Magyary Zoltán összes munkái (1923)

Magyary Zoltán összes munkái

Sorozatszerkesztő

Patyi András

Magyary Zoltán összes munkái
(1923)

A magyar állam költségvetési joga

Közigazgatási jogi tanulmány

Kritikai kiadás

Budapest, 2021

Szerkesztők

Auer Ádám

Patyi András

Szakmai lektorok

Máthé Gábor

Patyi András

A szöveget gondozta, a bevezető tanulmányt írta: Koi Gyula

A jegyzeteket írta: Gregóczki Etelka, Koi Gyula, Szabó Ildikó

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Koltay András rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Pordány Katalin

Olvasószerkesztő: Szabó Ilse

Korrektor: Tomka Eszter

Tördelőszerkesztő: Tihanyi József

Nyomdai kivitelezés: Pátria Nyomda Zrt.

Felelős vezető: Orgován Katalin vezérigazgató

ISBN 978-963-531-471-3 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-472-0 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-473-7 (ePub)

© A szerkesztők, 2021

© A kiadó, 2021

Minden jog védve.

Rövid tartalomjegyzék

Sorozatszerkesztői előszó 9

Bevezető tanulmány: Magyary Zoltán költségvetési jogi
monográfiájának fogadtatása 11

Bibliográfia a Bevezető tanulmányhoz 29

Magyary Zoltán összes munkái (1923) 31

A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány 33

Bibliográfia 187

A szövegkiadók jegyzetei 193

Bibliográfia a jegyzetekhez 255

Jegyzékek 267

Mutatók 275

Részletes tartalomjegyzék

Sorozatszerkesztői előszó 9

Bevezető tanulmány: Magyary Zoltán költségvetési jogi
monográfiájának fogadtatása 11

A pénzügyi jog és a költségvetési jog tudományának hazai kialakulása 11

Az egyes hazai jogtudósok pénzügyi jogi és költségvetési jogi munkássága 12

A Magyary-mű keletkezése és fogadtatása 23

A szöveggel kapcsolatos helyesírási kérdések 26

Bibliográfia a Bevezető tanulmányhoz 29

Levéltári források 29

Monográfiák 29

Könyvfejezetek, tanulmányok 30

Cikkek 30

Magyary Zoltán összes munkái (1923) 31

A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány 33

A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány –
szöveg- és kiadástörténet 34

Előszó 35

1. Bevezetés 37

2. A költségvetési jog kialakulása és a parlament által való gyakorlása 38

21. Az államháztartás közigazgatása a költségvetési jog kialakulása előtt 38

22. A mai költségvetési jog alapja és gyakorlása 45

23. Az államszámviteli rendszer fejlődése 1848 óta 68

24. A zárószámadás jogának kialakulása 75

3. A költségvetési jog elmélete 83

31. A költségvetés közigazgatási szempontból 83

32. A költségvetés jogi szempontból 92

321. A költségvetési felhatalmazás 92

3211. A költségvetés előkészítése 92

3212. A költségvetés tárgyalása 97

3213. A költségvetési törvényre vonatkozó jogszabályok 100

3214. A költségvetési törvény jogi természete 108

32141. A költségvetés részletes előirányzata 108

32142. Az appropriáció 110

32143. Az indemnitás 119

32144. Az exlex 122

322. A költségvetési törvény végrehajtása 133

3221. A költségvetési év 134

3222. Az állami tartozások keletkezése és a kiadások utalványozása 138

3223. Az állami követelések keletkezése és a bevételek utalványozása 145

3224. Az állami pénzkezelés 147

3225. Az állami számvitel 149

3226. Az ellenőrzés 150

3227. Az állami költségvetés végrehajtására vonatkozó
szabályok jogi természete 155

33. A költségvetés politikai szempontból 158

4. Befejezés 165

5. Mellékletek 167

51. A költségvetési felhatalmazásra vonatkozó törvények táblázata 168

52. A szövegben feldolgozott jogforrások mutatója 186

53. Betűrendes név- és tárgymutató 186

Bibliográfia 187

Monográfiák 189

Könyvfejezetek, tanulmányok 192

Cikkek 192

Egyéb források 192

A szövegkiadók jegyzetei 193

Jegyzetek A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány
című monográfiához 195

Bibliográfia a jegyzetekhez 255

Történeti, általános jogi és közigazgatási jogi témák körében felhasznált források 257

Monográfiák 257

Könyvfejezetek, tanulmányok 259

Cikkek 260

Világhálós források 260

Pénzügyi jogi témák körében felhasznált források 261

Monográfiák 261

Könyvfejezetek, tanulmányok 261

Cikkek 262

Jegyzékek 267

Eltérő helyesírással írt szavak jegyzéke 269

Rövidítések jegyzéke 271

Rövidítve idézett források 271

A kötetben használatos egyéb rövidítések jegyzéke 272

Magyary Zoltán által használt rövidítések jegyzéke 273

Illusztrációk jegyzéke 273

Mutatók 275

Megjegyzések a mutatóhoz 277

Személynévmutató 279

Szervezeti névmutató 282

Tárgymutató 284

Jogszabálymutató 290

Címmutató 295

Sorozatszerkesztői előszó

Tíz esztendővel ezelőtt látott napvilágot Magyary Zoltánnak a magyar állam költségvetési jogáról szóló, 1923-ban megjelent könyvének fakszimile kiadása. A kötethez az Országgyűlés számvevőszéki és költségvetési bizottságának akkori elnöke, Nyikos László írt értékes előszót.1 Az Olvasó által most kezében tartott könyv nem a 2010-es kiadás megismétlése, hanem az általunk jó öt esztendeje megkezdett munka2 folytatása, amelyben nem kisebb feladatra vállalkoztunk, mint hogy Magyary Zoltán műveit keletkezési sorrendjükben, összegyűjtve és értékelő-elemző jegyzetapparátussal, valamint a mű vagy művek keletkezésének körülményeit részletesen bemutató bevezető tanulmánnyal ellátva közreadjuk. Kötetünk ezért nem egyszerűen újranyomás, nem újabb fakszimile kiadás, hanem a majd száz esztendővel ezelőtt született eredeti tanulmány mai értelmezése is egyben, miközben – az első kötettel azonos módon – itt, a második kötetben is az eredeti Magyary-mű szövegéhez való teljes hűség alapján állunk.

Magyary Zoltán tudományos és szakmai pályafutása az I. világháború befejezése utánra és lényegében a trianoni békeparancsot követő időkre esik. Nehezen vitatható tény, hogy a Trianon utáni évtizedek a magyar szellemi és tudományos teljesítmény értékes korszakát, egyes tudományterületeken annak virágkorát hozták. Ebben nyilvánvalóan ott volt a békediktátum okozta általános társadalmi, szellemi és politikai sokk hatása, majd, arra válaszként, a tenni, újjászületni akarás ereje. A Magyar Királyság 1918-ban kezdődött, majd a székesfőváros román megszállásával jelképesen is teljessé vált összeomlása utáni újjászületése nem elvi követelmény volt csupán, hanem az 1920-as évtől kezdődően a nemzet életben maradásának parancsa. S mivel egy államszervezet sosem önmagától, hanem a cselekvésre felhatalmazott emberek nem cselekvése vagy rosszul cselekvése okán omlik össze, önmagától sosem válik működőképessé. Rendszerezett emberi tevékenységek egész sorozata, vagyis az állam tudatos újjászervezése kellett a magyar államgépezet ismételt működőképessé tételéhez. Ezért a nemzetközi folyamatoktól függetlenül is egyértelmű volt, hogy a közigazgatással, tágabb értelemben az államszervezéssel, magával az állammal való elméleti, tudományos foglalkozás is előbb-utóbb előtérbe kerül, megerősödik hazánkban. Nem azért, mintha a közigazgatási jog és főként a közjog általában ne lett volna addigra már tudományos diszciplínák tárgya, hanem azért, mert a hatékony, gazdaságos és eredményes közigazgatás megszervezésének feladata ténylegesen és sürgetően jelentkezett a Trianonban teljesen széttört államrezon számára. Ez az időszak azonban az európai és amerikai államok életében is változások kora volt, az államélet tudományos megítélése szempontjából pedig átmeneti korszaknak számított. „Az átmeneti korok tragikuma az, hogy a tudomány régi igazságait már nem tudják használni, az újak pedig még nem állnak rendelkezésre. Az átmenet éppen ezt a tudomány irányítása nélküli bolyongás korszakát jelenti. Ezt fogjuk megállapíthatni a tanulmány során a mi tárgyunkra nézve is. És célunk az, hogy elősegítsük e fontos területen a tudomány új orientációját: a keresés helyett a haladás útjának megnyitását.”3

Az idézet egyik fő munkájából származik, amely az 1936-os varsói közigazgatási kongresszuson tartott főelőadói jelentésének magyar kiadásában olvasható.

A szovjet katonák erőszakoskodásai miatt 1945-ben elkövetett öngyilkossága okán a kommunista hatalom évtizedeiben alig lehetett tőle, róla olvasni, így holtában sem fejthette ki azt a megbecsülhetetlen hatást, amelyet rendkívüli képességei és teljesítménye megalapozhatott volna. Az pedig a puszta találgatások birodalmába tartozik, hogy mit tehetett volna és hogyan, ha sikerül élve átvészelnie a háború végét. Életében szüntelenül munkálkodott azon, amit tudományos érdeklődése középpontjában tartott, ami sem nem könnyű, sem nem egyszerű, de semmiképpen nem kikövezett úton halad, és amit egyik nagy formátumú munkája címként visel is: a közigazgatás és az emberek. Egészen biztosan nem túlzás, ha művei ismeretében ezt úgy is megfogalmazzuk: az állam és az emberek. Ebben a minden korban meghatározó viszonyrendszerben akart ő tudományosan újat és érvényeset alkotni. Megítélésem szerint sikerült neki. A maga részéről talán a legtöbbet tette, hogy a magyar államszervezésnek Trianon után a bolyongás helyett a haladás jusson osztályrészül. Nem rajta múlt, hogy végül nem így alakult. Holott ebben a korai írásában is a kezdetektől fogva rá jellemző pragmatikus, világos precizitással fogalmazza meg Magyary Zoltán a mondanivalóját és ezek között elvi tételeit. Akár rögtön az Előszóban: „A közigazgatás feladata a cselekvés. Jogállamban ezt a jogrend szabályozza. A jogszerű közigazgatásnak azonban számos komoly problémája van, amelyek megoldására nem jogszabályok, hanem a jogtudomány vannak hivatva.”

Patyi András

prorektor, tanszékvezető egyetemi tanár
a Kúria elnökhelyettese

sorozatszerkesztő

Bevezető tanulmány: Magyary Zoltán költségvetési jogi monográfiájának fogadtatása

A témakör alacsonyabb szintű ismertsége miatt fontos látni és láttatni e fenti tárgykör honi történeti hátterét ahhoz, hogy Magyary költségvetési jogát kellő helyen tudjuk értékelni. Ehhez szükséges a hazai előzmények bemutatása is, valamint a monográfia befogadástörténetének megvilágítása.

A pénzügyi jog és a költségvetési jog tudományának hazai kialakulása

A nemrégiben elhunyt Nagy Tibor professzor egy korai tanulmányának megállapításai szerint a polgári pénzügytudomány nem definiálta egyöntetűen a pénzügyi jog fogalmát. 1945 előtt a költségvetési jogot, az adójogot és a pénzügyigazgatás hatásköri szabályait a pénzügyi jog szerves részének tekintették.4 Nagy a pénzügyi jog történetével kapcsolatosan igen szkeptikus. A pénzügyi jog „története” bizonyítja, hogy a háborúk jelentős hatással voltak a kontinens jogrendjére. A II. világháború után létrehozták a „nemzeti költségvetési jogot”. Ekkortól a pénzügyi jog nem volt már a régi autonóm pénzügyi jog.5 Rámutat arra is, hogy a nyugati tudomány felderítette a pénzügyi jogtudomány keletkezésének „történetét”. Eszerint francia és német területen jelenik meg először a tiszta pénzügyi jogtudomány, amely szerinte tisztán alkotmányjogi alapon vezette le a pénzügyi jogtudomány lényegét (pozitivista történeti iskola). A németek a kameralista irányzatot fejlesztették tovább, ez önállósult, valamint pozitivista és dogmatikus pénzügyi művek jelentek meg.6 A szerző említi ezenkívül a pozitivista történeti iskolát, azon belül Maurice Duverger (1917–2014), Cesare Cosciani (1908–1985) és Gaston Jèze (1869–1953) nevét a pénzügyi jog politikai vonulatán emeli ki. Abram Lincoln Harris (1899–1963), John Hicks (1904–1989) és Hugh Dalton (1887–1962) ezzel szemben a pénzügyi jogot a közgazdasági irányzat alapján szemlélik.7 Későbbi munkájában a professzor utal rá, hogy számos jogintézmény eredője a pénzügyi jogban a 19. századba nyúlik vissza. Leszögezi, hogy a magyar pénzügyi jog története más periodizációt követ, mint az általános történelemé. Ma is igaz Takács György (1890k.–1960k.) megállapítása, aki szerint a magyar állam pénzügyeinek egységes és részletesen feldolgozott története nincsen.8 Azonban Nagy jelzi azt, hogy az egyes korszakokról és nagyobb reformokról magyar vonatkozásban sok résztanulmány értekezik (1848–1849-es Kossuth-féle reformok, 1867-ben az osztrák jog recipiálása, 1897-es államszámviteli törvény, 1948-as gazdasági főtanácsi költségvetési reformok, 1968-as pénzügyi reformok).9 Magunk azonban nem találkoztunk azzal, hogy a pénzügyi jog és benne a költségvetési jog tudományának hazai fejlődésmenete akárcsak vázlatszerűen is fel lenne dolgozva.

Ezek után a költségvetési jog tudománya elhelyezése céljából meg kell vizsgálni a magyar pénzügyi jog helyzetét Magyaryig és Magyary életében.

Az egyes hazai jogtudósok pénzügyi jogi és költségvetési jogi munkássága

A magyar pénzügyi jog korai (Mariska Vilmos előtti) művelői hazánkban a közigazgatási jogi munkásságuk kapcsán tették közzé pénzügyi jogi (adójogi, költségvetési jogi) nézeteiket.

Zsoldos Ignác (1803–1885), egyik legkorábbi közigazgatási jogi írónk már igen fiatalon MTA l. tag (1837), majd MTA r. tag (1838). Vele indult a közigazgatási jogtudomány hazai művelése (1842). A szolgabírói hivatallal foglalkozó fő művének második kötetében mintegy lexikonszerűen, ábécérendben sorolta fel, részletezte és elemezte a szolgabíró (és ezen keresztül a helyi igazgatás) feladatait, amelyre a Bécsből irányított központi hatalom gyengesége (legyengítettsége) miatt igen számos és széles körű feladat hárult. Érdekes olvasni az adó természetére vonatkozó fejtegetéseit. Szerinte tökéletes adózási rendszer soha nem volt, és míg emberek maradunk, nem is lesz. Azonban mind az államnak („státusnak”), mind a közigazgatásnak a tökéletesség lehető megközelítésével kell a polgárok érdeklődésére is számot tartó adórendszer fejlesztését megcselekedni egy olyan országban, ahol azok fizetnek adót, akik a legkevesebbel [legcsekélyebb mennyiségű tulajdoni tárgyakkal – K. Gy.] bírnak. Volt a korban olyan vélemény (az emberek körében), amely szerint a szolgabírói hivatalt egyedül az adószedésre hozták volna létre, holott Zsoldos rámutat, hogy adószedési feladatot e 13. században létrehozott jogintézmény csupán 1715 óta folytat. Hiszen a szolgabíró és hivatala alapvető rendeltetése a bíráskodás (törvénykezés),10 ezt mutatja be a mű első kötete, a második kötet pedig a közigazgatási feladatokat, közte az adóbeszedést is.11

Az adóval kapcsolatosan számos témát érint Zsoldos, amelyeket nem kívánunk részletesen itt ismertetni (de koraisága okán megérne egy önálló tanulmányt). A témakörök az alábbiak: az adózók – és adó alá tartozó tárgyak – összeírása; az adó alá összeírt tárgyak rovásozása (dikázása); az adó kivetése; az adónak (helybeli adózók általi) külön felosztása; az adókönyvecskékről; a beszedett adó befizetése a megyei pénztárba; az adó befizetésén való jelenlét; az adószámításokról általában; a közadószámadásról; a községek házi számadása; a bírói számadások; a beszedhetetlen adóról; a szerencsétlenség érte adózó adórészének elengedéséről; az adószámvetések; az adópénztár-vizsgálatról; az úrbéri telkek mentesítése az adó alól.12

Récsi Emil (1822–1864) volt a magyar közigazgatási jog első tanára Magyarországon (pesti egyetem, 1852), az MTA l. tagja (1858). Fő műve a közigazgatási jog monumentális, több mint 1500 oldal terjedelmű első hazai tan- és kézikönyve,13 amelynek első kötete érint pénzügyi jogi témákat, és ezzel az egyik legkorábbi rendszeres hazai pénzügyi jogi munka.14

A könyv az abszolutizmus korának (Bach-rendszer) közigazgatását mutatja be. A témakörön belül főként a pénzügyigazgatás szabályaival foglalkozik. Vizsgálja a pénzügyi hatóságok rendszerét.15 A Pénzügyminisztérium négy szekciója (departamentum) az alábbiak voltak: 1. a pénzügyminisztériumi központi vezérlet; 2. egyenes és nem egyenes adók ügyei; 3. bányászati ügyek; 4. állami („állodalmi”) tulajdonnal kapcsolatos állami kiadások és a pénzügyminisztériumhoz tartozó pénztári ügyek. Kiemeli, hogy a pénzügyminisztérium feladata gondoskodni az államszükségletek minden ágai kellő fedezetéről, tehát a költségvetésről, a kiadások szabályozásáról, az államvagyon kezeléséről és az államhitel-műveletekről. E körben igen jelentős a költségvetés és a kiadásokkal kapcsolatos pénzügyminisztériumi feladatok említése. A pénzügyminiszterhez tartozik a birodalom összes kormánygazdászati, azaz állami bevételeket és kiadásokat tárgyaló ügyének fővezérlete, az ezekhez kapcsolódó üzleti (!) és bányaipari ügyek igazgatása. A közönséges udvari kamara a korábbi pénzverés- és bányaügyi kamara helyét foglalja el.16 A minisztérium alatt álló központi hivatalok gyanánt sorolja fel a kamatozó állami alap általános törlesztésének főigazgatóságát (Bécs); valamint az államadóssági kérdésekkel foglalkozó Prefettura del Montét (Lombard–Velencei Királyság, Mailand, azaz Milánó). Ilyen még a Hivatali Épületek Igazgatósága (Bécs), valamint a Dohánygyári Igazgatóság, továbbá a Sorsjátéki Jövedéki Igazgatóság.17 E körbe tartozik a Fődíjszedő Hivatal (Bécs) és a Telekadói Kataszter Főigazgatósága (Bécs).18 Az 1850. január 9-én kelt legfelsőbb elhatározás (Birodalmi törvény- és kormánylap 1850, 193.) és az 1850. május 21-i pénzügyminisztériumi rendelet alapján cs. k. pénzügyi országos igazgatóságok és adóigazgatások állíttattak fel Magyarország, Horvátország, Tótország, Szerb Vajdaság és a Bánság, Erdély és a Lombard-Velencei Királyság kivételével. A pénzügyi igazgatás egységes vezetését az egyenes adók ügyvezetésének egyesítésével és a többi pénzügyi ágak és az ügyvitel egyszerűsítésével kívánták megvalósítani.19 Külön is kiemelte Récsi, hogy az igazgatás költsége „kevesbítessék,” azaz az adminisztráció kiadásait csökkenteni szükséges.20

A lembergi, prágai, bécsi, trieszti, brünni és innsbrucki, horvát- és tótországi (Zágráb), szerb vajdasági (Temesvár) hatóságokat is röviden ismerteti a szerző, de ennek taglalásától eltekintünk.21

Magyarország esetében a m. k. udv. kamara és a helyébe lépő ideiglenes kamarai igazgatás helyett saját vezető pénzügyi országos (központi) hatóság a magyarországi pénzügyi országos igazgatóság (Buda). Egyenes és nem egyenes adók, állami („állodalmi”) és közalapítványi („közalapi”) jószágok, pénzügyi igazgatási pénztári ügyek és a pénzügyőrség tartozik e körbe.22 Erdély esetében felállították a cs. k. erdélyi pénzügyi országos igazgatóságot, amelynek székhelye Nagyszeben (ehhez hasonló szerv a Lombard–Velencei Királyság esetében a Prefettura delle finanze [Mailand, azaz Milánó és Velence székhelyekkel]).23 A járási pénzügyi igazgatóságokat is hasonló részletességgel mutatja be a munka.24

Az egyenes adókat a járási (szolgabírói) hivatal és az alattuk álló cs. k. adóhivatal szedte be. A kötet tartalmazza a részletes hatásköri elhatárolásokat.25

További pénzügyi közigazgatási szervek voltak még a vámhivatalok (vámszedők működtek benne). Említendő még a bélyeghivatal, a fogyasztási adóvonal hivatal (zárt városokban vám-, jövedék- és adóhivatali tevékenységet folytat). Fontosak a dohányraktárak és dohányárulási rakhelyek, sorsjátéki gyűjtők, kincstári igazgatóságok, erdőgazdasági kezelőhivatal, tiszttartói, számtartói, erdészeti hivatalok.26

Utal még a pénztári hivatal, a gyűjtőpénztár,27 Magyarország esetében az országos főpénztár (Buda) működésére is.28

Igen érdekes a pénzügyi (finánc) ügyvédséggel29 kapcsolatos fejtegetés, amely egyfajta pénzügyőrségszerű szerv. Az 1850. december 20-i legfőbb elhatározás szerint a pénzügyi ügyvédség számos ügytípusban eljárt. Ilyen ügykörök voltak az állami („állodalmi”) vagyon, minisztérium vagy hatóság által igazgatott közalapítványok („közalapok”) ügyeinek vitele, ezek bíróság előtti peres képviselete; állami („államhatalmi”) felszólításra jogi véleményadás állami („állodalmi”) vagyon és közalapítványok („közalapok”) ügyében, jogügyletek kötésénél közreműködés („közremunkálás”) azokban az esetekben, ha ezt az állami szervek („államhatóságok”) igénylik.30

A pénzügyi (finánc) ügyvédség helyi szerve volt a pénzügyi őrség, amely csempészet és jövedéki rendszabályok áthágásának meggátlására, e cselekmények felfedezésére jött létre. Célja a jövedéki hivatal segítése, hivatalos cselekvései során a gyanús egyéneket, a kellő igazolvány nélküliek országba jöveteltől feltartóztatása; a katonaszökevények, engedély nélküli kivándorlók és más, erre nem jogosított személyek megakadályozása a külföldre lépésben. A pénzügyi őrség szekciókra vagy biztosságokra oszlott. Ezen belül voltak utánnézői járások és őrosztályok. Személyi állománya főfelvigyázókra,31 felvigyázókra, utánnézőkre (respiciensek) tagolódott. A legénység egy része lovas, más része gyalogos volt.32

Karvasy (Karpf) Ágoston/Ágost (1809–1896) MTA l. tag (1846) első korszakában még a políciatudománnyal és kameralisztikával foglalkozott, de politikatudományi (azaz államtudományi) fő műve33 már azt a korszakot előlegezte, amikor a politika tudománya alapvetően a közigazgatástanból és az alkotmánytanból állott, a közigazgatás-tudományban pedig ez volt a közigazgatástani nézetrendszer (tudomány) indulása (1843–1844), ezzel szinte évre egyidejűleg indult Zsoldossal a közigazgatási jogi nézetrendszer (tudomány). Ez a műve még tartalmazta a Cameral-, Polizei-, und Finanzwissenschaft(en) szellemében a pénzügytudományi részt.

A pénzügytudományi („finánctudományi”) kötet az alábbi részeket tartalmazta: Bevezetés a finánctudományba;34 A statusnak rendes kiadásai;35 A domaniáljószágokról;36 A reáljogokról, vagy a királyi haszonvételekről;37 A véletlen jövedelmekről;38 Az adóról;39 A statuskincsről40 és a felemelt vagy új adóról;41 A statushitelről42 és az elidegenítésekről;43 A finánciai ügyek kezeléséről.44

A pénzügytudomány (finánctudomány) eredete, megjelenése előrehaladott műveltséget feltételez, kevés szükséglet mellett nem létezik, mert ebben az állapotban a polgárok személyes szolgálata szokásos, szemben a közszolgálattal. A polgári társadalomnak („polgári társaságnak”) a műveltségben való előrehaladtával a közszolgálatok félbeszakítása felette terhes, sőt káros, tehát szükségessé vált a minden polgár által teendő szolgálatoktól elállani, és a közszolgálatot csak bizonyos, erre külön ügyességgel bíró egyénekre bízni. Az állandó közszolgálat miatt a többiektől (azaz a társadalomtól), akik a szolgálattól mentesülnek, pénzben megváltás, illetmény jár, ezen változás által ered a „fináncia”. A finánciatudomány tehát azon elvek foglalata Karvasy szerint, amelyek szerint az állam célja eléréséhez szükséges pénzeszközök legcélszerűbben összegyűjtetnek, kezeltetnek, és rendelkezésre állnak.45 Karvasy utal rá, hogy a nemzetek vagyoni állapota különböző, ezért a közcélok elérésére nem tehetnek egyenlő kiadásokat a polgárok terhelése nélkül. Ez a mérték az ország statisztikai adataiból kiviláglik. A közkiadásokban a takarékosság kisebb-nagyobb mértékben azonban minden nemzetnél szükséges.46

Az államnak szükséges különféle dolgokat beszereznie. 1. A szerző rámutat, hogy nem kell a legolcsóbbat venni, hanem lehetőleg a legjobbat, akkor is, ha esetleg drágább is. Kivétel, ha az olcsóbb dolgok is ugyanolyan hasznot hajtanak. 2. Ne alkalmazzanak több tisztviselőt, mint ahány az ügyek jó ellátásához szükséges. 3. A felsőbb tisztviselők fizetései ne legyenek igen bőkezűek, és az alsóbbaké pedig felette szűken mértek.47

Az állami költségvetés („statusbudget”) esetében Karvasy a következőkre figyelmeztet. Ahogy a magángazdaságnál, itt is kívánatos, hogy a kiadások a bevételekkel gyakran összehasonlíttassanak,48 és a gazdasági ügyek úgy rendeztessenek, hogy a kiadások a bevételnél nagyobbak ne legyenek. A kiadások a bevétellel egyensúlyba hozassanak, nehogy az állam pénzügyi helyzetében (a status financállapotában) „kártékony deficit eredjen”. A bizonyos idő alatt teendő kiadások és bevételek előre meghatároztatnak, ez a pénzügyi terv („fináncterv”). Ha a pénzügyi terv az államhatalom által elfogadtatik és megállapíttatik, állami költségvetésnek neveztetik. Az állami költségvetés fő részei: bevételi költségvetés és kiadási költségvetés. A költségvetés az állami kiadásoknak és bevételeknek összes összegeit („sommáit”) a főrovatok (Hauptrubriken) szerint terjesztik elő, mindenik főrovat az ahhoz tartozó „alnemű” rovatokat (spezielle Rubriken) foglalja magában. A költségvetésben foglalt kiadások és bevételek bizonyosakra és bizonytalanokra tagozódnak. A bizonyosak azok, amelyeknek mind a nagysága, mind az ideje bizonyos. A bizonytalanok azok, amelyeknek a bekövetkeztének ideje is kétséges, vagy ha bizonyos is, a nagysága és egyéb körülményei bizonytalanok. Alkotmányos államokban a költségvetés többnyire az országgyűlésen a nemzet képviselői hozzájárulása által megállapíttatik.49 A pénzügyi időszak, amelyre a költségvetést kidolgozzák, az európai államokban különböző: Württemberg és Baden esetében három év, Bajorország és Svédország esetében hat év, általában pedig egy év.50

Kautz Gyula (1829–1909) az MTA l. (1862), r. tagja (1865), majd ig. tagja (1887). A közigazgatástan, a jogtudomány, a pénzügytan és a gazdaságtörténet művelője. (Gazdaságtörténeti német monográfiáját Karl Marx is elismeréssel illette.) Közigazgatástani fő művében51 nincs külön finánctudomány. A témát nemzetgazdasági kötetében ígérte feldolgozni.52 Ez meg is történt.53

Az országok vagyonosodottsága különféle, egy és ugyanazon kiadási mérőszám („mérv”) nem alkalmazható.54 Államköltségterv vagy statusbudget esetében alapforrásként utal a főcímnél Lorenz von Stein Finanzwissenschaft című művére. Az államkiadások és államjövedelmek párhuzamos összehasonlítása az állami költségvetés egyik fő feladata, létrehozatala a kormány háztartásának legfőbb számművelete. Utal a budget szó eredetére.55 Két fő része a jövedelmi és kiadási büdzsé. Ezek körében rendes, rendkívüli, biztos és bizonytalan kiadás fordul elő.56 A pénzügyi terv („Budgetterv”) állami költségvetési törvénnyé („statusfinanctörvény”) lesz.57 A pénzügyminiszter („financminiszter”) ellenőrzi, hogy a többi minisztérium a kiadások határait ne lépje túl.58

Mariska Vilmos (1844–1912) a pénzügyi jog és a pénzügytan egyik legjelentősebb professzora, a kortársak a jogág meghonosítójának tekintették. Először a kassai jogakadémia, majd a győri jogakadémia tanára volt. Igen szigorú oktató hírében állt a pesti egyetemen.59

A financterv foganatosítása az államköltségvetés által történik. Értjük pedig államköltségvetésen (budget, etat, Voranschlag/Finanzanschlag) az államszükséglet és az állambevételek nagyságának előzetes megállapítását egy meghatározott időszakra. Az államköltségvetés, amelyet másként költség-előirányzatnak is neveznek, nem egyéb, mint a statuskiadások és -bevételek statisztikai táblázata, amely az egész államháztartás képét számadatokban tünteti elő.60

Kautzhoz hasonlóan, de kicsit más jelentéskörrel említi, hogy a budget angol szó, készlettáskát, zacskót, átvitt értelemben egybegyűjtött készletet jelent. Angolból államköltségvetés jelentéssel a legtöbb európai nyelvbe átment. A budgetrendszert Sully hozta be IV. Henrik alatt.61 A budget fő részei: kiadások (szükséglet), bevételek (fedezet). Az államjövedelem-szükséglet főágai a főelőirányzatok (Hauptetat), ezeken belül van a részleges előirányzat (Specialetat). Több ugyanazon jellegű előirányzat rovatai együttvéve a főelőirányzatot, ezek együttvéve az államköltségvetést eredményezik.

Mariska foglalkozik a határozott és bizonytalan bevételek/kiadások kérdésével is. A bizonytalan bevételt az utolsó évek tapasztalata szerint valószínűségszámítással határozzák meg. Az államköltségvetés fő elvei körébe tartozik, hogy a büdzsét világosság, könnyű átnézet (áttekinthetőség) jellemezze, szerkesztésében egyenlő rendszer legyen.62

Az államköltségvetést a minisztérium szerkeszti (alsó hatóságok, középhatóságok, szakminisztérium). A költségtervezetet a pénzügyminisztérium készíti. A korlátlan egyeduralom esetében a fejedelem megbízásából, általa adott határok között készül a költségvetés; az alkotmányos monarchia esetében a nemzetgyűlés dönt.63

Mariska egy másik, pénzügyi jogi művében64 az alábbiakat írja. Hazánk önállóságának helyreállítása óta az 1868-as államköltségvetés az első, amelyet a magyar pénzügyminisztérium állított egybe. 1867-re nem volt költségvetés. Az államköltségvetés, vagyis a bevételek és kiadások számszerű meghatározása nálunk egy évre állapíttatik meg. Alsó igazgatási közegek, középhatóságok, minisztériumok veendők figyelembe, a minisztérium a saját tárca költségvetését készíti el. A pénzügyminiszter a fedezetre ügyelve összeállítja a költségvetést. Már 1848 előtt, de különösen az 1848. évi III. törvénycikk 37. §-ában írtak alapján az állambudget körüli közreműködés az országgyűlés egyik leglényegesebb joga.65

A magyar államköltségvetés kezdetben a nettó budget elvet követte, de nem teljes következetességgel.66 Ugyanis a dohány- és sójövedék esetében csak a termelési költségeket vonták le az összbevételből, de nem az elárusítás költségeit, amely kezelési költségként a szükségletek közé tartozott. Az 1869. évi költségvetés már a bruttó budget elve alapján állt.67 E költségvetésben a szükségleti rész főcsoportjai a következők voltak: 1. Rendes kiadások; 2. Rendkívüli kiadások; 3. Hitel- és pénztárműveleti kiadások; a fedezet esetében ugyanezen főcsoportok voltak. A rendes kiadások 20 fejezetre tagolódtak: 1. Királyi udvartartás költségvetése; 2. Őfelsége kabinetirodája és az ide tartozók nyugdíjai; 3. A főrendi- és képviselőház szükségletei; 4. A folyó év közös ügyi kiadásai magyar koronaországokat illető része; 5. Az 1849–1867 között fennálló kormány közegeinek nyugdíjai; 6. Nyugdíjak; 7. Államadósságok; 8. Horvát-Szlavónország beligazgatási szükségletei; 9. Fiume; 10. Államszámvevőszék; 11. Miniszterelnökség; 12. Őfelsége személye körüli miniszter; 13. Horvát- szlavón-dalmát minisztérium és személyzete; 14. Belügyminisztérium; 15. Pénzügyminisztérium; 16. Közmunka- és Közlekedési Minisztérium; 17. Földművelési, Ipar- és Kereskedelmi Minisztérium; 18. Vallás- és Közoktatásügyi Minisztérium; 19. Igazságügy-minisztérium;68 20. Honvédelmi Minisztérium rendes kiadási fejezetei.69 A kötet többi része az állambevételek részletezésével foglalkozik.70

Kmety Károly (1863–1929) kezdetben a pozsonyi jogakadémia, majd 1896-tól a pesti egyetem tanára. Alapvetően a nemzeti liberális gondolkodók közé tartozott. Jogi felfogását a marxista jogtudomány szélsőkonzervatívnak bélyegezte. Ellenezte a nők egyetemi tanulmányait (ez a korban általános felfogás volt), és ezért szüfrazsettek/feministák kritikájával kellett szembenéznie. Az 1842 és 1942, azaz Zsoldos és Magyary fő műve között eltelt évszázad egyik legfajsúlyosabb életművű közigazgatási jogásza, aki ezt a figyelmet főleg a hét kiadásban megjelent tankönyvével érdemelte ki. Jelen esetben az 1897-es első kiadás és az 1927-es hetedik kiadás pénzügyi jogi részeit vizsgáljuk (az utolsó kiadás esetében csak az első kiadáshoz képest felmerült gondolati többletet elemezzük). Érdekes és eredeti meglátásokat olvashatunk a políciatudománnyal kapcsolatban. A politia (rendészet) szó értelmére nem tér ki részletesen, de azon még e [19.] század közepén is az egész jóléti vagy belügyi közigazgatást értették (a kettőt Kmety azonosítja), régebben az egész állami világi közigazgatást ide sorolták az egyházi igazgatással szemben. (Ez a jelentős szembeállítás a magyar közigazgatási jogi irodalomban ilyen módon csak Kmetynél van meg). Rámutat, hogy e világi közigazgatáson belül fokonként lett önálló a külügyi szakigazgatás, a pénzügyigazgatás, az igazságügyi igazgatás, a hadügyi igazgatás. Számos francia és német forrást idéz eredetiben a bevezető részben.71

Kmety rámutat, hogy az állami költségvetés az államháztartás rendjének fontos alapművelete. A költségvetési törvény megállapítása törvényileg72 történik, noha az csak alakilag törvény (mint az emléktörvények – K. Gy.), mivolta szerint az államgazdasági közigazgatás alapvető aktusa. A költségvetési év azonos a naptári évvel. A költségvetést a pénzügyminisztérium állítja össze, az egyes minisztériumok és az Állami Számvevőszék elnöke által június végéig eljuttatott előirányzatokat összefoglalja, főösszeggel („fősommázattal”) látja el. Az Országgyűlés évenkénti üléseiről szóló 1847/48. évi IV. törvénycikk 6. §-ának [számadás] módosításáról szóló 1867. évi X. törvénycikk alapján a költségvetési törvény tervezetét a pénzügyminisztérium olyan módon és időben bocsátja a képviselőház elé, hogy év végéig tárgyalható legyen. Említi a bruttó összegű előirányzatokat, a rendes és rendkívüli kiadások kezelésére oszlik az előirányzat.73

A költségvetés fejezetei, címei és rovatai között annyiban lehet átcsoportosításnak („átruházásnak”) helye, amennyiben azt a törvény megengedi (virement). Pót- és rendkívüli költségvetést módosítani lehetséges indokolt törvényjavaslatban, a minisztertanács engedélyével sürgős szükségben, ha nem ülésezik az országgyűlés, vagy ülésezési időszak van ugyan, de nincs együtt a törvényhozó testület.

A budgettörvény végrehajtása az alábbi módokon lehetséges: 1. törvény; 2. szerzett jog; 3. szerződéses teljesítés; 4. előleg, hitelnyitás alakjában számadási kötelezettséggel; 5. folytonos járandóság formájában.74 A zárszámadás a budgetjog természetes következménye (korolláriuma).75

Az 1927-es kötetben az alábbi új ismeretek olvashatóak. A költségvetési és zárszámadási jog keretében utal másokhoz hasonlóan az 1848. évi III. törvénycikk 37. §-ára. Fontos, hogy 1913-ig a költségvetés a naptári évvel azonos. Az 1913. évi XXVI. törvénycikk megváltoztatta ezt, így a költségvetési év július 1-jétől június 30-ig tartott.76

A költségvetési jogot 1867 és 1897 között maga a költségvetés szabályozta. Ezen változtatott az Állami Számvevőszékről szóló 1870. évi XVIII. törvénycikk, valamint az állami számvitelről szóló 1897. évi XX. törvénycikk, illetőleg az állami számviteli törvényt módosító 1915. évi XII. törvénycikk, továbbá az államszámviteli törvény módosításáról szóló 1920. évi XXVIII. törvénycikk. A magyar pénzügyi jog irodalma körében említi Kmety Magyaryt ma már kevéssé ismert nevek társaságában.77

A költségvetésben csak valóságosan felmerülő kiadások és bevételek tüntethetők fel. Ezzel kapcsolatban idézi Magyary költségvetési jogi művét, akiről megemlíti, hogy utal a számviteli rendeletekre, és érdekesen vázolja az országgyűlési felfogások kialakulását, a költségvetés folyósítását és végrehajtását illetően. (Hasonlóképpen idézi Magyary művét 1933-ban Tomcsányi közigazgatási jog különös részét elemző műve, amely a költségvetéssel nem foglalkozik.78 A költségvetés valódisága, reális volta fontos. A költségvetés tagozódása („tagozata”) szintén kiemelt.79 A szerző az állami számvitelről szóló 1897. évi XX. törvénycikk rendelkezéseit ismerteti.80 E körben szól a költségvetés benyújtásáról; az appropriatio és az indemnity kérdéséről. Az előzetes felmentés az indemnitás, de abban előzetes felmentés nem adatik („nem jellemzetes elnevezés”).81 A későbbiekben a budget mivolta, kötelező ereje, végrehajtása kerül terítékre az államszámviteli törvény alapján.82 Vizsgálja még a költségvetés végrehajtását, ellenőrzését, a Legfőbb Számszéket (számvevőszéket), valamint a zárszámadást.83

Exner Kornél (1867–1938) pénzügyi jogász, a pesti egyetemen Mariska Vilmos utóda. Közigazgatási bíró, valamint pénzügyi államtitkár is volt. Munkáit pedáns pontosság, világosság, áttekinthetőség és feltétlen megbízhatóság jellemzi. A magyar pénzügyi jog irodalmának igen szegényes voltára mutat rá, és jelzi, hogy csak a legújabb időben kezdődött el a művelése. (Nyilván ezt szembe kell állítani azokkal a tényekkel, amelyeket jelen dolgozat eddig már kimutatott.) Szerinte a magyar pénzügyi jog anyagát rendszeresen csak Mariska Vilmos dolgozta fel. A hazai pénzügyi jogot mint tudományt Exner szerint Mariska teremtette meg (!), ő a honi pénzügyi jogi irodalom atyja. Azonos véleményt fejt ki Exnerhez hasonlóan Bodroghy.84 Exner említi Kmety elvi álláspontját, amely szerint a pénzügyi jog a közigazgatási jog része, és a magyar közigazgatási jogot felölelő kitűnő munkájában elemzi.85

Exner művében utal arra, hogy a költségvetés részletes előirányzatok alapján, osztályok, fejezetek, címek és rovatok szerint folyó készpénzben állapítja meg az előírt évben felmerülő kiadásokat és bevételeket. Vizsgálja továbbá a költségvetési törvény létrejöttét, a pénzügyminisztérium szerepét és az 1867. X. évi törvényt.86 A jogforrás alaki jellegének bizonyításához felhasználja Földes Béla államháztartástani művének érvelését,87 amely szerint Laband és iskolája tétele ez, és az elképzelést Exner is osztja. A költségvetés minden rendelkezését betartani és megtartani nem lehet. Törvénysértés-e, hogy az egyenes adókból nem folyt be az előírt bevétel? Ki a törvénysértő?88 Az 1868-as költségvetés nettó összegekből állt, Lónyay Menyhért pénzügyminiszter ezt tartotta áttekinthetőbbnek. A pénzügyi bizottság a bruttó rendszer mellett foglalt állást, Deák is támogatta, a képviselőházi határozat is emellett szólt.89 A kötet tartalmazza számos kérdés bővebb elemzését. Ilyen a zárószámadási jog;90 a zárszámadás tartalma;91 Magyarország Ausztriával való viszonya a pénzügyek terén;92 pénzügyi közösség Horvát-Szlavónországgal.93 Írt a szerző még egy dolgozatot az exlex állapotról.94 Ugyanitt említendő két másik, a költségvetési jog és a delegációk problémáját elemző dolgozat, egyik Egyed István,95 másik Tihanyi Lajos96 tollából, de ezek elemzésétől eltekintünk.

Ereky István (1876–1943) jogtörténeti munkája97 második kötetében foglalkozik röviden a költségvetési joggal. A pénzügyi autonómián belül található a költségvetési jog. A költségvetési időszakra vonatkozó előirányzatokkal kapcsolatos bruttó kiadásokat és bevételeket a két ház maga állapítja meg.98 1913 előtt az előirányzatokat havonként tárgyalták, de 1913 után a gazdasági bizottság jelentéstételre és az előirányzat bemutatására kötelezve nincsen. A megtárgyalt előirányzatot a pénzügyminiszterhez küldik meg az állami költségvetésbe történő beillesztés végett.99 Érdekesség, hogy a magyar képviselőház kiadásai hússzorosan múlták felül a főrendiházét. A képviselőháznak nagyobb költségvetése volt, mint három minisztériumnak (a miniszterelnökségnek, a király személye körüli minisztériumnak és a horvát minisztériumnak összesen). A magyar képviselőház költségvetése az angol alsóházét háromszorosan múlta felül, ennek fő oka a képviselői tiszteletdíjak és lakpénzek igen magas összege volt.100

Ereky későbbi, 1943-as műve bemutatja a modern magyar pénzügyi igazgatást. A modern magyar pénzügyi jog alapjait az abszolutizmus rakta le. Ereky így írt a korabeli helyzetről:

„A magyar kodifikátorok egyszerűen lemásolták az abszolút korszak császári nyílt parancsait és egyéb rendeleteit s a magyar törvényhozás minden lényegbe vágó változtatás nélkül ezeket az osztrák másolatokat tette meg magyar törvényekké, vagy pedig az osztrák eredeti jogforrásokat érvényben hagyta, illetőleg – amint a mai magyar törvényhozás mondani szokta – törvényesítette. Sokszor azonban még ennyit sem tett. Több olyan pénzügyi jogforrásunk volt tehát, amelyre vonatkozóan a törvényhozás egyszerűen az elmélet embereire bízta, hogy ezen a magyar állam szuverenitásával össze nem egyeztethető idegen jogforrások kötelező erejének kérdését megoldják és kötelező erejüket a magyar szokás jogalkotó erejével magyarázzák meg. Ez a nemzeti szempontból siralmas helyzet, amely szerint a szuverén magyar állam burkoltan vagy nyíltan, de tűrte a saját területén idegen jogforrásoknak vagy ezek másolatainak uralmát, – a Wekerle-féle egyenes adóreform általános indokolása szerint az egyenes adókat illetően negyven esztendőnél hosszabb ideig maradt fenn; – s »habár Ausztria már teljesen átreformálta azt az elavult adórendszert, amelyet a 19. sz. közepe táján Magyarországra is kiterjesztett, – a magyar egyenes adók még 1909-ben is túlnyomóan a régi osztrák adórendszer itt felejtett maradványai voltak.«”101

A Magyary-mű keletkezése és fogadtatása

A Magyary-mű keletkezésének emlékét több levéltári forrás őrzi az MTA Régi Akadémiai Levéltárában [RAL]. Magyary a Jogi Monográfia Bizottsághoz fordult a jogi monográfia segély elnyerése céljából. Budapesten, 1923. április 14-én kelt levelében kérte, hogy az MTA A magyar parlament költségvetési joga című művének kiadását támogassa.102 Egy 1923. október 5-i levélben az MTA II. osztályának főtitkára, Balogh Jenő közli, hogy a Jogi Monográfia Bizottság Concha Győző elnökletével Magyary Zoltán A magyar parlament költségvetési joga című művének ítélte oda a jogi monográfia segélyt.103 1923. október 21-én Magyary Zoltán levelében az MTA-nak megköszönte a neki ítélt pályadíjat, és kinyomtatott műve egy tiszteletpéldányát is megküldte (azaz október 21-én már megjelent a kötet).104 A Concha Győző vezette bizottság bírálata nem maradt fent.

A mű fogadtatásának eredménye az a három könyvismertetés, amely Magyary művéről fennmaradt. A legkorábbi volt Zawadowski Alfréd (1862–1935) későbbi állami számvevőszéki alelnök (1920–1921), majd elnök (1921–1935), pénzügyi jogi szakíró, valamint közigazgatási bíró (1911–1920) anyaga.105

Zawadowski szerint a Magyary-monográfia értékes mű. A szerző a magyar költségvetési jog terjedelmes elméleti és gyakorlati anyagát összevonja, de gondosan választja ki a figyelemre méltó részleteket. Két fő rész tapintható ki a recenzens szerint: 1. A költségvetési jog kialakulásának és gyakorlásának rövid, de áttekinthető historikuma. 2. A költségvetési jog elmélete közigazgatási, jogi és politikai szempontokból. Ha Magyary csak az első részt írta volna meg – mutat rá Zawadowski –, már nagy szolgálatot tett volna a költségvetés elméletével és gyakorlatával foglalkozók számára. Érdekes a második rész is, amely az elméleti jog ismertetése emellett a szerző saját nézeteit és véleményeit is tartalmazza. Az első rész a költségvetési jog és államszámviteli rendszer és a zárószámadási jog kialakulását tárgyalja, jól áttekinti a jogforrásokat. A törvények lényeges és figyelemre méltó részeire mutat rá Magyary a recenzens szerint, ezzel együtt jelzi a törvények többrendbeli hiányosságait és következetlenségeit is. Párhuzamot von az államháztartás vitele és a költségvetés összeállítása vonatkozásában az abszolutisztikus kor utáni korszak (1866) és az úgynevezett tanácsköztársaság korszakát követő időszak között. Az 1867. év után ugyanis először 1872-ben volt teljes és indokolással ellátott magyar állami költségvetés, míg zárszámadás csak 1875 után. Az 1920. évi IV. törvénycikk (1920. február–júniusra) csak minisztériumok szerint állapítja meg a bevételeket és kiadásokat, hasonlóan az 1868. évi XXVIII. törvénycikkhez, amely ugyanígy épült fel.106

Az 1921. évi XXIII. törvénycikk az 1920/1921-es költségvetési évre csak rovatszinten van részletezve, hasonlóan az 1868. évi L. törvénycikkhez. Magyary csodálkozni látszik azon, hogy eddig erre a tényre senki nem mutatott rá sem a viták során, sem a törvények indokolásában a régi hasonló törvényekre, mint precedensekre. Ennek az az oka, hogy kevesen tanulmányozták át olyan alaposan és „szisztematice” a költségvetési jogot, és e hiányt pótolja Magyary műve. Sajnálja, hogy a zárszámadásokat nem tanulmányozta hasonló alapossággal, mert ott is sok anyag van. Rámutat arra a fontos kérdésre is, hogy a költségvetés megszavazása a kormány iránti bizalomnak a kifejezője-e, illetve a költségvetés a kormány vagy az ország ügye-e. Magyary idézi Deák egy beszédét, amely szerint a költségvetés megállapítása az államnak nemcsak joga, de egyben kötelessége is. Zawadowski szerint a teoretikusok még mindig a két ellenkező véleményt vitatják, holott mindkettőnek igaza van – részben. A költségvetésben az állam kötelezettségei (államadósság, tisztviselői fizetések, magánjogi szerződésekből eredő kötelezettségek) és a kormány vállalásai (új tervezetek, amelyekhez a törvényhozás hozzájárulása szükséges) együttesen vannak jelen. A szerző támogatná, hogy az állam költségvetése felől ne legyen szavazás, hanem csak a kormány munkaprogramjáról, és ezt fejlődésnek tekint.107

Deák 1867. június 2-i beszédében helyesen mutatott rá, hogy „[k]öltség nélkül az államot kormányozni nem lehet, kormányozni pedig kell”. Magyary a kérdéseket jó logikával tárgyalja, véleményei helyesek és találóak, a mű precíz és jól szerkesztett, értékes anyag – sommázza a véleményét a könyvbírálat szerzője.108

Az egyik recenzió a természettudós, közgazdász és politikus Ereky Károly (1878–1952) neve alatt jelent meg a folyóirati közlés109 során, azonban az időszaki kiadványban megjelentekkel szövegazonos különlenyomat110 már a honi közigazgatási jog egyik legkiválóbb tudós és akadémiai tag művelője, a korábban említett Ereky István nevét hordozza. Érdekesség, hogy a folyóiratcikk 1924-ben, míg a különálló kiadvány már 1923-ban megjelent. Ez annyiban nem kivételes, hogy Magyary 1919-es első, bolsevizmussal foglalkozó munkája két évvel előbb jelent meg, mint a keretül szolgáló, végül 1921-ben napvilágot látó hordozókötet. A téma alapján, valamint az életművek keretében megjelent publikációk tematikájának összehasonlításával kizárt, hogy az írást Ereky Károly (aki nem volt jogász) alkotta volna. Akkor sem, ha az MTA folyóiratában, a Budapesti Szemlében „Ereky Károly s.k.” aláírással jelent is meg. Ennek oka véletlen (emberi) tévedés és többszörös tévedés ugyanúgy lehet, mint egy esetleges „szervezett nyomdász”, beépített szerkesztőségi munkatárs vagy korrektor tudatos zavarkeltése, a (visszavonult) antibolsevista politikus Ereky Károly lejáratása, továbbá (és, illetőleg vagy) a jogtudós báty, István kellemetlen helyzetbe hozása. Ereky István 1924-es könyvismertetésében kiemeli, hogy Magyary a költségvetési jog vizsgálatát alapvetően közigazgatási feladatnak tekinti, „mely az alkotmányjogba is felnyúlik,” de a pusztán alkotmányjogi tanulmányozása egyoldalúságra vezetne.111 Nézete szerint a költségvetési jog elméleti része csak részben nevezhető elméletnek. Szerinte akkor lehetett volna az elméletet kifejteni, ha az 1812-es országgyűlés aktáit, valamint Lakits György Zsigmond (1739–1814), Cziráky Antal Mózes (1772–1852), Virozsil Antal (1792–1868) és Orosz Antal (1805–1873k.) – amúgy latin és német nyelvű – jogi munkái mellett Schwartner Márton (1759–1863), Fényes Elek (1807–1876) és az osztrák Johann Springer (1789–1869) statisztikai munkáit is áttanulmányozta volna.112 Szerinte Magyary élesen kiemeli a számviteli rendszer osztrák eredetét, de a külföldi írók elméleteit a magyar jog fejlődésével összhangba hozni nem tudja minden esetben: utal itt a német Rudolf von Gneist (1816–1895), Julius Hatschek (1872–1926), Georg Jellinek (1851–1911), Paul Laband (1838–1918), Otto Schwartz (1876–1960), valamint a francia Gaston Jèze (1869–1953) és René Stourm (1837–1917) munkáira. Ugyanakkor dicséri azt a legtöbb esetet, amikor ez mégis sikerül.113 Magyary Laband álláspontjára helyezkedik, aki nem tesz különbséget közigazgatás és kormány között. Nálunk, Poroszországgal szemben a személyes felelős kormányzás (azaz a király személyétől elválaszthatatlan kormányzás) már 1848-ban és 1867-ben megszűnt.114 Értékként jellemzi a mű vonatkozásában a tételes jog megismertetését, beleértve a törvénypótló gyakorlatot is.115 Fontos, hogy kimutatja, hogy ötvenhét év alatt hány nap indemnitás és hány nap exlex volt. Tehát helyes Magyary azon megállapítása, amely szerint a költségvetés a közigazgatás „centrális kérdése”.

Herzog József (1880–1941) jogász, történész, levéltáros, MTA l. tag (1936) rövid ismertetése 1926-ból a legkésőbbi.116 A pénzügyi program és a költségvetés szerinte az állam egész életének sarkalatos kérdése. Bemutatja a Magyary által leírt korszakokat, különös élességgel utalva a kettős könyvvitel francia bevezetésére (1711) és a Johann Mathias Puechberg-féle számviteli reformra, a hazai költségvetési törvények körüli rendszertelenségekre.117 Rámutat, hogy Magyary alapvetően jogi szellemiségű munkája komoly forrás az újkor történetével foglalkozók számára.118

Szükséges megjegyeznünk, hogy jelen kiadvány nem közli Magyary Zoltán 1923-ban megjelent, jelen köteten túlmenő, először névtelenül sajtó alá került másik művét: [Magyary Zoltán]: A magyar szellemi élet válsága. Budapesti Szemle, 66. (ú. f. 51.) (1923), 557. 1–20. Ez a tanulmánya később (immár szerzői nevesítéssel) kötetben is megjelent: Magyary Zoltán: A magyar szellemi élet válsága. In Magyary Zoltán: A magyar tudományos nagyüzem megszervezése. Nyolc év a magyar tudományos élet kormányzatában. Budapest, Danubia, 1931. 12–29.

A szöveggel kapcsolatos helyesírási kérdések

A szövegközlés során tett változtatásokat az alábbiakban foglaljuk össze.

A kutatás jelen állapotában érdemes néhány szót szólni Magyary fogalmazásmódjáról. Stílusa már a vizsgált korszakban is világos (ellentétben nem egy elődjével és kortársával), azonban igen választékos és tudománytól, valamint praktikumtól is áthatott. (Ez alól talán csak legelső, 1919-es szövegének hangvétele a kivétel a vizsgált korszak, valamint az életmű egésze tükrében is. E koordináta-rendszerben egy 1913-as és 1921-es, az elsődleges és másodlagos szakirodalomban sem ismert, általunk felfedezett és később közzéteendő két publikált zsengéje egyelőre nincs elhelyezve. Ezen munkákat a Magyary kritikai kiadás harmadik kötete fogja közreadni.) Nyelvhasználatában sajátosság az „állanak” és „tömörülniök”-szerű régies és elegáns szóalakok alkalmazása (ez nem volt idegen a kortól). A jövő szót sajátosan, inkább melléknévszerűen, mint főnévként használja. Tehát „a jövő közigazgatás” nála a jövőbeli, jövőbeni közigazgatást, a jövő közigazgatását, az elkövetkezendő idők adminisztrációját jelenti. A „közigazgatási jogi” kifejezést 1923 előtti írásaiban következetesen „közigazgatásjogi” alakban is használja, ezeket a kritikai kiadás első kötetében meg is hagytuk (a hasonló szóhasználathoz vö.: polgári jogi versus polgárjogi, bár utóbbiak jelentésmezeje eltér). Jelen kötet címében a „közigazgatásjog” formát „közigazgatási jog” kifejezésre változtattuk, mivel a mai szemnek zavaró ortográfiai tévedésnek tűnik. (E kötetben a szerző másutt mindenütt a közigazgatási jog kifejezést használja.)

Gyakran alkalmaz idegen kifejezéseket, de nem terpeszkedően, hanem csak ott, ahol a korabeli nyelvállapot nem használt magyar megfelelőt, vagy a hazai nyelv megoldását nem tekintették tudományosnak. Vesszőhasználata egyéni gyakorlatot tükröz. Mondaton belül a szerző gyakran nem tesz ott vesszőt, ahol amúgy indokolt lenne. Természetesen ezt a szokását tiszteletben tartja a kritikai kiadás, így nem változtattunk a szövegek mondatszerkesztésén. Vesszőt akkor sem iktatunk be, ha az a mai helyesírás szerint (is) kívánatos lenne. A Magyary által citált idézetek esetében az eredeti idézőjel-használatot (a kritikai kiadás első kötetének gyakorlatához hasonlóan) megtartottuk.

A korszakban érdekes a mássalhangzók hosszúságjelöléséből kitűnően bizonyos idegen szavak ejtése. (Például a korabeli nyelvállapot az akadémia szó helyett ákádémia, az antant helyett ántánt kiejtést és olykor írásformát használt, vagyis egyes idegen szavaknál az a betű nyíltabb ejtésű volt az akkor is létező zárt a betűnél.) Magyary eredetileg a parlamentarizmus helyett a parlamentárizmus formát használta. (Az első kötet esetében ilyen volt a szociálizmus, amelyet szocializmusra javítottunk). Nyilván az á hang – indokoltan – a parlamentáris, szociális szavak esetében ma is jelen van. A korban szokásos módon a külföldi tudósokat – legalábbis a pályája elején, vizsgált korszakunkban – magyar keresztnéven említi. Az 1942-es Magyar közigazgatás című összefoglaló alapművében ez már egyedül csak Lorenz von Stein esetében történik meg, akit Stein Lőrinc néven emleget, akárcsak Concha Győző. (Némely szerzők a 2000-es években is megtartották ezt a régi hagyományt.)

A szövegben csak azt emeljük ki, ami eredetiben is kiemelt.

Az évszázadok feltüntetése egységesen arab számmal történik (tizenkilencedik század és XIX. század helyett 19. század). Ez alól kivételt csak az az eset képez, ha Magyary műcímben római számmal jelzi az évszázadot, azaz ilyen esetben a historikus elv érvényesül. A törvényszámok írásmódjánál az eredetileg használt t.-c. rövidítés helyett a tc. rövidítést alkalmazzuk a törvénycikkek jelölésére. A millió feletti összegek említésekor a szöveg eredeti gyakorlata (10,000.000) helyett a mai formát használjuk (10 000 000). A következetlen számírási gyakorlatot (olykor 10 millió alakban történő használat) meghagytuk, mert ez a szerző egyéni gyakorlatának része. Ugyanígy tettünk a felsorolásokban kiírt arab szám és szórag alakban kiírt sorszámnevekkel (2-ik, 3-ik stb.). Az esetek többségében az 1830-iki forradalom típusú szóalakokat 1830-i forradalom szókapcsolattal váltottuk fel. Kivételt képez az 1848-iki forradalom szóalak, amely száz évvel ezelőtt (és még inkább korábban) olyan korfestő kifejezés volt, amelynek a forrásokban való elterjedtsége miatt megvan a fennmaradási létjogosultsága. E problémakörhöz tartozik a XIX-ik századszerű forma, melyet a 19. század kifejezéssel helyettesítettünk. Az 50 év, 100 év típusú alakokat ötven év, száz év formában adjuk meg.

A szerző lábjegyzetelésén (sem a tartalmi, sem a formai elemeken), ahogy az első kötet esetében sem, jelen alkalommal sem változtattunk.

Jelen kötetben a szerző sajátos (ingadozó) írásgyakorlatától eltekintettünk azokban az esetekben, amikor a jogszabályhelyek idézésekor a szakaszjel (§) után mondat közben pont áll.

Az angol, francia, latin, német kifejezéseket a korabeli helyesírással írt formában tartottuk meg.

A kritikai szövegkiadó esetleges főszövegbe kívánkozó megjegyzéseit szögletes zárójelben, monogramjának kiírása mellett [K. Gy.] tüntetjük fel a textusban. Szögletes zárójelben, de a szövegkiadó monogramjának jelzése nélkül egészítjük ki a szöveget egy-egy véletlenül kihagyott határozott névelővel, határozószóval stb., ezen betoldások további jelölése a kritikai-filológiai jegyzetapparátusban megtörténik. A lábjegyzetben lévő változtatásokat az adott lábjegyzeten belül javítjuk. Egy alkalommal maga Magyary tett szögletes zárójeles szövegkiegészítést, ezt a zárójelen belül M. Z. monogram mutatja.

A kötetben az eredetitől eltérően írt szóalakok és kifejezések típuspéldáit a szövegkiadói jegyzetekben (kritikai jegyzetapparátus) közöljük. A külföldi szerzőkre vonatkozó (Marx Károly-szerű) magyaros névalakokat nem változtattuk meg, de végjegyzetben megadjuk az adott személy nevének eredeti alakját.

Megtartottuk az „állanak” és „tömörülniök”-szerű régies és elegáns szóalakokat a ma szokásos állnak és tömörülniük forma helyett, mivel ez Magyary stílusának integráns részét képezi. Az eltérő helyesírással írt (a szövegközlésben mai ortográfiával felvett, elsősorban sajátos írásképű vagy összetéveszthető alakú) szavakat külön jegyzékben adjuk meg. Kivételt képeznek ezek alól a következők: az egybeírás és különírás szabályait, a magánhangzók rövidségét és hosszúságát, továbbá a keltezés írásmódját (a történeti forrásközlések kivételével) egységesítettük, és a mai helyesíráshoz közelítettük. Az intézménynevek esetében a kis- és nagybetűs írásmódot a szerző használata szerint hagytuk meg.

Koi Gyula

tudományos főmunkatárs (NKE ÁNTK Lőrincz Lajos Közigazgatási Jogi Tanszék)

tudományos munkatárs (ELKH TK Jogtudományi Intézet Alkotmányjogi és Közigazgatási Jogi Osztály)

Bibliográfia a Bevezető tanulmányhoz

Levéltári források

MTA RAL 593/1923 – Magyary Zoltán levele az MTA-nak (Bp., 1923. április 14.)

MTA RAL 944/1923 – Balogh Jenő főtitkár átirata az MTA II. osztályának, (Bp.,  1923. október 5.)

MTA RAL 1220/1923 – Magyary Zoltán levele az MTA-nak (Bp., 1923. október 21.)

Monográfiák

Bodroghy József: Magyar pénzügyi jog. Budapest, OMKE, 1928. 315.

Ereky István: Jogtörténelmi és közigazgatási jogi tanulmányok. I–II. Eperjes, Sziklay, 1917–1918. 402, 685.

Ereky István: Adalékok a modern magyar pénzügyi közigazgatás kialakulásához. Pécs, Dunántúl Pécsi Egyetemi Könyvkiadó és Nyomda, 1943. 29.

Exner Kornél: Magyar pénzügyi jog. Budapest, Athenaeum, 1901. 512.

Földes Béla: A nemzetgazdaság- és pénzügytan kézikönyve. Budapest, Athenaeum, 1885. 420.

Karvasy Ágoston: A politikai tudományok rendszeresen előadva. I–III. Győr, Streibig, 1843. 163, 158, 92.

Kautz Gyula: Politika vagy országászattan, tekintettel a két művelt világrész államintézményeire és törvényhozására. Pest, Heckenast, 1862. 524.

Kautz Gyula: Nemzetgazdaságtan és pénzügytan tekintettel a gyakorlati iparéletre, a fensőbb tanulmány szükségeire, meg az államkormányzat és a törvényhozás feladataira. Pest, Heckenast, 1863. iv, 696.

Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Budapest, Politzer, 1897. (2), 944.

Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog és pénzügyi jog kézikönyve. II. Pénzügyi jog. Budapest, Politzer, 1927. 416.

Mariska Vilmos: Pénzügytan különös tekintettel a nevezetesebb államok háztartására. Budapest, Petrik, 1871. xi, (1), 500.

Mariska Vilmos: Magyar pénzügyi törvényisme. Budapest, Franklin, 1875. xii, 308.

Récsi Emil: Közigazgatási törvénytudomány kézikönyve az ausztriai birodalmi törvényhozás jelen állása szerint. I–IV. Pest, Heckenast, 1854–1855. xii, 396; viii, 355; viii, 347; viii, 408.

Takács György: Adalékok a magyar közületek pénzügyi irodalmához. Budapest, Pénzügyi Forgalmazók Lapja kiadása, 1935. 95.

Tihanyi Lajos: A magyar országgyűlés költségvetési joga és a delegációk. Közjogi és alkotmánytani tanulmány. Budapest, Athenaeum, 1914. 86.

Tomcsányi Móric: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. II. Különös (szakigazgatási) rész. Budapest, saját kiadás, 1933. 480.

Zsoldos Ignác: A szolgabírói hivatal. I. Törvénykezési rész. II. Közrendtartási rész. Pápa, Református Főiskola, 1842. xviii, 401, 528.

Könyvfejezetek, tanulmányok

Egyed István: A delegáció pénzügyi hatásköre. Egyetemi pályadíjjal kitüntetett dolgozat. Joghallgatók Tudományos Egyesülete Almanachja, 1. (1906), 7. 1–20.

Exner Kornél (1904): A költségvetésen kívüli állapot. In Exner Kornél: Dolgozatok a magyar pénzügyi jog köréből. Budapest, Pallas, 1904. 69–116.

Nagy Tibor: A pénzügytörténet és a pénzügyi jogtörténet. In Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog. I. Budapest, KJK-Kerszöv, 2000. 38–39.

Cikkek

Ereky István: Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány [könyvismertetés] (különlenyomat). Budapest, Stúdium, 1923. 11.

Ereky István [!Ereky Károly]: A magyar állam költségvetési joga [könyvismertetés]. Budapesti Szemle, 67. (1924), 565. 147–157.

Herzog József: Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga [könyvismertetés]. Századok, 60. (1926), 1–3. 525–526.

Nagy Tibor: A pénzügyi jog és a pénzügyi jogi jogtudomány fejlődésének újabb irányai. Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae, 4. (1963), 3. 45–64.

Zawadowski Alfréd: A magyar állam költségvetési joga [könyvismertetés]. Közgazdasági Szemle, 47. (1923), 12. 848–850.

Magyary Zoltán összes munkái (1923)

A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány

A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány – szöveg- és kiadástörténet

Alapszöveg: Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatásjogi tanulmány. Budapest, Stúdium, 1923. 224.

Szövegvariáns (egyéb szövegkiadás): Rövid szövegközlés: Magyary Zoltán: A költségvetési törvény végrehajtása. In Saád ant. 2000 69–85. A Magyary (1923) 157–171., 174–190. szövegrészletek újraközlése. Fakszimile kiadása: Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány. Budapest, Országgyűlés Hivatala – Multiszolg Nyomda, [1923] 2010. xii, 224.

Kézirat: Hasonlóan az első kötetben közölt Magyary-írásokhoz, sem kéziratos, sem gépiratos szerzői eredeti változat nem maradt ránk, kivéve a szerzői gépirat eredeti, egy oldal terjedelmű tartalomjegyzékét. Ennek fellelhetési helye az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszékének Magyary Archívuma. (A gyűjtemény 2017 nyarán rendezés alatt állt, a tétel szakszerű levéltári besorolása nem történt meg, így saját –megközelítő – jelöléseimet tudom alkalmazni): II. Fond (Magyar Közigazgatási Intézet iratai) 4. állag (doboz) Közigazgatási statisztika, városmorfológia 4. iratcsomó („boríték”) 1. oldal. A 2018. június 10-én létrejött elektronikus Magyary-archívum a lapolvasott PDF-verziót az alábbi helyen közli: https://magyary-archivum.uni-nke.hu/tudastar-reszletek?id=123456789/6224. (Az elektronikus archívumban közölt „Megjelenés éve: ismeretlen” jelzés a tétel kellő fel nem ismeréséről tanúskodik.) A szerzői gépirat alapján kiderül tehát, hogy a könyv eredeti címe A magyar parlament költségvetési joga lett volna (ezt erősíti meg Magyary MTA-hoz írott levele is). A kéziratos tartalomjegyzék és a nyomtatott változat eltéréseit a kritikai jegyzetapparátus megfelelő helyein közöljük. E kéziratos tartalomjegyzékre „kézirat” megnevezéssel hivatkozunk a kritikai jegyzetapparátusban.

Bibliográfia: MÜK bib. 1940 216. (11. tétel); Gőbel bib. 1974 16. (16. tétel); Andrássy bib. 1986 113. (6. tétel); Szaniszló bib. 1993 16. (16. tétel); Saád bib. 2000 291. (6. tétel); M. könyvészet 1921–1944 (2005) 207. 7. tétel.

Megjegyzés: A könyv címében a ma szokatlan „közigazgatásjog” formát „közigazgatási jog” kifejezésre változtattuk, hasonlóan a fakszimile kiadáshoz (lásd az előtanulmányban írtakat). Fontos közlendő, hogy Magyary Zoltán 1923. évben megjelent másik műve (tanulmánya) a kritikai életműkiadás egy jövőbeni, a hordozó művet közzétevő kötetben fog megjelenni. A tanulmány eredeti megjelenése az alábbi: [Magyary Zoltán]: A magyar szellemi élet válsága. Budapesti Szemle, 66. (1923), 557. 1–20. (Eredetileg névtelenül látott napvilágot.) Kötetben (immár névvel történt) újraközlése: Magyary Zoltán: A magyar szellemi élet válsága. In Magyary Zoltán: A magyar tudományos nagyüzem megszervezése. Nyolc év a magyar tudományos élet kormányzatában. Budapest, Danubia, 1931. 12–29.

Előszó

A közigazgatás feladata a cselekvés. Jogállamban ezt a jogrend szabályozza. A jogszerű közigazgatásnak azonban számos komoly problémája van, amelyek megoldására nem jogszabályok, hanem a jogtudomány vannak hivatva. A közigazgatás közegeinek ezért van alapos jogi képzettségre is szükségük, ezt elérni azonban nem könnyű. A közigazgatás elbürokratizálása többnyire a közigazgatás aktivitásának csökkenésére vezet, anélkül azonban, hogy a közigazgatás jogszerűsége tekintetében kárpótlást nyújtana. Sajnos, közigazgatásunk jogi szempontból sok kritikára szolgált rá, az ezért való felelősséget azonban részben a jogtudomány viseli, amely még számos kérdésnek megoldásával adós.

A közigazgatásnak centrális kérdése az állami költségvetés.I És a gyakorlati közigazgatásban résztvevők számos nehézség között botorkálnak ennek a napról napra útjukba kerülő kérdésnek kezelésében azért, mert a számviteli törvényII hézagos rendelkezéseivel be nem érhetik, de annak a sínjein túlmenni, iránytű hiányában, nincs bátorságuk. Ennek a helyzetnek felismerése indított e kérdés tudományos és rendszeres feldolgozására, amelyet az oktatás tapasztalatain csiszolt tudományos kutatás és a gyakorlati közigazgatás kombinált szemüvegén nézve igyekeztem lehetőleg kimerítően megoldani.

Legyen szabad néhány szót szólnom munkám beosztásáról, amelyre a tizedes osztályozásIII rendszerét választottam. Nálunk szokatlan, a külföldi irodalomban azonban tekintélyes példák vannak rá.119 A jogi munkánál különösen fontos logikai felépítésnek kiemelésére kiválóan alkalmasnak találom.

Végül nem mulaszthatom el, hogy hálás köszönetet mondjak a Magyar Tudományos Akadémia Jogi Monográfia Bizottságának,IV mely munkám megjelenését a mai rendkívül súlyos gazdasági viszonyok között is lehetővé tette.

Budapest, 1923. évi szeptember hó.

A szerző

1. Bevezetés

A régi magyar országgyűlésnek adómegajánlási jogaV a magyar alkotmánynak mindig sarkalatos rendelkezései közé tartozott.120 A nemzet fontosságát felismerte és féltékenyen őrizte akkor is, amikor az nem jelentette számára a kormányzásra és a közigazgatásra való befolyást. Amikor a rendi alkotmány helyébe nyugati mintára átvette a parlamenti kormányzat rendszerét, az adómegajánlási jog kiszélesedett a költségvetés alkotásánakVI és végrehajtása ellenőrzésének jogává. Fontossága növekedett, tartalma lényegesen bővült, a törvényhozó hatalom hatásköre is lényegesen tágult. Mint látni fogjuk, a költségvetés készítése a közigazgatás számára nélkülözhetetlen és korábban is megvolt. A költségvetés megállapításának tartalmilag közigazgatási funkcióját vonta tehát a törvényhozás magához és ezáltal a közigazgatásra való irányító befolyását akarta biztosítani.

A parlamentek költségvetési jogaVII a jogtudományt is nagymértékben érdekelte. Kevés kérdés részesült oly beható tárgyalásban, mint ez.

A tudományos problémát a híres porosz alkotmányválságVIII vetette fel, amikor a porosz kormány az országgyűlés alkotmányszerű hozzájárulása nélkül négy évig (1862–66) vezette tovább az államháztartást. A nézetek akörül oszlottak meg, hogy a költségvetésnek a parlament által való megállapítása az állami adókIX beszedéséhez és a kiadások utalványozásához nélkülözhetetlen-e, vagy sem. Az e kérdés körül megindult tudományos vita azonban bizonyos egyoldalúságot mutat, egyrészt azért, mert érthető módon a porosz, illetve német viszonyokra vonatkozik, amelyek lényegesen eltérnek a mieinktől, másrészt azért, mert a kérdésnek csak alkotmányjogi oldalát igyekeztek megoldani.

A közigazgatás azonban, amely a nemzet életviszonyainak minden oldalról való megállapítására és a különböző állami szükségletek kielégítésére van hivatva, olyan tényezője a költségvetési jognak, amelyet figyelmen kívül hagyni nem lehet. A törvényhozásnak a költségvetés megállapításában való részvétele tehát helyesen azt a problémát veti fel, miként lehet ennek a változatlanul közigazgatási feladatnak megoldásába a parlamentet is belekapcsolni. Alapos megfigyelés itt is igazolja azt, hogy a közigazgatás az állam alapfunkciója,121 amely nélkül állami élet nincs, és amelyből a törvényhozás funkciójának különválása csak magasabb fejlődés eredménye és nem mindenféle viszonyok között állhat meg.

A költségvetésnek jogi szempontból való vizsgálata tehát akkor is, ha megalkotása a parlament hatáskörébe tartozik, nagy részében közigazgatási jogi feladat, amely felnyúlik az alkotmányjogba és oda kapcsolódik.

A következőkben a költségvetést az állami működésben való centrális helyzetének megfelelően több oldalról kívánom vizsgálni, hogy jogi természete helyesen megítélhető és a költségvetés egész joga rendszeresen kifejthető legyen.

2. A költségvetési jog kialakulása és a parlament által való gyakorlásaX

21. Az államháztartás közigazgatása a költségvetési jog kialakulása előttXI

I. A magyar állami főkormányhatóságok az 1848 előtti időben a következők voltak: a kir. kancellária,XII kir. helytartótanácsXIII és a kir. kamara.XIV Az utóbbi állott a pénzügyek élén.

Az állami közigazgatásXV azonban lényegesen kevesebb ügyre terjedt ki, mint ma, s ennek következtében az állam kiadásairól gondoskodó államháztartás is jóval egyszerűbb volt. A pénzügyi igazgatás a rendi alkotmány értelmében a kincstári és koronajavaknak, bányáknak és pénzverdéknek, továbbá a harmincadoknakXVI és vámoknak,XVII díjaknak, a posta- és lottójövedéknek,XVIII valamint az időnkint megszavazott adók jövedelme egy részének kezeléséből állott, míg a hadiadótXIX s az úgynevezett domesticát,XX a törvényhatóságok által saját szükségleteikre fordított háziadótXXI a helytartótanács, a végvidéki összes jövedelmeketXXII a bécsi főhaditanács,XXIII a pénzverési és bányaregále hozadékát a bécsi udvari kamaraXXIV kezelte. Ehhez járult, hogy az adók beszedése az autonómiájukat féltékenyen őrző vármegyék hatáskörébe tartozott.

Az állami jövedelmek kezelésének ez a széttagoltsága következménye volt egyrészt a királyi és a közigazgatási jövedelmek közti éles megkülönböztetésnek, másrészt az akkori politikai viszonyoknak, s nem felelt meg már sem a közigazgatás, sem a gazdasági helyzet igényeinek.

A rendek megvédték adómegajánlási jogukat122 és subsidium megszavazása előtt sérelmeik orvoslását igyekeztek kieszközölni, de nem tudták elérni azt, hogy adójuk hovafordítását, vagy éppen az összes közjövedelmek felhasználását ellenőrizhették volna. Követelték az ország alkotmányos önállóságát és kormányának függetlenségét, melyet legutóbb az 1790/1. évi X. törvénycikkXXV biztosított is, de a kormány iránti bizalom gyökeret verni nem tudott, ami a közszolgáltatások csökkentésére való állandó törekvésben nyilvánult. Kossuth Lajos az első népképviseleti országgyűlés elé 1848. augusztus 1-jén terjesztett jelentésében erre utalt, amikor megállapította, hogy: „A magyar nemzet maga volt egyedül minden alkotmányos nemzet között, mely a fonák kormányzati rendszer következtében politikai maximái közé volt kénytelen számítani azt a törekvést, hogy a kormánynak minél kevesebb jövedelme legyen; sónál, harmincadnál, adónál mindig leszállítást sürgetett, a kincstári javakat minden kivetésnél a lehetőségig terhelte s minden adóeszmétől összeborzadt. A közjövedelmek gyarapítása mindeddig nemigen tartozott az ország jogai közé.”123

Ez a felfogás tükröződött az adókivetésben is, melyen az adótól való szabadulás gondolata vonul végig.

„Az eddigi adórendszernek az volt legrosszabb oldala – mondja Kossuth ugyanott –, hogy a helytelen kivetésnek minden hibája másoknak vált terhére és egy adózó a másikért fizetett. Az országgyűlésileg meghatározott adó a törvényhatóságokra minden adat nélkül, önkény szerint vettetik ki. Az állandó katonaság behozatalakor éreztetvén az adófelosztási kulcs szüksége, tétetett portális összeírás;XXVI de a törvényhatóságok közti felosztás szerencsétlen elve a kérdést megye és megye közti párbajjá tevé, mely két viharos országgyűlést foglalkoztatott siker nélkül, és a felajánlott adó végre önkény szerint lőn felosztva. És nehogy a nem számoló kormány az ország valódi erejét megtudja s az országgyűlés végperceibeni körülhálózása által a nagyobb adót keresztül is vigye: egy századon át nem is gondoltak az összeírásra, s csak hányták az ideális porták szerinti felosztást önkény szerint, az nézetvén a legderekabb követnek, aki legtöbb portaszámot bírt megyéjéről le-, s másokra föllármázni. Egy század múlva ismét történt összeírás, mely tizennyolc év óta ismét és méltán felejtve hever, mert nem volt egyéb köznemzeti és erkölcsi botránynál, mely a hitszegett hazudságot [hazugságot – K. Gy.] polgártársaink rovására mintegy polgári erénnyé emelte.

„Ekként maradt a dolog a réginél. Az országgyűlési követség magasztos állása a más törvényhatóságokbeli adózók elnyomásának eszközévé fajult. Keserű harcok után megtörtént a törvényhatóságok közti önkényes felosztás s egy megye, egy város a másikért fizetni kényszeríttetett.

„Ekkor a mások terheltetésebeni harc átment a megyékbe. Miként az volt a legrosszabb követ, ki az országos adóból legnagyobb részt vitt haza, úgy az volt a legrosszabb szolgabíró, ki a megyére vetett adóból legtöbbet vitt járására.

„E harc utóbb átment az egyes községek közti felosztásra és bevégeztetett az egyéni felosztásnál.

„A dolognak rossz oldala még azon határozatlanság is volt, minő hasonlati arányban álljon egymáshoz a személy, a föld, az ingó vagyon, a kereset. Csodálatos, hogy a magyar törvényhozás sohasem tartotta méltónak e lényeges kérdéssel foglalatoskodni. Mely arány midőn először lőn megállapítva, ha a leghelyesebb kombinációkon épült is: az ingó és ingatlan vagyonnak, népességnek és területnek egymáshozi aránya csak félszázad alatt is végtelenül változott. Ez oka, miszerint a magyar adózási rendszer nem egyéb, mint rendszeresített mesterség attól venni, akinek nincs.”124

A közigazgatáshoz azonban pénz kell. Kormány negációkkal nem érheti be. Az állam életének fenntartása könyörtelenül megköveteli a felmerülő szükségletek kielégítését, s vannak alapszükségletei, amelyek kielégítése megszakítást nem tűr.

A kormányszékek, főleg a kamara a közigazgatás belső kényszerűségénél fogva arra törekedett, hogy az elérhető állami bevételeket behajtsa, s pénzügyi programot csak azok várható összegének erejéig csináljon.

A Habsburg-ház többi országaival való államjogi kapcsolatunk a közös uralkodó politikai terveiben való számbavételünket és ezért kormányszékeinknek a bécsi hatóságoktól való tényleges függését hozta magával. Ez számukra főleg a pénzügyi programnak külső okokból való emelését, a bevételek szaporításának szükségességét, s általában az államháztartás fontosságát jelentette.

Akkor is tehát alapvető jelentősége volt az állami háztartás helyzetének a kormányzásra és az egész közigazgatásra nézve. S innen magyarázandó a törekvés annak állandó fejlesztésére és szervezetének s alaki rendjének kiépítésére is.

Ennek a szükségletnek felismerése a fenn jellemzett politikai viszonyainknál fogva nem nálunk, hanem Ausztriában következett be, ott fejlesztették ki a számadások rendszerét, s annak alapján a gazdálkodási tervnek előre való elkészítését: az állami költségvetést.XXVII Éppen abszolút uralkodó, II. József alatt történt a legnagyobb méretű számviteli összpontosítás, bizonyságául annak, hogy a költségvetés a közigazgatásnak nélkülözhetetlen eszköze, amin az a körülmény mit sem változtat, ha megalkotását a törvényhozás alkotmányjogi megfontolásból később magához vonta is.

Az állami kiadások és bevételek kezelésének szervezete és nyilvántartásuk rendszere, a számvitel, amint Ausztriában kialakult, kormányszékeinkhez részben szolgálati úton, részben hasonló szükségletre alkalmazott analógia útján jutott el, úgy, hogy maguk a hatóságaink eltérők ugyan, de azoknak az államháztartásra vonatkozó belső munkamegosztása és eljárása az ausztriaival szemben csak lényegtelen eltéréseket mutat.

Érthető, hogy ez a kérdés akkori törvényhozásunk figyelmét is teljesen elkerülte. Ezt elősegítette az a körülmény is, hogy a rendi világban a költségvetés tartalma, mint államtitok szerepelt. Az osztrák költségvetést például csak az udvar legbefolyásosabb főhercegeivel közölték.

Hogy a parlamentarizmusra való áttérés utáni fejlődést megérthessük, szükséges előbb a számviteli rendszer kialakulását röviden áttekintenünk.

Közigazgatásunk történetének a 17–18. századra és a 19. század első felére vonatkozó forrásai azonban még nincsenek feldolgozva,XXVIII s különösen nem került még sor a közigazgatási szervezet változásaival kapcsolatban a bürokratikus intézkedéseknek és eljárásoknak, köztük a számviteli eljárásXXIX alakulásának feltárására, s ezért itt csak vázlatos kép alkotására kell szorítkoznom. A fejlődés részletes kiderítése még egyik fontos része közigazgatási történetírásunk nagyszámú adósságainak.

II. Az egész monarchia számviteli rendszerének kialakulásában több korszakot különböztethetünk meg.125

Az első korszak a 17. század második felétől 1761-ig tartott.

A jelzett időben kezdődött az állami bevételek új forrásainak megnyitása, aminek következtében azok kezelésére is nagyobb gondot kellett fordítani.126 Az ausztriai uralkodóház saját dinasztikus céljainak megközelítése érdekében mindig különös figyelmet fordított az államháztartás szervezetére. A bevételek szaporodásával azonban nemcsak a közigazgatási szervezet, hanem az elszámolás is bonyolultabb lett. A különböző állami bevételeknek eltérő kezelése azoknak és a kiadásoknak áttekinthetését egyaránt lehetetlenné tette és ezért törekedtek elsősorban az elszámolásnak tökéletesítésére. Ekkor választották külön a pénzkezelést és a számvitelt és bízták mindegyiket külön szervekre. Ebben az időben már Európa-szerte ismeretes volt az olasz kettős könyvviteli rendszer,