Regionális politika

Buskó Tibor László

Regionális politika

Budapest, 2023

Szakmai lektor

Kaiser Tamás

A kézirat lezárásának időpontja: 2022. november 15.

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Pordány Katalin

Olvasószerkesztő: Kutas Éva

Korrektor: Tomka Eszter

Tördelőszerkesztő: Fehér Angéla

ISBN 978-963-531-898-8 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-903-9 (ePDF) | ISBN 978-963-531-908-4 (ePub)

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalom

Előszó

Bevezetés

ÁLTALÁNOS RÉSZ

1.  A régió fogalma, egységes megközelítésének nehézségei

2.  A regionális politika fogalma, céljai, intézmény- és eszközrendszere

3.  Regionális politika a tervezéstől a megvalósításig

4.  Regionális politika igényvezérelt megközelítésben: a térségmarketing

5.  Kitekintés a regionális politika „perifériájára”: a vidékfejlesztés

6.  Regionális politika újratöltve: a „smart” megközelítés

AZ EURÓPAI UNIÓ KOHÉZIÓS POLITIKÁJA

7.  Az EU kohéziós politikájának történeti előzményei

8.  Az EU kohéziós politikájának kedvezményezettjei – A NUTS-osztályozás, az elosztás alapelvei

9.  Az EU kohéziós politikájának financiális keretei, támogatási eszközei és intézményrendszere

10. Az EU kohéziós politikájának működése a 2021–2027-es programozási időszak példáján keresztül

TERÜLETFEJLESZTÉS MAGYARORSZÁGON

11. A hazai területfejlesztés történeti előzményei

12. A hazai területfejlesztés aktuális kihívásai: a területi egyenlőtlenségek alakulása a rendszerváltást követően

13. A hazai területfejlesztés jogszabályi háttere, fontosabb stratégiai dokumentumai és intézményrendszere

14. Területi szintek, fejlesztési dilemmák: régió vs. megye – kistérség vs. járás

Felhasznált irodalom

Előszó

Az NKE közigazgatás-szervező alapképzési szak 2020/2021-es tanévben induló évfolyamának, s ezen belül az általános igazgatási szakiránynak a 2022/2023-as tanév tavaszi szemeszterében a regionális politika tantárgyat már egy új mintatanterv figyelembevételével – heti két kontaktórában – hirdették meg. Az új mintatanterv követelményeihez való alkalmazkodás, valamint az a tény, hogy a regionális politika tantárgyhoz kapcsolódóan csupán elavult tankönyvek állnak rendelkezésre, szükségessé teszi egy új, az uniós és a hazai regionális politika hatályos állapotát egyaránt tükröző tankönyv megírását a 2022/2023-as tanév tavaszi szemeszteréig.

A tankönyv elméleti jellegű részei a regionális politika általános megközelítését, főbb problémáit kívánják körbejárni. A kiadvány megemlíti a régió uniós diskurzusban használatos szűkebb értelmezését (NUTS 2 régió), de ehelyett a régiófogalom szakirodalomban tapasztalható megközelítésére helyezi a hangsúlyt, kiemelve a földrajztudomány régiófogalmának sokféleségét (uniform vs. csomóponti régiók, bottom up vs. top down régiók stb.). Szót ejt továbbá a regionális politika fogalmáról, céljairól és eszközrendszeréről. A Regionális politika a tervezéstől a megvalósításig című fejezet a regionális politika tervezéstől a megvalósításig vezető útjának egyes állomásait mutatja be szisztematikus formában. Ezt követően a regionális politika néhány sajátos területével ér véget az általános rész. A térségmarketingről szóló fejezet a regionális politika egy – vagy talán egyetlen – helyes megközelítését, az igényvezérelt marketingorientált fejlesztéspolitika lényegét kívánja közelebb hozni az olvasóhoz, míg a vidékfejlesztésről szóló fejezet a rurális térségek specifikus – az uniós diskurzusban a kohéziós politikától egyszerre elkülönülő és hozzá ezer szállal kapcsolódó – problémáit tárgyalja. Végül a regionális politika „smart” megközelítéséről szóló fejezet áttekinti, hogy a web 3.0 korszak rohamosan fejlődő társadalmi-technológiai kontextusa hogyan strukturálja át a regionális politika hagyományos eszközrendszerét, egyaránt kitérve az okosvárostérségek, valamint az okosvidék főbb problémáira.

A tankönyv második része az Európai Unió regionális politikájába (az úgynevezett kohéziós politikába) kíván rövid bevezetést nyújtani. Az uniós kohéziós politika történeti előzményeiről szóló fejezet a kohéziós politika megszületésének néhány főbb állomását, a mögötte álló koncepció fejlődéstörténetét kívánja vázolni. A következő fejezetek az uniós kohéziós politika működésének alapvető logikáját mutatják be. A NUTS-osztályozás ismertetése egyrészről lehetővé teszi az Európai Unió területi különbségeinek bemutatását (kevésbé fejlett, átmeneti és fejlett régiók), valamint meghatározza azt a területi szintet (NUTS 2 régió), amely a kezdetektől kulcsszerepet töltött be a kohéziós politikában. A kohéziós politika lényegét annak legfontosabb alapelvein (a koncentráció, programozás, addicionalitás, partnerség, szubszidiaritás elvein) keresztül, abból kiindulva fejti ki a kiadvány. Különös hangsúlyt kap két centrális jelentőségű probléma: a kohéziós politika financiális keretei és a kohéziós politika intézményrendszerének főbb elemei. A tankönyv végül bemutatja a 2021–2027-es programozási periódus kohéziós politikáját, a többéves pénzügyi kerethez kapcsolódó támogatások mellett kitérve az Európai Helyreállítási Eszköz (Next Generation EU) szerepére is.

A tankönyv harmadik része a hazai regionális politika (vagy az 1996. évi XXI. törvény terminológiája szerint: a területfejlesztés) főbb kérdéseit vizsgálja. A rendszerváltást megelőző korszak történeti gyökereinek feltárása után szó esik a területi egyenlőtlenségek rendszerváltás utáni felerősödéséről, amelyek csökkentése a jelenlegi területfejlesztési politika alapvető célja. A területfejlesztés rendszerváltás utáni fejlődését, hatályos állapotát általánosságban A hazai területfejlesztés jogszabályi háttere, fontosabb stratégiai dokumentumai és intézményrendszere című fejezet tárgyalja. Végül bemutatásra kerül a rendszerváltás utáni Magyarország néhány jellemző területi szintje, elsősorban a NUTS 2 szintű tervezési-statisztikai régiók és a NUTS 3 szintű megyék, szubregionális szinten pedig az egykori kistérségek és a jelenlegi járások között artikulálódó feszültségeken, fejlesztéspolitikai dilemmákon keresztül. A jelenleg érvényes területfelosztás (megyék régiók helyett, járások kistérségek helyett) a szerző véleménye szerint az aktuális területpolitikai rezsimet létrehozó neoweberi állam céljaira vonatkoztatva mutatható be és értelmezendő.

Bevezetés

„A rendszerváltást követően Magyarországon felerősödtek a területi egyenlőtlenségek”, kezdhetnénk bele, de az efféle tankönyvízű felütésekkel nagyon kevesek érdeklődése kelthető fel. Ha azonban azt is hozzátennénk, hogy egy budapesti csecsemő majdnem öt évvel hosszabb élettartamra számíthat, mint Borsod-Abaúj-Zemplén (vár)megyében[1] született társa (2021-ben ez az érték 72,84 év volt 68,14 évvel szemben), akkor már jóval többen kapnák fel a fejüket. És talán egy olyan igény is joggal merülne fel az olvasó részéről, hogy sürgősen tenni kell valamit az ehhez hasonló területi alapú igazságtalanságok csökkentése érdekében. De mégis mit, és legfőképpen hogyan? A regionális politika az ilyen típusú kérdésekre igyekszik választ adni.

A könyvet, amelyet az olvasó a kezében tart, elsősorban azzal a céllal írtam, hogy az alapképzés követelményeit is kielégítő tömör, de egyúttal szabatos bevezetőt nyújtson a területi alapú tudományos diskurzus, illetve az ennek alapzatán építkező uniós és hazai regionális politikák témakörébe. A következő fejezetekben igyekszem tehát körbejárni a régió, a regionális politika elméleti jellegű problémáit, részterületeit is, legfőképp mégis a hazai területfejlesztés aktuális kihívásaira és azok uniós kontextusára fogunk koncentrálni, hiszen ezek a szakmabelit és talán az egyszerű állampolgárokat is a legközvetlenebbül érintő témák. Nagy a valószínűsége viszont annak, hogy egyes gyakorlatiasabb részek – különösen a regionális politika uniós és a hazai jogszabályi környezetére, financiális kereteire és intézményrendszerére vonatkozó szakaszok – már a nyomdai átfutás idején elavulhatnak, hatálytalanná válhatnak. Éppen ezért a szerző arra kéri az olvasót, vegye figyelembe, hogy a 2022 második felében megírt kézirat lezárásának időpontja 2022. november 15., az ezt követő változásokról – mivel az élet a tankönyv nyomdába kerülése után sem áll meg – a frissített kiadás megjelenéséig egyéb forrásból, hallgatóim pedig az előadásokat rendszeresen látogatva szerezzenek tudomást.

Budapest, 2022. november 15.

Buskó Tibor László

[1] 2023. január 1-jétől Magyarország megyéinek hivatalos elnevezése az évszázados hagyományoknak megfelelően vármegyére változik. Mivel azonban a könyvben szereplő vizsgálatok statisztikai és egyéb adatforrásai a 2023. január 1. előtti állapotokra vonatkoznak (a történeti részek kivételével), praktikus okokból a „vármegye” helyett a „megye” kifejezést részesítem előnyben.

ÁLTALÁNOS RÉSZ

1. A régió fogalma, egységes megközelítésének nehézségei

Amikor regionális politikáról beszélünk, elsőként a regionális politikai tevékenység működésének, érvényesülésének terepéről, a régióról szükséges szót ejteni. Igazság szerint a régió fogalmának ilyen kontextusban történő használata sok tekintetben félrevezető lehet. Magyarországon ugyanis – különösen az Európai Unió (a továbbiakban: EU) kohéziós politikájához való kötöttségünk miatt – hajlamosak vagyunk régión egy meghatározott regionális szintet érteni, többnyire az EU Statisztikai Hivatala (az Eurostat) által, a nemzeti statisztikai intézetekkel együttműködve minden tagállamban kötelezően létrehozott és lehatárolt NUTS 2 szint elemeit (az úgynevezett NUTS 2 régiókat), amelyek népességszáma az 1059/2003/EK rendelet értelmében a 800 ezer – 3 millió fős küszöbértékek közé kell hogy essen. Egy efféle megközelítés pontatlanságát már magának a jogszabálynak a szövege is leleplezi, hiszen az legalább három, a későbbiekben általunk is részletezendő (NUTS 1, NUTS 2, NUTS 3) regionális szintről ír. Nincs tehát olyan, hogy „régió”, sokkal inkább régiókról, regionális szintekről kellene beszélni. A félreértés legfőbb oka talán abban keresendő, hogy túlságosan specifikus értelemben vettünk át egy, a magyar nyelvbe alapjaiban véve idegen jövevényként érkező kifejezést. A latin eredetű „region” szó elsődleges jelentése ugyanis a mai angol nyelvben egyszerűen csak egyfajta terület (az Oxford Dictionary of English szerint: „an area”), így akár pontosabbnak is tarthatnánk azokat a kísérleteket, amelyek inkább a területi politika kifejezést részesítik előnyben.[2] A régió, a regionális politika kifejezések azonban a szerző megítélése szerint mára már túl mélyen ágyazódtak bele a hazai akadémiai és szakpolitikai diskurzusba ahhoz, hogy ne vegyünk tudomást róluk. Éppen ezért a most következő fejezetben mi is a régió (s nem pedig a „területi egység” vagy valami hasonló kifejezés) fogalmán keresztül kívánunk megágyazni későbbi vizsgálatainknak.

1.1. A régió fogalma

A régió fogalmáról számos egymást kiegészítő, vagy egyenesen egymásnak ellentmondó meghatározási kísérlet van forgalomban. Az egységes megközelítés nehézségeinek szemléltetése végett érdemes Győri Szabó Róbert definíciójából kiindulni, aki szerint a régió „egyedi sajátosságokat felmutató, valamilyen közös jellemzőket magában foglaló s ezek alapján földrajzilag körülhatárolható, az államon belül a nemzeti és a helyi szint közötti szubnacionális egység”.[3] A „nemzeti” és a „helyi (lokális) szint”[4] közötti elhelyezkedés a régió definícióinak többé-kevésbé konszenzuális elemére mutat rá. Eszerint a régiókat valahol a lokális (település-) és a nemzetállami szint között kell keresnünk, a települések, illetve az országok vagy az efölötti szupranacionális szintek esetében tehát mi is kerülni fogjuk a régió, regionális szint kifejezések használatát. Ezt a konszenzust csak néha-néha törik meg azok a – többnyire az úgynevezett regionális gazdaságtanhoz kötődő – kutatók, akik az EU-hoz hasonló szupranacionális szervezetek kapcsán előszeretettel beszélnek regionális gazdasági integrációkról.[5]

Az igazi problémákra azonban nem az efféle kivételek, hanem a definíció korábbi szakaszainak a segítségével világíthatunk rá: vegyünk észre ugyanis, hogy az „egyedi sajátosságokra”, „valamilyen közös jellemzőkre” utaló fordulatok éppen arról nem világosítanak fel bennünket, ami a régió fogalmának megértését leginkább elősegítené: tudniillik hogy melyek ezek az egyedi sajátosságok vagy közös jellemzők? Ahelyett, hogy a szerző szemére vetnénk ezeket a túlontúl általános megfogalmazásokat, érdemes inkább abból kiindulni, hogy talán nem is léteznek ilyen, minden régió esetében egyaránt érvényes egyedi sajátosságok és/vagy közös jellemzők. Másképpen: sokféle oka lehet annak, hogy egy régiót „meghatározott területi egységként”[6] határolunk le. Persze az sem lenne megoldás, ha a régiók keletkezését és fennmaradását megalapozó okok parttalan sokféleségét hangsúlyoznánk túl, hiszen ezzel éppen az egységes régiódefiníció megalkotását tennénk lehetetlenné. Fordítsuk inkább arra a figyelmünket, hogyan lehetséges a régiók keletkezését és fennmaradását megalapozó okokat feltárni, rendszerezni.

A most következőkben a régió ma is használatos definíciójának megalkotásához az 1970-es évektől megjelenő, a korábbi regionális földrajzhoz képest a társadalomtudományok módszertanára sokkal inkább reflektáló új regionális földrajz (New Regional Geography) áramlatainak régiófogalmát hívjuk segítségül. Maga a fogalom az új regionális földrajz közvetlen előzménye, a humanisztikus földrajz (Humanistic Geography) keretei között formálódva vált megkerülhetetlen fontosságúvá. A humanisztikus földrajz meghatározó sajátossága, hogy vizsgálatait az ott élők adott területhez kapcsolódó azonosságtudatára, identitására építi.[7] Így vált a humanisztikus földrajz kulcsfogalmává a hely (place), ami a mozgalom talán legjelentősebb képviselőjének, Yi-Fu Tuannak (1930–2022) a megfogalmazása szerint lehet „bármely, személyek vagy személyek egy csoportja számára jelentőséggel bíró helyszín”.[8] Mindebből két dolog következik. Egyrészről az egyes individuumok számára számos eltérő sajátosságú hely bírhat jelentőséggel, mint például a hálószobám; a városom, ahol élek; az ország, amelynek állampolgára vagyok; de még az EU vagy akár a Föld bolygó is. Másrészről viszont a hely lehet úgynevezett interszubjektív tapasztalati forma is, vagyis nem csupán az egyes individuumok, de a különféle embercsoportok esetében is értelmezhetők olyan számukra jelentőséggel bíró helyszínek, amelyek megfelelnek a hely kritériumainak (például Izrael állam akár a diaszpórában élő zsidóság számára is).

A hely azonban még nem azonosítható a régióval. Számos hely lehet számomra – vagy meghatározott embercsoportok számára – jelentőséggel bíró, de pusztán ezért mégsem szokás az ilyen helyszíneket régiónak tekinteni. És nem is elsősorban azért, mert jó részük nem a helyi (település-) és a nemzetállami szint között helyezkedik el. Sokkal fontosabb, hogy például amikor Petőfi – alighanem az alföldi emberek egy jelentős hányadával egyetértve – az írja, „Lenn az alföld tengersík vidékin / Ott vagyok honn, ott az én világom”, csupán az Alföldhöz való (inter)szubjektív kötődés tényét rögzíti. A szöveg olvasása közben azonban nem feltétlenül jutunk közelebb ahhoz, hogy mi lehet a magyarázata ennek a kötődésnek, sem pedig ahhoz, hogy az (inter)szubjektív érzületén túl miben mutatkozik meg még ez az Alföldhöz való kötődés. Kissé tudományosabban fogalmazva: az új regionális földrajz a régió fogalmának megalkotása során objektivizálja a humanisztikus földrajz eredendően szubjektív helyfogalmát. Ehhez segítségül hívja azokat a legkülönfélébb objektív magyarázó sémákat (a legkülönfélébb gazdasági, társadalmi, kulturális stb. folyamatokat), amelyek segítségével a régióhoz való (inter)szubjektív kötődés, áttételesen pedig magának a régiónak a léte is megvilágítható. Emellett rámutat azoknak a nem kevésbé objektív politikai, illetve – a politikai intézményeket is magukban foglaló – szélesebb értelemben véve vett társadalmi intézményeknek a létére, amelyek a régiót egyrészről tartósan fennálló létezéssel ruházzák fel, másrészről integrálják azt a magasabb (nemzetállami, szupranacionális) szintek térbeli-társadalmi rendszerébe. Az egyik legjelentősebb kortárs regionalista, a finn Anssi Paasi egy 2002-es tanulmányában a régió intézményesülésének négyféle eredményét említi meg, úgymint:

1. a „területi formát” („territorial shape”), amely lényegében az adott regionális egységet szomszédaitól elválasztó határok segítségével adható meg;

2. a „szimbolikus formát” („symbolic shape”). Leginkább a regionális egység neve, és a legkülönfélébb egyéb regionális szimbólumok, például a zászló vagy a címer tartoznak ebbe a kategóriába;

3. magát az „intézményes formát” („institutional shape”). Azok a politikai és szélesebb értelemben véve vett társadalmi intézmények tartoznak ide, amelyek nélkülözhetetlenek a területi forma és a szimbolikus forma fenntartásához, másképpen: a regionális egység létéhez;

4. és végül, de nem utolsósorban az „elfogadott identitást” („established identity”), amelyre az adott regionális egység a különféle intézményeken és a regionális tudaton keresztül tesz szert mind a regionális egységen belül, mind pedig azon kívül.[9]

A régiók a legtöbb esetben hosszú történeti fejlődés eredményeképp jönnek létre, ezért Paasi a régiót a longue durée egy intézményes szférájaként értelmezi,[10] ahol a „longue durée” (hosszú időtartam) Fernand Braudel (1902–1985) francia történésztől származó kifejezésével arra kíván utalni, hogy a ma létező régiók kialakulása, működése szempontjából nem hanyagolható el a történeti magyarázat szerepe sem. S bár az ide kötődő folyamatokat hiba lenne csakis a hosszú időtartam tartós, legnehezebben változó struktúráira redukálni – látni fogjuk, rövidebb távú folyamatok éppúgy hozzájárulhatnak bizonyos régiók intézményesüléséhez –, abban feltétlenül egyetérthetünk Paasival, hogy a korábban már említett objektív magyarázó sémák esetében aligha tekinthetünk el a történetiségtől. A központilag definiált, úgynevezett top down régiók kialakítása (az úgynevezett regionalizáció) során tehát mindenképp alkalmazkodni kell ezekhez a sajátos, történetiséggel is bíró társadalmi folyamatokhoz, illetve – ezek alapzatán – az itt élők identitásformáihoz. Másképpen: a régiók lehatárolása/kialakítása során nem célszerű szembehelyezkedni a már meglévő regionális identitásformákkal, vagy kifejlettebb formájukban a különféle politikai síkon is kifejeződő, alulról építkező (bottom up) regionális mozgalmakkal (az úgynevezett regionalizmusokkal). Hiszen a politikai döntéshozók által meghúzott régióhatárok az ott élők akaratának figyelembevétele nélkül – vagy egyenesen azzal szembemenve – a lehető legritkább esetben vezetnek életképes régiókhoz.

Fentiek alapján a régiót sajátos módon intézményesült, a helyi (település-) és a nemzetállami szint között elhelyezkedő területi szintek gyűjtőfogalmaként értelmezhetjük. Ebből kiindulva érdemes tisztázni, milyen típusúak lehetnek a régiók kialakulását, működését és sikerességét megalapozó okok. Egyszerű választ lényegében lehetetlen adni, hiszen a sajátos személyiséggel rendelkező régiók egyedi entitások. A szakirodalomban ettől függetlenül forgalomban vannak különféle – a mi későbbi tájékozódásunkat is elősegítő – tipizációk. Itt csak a neves brit geográfus, Peter Haggett osztályozását[11] említenénk meg, amely a régiók két típusát, a homogénnek tekinthető uniform, valamint a centrum-periféria jellegű kapcsolatok által leírható csomóponti régiókat különíti el. Az uniform régiókat (mint például Katalóniát) többnyire a kulturális/etnikai homogenitás, illetve az ezeken alapuló regionális identitástudat tartja össze, s mivel az idesorolható területeken már évszázadok óta élhet a szóban forgó kulturális-etnikai közösség, leginkább az uniform régiók köthetők a longue durée mélystruktúráihoz. A csomóponti régiók egységét viszont – épp ellenkezőleg – nem a homogenitás, sokkal inkább az egymást kiegészítő különbségek garantálják. Jó példája ennek a csoportnak a Párizs központú Île-de-France régió (lényegében: a párizsi agglomeráció), ahol ugyan a nagyváros és környezete között mind helyzeti (földrajzi), mind fejlettségi (gazdasági), mind pedig hatalmi (társadalmi) szempontból világosan kitapinthatók bizonyos centrum-periféria relációk,[12] éppen az ezek nyomán strukturálódó kapcsolatok szervezik egyetlen régióvá az agglomeráció különféle adottságú területeit. A csomóponti régió polgáraira szemléletes példa lehet a csönd, a nyugalom vagy a tiszta levegő miatt a vonzáskörzetbe kiköltöző középosztálybeli, aki továbbra is a lehető legszorosabban függ a központi nagyvárostól: napi rendszerességgel bejár dolgozni, az ott található központi intézményeket használja. Mivel az efféle funkcionális jellegű térbeli kapcsolatok a társadalom fejlődésének egy viszonylag kései szakaszában – dominánsan az ipari forradalmakkal párhuzamosan kibontakozó modernizációs hullámok idején – bontakoztak ki, a csomóponti régiók történetisége sokkal kevésbé kötődik a longue durée mélystruktúráihoz. Ez persze nem jelenti azt, hogy az újkorban kibontakozó modernizációs folyamatok intenzitása következtében a csomóponti régiók kohéziója adott esetben ne lehetne hasonlóan erős, mint az uniform régióké.

1.2. A szűkebb értelemben vett régióról, történeti megközelítésben

A régió fogalmát taglaló 1.1. fejezetben a legfontosabb nyitva hagyott kérdés a régió méretére vonatkozott. Egyrészről elhelyeztük ugyan a régiót a helyi (település-) és a nemzetállami szint között, de ennek indokaként legfeljebb a szakirodalomban uralkodó konszenzust hozhattuk fel. Hiszen az általunk javasolt régiófogalomba („sajátos módon intézményesült területi egység”) tulajdonképpen a lokális, a nemzetállami és a nemzetek feletti (szupranacionális) szintek is beleférnének. Másrészről – különösen az Európai Unió kohéziós politikájához kötődő szakpolitikai diskurzus apropóján – a régió fogalmának túlzott, a NUTS 2 régió felé történő szűkítését is megfigyelhettük. Ez utóbbi jelenség miatt könnyen támadhat bennünk egy olyan érzés, hogy a régiófogalom NUTS 2 szint irányába történő szűkítése talán nem a véletlen műve, hanem azt jelzi, hogy a szűkebb értelemben vett régió a regionális szintek között megkülönböztetett jelentőséggel bírhat. A továbbiakban ennek a megkülönböztetett jelentőségű területi szintnek, a szűkebb értelemben vett régiónak a fejlődéstörténetét szeretném röviden vázolni, mintegy megágyazva a regionális politikát érintő jelenlegi kihívások későbbi taglalásának.

A kulcsfogalom, amelyből megpróbálunk kiindulni, a posztfordizmus. Maga a fogalom egy olyan gazdaságtörténeti korszak címkéje, amely a termelés egy speciális rendszerével jellemezhető, és jelentése aligha érthető meg anélkül, hogy világos fogalommal rendelkeznénk elődjéről, a fordizmusról. A fordizmus Henry Ford (1863–1947) amerikai üzletemberről, a Ford Motor Company alapítójáról kapta a nevét, aki elsőként alkalmazta a futószalagra épülő sorozatgyártás üzemszervezési eljárását. Önmagában a futószalag alkalmazása persze még nem lett volna elegendő ahhoz, hogy Ford egy gazdaságtörténeti korszak névadójává váljék. Többen rámutatnak arra, hogy a fordizmus elválaszthatatlan a Frederick Winslow Taylor amerikai mérnök által kidolgozott munkaszervezési elvektől, amelyeket 1911-ben A tudományos vezetés alapjai (The Principles of Scientific Management) címen könyv alakban is megjelentetett.[13] Taylor azáltal, hogy az összetett munkafolyamatot részeire bontotta, egyúttal leegyszerűsítette és fel is gyorsította azt, lehetővé tette a modern tömegtermelés kialakulását. Michael J. Piore és Charles F. Sabel alapvető jelentőségű munkájában a fordizmus kialakulását egyenesen az „első ipari vízválasztónak” (first industrial divine) nevezi, egyértelműen utalva arra, hogy ezzel paradigmatikus fordulat következett be.[14] A fordulat eredményei azonban nem voltak ellentmondásmentesek. Egyrészről a 20. század első évtizedeiben a fordista modellt sikerrel alkalmazó államok – itt elsősorban az USA-ra kell gondolni – a termelékenység igen jelentős növekedését tudták felmutatni. Mivel azonban futószalagra épülő sorozatgyártás együtt járt a szaktudás leértékelődésével, a vásárlóerő egyre kevésbé volt képes lépést tartani vele. Lényegében ez is hozzájárult az 1929 és 1933 közötti túltermelési válsághoz, amelyen végül a John Maynard Keynes (1883–1946) angol közgazdász neve által fémjelzett keynesianizmus segítségével sikerült úrrá lenni. A keynesi gazdaságpolitika behatóbb ismertetését itt most nem tartjuk feladatunknak, úgyhogy csupán annyit említsünk meg, hogy Keynes kiemelte az állam szerepvállalásának fontosságát, amelynek az 1929 és 1933 közöttihez hasonló túltermelési válságok idején centrális fontosságú eleme a kereslet fenntartása.[15] Tulajdonképpen a keynesianizmus logikus következményének tekinthető az úgynevezett jóléti állam (welfare state) kifejlődése is, amennyiben ez az állampolgárai jólétét a jövedelmek újraelosztása (redisztribúciója) és a szociális szolgáltatások kiterjedt rendszere révén biztosító formáció evidens módon csökkentette az elégtelen vásárlóerőből levezethető válságok kialakulásának esélyét. A jóléti állam virágkora a II. világháborút követő évtizedekre tehető, legtisztább formájában a skandináv államokban, valamint Nyugat-Európában fejlődött ki. Bizonyos mértékig azonban az egész fejlett világra jellemző volt.

Kissé általánosabban: a fordizmus előtérbe helyezte a nemzetállami szint szerepét és jelentőségét. A keynesiánus gazdaságpolitikák a válságkezelés legfontosabb eszközének a nemzetállami szintű tervezés domináns pozícióba juttatását látták. Ez nem csupán központilag igazgatott államot (a fordizmus eszményéhez nagyon hasonló módon, hierarchikusan szervezett weberiánus igazgatási struktúrák útján), valamint a gazdaság központi tervezésének megerősödését jelentette (például állami infrastruktúra-beruházások útján), de a jóléti állam alapintézményeinek kiépítésén, így a társadalombiztosítás rendszerén keresztül magát a nemzetállamhoz tartozás érzületét is egy minden eddiginél magasabb szintre emelte. Ekkor vált ugyanis az eredetileg kulturális gyökerű nemzetfogalmunk a politikai nemzet absztrakcióján túllendülve valódi szolidaritásközösséggé, amelynek tagjai az állami újraelosztás mechanizmusának köszönhetően tényleges felelősséget is vállalnak egymás iránt.

Idővel azonban egyre jobban kiütközött a modell mélyen problematikus volta. Ennek lényegét a francia közgazdász-politikus, Alain Lipietz egy 1984-ben tartott előadásában a fordista modellben rejlő potenciálok kifulladásában látta. Amíg ugyanis a jóléti állam fejlődésének következtében a bérköltségek korszakunkban rendületlenül nőttek, addig ez a termelékenységre már nem feltétlenül volt igaz.[16] Hogy még értelmezhetőbbé tegyük mindezt, az alábbiakban tekintsük át a reálbér és a termelékenység értékeinek országonkénti alakulását a jóléti állam virágkora idején.

1. táblázat: A reálbér és a termelékenység növekedése (évi növekedési rátában)

Nagy-Britannia

1950–1955

1955–1960

1960–1970

1970–1974

Reálbér

3

2,3

3,1

1,2

Termelékenység

2

2,3

2,6

2,4

USA

1956–1961

1961–1966

1966–1970

1970–1975

Reálbér

2,9

2,4

2,5

–0,2

Termelékenység

2,3

3,6

0,9

0,3

NSZK

1950–1955

1955–1960

1960–1965

1965–1970

1970–1974

Reálbér

5,5

4,8

5,5

4,9

5,1

Termelékenység

7,2

5,2

5

5,3

3,8

Franciaország

1957–1959

1959–1964

1964–1968

1968–1973

1973–1975

Reálbér

2,4

5,6

4,5

4,9

4,2

Termelékenység

4,1

6,1

4,8

5,4

1,8

Japán

1954–1957

1957–1964

1964–1970

1970–1973

1973–1975

Reálbér

5,8

7,7

8,6

11,6

5,6

Termelékenység

8,6

9,4

9,6

6,5

0,5

Forrás: Lipietz 1990: 461

A fordizmusnak, illetve a jóléti állam hagyományos modelljének azután az 1970-es évek fejleményei adták meg a kegyelemdöfést. A két lépcsőben (1973, 1979) végbemenő olajárrobbanások hatása – amelynek következtében a nyersolaj hordónkénti ára először 3 dollárról 12 dollár, majd pedig 40 dollár közelébe ugrott – a fordista alapon szervezett hagyományos nagyipar egész struktúráját megrendítette. Emellett azt se felejtsük, hogy az 1970-es évek a gazdasági globalizáció elmélyülésének évtizede is. A válság hatására az erős államba helyezett bizalmon alapuló keynesi elképzelések mind népszerűtlenebbé váltak. Helyette ismét divatba jöttek a Friedrich August von Hayek (1899–1992) osztrák származású brit közgazdász munkássága[17] által inspirált neoklasszikus gazdasági elméletek, amelyek az állami beavatkozás helyett a szabadpiacban látták az akuttá váló válság megoldásának kulcsát. Ez viszont azt is jelentette, hogy az eddig a nemzetállam viszonylagos védelmét élvező gazdasági szereplők hirtelen a globális világgazdaság küzdőterén találták magukat.

És ezzel el is érkeztünk annak a posztfordista fordulatnak a megtörténtéhez, amelyet Michael J. Piore és Charles F. Sabel joggal illet a „második ipari vízválasztó” (second industrial divine) elnevezéssel, és amelyre a rugalmas specializáció fogalmának segítségével érdemes utalni.[18] Az 1970-es évek válságos periódusától kezdve ugyanis folyamatosan alkalmazkodni kellett a globális világgazdaság kihívásaihoz: az egyes termelőegységek versenyképessége centrális jelentőségű fogalommá vált. Márpedig a versenyképesség követelményeinek a fordista korszak monolitikus, központilag szervezett és irányított nagyvállalatai csupán nehezen tudtak megfelelni. A posztfordista fordulat persze ezzel együtt sem járt feltétlenül együtt a vállalatok méretének csökkenésével, bár az alvállalkozói szerződések kiterjedtebb használata miatt – illetve az úgynevezett spin-off és start-up vállalatok[19] megjelenésével – ezek a jelenségek sem teljesen idegenek a posztfordista termelési rendszer logikájától. A leggyakrabban viszont egyszerűen a korábbi hierarchikus irányítási modellek decentralizációjáról van szó, ami „lehetővé teszi a vállalkozás központja számára a perifériák működésének követését anélkül, hogy a nyersanyagbeszerzéssel, a gyártással, a marketinggel, a gyártmányfejlesztéssel, az utólagos javító szolgáltatásokkal és hasonlókkal foglalkozó részlegeket egyetlen központilag szervezett struktúrába építené be”.[20] Ezeknek az új, decentralizált termelési struktúráknak a megjelenése pedig elvezetett a szubnacionális szintek felértékelődéséhez. És itt érkezünk vissza a rugalmas specializáció fogalmához. A specializáció ugyanis értelmezhető egy olyan stratégiaként, amely a lehető legteljesebb mértékben igyekszik kiaknázni egy adott szubnacionális szint potenciáljait. A rugalmas jelző pedig arra vonatkozik, hogy ezeknek a potenciáloknak a kiaknázása csakis az állandóan változó feltételekhez való sikeres alkalmazkodás útján lehetséges. Márpedig az efféle gyors ütemű reagálás leghatékonyabban a helyi tényezők ismeretében, szubnacionális szinten történő beavatkozással érhető el.

Ezzel együtt sem lenne helyes a nemzetállami szint egyszerű háttérbe szorulásaként értékelni az ezután történteket. Mivel a posztfordizmusnak nevezett termelési rendszer – éppen a rugalmas specializáció elvéből következően – nem ismer semmiféle mindig és mindenhol érvényes receptet, az állam és a régiók viszonya is sokféleképpen alakulhat a posztfordista termelési rendszeren belül. Nagy jelentőségű elemzésében Sean DiGiovanna[21] három karakteres példát tárgyal: a Szilícium-völgyet az USA-ban, Baden-Württemberg tartományt Németországban és Emilia-Romagna régiót Olaszországban. A három régió között jelentős különbségek állnak fenn. Baden-Württembergre a nagy méretű vállalatok jellemzők, míg a másik két régiót sokkal inkább dominálják a kisebb méretű termelőegységek. A Szilícium-völgyre jellemző csúcstechnológiákkal szemben Emilia-Romagna ipara azonban tradicionálisabb szerkezetű: az ipari foglalkoztatottak 90%-a a későbbiekben is a gépiparban, az élelmiszeriparban, az építőiparban és a divatiparban dolgozott.[22] Amit azonban feltétlenül szükséges megjegyezni: abból a célból, hogy a helyi innováció lehetőségeit minél teljesebb mértékben ki lehessen aknázni, az állam továbbra is komoly szerepet játszhat a fent említett régiók fejlesztésében. Ez egyet jelent a nemzetállami szint és a régiók közötti szoros együttműködéssel, ami a posztfordista paradigmán belül a korábban magát kizárólagos irányító autoritásnak tekintő állam bizonyos mértékű önkorlátozásával jár együtt. DiGiovanna szavaival az államnak intézményesített kompromisszumokat (institutionalised compromises) kellett kötnie a régiókkal. Az állami beavatkozás jellege a szóban forgó régiók sajátosságainak megfelelően eltérő formákat ölt. A nagy méretű vállalatok komoly súlyának köszönhetően Baden-Württemberg területén az állam továbbra is komoly szerepet játszik a termelés irányításában, míg a Szilícium-völgyben a K+F-szektornak nyújtott támogatások a legjellegzetesebbek. Az állam termelési rendszerbe való beavatkozása Emilia-Romagna esetében játszik a relatíve legkisebb szerepet. Az állam és a régiók posztfordizmus idején újradefiniált kapcsolata számos később tárgyalandó folyamat – így az EU 1970-es évektől formálódó kohéziós politikájának – irányát is alapvető módon határozza meg.

Bár a posztfordista termelésszervezési renddel – illetve az ennek hátteréül szolgáló neoklasszikus megközelítéssel – kapcsolatos kritikus hangok már a kezdetektől jelen voltak, a posztfordista paradigma megkérdőjeleződése leginkább a 2008/2009-es világgazdasági válsághoz kötődik. Ma még meglehetősen nehéz eldönteni, hogy a válság milyen hosszú távú hatást gyakorol a posztfordista termelési rendszerre, s ennek következtében a régió helyére és szerepére. Az azonban eléggé egyértelműnek tűnik, hogy a válság hatására a nemzetállami szint sok tekintetben felértékelődött. Stumpf István szavaival „a globális pénzpiaci válság különös élességgel vetette fel az állam szerepét a piaci hibák kiküszöbölésében és az ennek következtében fellépő társadalmi krízisek kezelésében”.[23] Az azonban már jóval nehezebb kérdés, hogy az újból felértékelődő nemzetállami szintnek milyen következményei lehetnek a korábban már vizsgált posztfordista régiók jelentőségére nézve.

Az egyik jellemző reakció a 2008-as világgazdasági válságot követően uralkodó paradigmává vált neoweberi állam (Neoweberian State – NWS) bürokratikus és államközpontú centralizációjában véli megtalálni a kiutat.[24] Első megközelítésben a nemzetállam és a régiók viszonya egyfajta zérusösszegű játszmaként írható le, ahol az előző újbóli megerősödése törvényszerűen együtt jár utóbbi meggyengülésével. Stumpf István azonban egy olyasféle lehetőségre is rámutat, amely szerint a neoweberi állam – szemben a korábbi Új Közmenedzsment (New Public Management – NPM) univerzális jellegű megközelítésével, sokkal nagyobb empátiával viseltethet a partikularitások irányában, azaz megértőbb a földrajzi, kulturális, politikai különbségekkel szemben. Ez viszont akár tovább is emelhetné a régiók jelentőségét. Természetesen nem kívánjuk magunkat elkötelezni egyik vagy másik szcenárió mellett, csupán annyit jegyeznénk meg, hogy a neoweberi állam földrajzi, kulturális, politikai különbségekhez – és így az egyes régiókhoz – való viszonyulása számos eltérő formát ölthet: mint már említettük, az intézményesített kompromisszumok között helyenként komoly eltérések tapasztalhatók.

A dilemma részleges feloldását egy igen egyszerű, kétdimenziós osztályzás segítségével kíséreljük meg. Az első dimenzió a hatalom centralizációjára vonatkozik. Eszerint léteznek unitárius (egységes) államok, amelyekben a központi szint lényegében kizárólagos hatalmat gyakorol az állam teljes területe felett, valamint a föderatív (szövetségi) államok, amelyek esetében a hatalom megoszlik a központi szint és egy neki vertikálisan alárendelt szint elemei között. A gyakorlatban ez annyit jelent, hogy az unitárius államokban csupán központi szinten léteznek az önálló államokra jellemző struktúrák (törvényhozás, legfelsőbb szintű végrehajtó és bírói hatalom), a vertikálisan alárendelt szint(ek) önkormányzati hatás- és feladatköre pedig a központ akaratából származtatott, ennek végrehajtására korlátozódik. A föderatív államok általában egykorvolt önálló államok vagy államszerű képződmények egyesüléséből jöttek létre, és különböző okokból a központi szint ezt követően sem hajtotta végre a hatalom monopolizálását, ami egyes vertikálisan alárendelt szintek esetében az önálló államokra jellemző struktúrák részleges továbbélését jelentette. Az unitárius állam általunk legismertebb példája Magyarország, míg a föderatív államoké a magát már nevében is tagállamok föderációjának tartó Amerikai Egyesült Államok (Európában jellemző példák még Németország, Ausztria vagy a flamand nyelvű Flandria, a francia nyelvű Vallónia és Brüsszel fővárosi régióból álló Belgium). A két véglet között említik még a vizsgálatunk szempontjából igen nagy jelentőséggel bíró decentralizált (regionalizált) államok csoportját, amely azonban nem feltétlenül tekintendő önálló kategóriának. Tulajdonképpen azok az államok sorolhatók ide, amelyek esetében a központ széles körű – de a föderatív államok tagállamainak mértékét el nem érő – jogosítványokat ad a neki közvetlenül alárendelt vertikális szintnek, a gyakran etnikailag-kulturálisan is sajátos egységeket képező régióinak. Klasszikus európai példáit Spanyolországban és Olaszországban találjuk, de az 1970-es évektől már Franciaország is lényegében ebbe a csoportba sorolható.

A második dimenzió az érintett országok világgazdaságban elfoglalt helyzetére vonatkozik. Induljunk ki Immanuel Wallerstein (1930–2019) német–amerikai szociológus-társadalomtörténész modelljéből. A szerző által kidolgozott világrendszer-elmélet a jelenlegi modern világgazdasági rendszer kialakulását helyezi történeti kontextusba, és elemzi működését.[25] Eszerint a modern világgazdasági rendszer gyökerei a 16. századig nyúlnak vissza, alapvető jellemzője a kapitalista termelési mód, amely a profit maximalizálásának érdekében egyetlen rendszerré szervezi a Földünkön korábban is jelen lévő lokális gazdasági rendszereket. Az így keletkező új rendet az egyenlőtlen munkamegosztáson alapuló centrum-periféria tagolódás jellemzi, amelyben a centrum szerepét a gazdasági erőfölényükkel visszaélő kizsákmányolók, a periféria szerepét pedig a kizsákmányoltak játsszák el. Fontos megfigyelése Wallersteinnek, hogy a modern világgazdasági rendszerre egy afféle háromosztatú (three-tier) tagolódás jellemző, vagyis a különféle szélső kategóriák (a centrum és a periféria) közötti antagonisztikus ellentéteket egy köztes kategória, a centrum irányában kizsákmányoltként, a periféria irányában kizsákmányolóként viselkedő félperiféria (például a BRICS-országok,[26] Európában a mediterrán térség vagy a közép-európai régió) ékelődik, amely sajátos ütközőzónaként nagyban hozzájárul a rendszer stabilitásához. Vizsgálatunk szempontjából feltétlenül érdemes megjegyezni, hogy a 2008-as világgazdasági válság jelenségein a periféria és a félperiféria sérülékenyebb gazdaságokkal és költségvetési alrendszerekkel rendelkező országaiban nehezebben sikerült úrrá lenni. Ahogy Kovács Árpád és Halmosi Péter jegyezte meg az EU-ra vonatkozóan: „az államháztartási (túl)költekezés nagymértékben növelte azoknak az országoknak a sérülékenységét, amelyek a reálgazdasági teljesítményeiktől – szerkezetileg, kiterjedtségben és minőségtartalomban – elszakadó társadalmi szolgáltatásokat finanszíroztak. A krízis ezért jobban sújtotta a periférián elhelyezkedő kelet- és dél-európai államokat, mint az északiakat, annak ellenére, hogy a jóléti rendszereik számos azonosságot mutatnak.”[27]

A centrumországok tehát könnyebben lettek úrrá a világgazdasági válság jelenségein. Ebben a térségben a válságokból (itt a 2008-as válság mellett már utalhatunk a jelenlegi Covid–19- és a nyomában járó inflációs/háborús válságra is) való kilábalást követően felgyorsulhat az a folyamat, amelyre – Enyedi György szavaival – a globalizált világ urbanizációjaként utalhatunk.[28] Ez felületesen szemlélve a régiók jelentőségének visszaesését is jelenthetné, hiszen sok jel mutat afelé, hogy a 21. században – a fúziók és a hálózatok korában – a hálózati csomópontként értelmezendő város válik az igazi erőközponttá.[29] Az ellentmondás azonban csak látszólagos: egyrészről a város – legyen szó a globális léptékű nagyvárosokról vagy a nemzeti városrendszer elemeiről – továbbra is csupán vonzáskörzetével együtt tudja betölteni szerepét, lesz képes betagozódni a globális városhierarchiába. Másrészről a városi vonzáskörzetek egyre inkább a regionális lépték felé mozdulhatnak el, amennyiben „a távolság szerepe – a technikai fejlődésnek köszönhetően – alaposan lecsökkent. A falusi népesség nem feltétlenül a legközelebbi kisváros szolgáltatásait veszi igénybe, hanem inkább a közép- és nagyvárosokét (főleg a sűrűn lakott Európában), ahol nagyobb a választék – a távolságminimalizálás helyébe a piaci előnyök maximalizálása lépett.”[30] Másképpen: a posztfordista ciklus legújabb módosulása, a centrumországokban egyre inkább dominánssá váló tudásalapú gazdaság esetében egyre inkább megfigyelhető a szellemi (stratégiai) tevékenységek területi koncentrációja, míg a termelési (végrehajtási) tevékenységek dekoncentrációja, illetve a regionális fejlődés sajátosan kétszintűvé válása.[31] A tudásintenzív tevékenységek csak a legfejlettebb, makroregionális léptékű nagyvárosokban, hálózati erőközpontokban fognak koncentrálódni, míg a végrehajtó jellegű tevékenységek az ezeknek az erőközpontoknak alárendelt, tőlük függő, kevésbé fejlett (szub)regionális egységekre, illetve azok (al)központjaira lesznek jellemzőek. A posztfordista régió tehát sajátosan kétszintű formájában a tudásalapú gazdaság korában is velünk maradhat. S ha ez így van, akkor a centrumországoknak – tekintet nélkül arra, hogy a válságból való kilábalás után továbbra is a neoweberiánus állam paradigmájában fognak gondolkodni, esetleg visszakanyarodnak a korábbi megközelítéshez – alighanem érdekükben fog állni, hogy azt a bizonyos „megfelelő mértékű empátiát” tanúsítsák a partikularitások (kiemelten a regionális szint) irányába.

A világgazdaság félperifériáján és perifériáján elhelyezkedő országok esetében a 2008 utáni időszak teljesen mást jelentett a regionális szint helye és szerepe szempontjából. Itt a nemzetállami szint az elhúzódó válság idején különösen szívesen használta fel a neoweberiánus paradigmát saját pozíciója megerősítésének érdekében, de mindezt mélyen áthatották a jól ismert centralizációs reflexek. Különösen igaz ez azokra az unitárius berendezkedésű államokra, ahol a nemzetállami szint vetélytársak híján könnyen keresztülvihette akaratát. Ott, ahol a régiók ennél komolyabb hagyományokkal bírnak (regionalizált vagy föderális államok), a probléma más köntösben jelentkezett. Ezekben az esetekben a (fél)periféria nehézségeivel küszködő nemzetállam egy fajsúlyosabb regionális szinttel (illetve regionális szinten artikulálódó érdekekkel) találta szemben magát, s az érdekek összeütközése – hiszen a félperiféria és a periféria felé haladva a centrum egyre kevesebb erőforrással rendelkezik ahhoz, hogy keresztülvigye akaratát – akár a régiók további erősödését is eredményezheti. Igaz, ez a folyamat rossz esetben már nem feltétlenül a posztfordista termelési rendszer intézményesített kompromisszumainak logikáját követi, sok esetben inkább a nemzetállam egységét fenyegető centrifugális erők képét ölti magára. A legeklatánsabb példa a 2017-es katalóniai népszavazás, amelynek Spanyolország által természetesen el nem ismert eredménye rövid időre az eredetileg kulturális/etnikai alapú – de Spanyolországon belül ma már gazdaságilag is a legfejlettebb régiónak számító, így ma már ily módon is jól elkülöníthető – Katalónia kiválásának rémképét is felidézte.

Összefoglalva: a régiók perspektíváit a 2008-as válságot követő időszakban – a posztfordista termelési rendszer legújabb szakaszának formálódása idején – bizonytalanságokkal terhesnek, de korántsem reménytelennek tekinthetjük. A fő kérdés az, hogy a periféria/félperiféria országaiban sikerül-e újból megkötni azokat a (nemzetállamonként és/vagy régiónként eltérő) intézményesített kompromisszumokat, amelyek a 2008-as válság előtt a régiók felemelkedésének garanciáit jelentették. Ennek hiányában ugyanis a jövő könnyen a helyi innováció jelentőségének elhanyagolása (unitárius államok esete), vagy akár a nemzetállami szint megrendülése lehet (decentralizált/regionalizált vagy föderális államok esete), ami hosszú távon persze sem a központi szinteknek, sem pedig a helyi (regionális) szereplőknek nem állhat az érdekében.

[2] Rechnitzer–Smahó 2011.

[3] Győri Szabó 2006: 473.

[4] A megyei és települési önkormányzatokat a hazai joganyagban egyaránt magában foglaló helyi önkormányzat kifejezés többértelműsége helyett a településszint szinonimájaként alkalmazott helyi szinttel szemben inkább a lokális szint kifejezést részesítem előnyben.

[5] Kocziszky 2000.

[6] Szabó 2005.

[7] Gilbert 1988.

[8] Tuan 1978: 13.

[9] Paasi 2002: 140.

[10] Paasi 1986: 114.

[11] Haggett 2001.

[12] Nemes Nagy 2009: 211.

[13] Taylor 1983.

[14] Piore–Sebel 1984.

[15] Keynes 1965.

[16] Lipietz 1990.

[17] Hayek 1991.

[18] Piore–Sebel 1984.

[19] A spin-off vállalatok tipikusan egyetemi vagy közfinanszírozású (nonprofit) kutatóhely fejlesztési eredményeinek piaci hasznosítására létrehozott vállalkozások. Start-up vállalatoknak pedig a nem egyetemi/közfinanszírozású kutatóhelyekből kinövő azon tudásintenzív vállalkozásokat nevezzük, amelyek kis tőke- és munkabefektetéssel is gyors növekedést produkálnak. A Magyar Spin-off és Start-up Egyesület honlapja [é. n.].

[20] Taylor-Gooby 1995: 12–13.

[21] Digiovanna 1996.

[22] Bianchi–Labory 2011.

[23] Stumpf 2009: 111.

[24] Vö. Pálné Kovács – Mezei 2016.

[25] Wallerstein 1983; Wallerstein 2010.

[26] A korábban inkább a perifériához sorolt, de gazdasági teljesítményük és fejlődésük alapján a legfejlettebbekhez egyre inkább felzárkózó négy ország nevének kezdőbetűiből (Brazil, Russia, India, China, South Africa) összeállított angol mozaikszó. A kifejezést BRIC formában először 2001-ben használták, majd az új évezred elején az országcsoport kapcsolatai egyre inkább intézményesültek (kezdetben találkozók, 2011-től BRICS Fórum néven nemzetközi szervezet formájában is). 2010-től a Dél-afrikai Köztársaság (South Africa) csatlakozása után a BRICS változat használatos.

[27] Kovács–Halmosi 2012: 129.

[28] Enyedi 2011.

[29] Csizmadia 2016.

[30] Enyedi 2011: 17.

[31] Lengyel 2003: 113.

2. A regionális politika fogalma, céljai, intézmény- és eszközrendszere

2.1. A regionális politika fogalma

A régió fogalmával való megismerkedést követően a most következő fejezet a regionális politika problémakörébe kíván betekintést nyújtani. Induljunk ki abból, hogy az egyes régiók sajátos fejlődési pályával és ennek következtében meghatározott fejlettségi szinttel jellemezhetők. A regionális politika fogalma a területi fejlődés spontán folyamataiba való tudatos beavatkozással áll kapcsolatban. Ezen túl viszont már magának a fogalomnak a szintjén is alapvető zavarok mutatkoznak. Érdemes megemlíteni az NKE egyik jogelőd intézményében, a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karán oktatott regionális politika tantárgy korábbi tankönyvét,[32] amely ugyan a Regionális politika I. címet viseli, a regionális politika definíciója mégis kimarad a szövegből. A furcsa jelenség magyarázata, hogy a hazai szakirodalom a lehető legritkább esetben használja így, ebben a formában a fogalmat. Rechnitzer János és Smahó Melinda egy 2009-es kutatása a Google internetes kereső találatai alapján azt a következtetést vonta le, hogy „területpolitika, területi politika, regionális politika, térpolitika, térségi politika, területfejlesztési politika, területfejlesztés és még sorolhatnánk tovább a megnevezéseket, amelyekkel a hazai szakirodalomban találkozhatunk a térbeli folyamatokba való tudatos beavatkozás megjelölésére”.[33] A fogalmak egyszerűsödése terén az elmúlt évtizedben sem tapasztalható lényeges előrelépés, de az úgynevezett „regionális politika” irányelveinek/céljainak most következő vázlatos áttekintése talán a fogalom definíciója felé is utat nyithat.

2.2. A regionális politika céljai

Kezdjük a szakpolitika hazai diskurzusával. Az idevonatkozó iránymutató jogszabály az 1996. évi XXI. törvény, amely a regionális politika helyett a területfejlesztés nagyjából-egészében szinonim fogalmát használja. Eszerint a területfejlesztés kapcsán („a nemzeti és térségi identitástudat megtartását és erősítését” zárójelbe téve) a következő három célt emeli ki a törvényalkotó:

a)az ország valamennyi térségében a területi kohézió erősítése, a társadalmi és gazdasági növekedés elősegítése, a fenntartható fejlődés feltételeinek megteremtése, az innováció térbeli terjedésének elősegítése, a társadalmi, gazdasági és környezeti céloknak megfelelő térbeli szerkezet kialakítása;

b)a főváros és a vidék, a városok és a községek, illetve a fejlett és az elmaradott térségek és települések közötti – az életkörülményekben, a gazdasági, a kulturális és az infrastrukturális feltételekben megnyilvánuló – jelentős különbségek mérséklése és a további válságterületek kialakulásának megakadályozása, társadalmi esélyegyenlőség biztosítása érdekében;

c)az ország térszerkezete, településrendszere harmonikus fejlődésének elősegítése.

Az idézett szöveghely alapján regionális politikára leginkább azért lehet szükség, mivel a különféle régiók között azok eltérő adottságai, illetve a területi fejlődés más és más irányba ható spontán folyamatai miatt jelentős különbségek alakulhatnak ki. Ezeket a különbségeket a szakirodalom, illetve a szakpolitikai diskurzus hajlamos a területi fejlettség különbségeiként interpretálni, noha – mint látni fogjuk – a területi fejlettség fogalma, meghatározása önmagában sem problémamentes. Ha azonban elfogadjuk, hogy nem csupán különböző profilú, de eltérő fejlettségű régiók is léteznek, akkor a fejlett és az elmaradott térségek közötti – az életkörülményekben, a gazdasági, a kulturális és az infrastrukturális feltételekben megnyilvánuló – különbségek mérséklése kell hogy jelentse a regionális politika elsődleges célját.

Ez jól megmutatkozik az EU kohéziós politikájának esetében is. Praktikusan a regionális politikára szánt források többsége a hátrányos helyzetű régiók felzárkóztatását szolgálja. Példának okáért a kohéziós politika 2014–2020 közötti, 351,8 milliárd eurós forrásainak több mint a felét (182,2 milliárd eurót) szánták a „kevésbé fejlett” NUTS 2 régiók megsegítésére, míg az „átmeneti” (átlagos fejlettségi szinten álló) régiók számára 35,4 milliárd, a fejlettebb régiók számára pedig 54,3 milliárd eurót irányoztak elő.[34]

A regionális politikának azonban van egy további olvasata is, ami túlmegy a fejletlenebb régiók felzárkóztatására összpontosító szemléleten. Induljunk ki abból, hogy a hatékony regionális politika a régióknak, és egyúttal a felsőbb (nemzetállami, szupranacionális) szinteknek az érdeke is. Ami a régiókat illeti, a regionális politika azáltal, hogy elősegíti a szóban forgó régiók erőforrásainak optimális hasznosulását, nagyban hozzájárulhat a fejletlenebbek lemaradásának csökkentéséhez, de a fejlettebbek versenyképességének megőrzéséhez is. A felsőbb (nemzetállami és/vagy szupranacionális) szintek oldaláról viszont az egyes régiók erőforrásainak optimális hasznosulása a felsőbb szint harmonikus fejlődésének is nélkülözhetetlen előfeltétele. Emlékezzünk csak, mire jutottunk az 1.2. fejezet Katalónia és Spanyolország konfliktusát taglaló szakaszában: az eltérő fejlettségű régiók által keltett centrifugális erők akár a felsőbb szint területi egységét is veszélybe sodorhatják. Talán ezért is tarthatjuk nagyon kifejezőnek, hogy az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata a 174. cikk tanúsága szerint az EU (és – tehetnénk hozzá – nem csak az EU) átfogó harmonikus fejlődésének előmozdítása érdekében a gazdasági, társadalmi és területi kohézió (körülbelül az egyes régiókon belüli és a régiók közötti egységesülés, az összetartó erő) előmozdítását állítja tevékenységének középpontjába.[35] A regionális politika szinonimájaként az EU diskurzusában talán ezért is használják a