Marsovszki Ádám

Szolgáltató közigazgatás

A tájékoztatáshoz való jog a magyar szociális ellátórendszerben

Wolters Kluwer Hungary • Budapest, 2023

Kiadja a

Wolters Kluwer Hungary Kft.

Budapest, 2023

1117 Budapest, Budafoki út 187–189.

Telefon: +36 (1) 464-5656

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info-hu@wolterskluwer.com

www.wolterskluwer.com/hu-hu

Felelős vezető: Kézdi Katalin, a Wolters Kluwer Hungary Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: dr. Krizsán Brigitta

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Váci Tímea, dr. Krizsán Brigitta

Felelős szerkesztő: Horváth Krisztina

Műszaki szerkesztés: Wolters Kluwer Hungary Kft.

Grafikai tervezés: Wolters Kluwer Hungary Kft.

ISBN 978-963-594-290-9

Termékkód: NEB9970

Kiadványaink megvásárolhatóak a shop.wolterskluwer.hu webáruházban.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Szerző:

Dr. Marsovszki Ádám

A kézirat lezárva: 2023. augusztus 31.

© Dr. Marsovszki Ádám, Budapest, 2023

© Wolters Kluwer Hungary Kft., Budapest, 2023

Rövidítések jegyzéke

Áe. | 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
Áfa tv. | 2007. évi CXXVII. törvény az általános forgalmi adóról
Ákr. | 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról
Alapjogi Charta | az Európai Unió Alapjogi Chartája
Alaptörvény | Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)
Babaváró rend. | 44/2019. (III. 12.) Korm. rendelet a babaváró támogatásról
Be. | 2017. évi XC. törvény a büntetőeljárásról
BFKH nyugdíjbiztosítási osztály | Budapest Főváros Kormányhivatalának nyugdíjbiztosítási igazgatási szervként eljáró kormányhivatal nyugdíjbiztosítási osztálya
Családtámogatási osztály | fővárosi és vármegyei kormányhivatal családtámogatási osztálya
CSOK használt r. | 17/2016. (II. 10.) Korm. rendelet a használt lakás vásárlásához, bővítéséhez igényelhető családi otthonteremtési kedvezményről
CSOK új r. | 16/2016. (II. 10.) Korm. rendelet az új lakások építéséhez, vásárlásához kapcsolódó lakáscélú támogatásról
Cst. vhr. | 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról
Cst. | 1997. évi LXXXIV. törvény a családok támogatásáról
Ebtv. vhr. | 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról
Ebtv. | 1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól
Egészségbiztosítási osztály | fővárosi és vármegyei kormányhivatal egészségbiztosítási osztálya
E-ügyintézési tv. | 2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól
E-ügyintézési Vhr. | 451/2016. (XII. 19.) Korm. rendelet az elektronikus ügyintézés részletszabályairól
Fétám tv. | 2005. évi CLXXIV. törvény a fiatalok életkezdési támogatásáról
Flt. | 1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról
Foglalkoztatási osztály | járási (kerületi) hivatal foglalkoztatási osztálya
Fot. | 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról
Gjt. | 1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról
Gyámügyi osztály | fővárosi és vármegyei kormányhivatal gyermekvédelmi és gyámügyi feladatkörében eljáró járási (fővárosi kerületi) hivatal gyámügyi osztálya
Gyer. | 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
Gyvt. | 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
Hatósági osztály | fővárosi vagy vármegyei kormányhivatal járási hivatalának hatósági osztálya
Hdt. vhr. | 113/1994. (VIII. 31.) Korm. rendelet a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény végrehajtásáról
Hdt. | 1994. évi XLV. törvény a hadigondozásról
Info tv. | 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról
Jegyző | a lakóhely vagy tartózkodási hely szerinti települési önkormányzat jegyzője
Kárpótlási hatóság | Budapest Főváros Kormányhivatal mint kárpótlási hatóság
Ket. | 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
Kifizetőhely | a kifizetőhellyel rendelkező munkáltató esetén a kifizetőhely
Köznev. tv. | 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről
Kp. | 2017. évi I. törvény a közigazgatási perrendtartásról
Lakástámogatási osztály | fővárosi vagy vármegyei kormányhivatal, Pest vármegyei és fővárosi ingatlan esetén a Budapest Főváros Kormányhivatal lakástámogatási osztálya
Mmr. | 327/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaival kapcsolatos eljárási szabályokról
Mmtv. | 2011. évi CXCI. törvény a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról
Mt. | 2012. évi I. törvény a munka törvénykönyvéről
Mttv. | 2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról
Nav tv. | 2010. évi CXXII. törvény a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról
Nytv. | 1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról
Nyugdíjbiztosítási osztály | fővárosi vagy vármegyei kormányhivatal nyugdíjbiztosítási osztálya
Nyugdíjfolyósító | Magyar Államkincstár Nyugdíjfolyósító Igazgatósága
Posta tv. | 2012. évi CLIX. törvény a postai szolgáltatásokról
Pp. | 2016. évi CXXX. törvény a polgári perrendtartásról
Rehabilitációs osztály | fővárosi vagy vármegyei kormányhivatal rehabilitációs osztálya
Smtv. | 2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól
Szja tv. | 1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról
Szocho tv. | 2018. évi LII. törvény a szociális hozzájárulási adóról
Szoctv. | 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
Tbj. | 2019. évi CXXII. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira jogosultakról, valamint ezen ellátások fedezetéről
Tny. vhr. | 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról
Tny. | 1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról

1. Bevezetés

„A közigazgatás az emberekért van és nem megfordítva. A közigazgatásnak szüksége van arra, hogy az emberek nagy tömegével közvetlen, személyes kapcsolatban legyen, életüket és érdekeiket jól ismerje, hogy azokba bekapcsolódhassék és akcióját azokéval összefűzze” [Magyary (1942) 83].

Magyary Zoltán

Az állam a szociális ellátások segítségével átmenetileg biztosítja az életvitelhez szükséges erőforrásokat azok számára, akik önálló létfenntartása nem garantált valamely megélhetési zavarhelyzet okán [Hajdú–Homicskó (2021) 13–14.]. A szociális ellátások igénylésére – főszabály szerint – közigazgatási hatósági eljárás keretein belül van lehetőség. Felmerül azonban a kérdés, hogy a közigazgatási ügyekben – általánosságban – jogi képviselet nélkül eljáró, jogban nem járatos, esetleg alacsony iskolai végzettséggel és digitális kompetenciákkal rendelkező, hátrányos helyzetű ügyfelektől elvárható-e jogaik és kötelezettségeik átfogó ismerete [Váczi (2011) 74.; AJB-2001/2018. 15.] egy olyan összetett [Pogány (2020)], ellátásonként eltérő jogosultsági feltételeket és kötelezettségeket meghatározó [Gyulavári–Krémer (2006) 48.], illetve gyakran változó [Homicskó (2019) 11.] rendszerben, mint a szociális ellátórendszer.

A hazai közigazgatás 21. századi trendfordulásával, az ügyfélközpontú és szolgáltató szemlélet előtérbe kerülésével [Józsa (2019) 40., 53.; Budai (2014) 34–35.] az állam már nem fogalmazhat meg ilyen elvárást az egyénekkel szemben. A szociális ellátások rendszere olyannyira összetett és speciális szaktudást igényel, hogy az ügyfelek – az információhiányukból eredően – minden kapcsolatfelvétel során jelentős hátrányban vannak az ügyintézővel és a hatósággal szemben. A tájékoztatás mindamellett, hogy csökkenti az ügyfél kiszolgáltatottságát a hatósággal szemben, olyan szintű betekintést kell hogy biztosítson a szociális ellátások rendszerébe, amivel megismerhetővé, elérhetővé és hozzáférhetővé válik minden releváns támogatás. Mivel az ügyfelek akkor tudják igénybe venni az ellátásokat, ha rendelkeznek az ehhez szükséges információval, a tájékoztatáshoz való jog az előfeltétele a szociális biztonsághoz való jog érvényesülésének [Varga (2019) 202.]. Ennek megfelelően a mű célja, hogy feltárja a tájékoztatáshoz való jog szerepét a szociális biztonsághoz való jog érvényesítése kapcsán.

A tájékoztatáshoz való jog a tisztességes hatósági eljáráshoz való alapjog részeként értelmezendő, ami elősegíti a jogok és kötelezettségek megismerését [AJB-5757/2012. 3.; Alaptörvény Szabadság és felelősség rész XXIV. cikk (1) bekezdés], valamint védelmet garantál az aszimmetrikus jogi vonatkozásokból és az ismerethiányból eredő ügyféli kiszolgáltatottsággal szemben [Veszprémi (2020) 59–60.]. A hatóság tájékoztatási – más néven kioktatási vagy kitanítási [Barabás–Baranyi–Fazekas (2018) 65.] – kötelezettsége hozzájárul a társadalmi kohézió erősítéséhez, a nemzeti identitás fejlődéséhez, támogatja a felelősségteljes magatartást, valamint aktív és tudatos állampolgárt „nevel”, aki képes tájékoztatáson alapuló, megalapozott döntést hozni [Rákóczi (2006) 19–20.].

A tájékoztatás kettős természetű, mivel az ügyfelek oldalán jogosultságként, a közigazgatási hatóságok oldalán kötelezettségként jelenik meg. Az ügyféli jogosultság alatt a közigazgatás működésével kapcsolatos információk elérhetőségét, az anyagi jogi és eljárásjogi szabályok megismerését, az eljárások megindításáról szóló tájékoztatást, az eljárás során a kommunikáció fenntartását és az iratokhoz való hozzáférést kell érteni. A hatósági kötelezettség a jogok és kötelezettségek megismertetését, a jogok gyakorlásának előmozdítását, továbbá az ügyintézéshez szükséges információ rendelkezésre bocsátását jelenti [Veszprémi (2020) 60., 66.;¹ Ákr. 5. § (2) bekezdés b) pont]. A hazai közigazgatás szolgáltatás-központú és ügyfélbarát működésének előtérbe kerülésével meghatározó szerepet kaptak az elektronikus megoldások [Tózsa (2012) 4.; E-ügyintézési tv. 23. § és 26. §], illetve az azokhoz szorosan kapcsolódó elektronikus tájékoztatás joga. Az elektronikus tájékoztatáshoz való jog kapcsán jogosult az ügyfél tájékoztatást és támogatást kapni az elektronikus ügyintézési lehetőségekről és az elektronikus közszolgáltatások használatáról. Mindezek mellett kötelesek a hatóságok tájékoztató weboldalakat működtetni, valamint a rendelkezésükre álló iratokat elektronikusan is elérhetővé tenni [Szilágyi–Jóri–Szabó (2008); Veszprémi (2020) 62.].²

Mivel az ellátások meghatározó többsége közigazgatási hatósági eljárás keretein belül igényelhető, a hatóságok által biztosított tájékoztatás döntő jelentőségű. A tájékoztatáshoz való jog a szociális biztonsághoz való jog előfeltétele, ami növeli az ellátásokhoz való hozzáférés esélyét, csökkenti az ügyfelek információhiányából és az ellátórendszer összetettségéből adódó kiszolgáltatottságát, valamint biztosítja az egymással párhuzamosan vagy egymást követően folyósítható ellátások „megszakítás nélküli” igénybevételét. A szociális biztonsághoz való jog érvényesítésének előfeltételei az alábbiak:

– az élethelyzet-alapú, teljes körű és irányító tájékoztatás, ami képes az ügyfél ügyéhez kapcsolódó valamennyi releváns ellátásról, támogatásról és kedvezményről információt nyújtani;

– a professzionális tájékoztatás, ami megfelel a szakszerűség, a hitelesség, a közérthetőség és az egyéniesítettség követelményének;

– a tájékoztatáshoz való hozzáférés növelése, annak érdekében, hogy a mélyszegénységben élő, mozgásában korlátozott és/vagy fogyatékossággal élő, alacsony digitális kompetenciákkal rendelkező ügyfelek számára is biztosított legyen az ellátások igénybevétele.

A hazai közigazgatás 21. századi trendfordulása – a szolgáltatás-központú működés és az ügyfélbarát ügyintézés előtérbe kerülése – magával hozta a tájékoztatáshoz való jog kiteljesítésének igényét. A szolgáltató közigazgatás olyan működési modell, amely az ügyfelet helyezi előtérbe a lehető leggyorsabb, legegyszerűbb, leghatékonyabb és legolcsóbb ügyintézés biztosításával, az ügyféli jogok érvényesülésének támogatásával, valamint az elektronikus megoldások folyamatos bővítésével [Józsa (2019) 40., 53.; Budai (2014) 34–35.]. A technológia fejlődésével már a közigazgatásban is biztosítottak a többcsatornás elérés feltételei, tehermentesíthetőek a személyes és telefonos ügyfélszolgálatok, teljesíthetőek a tömegtájékoztatási feladatok, automatizálható a rendszeresen visszatérő kérdések megválaszolása, illetve a mesterségesintelligencia-alapú megoldások is beépíthetőek a tájékoztatási folyamatokba. Az információs technológia fejlődésével és az elektronikus közigazgatás előtérbe helyeződésével minden feltétel adott a tájékoztatáshoz való jog kiteljesítéséhez. A tájékoztatáshoz való jog kiteljesítésének együttes feltételei a következők:

– a megfelelő ismeretek: anyagi jogi és eljárásjogi ismeretek, digitális kompetenciák, élethelyzet-alapú tudás, valamint az ügyfélkiszolgálási képesség;

– a megfelelő attitűd: ügyintézői proaktivitás és széles látókör, ügyféli ügyintézési kultúra, nyitottság és befogadóképesség;

– a jogalkotói és jogalkalmazói szándék: az ügyfél-tájékoztatást támogató jogszabályi környezet, ügyfélkiszolgálási szemlélet és szolgáltatás-központúság;

– a technológiai újítások alkalmazása: tömegtájékoztatási feladatok ellátása a hatósági weboldalak segítségével, automatizációs és a mesterséges intelligencián alapuló megoldások széles körű bevezetése és alkalmazása a hatósági tájékoztatási feladatok kapcsán.

1.1. Történeti áttekintés

A történeti áttekintés a tájékoztatáshoz való jog első hazai jogszabályi megjelenésétől – a szocialista közigazgatás kialakulásától – 2021-ig, a szolgáltató közigazgatás legújabb, mesterséges intelligencián alapuló és automatizációs megoldásainak előtérbe kerüléséig eltelt és az azt követő időszakot öleli fel.

1.1.1. A tájékoztatáshoz való jog és a közigazgatás fejlődése a szocializmustól a 2010-et követő trendfordulásig

A szocialista közigazgatás alapjait az első (a helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény), illetve az azt követően életbe lépő második tanácstörvény fektette le [a tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény; Boros–Patyi (2012) 47.]. 1957-ben lépett hatályba az első kodifikált, egységes szerkezetbe foglalt, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) [Kilényi (2009) 21.], amely elsőként tartalmazott tájékoztatással kapcsolatos rendelkezéseket. A törvény alapján „a közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását” [Áe. 2. § (2) bekezdés]. A törvény rendelkezései alapján értesíteni kellett az ügyfelet az iratok áttételéről és az eljárás hivatalból történő folytatásáról, továbbá szabályozásra került az iratbetekintés joga, a fellebbezési lehetőségről való tájékoztatás, illetve a hatósági döntés indokolási kötelezettsége [Áe. 7. § (1) bekezdés, 11. § (3) bekezdés,³ 36. §, 38. § b) pont,⁴ 39. §]. Az 1982-ben hatályba lépő új közigazgatási eljárási törvény (az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény) hazánkban elsőként rendelkezett a jogokról és kötelezettségekről való tájékoztatásról a következők szerint: „[a]z államigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését”. A törvény alapján az „ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.” Ebben a törvényben is szabályozásra került – egyebek mellett – az iratbetekintés joga, valamint a jogorvoslatról való tájékoztatási kötelezettség [1981. évi I. törvény 2. § (2) és (6) bekezdés, 41. § és 43. § (1) bekezdés b) pont; Boros–Patyi (2012) 48–50.; Kilényi (2009) 21–22.].

A rendszerváltás a szocialista közigazgatás teljes leépítését és a decentralizációt tűzte ki célként. A tanácsrendszer eltörlése az önálló önkormányzati rendszer létrehozásával és a közigazgatási szféra szakmai színvonalának növelésével történt meg. Az ezredfordulót követően – Magyarországon – egyre inkább előtérbe került az informatika, az elektronikus közigazgatás, a papírmentes irodák, valamint a közigazgatási modernizáció. A folyamatos decentralizáció, a hatáskörök folyamatos felülvizsgálata és a személyi állomány folyamatos szűkítése meghatározó tendencia lett. Az új irányok megfogalmazásával egy időben kezdett el megjelenni az igény a szolgáltató állam, illetve a szolgáltató közigazgatás iránt, amelyet az Európai Unióhoz való csatlakozási célunk is megerősített [Budai (2017a) 25–28.].

Az új, közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a Ket. kidolgozása széles körű nyilvánosság előtt zajlott. A törvény 12 év alatt több mint 50 módosítást élt meg, és a folyamatos terjedelmi bővülés, valamint a kivett eljárások számának növekedése fokozatosan megkérdőjelezte a törvény átfogó jellegét [Ákr. indokolása, I. Az új szabályozás szükségessége; Kilényi (2009) 22–23., 33–37.]. A jogalkotók a törvény alapelveiben fogalmazták meg a tisztességes ügyintézéshez való jogot, illetve megerősítették a hatóságok kötelezettségét az ügyféli jogokról és kötelezettségekről való tájékoztatás kapcsán. A törvényben kiemelésre került a korlátozottan cselekvőképes és cselekvőképtelen ügyfelek egyéniesített tájékoztatása, az iratbetekintés joga, illetve a jogorvoslathoz való jogról történő tájékoztatás [Ket. 4. § (1) bekezdés, 5. § (1) és (1a) bekezdés, 68–69/B. § és 72. §]. Az elektronikus kapcsolattartás szintén ebben a törvényben jelent meg elsőként, illetve az ügyfelek tájékoztatáshoz való joga és a hatóságok tájékoztatási kötelezettsége is szabályozásra került egy külön fejezetben [Ket. 28/B–28/C. §; Czékmann–Cseh (2014) 136.].

Az uniós csatlakozásunkat követően az Európai Unió meghatározó szerepet kapott a hazai közigazgatás fejlődésében. Az eEurope 2002 „utódjaként” jelent meg az eEurope 2005 akcióterv, amely legfőbb célkitűzése a biztonságos e-szolgáltatások és a széleskörűen elérhető széles sávú infrastruktúra kialakítása volt [eEurope 2005 6–10.]. Az európai uniós célkitűzésekhez szorosan kapcsolódva a – 2000–2006-os időszak hazai fejlesztéseit meghatározó – Gazdasági Versenyképességi Operatív Program negyedik prioritásként jelölte meg az e-közigazgatást mint a szolgáltató és ügyfélcentrikus közigazgatás nélkülözhetetlen építőkövét. A programban elsősorban az e-közigazgatás fejlesztési céljaként jelent meg az ügyek intézéséhez kapcsolódó tájékoztatás elérhetővé tétele (GVOP 2004–2006 11., 33., 51., 76., 80., 82.; GVOP értékelések). Ezt követően jelent meg az i2010 eGovernment uniós cselekvési terv, amely célja az e-közigazgatás folyamatos fejlesztése és a tagállamok közötti együttműködés előmozdítása volt [i2010 eGovernment cselekvési terv 4–5.]. Ehhez kapcsolódóan a hazai Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP) a közigazgatás teljesítményének növelését célozta meg, az ügyfélközpontúság, a szolgáltató állam, a hatékonyság, az adatbázisok összekapcsolása, a szolgáltatások minőségének javítása és az elektronizálás kiemelésével (EKOP programleírás). A dokumentum nevesítette a magyarország.hu weboldal, az ügyfélkapu, valamint az integrált ügyintézési és tájékoztatási pontok (a mai kormányablakok) tájékoztatási feladatainak fontosságát is (EKOP 18–19., 51.).

1.1.2. A szolgáltató közigazgatás térnyerése és a tájékoztatáshoz való jog szerepének növekedése 2010–2015 között

Hazákban a döntéshozók 2011-ben Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program néven indították el a közigazgatás fejlesztését célzó átalakítási folyamatot, ami Magyary Zoltán szellemi örökségét és a 2011-es Széll Kálmán Tervben meghatározottakat alapul véve irányozta elő a közigazgatás fejlesztésének új irányát [Budai (2017a) 32.].

A Magyary Program 11.0 – az Alaptörvényben is megfogalmazott (Alaptörvény Szabadság és felelősség rész XXIV. és XXVI. fejezet, Az állam rész, A kormány rész 15., 17., 18. cikk) – hatékony közigazgatás megteremtését tűzte ki célként, amely szerint a közigazgatási hatósági ügyeket a differenciált eljárások, az eltérő nyomtatványok, a különböző arculatok és szokások jellemezték, amelyek megnehezítették az ügyfelek tájékozódását és tájékoztatását. A program olyan reformokat tűzött ki célként, amelyek nyomán fejlődik az ügyfelekkel való kommunikáció, a tájékoztatás és az országos szinten – elektronikusan – elérhető tudásbázis (MP 11.0 37., 41.).

A Magyary Program 11.0 és a Széll Kálmán Terv nyomán elkezdődött a közigazgatás szervezetének újragondolása. 2011 januárjában megkezdték működésüket a törzshivatalból és szakigazgatási szervekből álló fővárosi és megyei kormányhivatalok [a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény 3. § (1) bekezdés].

Az intézkedésekkel párhuzamosan elkezdődött a közigazgatási rezsicsökkentési és bürokráciacsökkentési terv végrehajtása, a vállalatok bürokratikus terheinek felülvizsgálatával és az eljárások újragondolásával [Széll Kálmán Terv 2., 9.].

Ezt követően a Magyary Program 12.0 az elődje által elkezdett munkát folytatta, annak kritikai elemzésével és finomhangolásával, valamint új célok kidolgozásával. A program kilenc pontban foglalta össze a közigazgatás legfőbb problémáit, azonban kisebb hangsúlyt fektetett az ügyfelek tájékoztatására (MP 12.0 9–10., 41–42., 44.).

A Széll Kálmán Terv és a Magyary Program alapjaira építve került meghirdetésre az Egyszerű Állam Program, ami a bürokrácia és az ahhoz kapcsolódó költségek csökkentését tűzte ki célként [Budai (2017a) 33.; Egyszerű Állam Program 4–6.]. A program kiemelte a vállalkozások megfelelő tájékoztatásának fontosságát, amely elmaradása gyakran a vállalkozások normaszegését eredményezte [Egyszerű Állam Program 11., 35., 66.].

A 2011-ben elkezdődött szervezeti átalakítások következő lépéseként, 2013. január 1-jével kialakításra kerültek a járások és a járási hivatalok [a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény 20. §]. A járási hivatalok, integrált ügyfélszolgálat – kormányablakok – működtetésével támogatták a kormányhivatalokat feladataik ellátásában [a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet 6. § és 7. §], amivel a közigazgatás elindult az egyablakos – ügyfélbarát – ügyintézés irányába [a kormányablakokról szóló 515/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet].

Az adminisztrációs terhek csökkentésének második hulláma a Patyi András által vezetett „Államreform Bizottság” létrehozásával indult el [Megkezdte munkáját az Államreform Bizottság (2014)]. A rezsicsökkentés első szakasza az Államreform Program II részeként került végrehajtásra,⁵ amely kapcsán a személyi igazolvány, a lakcímkártya, a mozgáskorlátozottak parkolási igazolványa, illetve az erkölcsi bizonyítvány igénylése ingyenessé vált [egyes hatósági eljárások illetékének és igazgatási szolgáltatási díjának megszüntetéséről szóló 2015. évi CXCIV. törvény 1. § (1) bekezdés]. A 2015-ben indított konzultációsorozat és a nemzeti konzultációt követően indult el az elektronikus közszolgáltatásokhoz való hozzáférést segítő Digitális Jólét Program [Elindult az internetről szóló nemzeti konzultáció (2015)], amely révén áfacsökkentés [Áfa tv. 82. § (3) bekezdés, 3/A. számú melléklete], a Digitális Jólét Alapcsomag bevezetése [Elsőként a UPC kínálatában érhető el a Digitális Jólét Alapcsomag (2017)] és a kormányzati weboldalak folyamatos fejlesztése valósult meg.

1.1.3. A szolgáltató közigazgatás újabb szintre emelése, az élethelyzet-alapú tájékoztatás megjelenése, illetve a mesterségesintelligencia-alapú megoldások bevezetése

A szervezeti átalakítások 2015-től kaptak új lendületet a kormánymegbízottak által közvetlenül vezetett szervezeti egységek kialakításával [egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2015. évi VI. törvény 27. § (2) bekezdés; 2010. évi CXXVI. törvény 3. §]. Ezt követően hozták létre a ma is jellemző rendszert, amelyben a kormányhivatalok főosztályokra és osztályokra tagolódnak [a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatáról szóló 39/2016. (XII. 30.) MvM utasítás]. 2016. december 31-ét követően számos átalakítás történt a szolgáltató közigazgatás fejlesztése érdekében. Átszervezésre kerültek a csúcshivatalok,⁶ továbbá egy újabb rezsicsökkentési hullám indult, amivel további 20 eljárás illetéke vagy szolgáltatási díja került megszüntetésre [a közigazgatási bürokráciacsökkentést érintő egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi CXXVII. törvény]. A bürokráciacsökkentéssel kapcsolatos 2017-es kormányrendelet további 15 jogszabályt módosított, lehetővé téve a mozgáskorlátozottak parkolási igazolványának automatikus megújítását a végleges állapotú személyeknél [a közigazgatási bürokráciacsökkentés folytatásával érintett egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 60/2017. (III. 20.) Korm. rendelet 11. §]. A 2020 végén életbe lépő jogszabály alapján az újszülöttek számára – meghatározott esetekben – hivatalból állítják ki a tajkártyát, valamint az anyasági támogatásra és a családi pótlékra való jogosultságot hivatalból állapítják meg [egyes kormányrendeleteknek a nyilvántartásokhoz kapcsolódó eljárások egyszerűsítése és elektronizálása érdekében szükséges módosításáról szóló 572/2020. (XII. 9.) Korm. rendelet 11. és 17. §].

A 2016–2020-as időszakra vonatkozóan lépett életbe az az európai uniós program, amely célja a digitális akadályok felszámolása és a közigazgatás további széttagolódásának megakadályozása volt. A cselekvési terv jövőképe szerint 2020-ra a tagállamok közintézményei minden uniós állampolgár és vállalkozás számára elérhetővé válik az egyénre szabott, határok nélkül elérhető felhasználóbarát és „végponttól végpontig” jellegű digitális közigazgatás kialakítása révén [Uniós e-kormányzati cselekvési terv 2016–2020 2–3.]. Az uniós programmal párhuzamosan Magyarországon – a 2014–2020-as időtartamra – kiadásra került a Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Operatív Program és a Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia [Budai (2017a) 35.], ami a szolgáltató állam további építését és a tájékoztatáshoz való jog előmozdítását tűzte ki célként. A dokumentum alapján az ügyfelekkel való kommunikáció meghatározó szereppel bír, ezért kiemelten fontos az ügyintézés nyelvezetének egyszerűsítése. A program a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatást vonta be a tájékoztatási feladatokat ellátók körébe a közigazgatási szolgáltatások megismertetése és az elektronikus ügyintézéshez szükséges hozzáférés elősegítése érdekében. A dokumentum alapján az elektronikus felületeken elérhető tájékoztató anyagokat úgy kell elrendezni, hogy azok kapcsolódjanak az egyes élethelyzetekhez. Ennek eszközeként a weboldalak fejlesztését, a jogszabályok és az eljárások egyszerűsítését, a logikátlan követelmények eltörlését, valamint az ügyfél-tájékoztatás céljából működtetett telefonos és elektronikus rendszerek folyamatos fejlesztését jelölte ki a program. Szintén ez a dokumentum emelte ki, hogy egyes ügytípusok kapcsán olyan ügymenetkövető internetes felületet kell kialakítani, amellyel ügyfélkapun keresztül betekintést nyerhet az ügyfél a saját ügyeinek státuszába (Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014–2020 9., 25., 53., 88–89., 117.).

2018. január 1-jétől lépett hatályba az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény, az Ákr., ami már nem bővítette tovább a tájékoztatáshoz való jog tartalmát, illetve egyes esetekben visszalépést is tett elődjéhez képest. A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog nem szerepel szó szerint a törvény szövegében (Alaptörvény Szabadság és felelősség XXIV. cikk), és a tájékoztatáshoz való jog, illetve a hatóságok tájékoztatási kötelezettsége sem került külön szabályozásra. A törvény alapján a jogok és kötelezettségek megismerhetőségét a hatóságok biztosítják az ügyféli jogok gyakorlásának előmozdítása mellett, viszont nem került kiemelésre a korlátozottan cselekvőképes, illetve cselekvőképtelen ügyfelek egyéniesített tájékoztatása. A közigazgatási törvényben – az elődjeihez hasonlóan – szabályozásra került az iratbetekintés joga és a jogorvoslatról való tájékoztatás kötelezettsége [Ákr. 5. § (2) bekezdés b) pont, 33–34. §, 81. § (1) bekezdés].

2017-ben elindult a „Digitális Jólét Program 2.0”, amely csökkentette az internetszolgáltatást érintő adóterheket, kedvezményes internetcsomagok bevezetésével és ingyenes oktatások szervezésével támogatta a digitális hozzáférést, valamint fejlesztett számos elektronikus közszolgáltatást [a Nemzeti Infokommunikációs Stratégia (NIS) 2016. évi monitoring jelentéséről, a Digitális Jólét Program 2.0-ról, azaz a Digitális Jólét Program kibővítéséről, annak 2017–2018. évi Munkaterve elfogadásáról, a digitális infrastruktúra, kompetenciák, gazdaság és közigazgatás további fejlesztéseiről szóló 1456/2017. (VII. 19.) Korm. határozat 2., 6., 15., 20. pont], hozzájárulva ezzel az elektronikus tájékoztatáshoz való jog előmozdításához.

2020-at követően a közigazgatásban az automatizáció és a mesterségesintelligencia-alapú megoldások váltak meghatározóvá (The European Digital Strategy). A mesterséges intelligencia alkalmazása 2018-ban került előtérbe, amikor több uniós tagállam – köztük Magyarország is – aláírta a mesterséges intelligenciával kapcsolatos együttműködési megállapodást.⁷ 2018-ban elkészült az Európai Unió Mesterséges Intelligencia Stratégiája (A mesterséges intelligenciáról szóló összehangolt terv), amelyet követően – 2020-ban – publikálták a Fehér könyv a mesterséges intelligenciáról: a kiválóság és a bizalom európai megközelítése című dokumentumot is (Fehér könyv a mesterséges intelligenciáról). A nemzetközi tendenciákhoz szorosan kapcsolódva a Nemzeti Digitalizációs Stratégia – egyebek mellett – a hazai közigazgatás versenyképességének növelését tűzte ki célként, amit a digitális infrastruktúra, a digitális kompetencia és a digitális közszolgáltatások rendelkezésre bocsátása révén kíván megvalósítani. A dokumentumban megfogalmazottak szerint az ügyfelek elégedetlenek az elektronikus felületeken elhelyezett tájékoztató anyagokkal, mert bonyolultak és nehezen értelmezhetőek. Az elektronikus ügyintézéssel kapcsolatos kommunikáció nem megfelelő, az ügyfelek nem ismerik az elektronikus közszolgáltatásokat, illetve nem tudják használni őket. További kihívásként merült fel, hogy az ügyfelek mellett sok esetben az ügyintézők sem rendelkeznek kellő szaktudással az elektronikus közszolgáltatások használatához (NDS 2021–2030 8., 83–84., 102–103.).

A technológia robbanásszerű fejlődésére reagál a Magyarország Mesterséges Intelligencia Stratégiája is, ami a 2020–2030-as időszakra a mesterségesintelligencia-technológiák alkalmazásával kívánja támogatni az államigazgatás fejlesztését, hangsúlyt helyezve az alábbi megoldásokra (Magyarország Mesterséges Intelligencia Stratégiája 2020–2030 7–8., 38., 44.):

– a chatalapú, egyablakos ügyintézés kiépítése,

– az ügyfél-kapcsolattartási folyamatok automatizációja,

– a Központi Azonosítási Ügynök fejlesztése,

– egyes meghatározott ügyfélterekben a robotokon és a KIOSK-on (mesterséges intelligenciával támogatott ügyintézési pont) keresztül történő ügyintézés bevezetése, bővítése,

– az automatikus döntéshozatali folyamatok fejlesztése,

– a magyar nyelvet is támogatni képes leiratozó és felolvasó megoldás bevezetése.

Mindezek mellett elérhetővé vált a Digitális Megújulás Operatív Program, ami egyebek mellett a közigazgatás digitális transzformációját tűzte ki célként (DIMOP 2021–2027).

A digitális transzformáció kapcsán a hazai közigazgatásban is elérhetővé vált az arcképalapú azonosítás, az érintésmentes ujjnyomat-azonosítás, az automatizált beszédértés és leiratozás, az automatizált felolvasás, a chatrobot-alkalmazás és az KIOSK önkiszolgáló ügyintézési terminál. A tájékoztatással kapcsolatos első robotizációs fejlesztések 2021-ben alkalmazásra kerültek a 1818 országos telefonos ügyfélszolgálatnál, elérhetővé téve az automatizált arckép-azonosítást és a chatrobot-alkalmazást [Schopp (2021)].

A közigazgatás legújabb irányainak meghatározását követően 2022 végén vált elérhetővé a Nemzeti Digitális Állampolgárság program, amely új alapokra helyezte a közigazgatás fejlesztésének irányát. A dokumentum szintén a technikai fejlődésre helyezve a hangsúlyt jelöli ki a közigazgatás új irányvonalait, amely az állampolgári elégedettséget, az ügyfél és a hatóságok közötti kommunikáció fejlesztését és az ügyintézés optimalizációját határozza meg. A célok elérésének eszközéül azonban már nem az automatizációt és a mesterséges intelligencián alapuló megoldásokat, hanem – egyebek mellett – a digitális állampolgárság koncepcióját (eSzemélyazonosítás, ePosta, eDokumentumkezelés és eFizetés szolgáltatások kialakítása és bevezetése), a nemzeti adatvagyon hasznosítását (hatékonyabb adatfelhasználás), a felhőtechnológia kialakítását (rugalmas e-közigazgatási fejlesztési környezet megvalósítása) emeli ki a dokumentum (NDÁP 4–5., 13., 29., 41.).

A Széll Kálmán terv és a Magyary Program 11.0 indulásával kezdődött el az a trendfordulás, aminek köszönhetően jelentősen előtérbe került a szolgáltató és ügyfélbarát közigazgatás. Az elmúlt évtizedben a közigazgatást érintő intézkedések, mint a szervezeti átalakítások, az eljárási szabályok egyszerűsítése, az eljárási költségek csökkentése, a szolgáltató szektor jó gyakorlatának integrálása és a digitalizáció azt a célt szolgálja, hogy csökkenjen a közigazgatási ügyintézés által okozott frusztráció, javuljon az ügyfélélmény és növekedjen a közigazgatásba, illetve az államba vetett bizalom.

1.2. A szolgáltató állam és a szolgáltató közigazgatás

Az elmúlt több mint egy évtizedben számos olyan intézkedés történt – mint például az egyablakos ügyintézés bevezetése [Barta–Veszprémi (2019) 67.], a bürokráciacsökkentés [Egyszerűsödik az ügyintézés az állampolgárok és a cégek számára (2021)], a közigazgatási rezsicsökkentés [Boros (2016) 74.], az elektronikus tájékoztatás és ügyintézés támogatása [Nő az elektronikus közigazgatási szolgáltatások népszerűsége (2020)] –, amely a szolgáltató közigazgatás megvalósítását célozza. Ahogy a fentiekben is meghatározásra került, a szolgáltató közigazgatás előtérbe kerülésével minden feltétel adott, ami a tájékoztatáshoz való jog kiteljesítéséhez, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog és a szociális biztonsághoz való jog magasabb szintre emeléséhez szükséges. A szolgáltató közigazgatás olyan működési modell, amely az ügyfelet helyezi előtérbe a lehető leggyorsabb, legegyszerűbb, leghatékonyabb és legolcsóbb ügyintézés biztosításával, az ügyféli jogok érvényesülésének támogatásával, valamint az elektronikus közigazgatás fejlesztésével [Józsa (2019) 40., 53.; Budai (2014) 34–35.]. Felmerül azonban a kérdés, hogy az ügyfélközpontúság és a szolgáltató jelleg a jogszabályban kijelölt, szűken értelmezett hatósági feladatok végrehajtása kapcsán értelmezendő-e, vagy felmerül-e többletelvárás a „köz szolgálata” kapcsán [Jakab–Ráczi (2019) 606.].

Az említett többletelvárás a közigazgatás társadalmi felelősségvállalása – más néven a társadalmi közfelelősség –, amely az „előírt kötelezettségeken túli önkéntes elköteleződés a közérdek, a közjó érvényre juttatása mellett, a (…) jellemzően kritikus társadalmi, közösségi szükségletek és problémák” [Gáspár (2019) 13.] megoldását jelenti. A közigazgatási hatósági ügyintézésben ez az irány a tanácsadást, az ügyintézés segítését, az ügyfélképzést, az elektronikus ügyintézés támogatását, a hozzáférés növelését, az élethelyzet-alapú komplex megoldásokat, az adminisztratív terhek csökkentését és a proaktivitást foglalja magában, amelyek megvalósítását a szolgáltató közigazgatás is előtérbe helyezi [Gáspár (2019) 18.]. A közigazgatás működésébe vetett bizalom szorosan összefügg a kiszolgálás minőségével, ezért az információs aszimmetria és a szolgáltatásokhoz való hozzáférési korlátok csökkentése meghatározó szerepet kap a társadalmi közfelelősség alakulásában [Budai–Gáspár (2021) 7.]. A tájékoztatáshoz való jog előmozdítása szerves részét képezi a társadalmi közfelelősségnek és ezzel a szolgáltató közigazgatásnak. Ezt támasztja alá az is, hogy a tájékoztatáshoz való jog célja a jogok és kötelezettségek megismertetése, az ügyfelek ismerethiányból fakadó kiszolgáltatottságának csökkentése, az élethelyzet-alapú és komplex megoldások felajánlása, a szociális ellátásokhoz való hozzáférés növelése, és az olyan tudatos állampolgár nevelése, aki képes tájékoztatáson alapuló felelősségteljes és megalapozott döntést hozni saját ügyében. Mindezek alapján a tájékoztatáshoz való jog elválaszthatatlan egységet képez a társadalmi közfelelősséggel és a szolgáltató közigazgatással.

A New Public Management modell háttérbe szorulásával került egyre inkább előtérbe a szolgáltató állam és szolgáltató közigazgatás koncepciója [Baranyi–Homoki–Kovács (2018) 19.]. Az ügyfelek részéről jelentkező egyre növekvő elvárások és a versenyszféra által diktált folyamatos szolgáltatásfejlesztés nyomán olyan változások kerültek előtérbe, mint a szabad versenyt korlátozó tényezők lebontása, az ellentmondásokkal teli és idejétmúlt szabályozás megújítása, a közigazgatás ügyféligényekre szabása és egyes állami feladatok kiszervezése. A szolgáltató állam az akadálymentesítésre, valamint a tehermentesítésre törekszik, és legfőbb célja az ügyfelek elégedettsége. Jellemző rá a proaktivitás, vagyis egyfajta törekvés arra, hogy felismerje az állampolgárok és az ügyfelek elvárásait. Ennek érdekében változásorientált, innovatív, és fellép a status quo ellen [Budai (2014) 20–21., 29–30., 34.]. A szolgáltató közigazgatásban kiemelt jelentősége van a költségtakarékosságnak, az eredményességnek, a hatékonyságnak, a jogszerűségnek, valamint az állami szolgáltatásokkal – elektronikus ügyintézési felületekkel, valamint az ügyfélkiszolgálással és a tájékoztatással – kapcsolatos ügyfél-elégedettségnek is [Józsa (2019) 56.]. Az új irányzatra jellemző, hogy – a társadalmi közfelelősség irányába mutatva – közreműködik a távolsági akadályok felszámolásában és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés előmozdításában, szem előtt tartja a fogyatékossággal élő és beteg ügyfelek speciális igényeit, lépéseket tesz az ügyféllel való kommunikáció fejlesztése érdekében, és támogatja, illetve oktatja az elektronikus felületek használatát [Budai (2014) 34–35.].

A szolgáltató állam mérhető teljesítménye az ügyfél elégedettsége, amely eléréséhez az alábbi intézkedéseket teszi [Budai (2014) 33–34.]:

– online és offline is elérhető és kiszámítható ügyintézési gyakorlatot folytat, amelyhez szorosan kapcsolódik az ügyfelek előzetes tájékoztatása, és ezzel a kiszolgáltatottságuk csökkentése,

– költséghatékonyan, professzionálisan, szakszerűen és rendeltetésszerűen jár el, kompetens ügyintézőket alkalmaz, akik képesek hatékony és eredményes tájékoztatást nyújtani,

– az ügyintézők közreműködésével és a tájékoztatás biztosításával egyszerűsíti az eljárásokat, segíti az ügyfeleket az eljárás minden elemének megértésében és az ügyintézés előtti akadályok felszámolásában.

A hazai közigazgatást érintő 21. századi trendfordulással, a szolgáltató jellegű és ügyfélbarát működéssel a hatóságok feladatellátása és a közigazgatás közszolgálata nem korlátozható le a jogszabályban meghatározott feladatok végrehajtására. A szolgáltató közigazgatásnak – a kötelező feladatain túl – szerepet kell vállalnia egyes társadalmi kérdések megoldásában, az ügyfelek támogatásában és oktatásában, a kiszolgáltatottságuk csökkentésében, valamint a közszolgáltatásokhoz való hozzáférésük növelésében, amelyek megvalósításában a tájékoztatáshoz való jog biztosítása és érvényesítése meghatározó szereppel rendelkezik.

1.3. A digitalizáció és az elektronikus közigazgatás

Ahogy a korábbiakban bemutatásra került, a szolgáltató közigazgatás kiemelt figyelmet fordít a hatékonyságra, az olcsóságra, a gyorsaságra, az ügyfél-elégedettségre, és úgy határozza meg saját működését, hogy az ügyfeleket partnerként kezelje, és ügyeikben a lehető legteljeskörűbben segítse. Ezek a változások meghatározó jelentőségűek, viszont a gondolkodásbeli, eljárási és szervezeti változások nem minden tekintetben bizonyulnak elégségesnek a tájékoztatás előmozdításához. Az előrelépéshez arra van szükség, hogy az állam és a közigazgatás alkalmazzon minden olyan – a piaci szférában is bevált – technológiai megoldást, ami biztosítja az újszerű célkitűzések gyakorlati megvalósítását. Ezért szükséges foglalkozni azzal a kérdéssel, hogy milyen tényezők teszik elkerülhetetlenné a digitalizáció előnyeinek alkalmazását, és milyen megoldások tudják támogatni a hatóságok tájékoztatási feladatellátásának megújítását.

A digitalizációval és az elektronikus közigazgatás előtérbe kerülésével meghatározásra került az elektronikus tájékoztatáshoz való jog. Az ügyfél jogosult a hatóságtól elektronikus úton tájékoztatást kérni és az elektronikus ügyintézéshez támogatást kapni, valamint a hatóság rendelkezésére álló iratokat elektronikusan megismerni és arról elektronikus másolatot kapni [E-ügyintézési tv. 23. § (1) és (2) bekezdés]. A digitalizációval elérhetővé váltak olyan elektronikus tájékoztatási csatornák, mint az elektronikus levelezés (e-mail), a közösségi oldalak, a csevegés (chat) és üzenetküldés, a hírlevelek, a hírcsatornák és a fórumok, amelyekkel gyorsabban, hatékonyabban, olcsóbban és az ügyfelek szélesebb körét van lehetőség tájékoztatni [Orbán (2019) 30–32.]. Az elektronikus tájékoztatást szolgálja az internetes böngészés és keresés, valamint a közigazgatási/kormányzati portálok és hatósági weboldalak használata is [Orbán (2019) 17–21., 34–36.].

Az elektronikus közigazgatás „a közszféra kapcsolatrendszerének tudásalapú átalakítását és racionalizált, szolgáltató jellegű újraszervezését jelenti az infokommunikációs technológiai alkalmazások közműszerű használata révén” [Budai (2014) 35–37., 45.]. Más megállapítás szerint az elektronikus közigazgatás a kormányzat és az állam működését segítő, a lakosságot kiszolgáló IKT, az elektronikus államigazgatási, elektronikus ügyintézési szolgáltatások, illetve az állami érdekkörhöz kapcsolódó elektronikus közszolgáltatások, valamint a 2021-től meghatározó szerepet kapó automatizációs és mesterséges intelligencián alapuló megoldások összessége (NDS 2021–2030 69.; Magyarország Mesterséges Intelligencia Stratégiája 2020–2030).

A digitalizáció, illetve az elektronikus közigazgatás kialakításának követelménye kétirányú, amit egyrészt az Európai Unió, másrészt az információs társadalom támaszt a magyar állammal szemben. A „felülről jövő” kényszer – az Európai Unió stratégiaalkotása – három nagy korszaka határolható el. Az első korszak 1993–1999 közé, az Egyesült Államok és a Japán–Szingapúr vonal közötti „presztízsverseny” idejére datálható, a tervezés második időszaka 1999–2004 közé tehető, amikor a döntéshozók már a társadalom felé fordultak, és a hangzatos jelszavak helyett reálisabb irányba mozdultak el. Az időszak legmeghatározóbb stratégiai sorozata, az eEurope ekkor vált elérhetővé, amelynek több generációja is megjelent az elmúlt években [Budai (2014) 49., 194–197.]. 2005-ben indult a stratégiaalkotás harmadik szakasza, amelyben részletesebben kidolgozott és a valóságtól kevésbé elrugaszkodott célokat határoztak meg. 2010-et követően – többek között – az i2010 eGovernment cselekvési terv, az eGovernment 2011–2015 cselekvési terv és az Uniós e-kormányzati cselekvési terv 2016–2020 kapcsolódott az információ társadalomhoz és az elektronikus közigazgatáshoz [Péterfalvy (2014) 5–8.]. A 2020-as évvel lezárult a legutóbbi stratégiai időszak, amit egy új, digitalizációra és mesterséges intelligenciára épülő irány követ 2021-ben, amelynek legmeghatározóbb dokumentuma a „Shaping Europe’s Digital Future”.

Az elektronikus közigazgatás kialakítása iránti „alulról érkező” igény olyan kényszer az államra nézve, amit az információs társadalom szociológiai, társadalmi, politológiai, technológiai és egyéb összetevői határoznak meg [Budai (2014) 64–65.]. Az információs társadalom kialakulásával és a technikai fejlődéssel egyre meghatározóbb szerepet kapnak az informatikai fejlesztések, amelyek – egyebek mellett – az állam és az állampolgárok közötti viszony újradefiniálását, az állampolgárokra fordított figyelem növekedését, valamint a szolgáltatások minőségi javulását vonja maga után [Ugrin–Varga (2007) 204–205.]. A kétirányú elvárások relevanciáját tovább fokozza a 2020-ban kezdődött pandémiás helyzet, amivel az érintkezésmentes elektronikus tájékoztatás relevanciája egyre inkább a középpontba került [Balázs–Hoffman (2020) 7.; Nő az elektronikus közigazgatási szolgáltatások népszerűsége (2020)].

A szolgáltató közigazgatáshoz szorosan kapcsolódó elektronikus tájékoztatáshoz való joggal, az elektronikus kapcsolattartási csatornákkal és a hatósági weboldalakkal minden feltétel adott, ami a tájékoztatáshoz való jog és a szociális biztonsághoz való jog széles körű érvényesítéséhez szükséges. Annak érdekében, hogy ezek a megoldások hatékonyan tudjanak hozzájárulni a tájékoztatás előmozdításához, lépéseket kell tenni az elektronikus közszolgáltatásokhoz való hozzáférés növelése és a digitalizáció kiterjesztése érdekében, ahogy azt az ügyféli elvárások [Budai (2014) 64–65.] és az unió digitalizációs célkitűzései is előirányozzák (Shaping Europe’s Digital Future 2.).

1.4. A szociális biztonsághoz való jog és a tájékoztatáshoz való jog összefüggései

A szociális biztonsághoz való jog a szociális jogokon belül értelmezendő szűkebb kategória, amely a 2. generációs [az emberi jogok generációk szerinti felosztásával kapcsolatos kérdésekről bővebben: Hajdú (2021) 2–3., 6. lj.] szociális, kulturális és gazdasági jogok részét képezi [Takács (2008) 793., 812.]. A szociális ellátórendszer különböző ellátásokat, támogatásokat nyújt a megélhetési zavarhelyezettel érintett személyek számára annak érdekében, hogy a jövedelemmel nem fedezett rövidebb-hosszabb időszakokban is biztosítottak legyenek számukra a létfenntartáshoz szükséges erőforrások [Homicskó (2019) 13.]. A magyar Alaptörvény hatálybalépésével történt azonban egy éles váltás a szociális biztonsághoz való jog alapjogi meghatározásában. Ameddig a korábbi alkotmány a szociális biztonsághoz való jogot deklarálta [a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 70/E. § (1) és (2) bekezdés⁸], a hatályos Alaptörvény államcéllá léptette vissza ezt a jogot a szociális biztonság megvalósítására való törekvés megfogalmazásával [Juhász (2015) 13.; Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdés]. Felmerül így a kérdés, hogy releváns-e a szociális biztonsághoz való jog és a tájékoztatáshoz való jog összefüggéseivel foglalkozni. Sőt, mi több, egyes szerzők azt a kérdést is felvetették, hogy lehetett-e valaha szociális biztonsághoz való jogról beszélni, amikor a különböző megélhetési zavarhelyzetben lévő személyek számára sem az alkotmányban, sem az Alaptörvényben nem volt annak meghatározott, garantálható szintje [Kiss (2016) 358.].

A rendszerváltást követően – mindamellett, hogy – kevesebb hangsúlyt kaptak a szociális biztonsággal kapcsolatos kérdések, a bizonytalanság volt jellemző [Juhász (2015) 6.]. A bizonytalanságok elsősorban abból adódtak, hogy az Alkotmány 70/E. §-a egy állami feladatot fogalmazott meg, amit az állam teljesít azzal, hogy a szociális ellátórendszert megszervezi és működteti egy minimális megélhetési szint biztosítása mellett. Abban azonban nem volt egyetértés, hogy „a szociális biztonsághoz való jog alanyi jog-e vagy csupán államcél” [Sólyom (2001) 658–660.]. Az 1990-es évek végén, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állam általi garantálását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához” [32/1998. (VI. 25.) AB határozat]. Egyes szerzők szerint ezzel a megoldással a szociális biztonság fogalma részben összemosódott a Szoctv. által szabályozott minimális megélhetési szintet biztosító segélyezési típusú ellátásokkal [Lajkó (2016) 109.]. Más meglátások szerint az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jogra nem alapjogként, hanem állami kötelezettségként tekint, ahol az állam egy megélhetési minimum biztosításával köteles az emberi méltósághoz való jogot biztosítani mindenki számára, azonban ennek a minimumnak a meghatározása állami feladat maradt [Juhász (2015) 10–11.].

Az elmúlt évtizedekben felmerült bizonytalanságok és az állami törekvés megfogalmazása mellett fontos kiemelni, hogy Magyarország számos nemzetközi norma alapján köteles biztosítani a szociális biztonsághoz való jogot. Ezt támasztja alá például az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, amit 1976-ban ratifikált Magyarország, elismerve mindenki jogát a szociális biztonságra és a társadalombiztosításra [Janiné Lados (2016) 69.; az Egyesült Nemzetek közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről szóló 1976. évi 9. törvényerejű rendelet 9. cikk]. Szintén ehhez kapcsolódóan szükséges kiemelni az Európa Tanács Európai Szociális Kartáját és annak módosító és kiegészítő jegyzőkönyvét, amit 1991-ben írt alá és 1999-ben ratifikált Magyarország. Az Európai Szociális Karta és annak kiegészítő és módosító jegyzőkönyvei, valamint a módosított Európai Szociális Karta az Európa Tanács legmeghatározóbb nemzetközi szerződései, amelyek az állampolgárok alapvetői jogainak megerősítését és szociális biztonsághoz való jogának biztosítását tűzte ki célként [Hajdú (2021) 4.; az Európai Szociális Karta kihirdetéséről szóló 1999. évi C. törvény 12–14. cikk]. Mindezek alapján – az alkotmányi és alaptörvényi megfogalmazástól függetlenül – az állam köteles biztosítani a szociális biztonsághoz való jogot.

A fentieket figyelembe véve az államcéllá minősítést nem lehet egyértelműen visszalépésként értelmezni, sokkal inkább egy eldöntetlen kérdés tisztázását, illetve állami feladatracionalizálást jelentett a hazai szociális ellátórendszerre is jellemző fenntarthatósági krízis idején. Ez a változás szükséges volt ahhoz, hogy végre lehessen hajtani – a Széll Kálmán tervben is előrevetített [Széll Kálmán Terv 15–16., 18.] – a teljes szociális ellátórendszert érintő 2012-es évi profiltisztítást, amit az alaptörvényi módosítást követően már nem lehetett alapjogi sérelemre hivatkozva megvétózni. Az ebben az időszakban hozott döntésekkel a nyugdíjkorhatár a korábbi 62 évről fokozatosan 65-re emelkedett (Tny. 18. §), megszüntetésre került a kötelező magánnyugdíjrendszer (a nyugdíjpénztár-választás szabadságáról szóló 2010. évi C. törvény; a magán-nyugdíjpénztári befizetésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 2010. évi CI. törvény; a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény; Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény; Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2014. évi XCIX. törvény), valamint a korhatár előtti nyugellátások és az egyéb kiemelt szakmában dolgozók kedvezményes nyugdíja. Mindezek mellett a korábbi, egészségkárosodáson alapuló ellátások szintén megszüntetésre kerültek (a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény). Az átalakításokkal profiltisztítás következett be a nyugellátási rendszerben, amely nyomán az ellátások megállapításához kevesebb jogszabályt kell alkalmazni és a Nyugdíjbiztosítási Alapból elsősorban a korhatárt betöltött személyek részesülnek ellátásban, amivel részben tehermentesítésre került a nyugdíjrendszer.

A foglalkoztatáspolitikában a passzív eszközök kvázi leépítése és a folyósítási idők radikális csökkentése mellett meghatározó szerepet kaptak a foglalkoztatást elősegítő és a munkahelyek megtartását támogató aktív eszközök [A válság hatása a munkaerőpiacra (2010) 25.]. Szintén a szociális ellátórendszer tehermentesítését szolgálta a táppénz maximális napi összegének felére csökkentése, illetve 2015. január 1-jétől a táppénz kiszámítási szabályainak módosítása [Ebtv. 46. § (8) bekezdés, 48. § (1) bekezdés]. Az elmúlt 10 év intézkedései nyomán a jogalkotó számos lépést tett annak érdekében, hogy az állam képes legyen a minimális megélhetést biztosító támogatások mellett a biztosítási és univerzális típusú ellátásokat is fenntartani [Hajdú–Homicskó (2021); Czúcz (2003); Hajdú – Lőrincsikné Lajkó (2005)].

Mindamellett, hogy az államcéllá minősítés az állami kötelezettségvállalás legkisebb mértékére enged következtetni, fontos kiemelni, hogy a szociális jogok biztosítása elsősorban két pillérből, az egyenlő bánásmód követelményéből és a szociális ellátások biztosításából tevődik össze. A szociális ellátások biztosításához az állam jogalkotási feladatai és az ellátásokat nyújtó intézményi rendszer kiépítése, működtetése szükséges [Hajdú (2015) 33–34.]. Az eltelt évek tapasztalatai alapján az a tendencia látszik körvonalazódni, hogy a döntéshozó fenntartja a rendszert a megélhetési minimumot biztosító ellátásokkal és a profiltisztítás végrehajtásával, valamint számos lépést tesz a teljes szociális ellátórendszer hosszú távú fenntarthatósága és folyamatos bővítése érdekében. Ezt támasztja alá egyebek mellett az a 21. századi trendfordulás is, amely a jóléti állam helyett a munkaalapú állam [Hajdú (2014) 105–115.] filozófiáját helyezte előtérbe, illetve a döntéshozók kiemelt figyelmet fordítanak a gyermekvállalás és a családok támogatására, amelyek pozitív hatást gyakoroltak a hazai népességi mutatókra [A népesség, népmozgalom főbb mutatói (KSH)]. A legkiemelkedőbb intézkedéscsomag a 2019 júliusában életbe lépett családvédelmi akcióterv, amelyet a következő években számos egyéb támogatás követett. A munkaalapú állam irányvonal megerősödésével, a családokat támogató új ellátások és támogatások bevezetésével, valamint a szociális ellátórendszert érintő egyéb változásokkal az ügyfelek tájékoztatásának kiemelt szerep jut, hiszen nem várható el a megfelelő szakértelemmel nem rendelkező, esetleg hátrányos helyzetű ügyfelektől jogaik és kötelezettségeik átfogó ismerete egy olyan komplex és gyorsan változó környezetben, mint a szociális ellátórendszer.

Ameddig egyes meglátások szerint az Alaptörvény hatálybalépésével jelentős visszalépés történt a szociális biztonsághoz való jog hazai biztosításában, más vélemények szerint a minimális megélhetési szint biztosításán kívül korábban sem jelentett többet a kérdéses alapjog. Ezekkel az álláspontokkal ellentétben a Magyarország által ratifikált nemzetközi egyezmények és az elmúlt évek jogalkotói döntései alapján más következtetés levonására van lehetőség. Szükség volt a szociális ellátórendszer racionalizálására annak érdekében, hogy elinduljon egy lassú, de folyamatos előrelépéseket biztosító folyamat, ami idővel csökkenteni fogja a szociális ellátórendszer kitettségét, és növeli annak finanszírozhatóságát nemcsak a segélyezési típusú ellátások, hanem a teljes szociális ellátórendszer tekintetében. Mindezek alapján a szociális biztonsághoz való jogot és a szociális ellátórendszert érintő tájékoztatáshoz való jog a szociális ellátórendszer racionalizálása, a foglalkoztatás és a gyermekvállalás előmozdítása, az igényelhető ellátások és támogatás jelentős bővítése, illetve a szolgáltatás-központú és ügyfélbarát közigazgatás előtérbe kerülése idején kiemelt szerepet kap.

2. A tájékoztatáshoz való jog elhatárolási lehetőségeinek és tartalmi követelményeinek meghatározása

„A közigazgatás állapota kettős irányban hat. Így a racionalizálásnak igénye is két irányból jön és hatása is két irányban fog érvényesülni. Az egyik maga a közigazgatási gépezet, illetve annak tudatos tagjai, az állami alkalmazottak, akik egész életüket benne élik és tökéletlenségeit legjobban érzik. A másik a közönség, amely a közigazgatás szerveivel érintkezik, a közigazgatás rendelkezéseinek, cselekvésének vagy mulasztásának hatását érzi és mint modern állam szabad polgára, véleményt mond és igényt juttat kifejezésre” [Magyary (1930) 93.].

Az első fejezetben megállapítást nyert, hogy a szolgáltató közigazgatás – és az ahhoz szorosan kapcsolódó társadalmi közfelelősség – hívja életre a tájékoztatáshoz való jog kiteljesítésének szükségességét, amely megvalósításához – egyebek mellett – a digitalizáció biztosítja a szükséges eszközöket. Fontos azonban megjegyezni, hogy – a hazai közigazgatásban – mind ez idáig nem került kialakításra olyan egységes, átfogó és kimerítő jellegű terminológia, amit alkalmazni lehet a tájékoztatáshoz való jog kapcsán. Ez a fejezet arra tesz kísérletet, hogy rendezze a terminológiával kapcsolatos kérdéseket a nemzetközi és hazai normákban meghatározott alapjogok [például az Alapjogi Charta 41. cikk (1) és (2) bekezdés, illetve a Szerződés Európai Alkotmány Létrehozásáról V. cím 11–101. cikk], valamint a tájékoztatáshoz való jog elemeinek [például Turkovics–Paulovics (2014) 8. alapján a jogok és kötelezettségek megismertetése és a jogok gyakorlásának előmozdítása, valamint státuszinformáció nyújtása] és tartalmi elvárásainak [Fábián–Bencsik (2014) 23–24. alapján például élethelyzet-alapú tájékoztatás] tükrében.

2.1. A tájékoztatáshoz való jog elhatárolása a nemzetközi és hazai normákban meghatározott alapjogok mentén

Ahogy korábban említésre került, a tájékoztatáshoz való jog a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog részeként és a szociális biztonsághoz való jog előfeltételeként értelmezendő. A tájékoztatáshoz való jog számos egyéb alapjogot is érint, azonban azok meghatározó része nem kapcsolódik sem a közigazgatáshoz, sem a szociális ellátórendszerhez. A mű szempontjából releváns terminológia kialakításához, valamint a kimerítő jellegű dogmatika megalkotásához első lépésként a tájékoztatáshoz való jog alapjogokhoz való viszonyát szükséges meghatározni, kitérve a jog céljára, alanyára és kötelezettjére, valamint tartalmi és minőségi követelményeire.

2.1.1. A tájékoztatás mint betegjog

Az egészségügyi szolgáltatás igénybevételéhez kapcsolódó tájékoztatás jogát olyan nemzetközi dokumentumok határozzák meg [a nemzetközi dokumentumok széles körű felsorolását tartalmazza: Pogány (2010) 22.], mint az emberi jogokról és a biomedicináról szóló Egyezmény (az Európa Tanácsnak az emberi lény emberi jogainak és méltóságának a biológia és az orvostudomány alkalmazására tekintettel történő védelméről szóló, Oviedóban, 1997. április 4-én kelt Egyezménye: Az emberi jogokról és a biomedicináról szóló Egyezmény, valamint az Egyezménynek az emberi lény klónozásának tilalmáról szóló, Párizsban, 1998. január 12-én kelt Kiegészítő Jegyzőkönyve kihirdetéséről szóló 2002. évi VI. törvény 5. cikk és 10. cikk), az Európai Betegjogi Charta