Közigazgatás-elmélet

Institutiones Juris

Fábián Adrián

Közigazgatás-
elmélet

Budapest, 2023

Lektorálta:

Dr. Kiss László professor emeritus

Dr. Petrétei József egyetemi tanár

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Kamarás-Vida Krisztina

Olvasószerkesztő: Bíró Csilla

Korrektor: Cseh Réka Zsuzsanna

Tördelőszerkesztő: Kőrösi László

Nyomdai kivitelezés: Nemzeti Közszolgálati Egyetem

ISBN 978-963-653-012-9 (nyomtatott)

ISBN 978-963-653-013-6 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-653-014-3 (ePub)

ISSN 1218-9375

A második átdolgozott kiadás javított kiadása, utánnyomás

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalomjegyzék

Bevezető

I. Közigazgatástan és közigazgatás-tudomány

1. A közigazgatástan és a közigazgatás-tudomány fogalma

2. A közigazgatástan és a közigazgatási jogtudomány elhatárolása

3. A közigazgatás-tudomány vizsgálódási területeinek csoportosítása

4. A közigazgatástan különös tárgyai

5. A közigazgatás-tudományok kapcsolata más tudományágakkal

II. A közigazgatás meghatározása

1. Bevezető

2. A közigazgatás meghatározása az igazgatás fogalmán keresztül

3. A közigazgatás mint állami tevékenység

III. A közigazgatás a hatalmi ágak rendszerében

1. Montesquieu elmélete

2. A végrehajtó hatalom ellenőrzésének alapjai

3. A közigazgatás az állami szervek rendszerében

IV. A kormányzás és a magyar kormányzati rendszer

1. A kormányzás fogalma

2. A magyar kormányzati rendszer

3. Az Országgyűlés szerepe a kormányzásban

4. A köztársasági elnök kormányzati funkciói

5. Az Alkotmánybíróság szerepe a kormányzásban

6. A Kormány kormányzati funkciói

7. A kormányzás modernizációja

V. Az irányítás fogalma

1. Az irányítás jogi szabályozása

2. Az irányítás eszközrendszere

3. Az irányítás korlátai

VI. A vezetés

1. Az igazgatás kapcsolata a vezetéssel

2. A vezetés és a vezető fogalma

3. A magyar közigazgatás vezetői

4. A vezetés helye és szerepe a hazai közigazgatási reformtörekvésekben

VII. Közigazgatás és a jog

1. A közigazgatás jogi szabályozottsága

2. A közigazgatási jogi normák

3. A közigazgatási jogviszonyok

4. A közigazgatás jogforrási rendszere

VIII. Politikai vezetés, hatalmi csoportok, társadalmi változások és a közigazgatás

1. A politika és a közigazgatás közötti kapcsolatok

2. A közigazgatás stílusa

3. A hatalmi csoportok

4. A közigazgatást meghatározó tényezők Magyary nyomán

5. A közigazgatást meghatározó tényezők napjainkban

6. A közigazgatás és az emberek

IX. A közigazgatás feladatai

1. A közfeladat fogalma

2. Az állam funkciói

3. A közigazgatás funkciói

4. A közigazgatási feladatok típusai

X. Közigazgatás és bürokrácia

1. A bürokrácia fogalma

2. Weber bürokráciaelmélete

3. A bürokratizmus

4. A modern közigazgatás és a bürokrácia

5. A bürokrácia leépítése

XI. A közigazgatás szervezete és felépítése

1. A szervezéstudomány és a szervezet fogalma

2. A közigazgatás szervezete

3. A közigazgatás rendszerelméleti megközelítése

4. A közigazgatás felépítése

5. A közigazgatás vertikális, horizontális és szakmai tagozódása

6. A közigazgatási szintek képzése

7. A közigazgatási szerv fogalma

8. A közigazgatási szerv jogképessége és jogi személyisége

9. A közigazgatási szervek csoportosítása

XII. Forrás és forrásteremtés a közigazgatásban

1. A közigazgatás forrásai

2. A közigazgatás személyzete

3. Forrásteremtés

4. Az információ

XIII. Önkormányzati közigazgatás

1. Az önkormányzat fogalma, fajtái

2. A helyi önkormányzatok működése

XIV. Az államigazgatás

1. Az államigazgatás szervei

2. Az államigazgatás szervezete

XV. A közintézmények rendszere

1. Bevezető

2. A közintézményekről általában

3. A közintézetek

4. A köztestület

5. A közalapítvány

XVI. A közigazgatás tevékenységi formái

1. Bevezető

2. A jogalkotás

3. Hatósági jogalkalmazás

4. A közigazgatási szerződés

5. A tervezés

6. Szubvencionálás

7. A közigazgatás nem jogi jellegű tevékenysége

8. Hierarchikus és hierarchián kívüli cselekmények

XVII. A közigazgatás-tudomány története

1. A kameralisztika

2. A rendészet és a rendészettudomány története

3. A rendészet meghatározása a magyar szakirodalomban

4. A korai közigazgatástan

5. A közigazgatási jog tudománya

XVIII. A hazai közigazgatás-tudomány

1. A hazai közigazgatás-tudomány kezdetei

2. A közigazgatási jogi pozitivizmus

3. A közigazgatási jogi dogmatika

4. Politológiai művek

5. Magyary Zoltán és iskolája

6. A II. világháború utáni időszak

XIX. A közigazgatás-tudomány helyzete a 20. században

1. A közigazgatástan helyzete Nyugat-Európában

2. Közigazgatás-tudomány az Amerikai Egyesült Államokban

XX. New Public Management

1. A NPM előzményei

2. A New Public Management fogalma

3. Az NPM alkalmazásának feltételei és kiindulópontjai

4. Az NPM célkitűzései és eszközrendszere

5. A reinventing government

6. Az NPM kritikája

7. Az NPM utóélete

XXI. Nemzetközi közigazgatás

1. Nemzetközi közigazgatási feladatok

2. Nemzetközi szervezetek

3. Az Európai Unió igazgatása és hatása a tagállamok közigazgatására

XXII. Integrált adatfeldolgozás és adatvédelem a közigazgatásban

1. Az integrált adatfeldolgozás fogalma

2. Adatvédelem a közigazgatásban

3. A nyilvánosság

XXIII. Elmélet és gyakorlat helye és szerepe a közigazgatási jog oktatásában

Felhasznált irodalom

Bevezető

A közigazgatással kapcsolatos alapvető ismeretek kidolgozása, megértése és oktatása sem tartozik a könnyen letudható feladatok közé. Nemcsak a magyar közigazgatás, hanem a hazai jogi és igazgatási képzés történetében is időről időre előtérbe kerültek különböző előjelű korszerűsítések. A nehézség elsősorban abból adódik, hogy a közigazgatás „bemutatásában” a rendszerszemléletet nagyon nehéz következetesen érvényesíteni. A különböző megközelítések mást és mást tekintenek a vizsgálódás kiindulópontjának (például a szervezetet, a feladatokat, a működést stb.), és emiatt gyakori az egyoldalúság és az összefüggések súlyukhoz méltó bemutatásának az elmaradása.

Jó ideje már nem tekinthető új keletűnek az a felismerés, hogy a közigazgatás nem azonos a rá vonatkozó joggal. Ebből okszerűen következik, hogy a közigazgatás megismerésével, tudományos kutatásával, fejlesztésével számos tudományág foglalkozik. Az említett felismerés, a komplexitás irányába történő elmozdulás vezetett el a közigazgatástan mint közigazgatás-tudományi diszciplína kialakulásához.

Úgy vélem, hogy a magyar és a kialakulóban lévő európai közigazgatási jog megismerését elengedhetetlenül szükséges elméleti megalapozottsággal is összekötni. Ebből kiindulva az egyik lehetséges megközelítésnek a közigazgatás-elmélet (közigazgatástan) fontosabbnak ítélt alapintézményeinek a megismertetését tartom.

Ennek a tankönyvnek a célja tehát kettős, egyrészt az, hogy az egyetemi szintű jogi és igazgatási képzésekben segítse elő a közigazgatás elméleti, nem jogi gyökerű tárgyköreinek az elsajátítását, másrészt a közigazgatási szakma műveléséhez szükséges alapvető ismeretanyagot kívánja bemutatni, rendszerbe foglalni.

Az első kiadás közvetlen előzménye az Ivancsics Imre szerzőtársammal írt Bevezetés a  közigazgatástanba című egyetemi jegyzet, akinek hálás vagyok a  munkához nyújtott szakmai segítségért, támogatásért.

A Közigazgatás-elmélet című könyv második kiadása az elsőhöz képest átdolgozott tartalmú, ezt az átdolgozást – több más körülmény mellett – elsődlegesen Magyarország új Alaptörvényének az elfogadása tette szükségessé.

Pécs, 2018. október 12.

A szerző

„A közigazgatástan, mely a közigazgatást minden vonatkozásában igyekszik feltárni, és természetét megismerni, sokkal szélesebb terület, mint a jog, mert az a közigazgatásnak csak az egyik vonatkozása.”

(Magyary Zoltán)

I. Közigazgatástan és közigazgatás-tudomány

1. A közigazgatástan és a közigazgatás-tudomány fogalma

A közigazgatástan úgynevezett leíró tudomány, leírja a közigazgatás működését, a tényeket, a jelenségeket. A közigazgatástan tehát tapasztalati és ténytudomány.[1] Egy másik megközelítés szerint a közigazgatástan elsősorban a szervezet döntéseit vizsgálja.[2] A közigazgatástan közelebbről a közigazgatás egyes alrendszereivel:

• az államigazgatással,

• az önkormányzati igazgatással,

• a közintézményekkel (a köztestületekkel, a közintézetekkel és a közalapítványokkal) foglalkozik.[3]

A közigazgatással foglalkozó tudományok között főként az alábbiakat lehet megemlíteni:

• közigazgatástan,

• közigazgatási jogtudomány,

• politikatudomány.

Más megközelítésben a közigazgatás-tudomány az igazgatás – vagy szervezéstudomány – egyik ágazata, amely az általános (üzleti, ipari) igazgatástudomány eredményeit is alkalmazza. Olyan összegező – szintetizáló – tudomány, amely a közigazgatással foglalkozó tudományok eredményeit hasznosítja. Fontos azonban kiemelni, hogy nem ágazata az ipari igazgatástudománynak. Lényeges különbségek vannak ugyanis közöttük, különösen a környezet és a funkciók tekintetében.[4]

A politikatudomány (politológia) előzményei az államelmélet, a történettudomány és a gazdaságtudomány voltak, mára a szociológiatudományhoz áll a legközelebb. A politikai döntések meghozatalának folyamatát, illetve a politika és közigazgatás kapcsolatát vizsgálja, utóbbin belül a demokratizálódás, a társadalmi részvétel (participáció) és a bürokrácia kérdéseit.

Látható, hogy sem a közigazgatástan, sem a közigazgatás-tudomány fogalmáról, sem ezek pontos tárgyairól nem alakult ki egységes nézet. A közigazgatástan és közigazgatás-tudomány fogalmakat manapság szinonimaként is használják. Ugyanakkor – történetiségében szemlélve – leírható a közigazgatástan mint a közigazgatás tudományos megközelítésének egyik korai (átfogó és összetett) irányzata, a közigazgatás-tudomány(ok) pedig egyrészt mint a közigazgatással foglalkozó tudományok összessége, másrészt több, egymásra is ható, a közigazgatással foglalkozó tudományágként ragadható meg.

A közigazgatás-tudomány a 20. század elején egyre szorosabb kapcsolatba került a társadalomtudományokkal, legfőképpen a szociológiával. A kapcsolat hátterében az az elméleti megközelítés állt, miszerint a közigazgatás mint állami alrendszer az egész társadalmi rendszer része, ezért a közigazgatás-tudomány tulajdonképpen társadalomtudomány. A „szervezet”, a „döntés”, a „rendszer”, az „információ”, az „irányítás” stb. kérdései addig más tudományoknál szintén felmerültek, és a közigazgatás-tudomány művelői igyekeztek a közigazgatással is összefüggő kérdésekre adott válaszokat hasznosítani.

Manapság – a leggyakoribb megfogalmazásban – a közigazgatástan nem más, mint a közigazgatás-tudományok összessége. Különbség annyi, hogy míg a közigazgatástan mint elnevezés jobban kiemeli e tudományterület leíró jellegét, addig a „tudomány” kifejezés inkább a problémamegoldó képességét juttatja kifejezésre. Mindezek ellenére kijelenthetjük, hogy a két fogalom egy és ugyanazt a diszciplínát takarja.

Vannak a közigazgatástan művelői között, akik szerint a közigazgatási jogtudomány nem része a közigazgatástannak, míg mások szerint igen. A rendszerbeli elhelyezésnél fontosabb az érdemi különbségtétel a két tudományterület között:

1. a jogtudomány a „Sollen”-t (milyennek kell lennie a közigazgatásnak?),

2. a közigazgatástan a „Sein”-t (milyen a közigazgatás?) vizsgálja.[5]

A közigazgatástan elsősorban nem jogi, hanem hatékonysági, hatásossági oldalról vizsgál. A közigazgatástan eredeti koncepciójában kísérletet tett arra, hogy az állam igazgatását a középpontba állítva köré egy több tudományágat egyesítő társadalomtudományt, egyfajta polgári szociológiát teremtsen.

Lorenz von Stein és a korai közigazgatástan többi művelőjének érdeme nem csak abban van, hogy korszakalkotó felfedezésként rádöbbentek, és a köztudatba átültették, hogy a közigazgatás-tudomány nem érheti be csupán jogi nézőpontú vizsgálódásokkal. A korai (19. századi) közigazgatástan többi eredménye az alábbiakban foglalható össze:

• ráterelte a figyelmet arra, hogy a közigazgatásnak ismernie kell a tárgyául szolgáló életviszonyokat,

• konzerválta a rendészettudománynak azt a felfogását, hogy a közigazgatás-politika is tárgya a közigazgatás-tudományoknak,

• megtette az első lépéseket a közigazgatás ágazati rendszerének bemutatására,

• a jog-összehasonlítás módszerével általános törvényszerűségek felállítását kísérelte meg.[6]

Meg kell még említenem, hogy szokás különbséget tenni még kormányzattan és közigazgatástan között. Ebben az értelemben a közigazgatástan nem más, mint a közigazgatási apparátussal foglalkozó tudományterület, a kormányzattan pedig a politikai vezetés és döntéshozatal tudománya.

2. A közigazgatástan és a közigazgatási jogtudomány elhatárolása

A közigazgatástan és közigazgatási jogtudomány tárgya azonos: maga a közigazgatás, ennek intézményei, intézményeinek külső-belső viszonyai. A különbség onnan fakad, hogy más kérdést tesz fel a közigazgatástan és mást a közigazgatási jog. Előbbi azt kérdezi, hogy valamely intézmény célszerű-e, míg utóbbi azt, hogy jogszerű-e. Ugyanakkor a két szempont egybe is eshet, amikor példának okáért egy jogszabály megalkotását a célszerűség indukálja.

A közigazgatás tényleges állapotának vizsgálata és a közigazgatási jog kutatása a jogállamban szükségszerűen szoros kapcsolatban áll egymással, ezt követeli meg a modern, jogszerű és minőségi közigazgatás. Általánosságban azt mondhatjuk, hogy a normatív tudományok (mint a közigazgatási jogtudomány) sajátossága, hogy folyamatosan átvesznek az empirikus tudományok eredményeiből.[7]

A jogtudomány szemléleti alapja és horizontja hagyományosan normatív. A hagyományos normatív megközelítés a közigazgatás világát alapvetően normákkal – szabályokkal – írja le, egyfajta normaegyüttesként. Sajátos szerveződési elveken nyugvó, hallatlanul bonyolult belső összefüggésekkel és külső kölcsönhatásrendszerrel bíró normaszisztémaként látja és láttatja.[8]

A közigazgatástan nemigen foglalkozik jogi szempontokkal, ezt a tudományterületet nem a jogszabályokban leírt, hol érvényesülő, hol nem érvényesülő jogi rend érdekli, hanem a közigazgatás valóságos állapota, problémái, összefüggései. Ez azt is jelenti, hogy olyan összefüggéseket is feltárhat, amelyek – mivel nem jelennek meg a jogi szabályozásban – a közigazgatási jogtudomány számára láthatatlanok maradnak.

3. A közigazgatás-tudomány vizsgálódási területeinek csoportosítása

A közigazgatás-tudomány vizsgálódási területeit tipizálhatjuk egyrészt közigazgatási szintek, másrészt közigazgatási ágazatok szerint. Közigazgatási szintek szerint megkülönböztethetjük:

• (szövetségi) állami szinten,

• (esetleg) a tartományi szinten,

• középszinten, valamint

• helyi (települési) szinten található közigazgatási szervek rendszerét, illetve ezek tudományos vizsgálatát.

A közigazgatási ágazatok kifejezik a közigazgatás szerteágazóságát, mivel az életviszonyoknak rendkívül tág spektrumát fogja át az ágazati közigazgatási szervek működése. Közigazgatási ágazatok szerint különbséget tehetünk pénzügyi, oktatási, gazdasági, anyakönyvi, építésügyi, szociális stb. közigazgatási ágazatok, illetve az ezeket vizsgáló tudományterületek között. A fentiek mellett léteznek még további, különböző nézőpontból kiinduló csoportosítások, amelyek szinte felsorolhatatlanok.

Szokás a közigazgatás-tudományon belül általános és különös közigazgatás-tudományt is megkülönböztetni, méghozzá két értelemben is. Az első értelemben aszerint, vajon a közigazgatás-tudomány általános vagy különös kérdésekre keresi a választ, második értelemben aszerint, hogy a közigazgatás-tudomány egy adott állam (például Magyarország) vagy a „mindenkori” állam igazgatását vizsgálja-e.[9]

A közigazgatás-tudományok tárgya – mint azt korábban hangsúlyoztam – a közigazgatás. Ezek a tudományágak általában nem vizsgálják a közigazgatást a maga egészében, hanem sokkal inkább egy-egy aspektusból. A különböző tudományok különböző fogalmakat alkotnak, kiemelve a definícióban az adott tudomány kutatási szempontját. A közigazgatási jogtudomány jogi szempontból határozza meg a közigazgatást, különösen szervezeti, funkcionális és működési oldalról. (A jogtudományi fogalom általában mérvadó a többi tudományág számára is.)

A politikatudomány és a szociológia megpróbálják karakterizálni a közigazgatást, a közigazgatás fogalom helyett gyakran beszélnek „állami bürokráciáról”, „állami végrehajtásról” vagy „állami ellenőrzésről”.[10]

A (köz)gazdaság-tudomány is különbséget tesz a magánigazgatás és a közigazgatás között. A magánigazgatás célja a profitmaximalizálás, a közigazgatásé a közhasznúság, a közfeladatok megvalósítása a társadalmi érdekeknek megfelelően. Tehát a közigazgatás vizsgálata más tudományos megközelítést, más nézőpontot követel. (Ismertek olyan megközelítések is, amelyek az eltérések helyett a magán- és közigazgatás hasonlóságait helyezik előtérbe.)

A közigazgatás a társadalom átfogó irányításának az eszköze, az állami jelenlét egyik megnyilvánulási formája. Az államilag szervezett társadalomban azonban más igazgatási rendszerek is működnek. Ezek közül a magánigazgatás megkülönböztetett figyelmet érdemel. A magánigazgatás alatt hagyományosan és leggyakrabban a gazdasági vállalkozások igazgatását értjük, jóllehet a modern államokban a magánigazgatás köre ennél jóval tágabb (például egyesületek, alapítványok igazgatása).

Az összehasonlítással foglalkozó művek megállapítják, hogy az igazgatási tevékenység jellege hasonló lehet a köz- és magánigazgatásban, de az igazgatási feladatok ellátását más tényezők indukálják a két szférában. Azt is ki kell azonban emelni, hogy a magánigazgatás és a közigazgatás neuralgikus pontjaikat illetően több hasonlóságot is mutat. Mind a két területen felmerülnek személyzeti, szervezeti jellegű és a források felhasználásával kapcsolatos kérdések.

Magyary Zoltán megfogalmazása szerint mindennemű adminisztráció az ember társas lény mivoltából származtatható, ezért a köz- és a magánigazgatás „funkciója és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés és szükségletkielégítés módjai is azok”.[11] A magán- és közigazgatás elhatárolása nem a közjog-magánjog kettősségen alapul:

• Lényegtelen ebből a szempontból, hogy az igazgatási egység döntése közjogi vagy magánjogi formában jelenik meg (például a közigazgatásban is előfordulhatnak hitelügyletek).

• Nem döntő az igazgatás alanyainak jogi természete, vagyis az, hogy közjogi vagy magánjogi személy végez-e igazgatási tevékenységet (a közigazgatás gyakran magánjogi jogalanyokon, gazdasági társaságokon keresztül végzi feladatait).

• Előfordul, hogy nehéz adott esetben megállapítani, hogy közigazgatással vagy magánigazgatással van-e dolgunk (például olyan egyesület esetében, amely közérdekűnek tekinthető feladatot részben állami támogatással valósít meg).

• Sokszor rokonproblémák merülnek fel a két területen (például a személyzet teljesítményértékelése vagy a hatékonyság kérdése).[12]

Weis István a magánigazgatás és a közigazgatás kapcsolatáról 1936-ban lejegyzi: „A közigazgatás a közfeladatok megoldására hivatott szervezet, az ezen szervezet által kifejtett működés és azoknak a célkitűzéseknek az összessége, amelyet valamely közület közhatalmi úton elérni kíván. Ha a három elem bármelyike hiányzik, igazgatásról beszélhetünk, de ezt az igazgatást közigazgatási jellegűnek nem nevezhetjük. Hatalmas szervezetük van például a nagyobb iparvállalatoknak és ez a szervezet bonyolult, átgondolt és az új irodai módszerek igénybevételével történő működést fejt ki, azonban, minthogy nem közületi tevékenységet látunk itt és a közfeladat legfeljebb másodlagos – a közönségnek jó és olcsó iparcikkel ellátása –, a magánkézben lévő gyárvállalat óriási igazgatása vizsgálódásaink körén kívül esik.”[13]

A közigazgatás szervezete, működése bizonyos szempontból tehát hasonlíthat a magánvállalatokéra. Ahogy a cégek döntéseit koordinálhatja, irányíthatja a felettük lévő (tulajdonos) gazdasági társaság, illetve ennek különböző szervezetei, úgy koordinálhatja, irányíthatja, felügyelheti a kormányzat, bizonyos központi államigazgatási szerv is a neki alárendelt közigazgatási szervek működését, döntéshozatalát.[14]

Vannak esetek, amikor nehéz a közigazgatás és a nem állami szektor elhatárolása, hiszen számtalan kapcsolódási pont van a két terület között (például a közigazgatásban léteznek gazdasági, gazdaságossági szempontok, magánintézmények is elláthatnak közfeladatot), ugyanakkor, míg a magánszektort gyakran „titkok” (üzleti titok, banktitok stb.) jellemzik, a közigazgatásban a követelmények oldalán – jobb esetben – fő szabály a nyilvánosság és a társadalmi kontroll érvényesülése, érvényesítése.

Az I. világháború után az állam egyre inkább érdeklődni kezdett a vállalatigazgatás iránt, különösen az Egyesült Államokban. A köz- és magánigazgatás közötti kapcsolatot a szakirodalom különböző nézőpontból kiindulva elemzi. Nem véletlen az sem, hogy a következtetések esetenként homlokegyenest szembefutnak egymással:

• A közigazgatást erős szabályozottság jellemzi, szemben a magánigazgatással.

• Egyesek szerint a közigazgatás ugyanolyan elvek alapján működik, mint minden más igazgatás, mint például a vállalati igazgatás.

• Vannak olyan megközelítések, amelyek szerint a közigazgatás fejlesztése egyet jelent a vállalati igazgatás eredményeinek a hasznosításával. Ebben az értelemben a közigazgatást „táplálja” a nagyüzemi adminisztráció.

• A közigazgatásban jelen van a közhatalom, a magánigazgatás viszont ezt nélkülözi.

• A magánigazgatás „falakon belüli” adminisztráció, ugyanakkor a közigazgatás az államilag szervezett társadalom egészére kiterjed.

Manapság annak lehetünk tanúi, hogy újra a közigazgatás (közszféra) és a magánigazgatás (üzleti igazgatás) közötti különbözőségeket, sajátosságokat szokás kiemelni, utalva arra, hogy erre tekintettel nem szabad a két területet ugyanolyan módon megközelíteni, kezelni.

4. A közigazgatástan különös tárgyai

A közigazgatástan abból indul ki, hogy a közigazgatás nem izolált, más rendszerektől elszigetelten működő szervezetrendszer, hanem a politikai-társadalmi környezettel szoros kapcsolatban áll, mert a közösségi igények a társadalomban keletkeznek, ezek az igények a politikai rendszer akaratából válnak állami (pontosabban közigazgatási) feladattá, amely közfeladatokat a közigazgatás közvetlenül a társadalom, az emberek számára valósítja meg. Ugyanakkor a közigazgatás a politikához döntés-előkészítő szerepe által is szorosan kapcsolódik. Ezek szerint a közigazgatástannak a közigazgatás környezetét (politika, társadalom) is vizsgálódásába kell vonnia. Vizsgálni kell tehát:

• a közigazgatás helyzetét az államszervezetben,

• a közigazgatás és társadalom viszonyát,

• a közigazgatás feladatainak lehetséges megvalósítását.

Ha a közigazgatást szervezetnek fogjuk fel, akkor vizsgálni kell a szervezeti felépítés kérdéseit is: az általános szervezetelméleti szempontokat (ennyiben a közigazgatás-tudomány szervezetelmélet is), például a hierarchia kérdését, a közigazgatási földrajz problémaköreit és az egyes közigazgatási szervek belső felépítését is.

A közigazgatás-tudomány a közigazgatási döntések és a döntéshozatali eljárások elemzésétől sem tekinthet el, hiszen a közigazgatás legfontosabb és legáltalánosabb funkciója döntések meghozatala. Nem szabad elfelejteni, hogy a közigazgatásnak a működéséhez forrásokra van szüksége, tehát az „anyagiak”, a forrásteremtés, a források felhasználása is a közigazgatás-tudomány tárgya. A közigazgatás funkcióit, feladatait a személyzet valósítja meg, amely emiatt szintén lehet a közigazgatás-tudomány tárgya.

A közigazgatás-tudományok különös tárgyai összefoglalva: a közfeladatok, a különböző állami szervek együttműködése, a közigazgatás és környezete, a szervezet, az egyén és a közigazgatás kapcsolata, viszonya stb. A különös tárgyak sorába tulajdonképpen – a közigazgatással valamilyen kapcsolatban lévő – bármely tárgy felvehető, tudományos igényű vizsgálatok a közigazgatás valamennyi aspektusát, megjelenési formáját érinthetik.

5. A közigazgatás-tudományok kapcsolata más tudományágakkal

A közigazgatás-tudományok között azokat a tudományágakat tekinti a szakirodalom fő tudományágaknak, amelyek elemi feladatuknak tekintik magának a közigazgatásnak, annak összefüggéseinek, működésének vizsgálatát. Ebbe a körbe szokták sorolni a közigazgatási jogtudományt, a közigazgatástant és a politikatudományt. E tudományágak a közigazgatással specifikusan, egy-egy dimenziójában foglalkoznak. Azok a tudományágak, amelyek érintőlegesen vizsgálhatják ugyan a közigazgatást, de nem az áll érdeklődésük homlokterében, nem sorolhatók ide (például a statisztika vagy az informatika), ezek a tudományágak hol erősebben, hol lazábban kapcsolódhatnak a közigazgatás-tudományokhoz.

A nemzetgazdaságtan a 18. században különült el az úgynevezett kameralisztikától, ma a jóléti állam kérdéseire keresi a választ. A nemzetgazdaságot nem szektorálisan, hanem egységes egészként fogja fel. A kameralisztika tekinthető a pénzügytudomány elődjének is, amely utóbbinak főbb vizsgálódási tárgyai – többek között – az állam adóztatási és költségvetési politikájának elemzése.

Az üzemgazdaságtan a 19. század második felében jelent meg, kezdetben a magánigazgatásra koncentrált. Később eredményeit megpróbálták a közigazgatásban is hasznosítani. Az üzemgazdaságtan ökonómiai szempontokat vizsgál, a hatékonyság és költségek egyensúlyára törekszik.

A szociológia szoros kapcsolatban áll a politikatudománnyal: társadalmi összefüggéseket, törvényszerűségeket, eljárásokat tanulmányoz. Az empirikus társadalomkutatás a szociológiához közel álló kutatási módszertan, amely a tapasztalati tények segítségével próbál általános tudományos következtetésekig eljutni.[15]

A kiegészítő tudományok elsősorban nem a közigazgatással foglalkoznak, de vizsgálataiknak közigazgatási vonatkozásaik is lehetnek. Ide sorolható:

• a jogtörténet (egyik ága a közigazgatás-történet, amely a közigazgatást történeti folyamatában vizsgálja),

• a földrajztudomány (ezen belül a közigazgatás-földrajz, amelynek vannak település- és területfejlesztési, valamint rendezési aspektusai, vizsgálja a közigazgatási területi tagozódás lehetséges modelljeit),

• a település- és területtervezés (a közigazgatás kapcsolatát elemzi a környezetvédelemmel, az építésüggyel),

• a pszichológia (a pszichoterápia az egyént, a szociálpszichológia a csoportot kutatja; fő kérdéskörei a szervezettel, a közszolgálattal, a kollektív döntéssel, a közigazgatás és a polgár viszonyával kapcsolatosak),

• az egyéb tudományágak (például a gyógyászat eredményei megjelennek az egészségügyi igazgatásban, a kémiáé az élelmiszer-felügyeletben; e tudományoknak nincsen kapcsolatuk a közigazgatással, csak szakfeladatokat látnak el).[16]

Kézenfekvő, hogy a különféle tudományágak más-más, egymástól olykor jókora távolságra lévő szempontból közelítenek a közigazgatáshoz. Kiindulópont lehet a közigazgatás helye az államszervezetben és a társadalomban, a közigazgatás működésének racionális megszervezése, a közigazgatás mint hierarchikus szervezet, a (köz)szolgáltató közigazgatás kívánalma stb.

II. A közigazgatás meghatározása

1. Bevezető

A „köz igazgatása” lényegében az állammal együtt alakult ki. A korai városállamokat a fennmaradásért folytatott küzdelem kényszerítette arra, hogy belső igazgatásukat megszervezzék, ezzel is fokozva védekezőképességüket a külső és belső támadásokkal, veszélyhelyzetekkel szemben. Hosszú időbe telt, míg kialakult az elkülönült igazgatási szervezet, majd ezt követően amíg igény jelentkezett fogalmának meghatározására.

A közigazgatással kezdetben az államtudomány, a kameralisztika és a rendészettudomány foglalkozott. A közigazgatás fogalmának meghatározása iránti igény a hatalommegosztás elméletének elterjedésével, az elkülönült közigazgatási szervezet kialakulásával, végeredményben a polgári államok kialakulásának idején jelentkezett.

A fogalmat a tudományos irányzatok többféleképpen közelítették meg, eltérő hangsúlyokkal, eltérő következtetésekkel. Ennek is köszönhető, hogy a közigazgatás fogalma körül teljes volt a bizonytalanság. (Az USA-ban ma is gyakori a kettős értelmezés: jelent egyrészt tudományágat, kutatási területet, másrészt a közügyek intézésének a folyamatát.)

A definícióban kezdetben a közhatalmi jelleg dominált, azaz a hatalomgyakorlás. Később a nem jogi megközelítés, a nem jogi elemek vizsgálata került előtérbe. Európában a közigazgatás meghatározásakor gyakran a központi elem a közigazgatás és a jog viszonya volt. (Kivételt jelentettek a korábbi szocialista államok, amelyek nem fogadták el a hatalommegosztás elvét, és a közigazgatást csak végrehajtó-rendelkező tevékenységnek tekintették.) A fogalmi meghatározások között egyaránt találunk negatív és pozitív irányzatokat is.

Az úgynevezett negatív definíciók a közigazgatás meghatározásának a legkorábbi, kezdetleges formái. A „negatív” jelző arra utal, hogy ezek az irányzatok a közigazgatás meghatározására a negatív módszert vették igénybe: elsődlegesen arra kerestek választ, hogy mi az, ami nem tartozik a közigazgatás fogalmába. Ha erre a kérdésre sikerült a választ megtalálni, innen már könnyen eljuthatunk a közigazgatás fogalmáig: közigazgatás az, ami megmaradt.

Az egyik tipikus negatív meghatározás az alkotmány és a közigazgatás viszonyából, kapcsolatából indul ki. Az alkotmányt nélkülözhetetlen alapértéknek tekintették, amely keretet ad, meghatározza az állami élet alapjait, de szükségképpen statikus. A közigazgatásra hárul az alkotmányos keretek közötti dinamikus cselekvés, a közigazgatás valósítja meg az alkotmányt, a közigazgatás az alkotmány „élete”. E meghatározás szerint közigazgatás mindaz, ami nem szerepel az alkotmányban.

Ez a „definíció” tulajdonképpen a lényegről (magáról a közigazgatásról) semmit nem mond, az alkotmányt és a közigazgatást ugyanazon egység két oldalának, elemének tekinti, vagyis az alkotmányon kívül minden közigazgatás. Szükséges még megemlíteni, hogy ennek az „iskolának” a kialakulásakor Európában az alkotmányos (polgári) államok még nem mindenhol erősödtek meg, sőt egyes országokban még létre sem jöttek. Ez a meghatározás pedig olyan országokban, ahol alkotmány sincs, egyszerűen használhatatlan.

A negatív meghatározások másik irányzata a hatalmi ágak elválasztásának elvéből indul ki. Ez a felfogás tekinthető a negatív meghatározások „főcsapásának”, és ma is számos tudományos megközelítésben felfedezhető. Ez az fogalmi rendszer sem tekinthető viszont egységesnek: egyes felfogások a három klasszikus hatalmi ág közül a közigazgatást a végrehajtó hatalommal azonosították („az a közigazgatás, ami nem tartozik a törvényhozáshoz és az igazságszolgáltatáshoz”). Más megközelítés szerint a végrehajtó hatalomba a közigazgatáson kívül az igazságszolgáltatás is beletartozik („minden közigazgatás, ami nem törvényhozás”), megint mások csak jogalkotás (törvényhozás) és végrehajtás (jogalkalmazás) között tesznek különbséget.

Ez az módszer is kezdetleges, hiszen leggyakrabban az ismeretlent az ismeretlennel próbálta megmagyarázni, továbbá nem alkalmazható azokban az országokban, ahol a hatalmi ágak elválasztásának elvét nem fogadták el. Kezdetben semmit nem árultak el ezek a negatív definíciók a közigazgatás szervezetéről, működéséről, arról nem is beszélve, hogy a modern államokban jogot nemcsak a törvényhozás alkot, hanem bizonyos közigazgatási szervek is.

Az úgynevezett pozitív fogalmi meghatározások már nem arra a kérdésre keresik a választ, hogy mi nem tartozik a közigazgatásba, hanem arra, hogy mi a közigazgatás. A pozitív meghatározásokat nem lehet taxatíve felsorolni. Sokféle megközelítés alakult ki, ezek általában három fogalmi elem köré építve határozzák meg a közigazgatást. Ez a három fogalmi elem pedig:

• szervezet (a közigazgatás lényegében szervezeti rendszert jelent);

• tevékenység (a közigazgatás lényegében – döntésorientált – tevékenységi formát jelent);

• személyzet (a közigazgatás lényegében a személyzete, a benne dolgozók alapján határozható meg);

Kialakult institucionális közigazgatás-fogalom is, amely szerint a közigazgatás mindazon szervek összessége, amelyeket közfeladatok ellátásával bíztak meg. Tomcsányi írja: „A közigazgatás a cselekvő államhatalom: az állam a közcélok konkrét megvalósításának munkájában. Közelebbről nézve, a közigazgatás az államhatalom végrehajtó-hatalmi részének szférájába tartozik. A közigazgatás fő hivatása az előzetesen, jogszabályilag kitűzött céloknak, ugyancsak jogszabályilag megállapított módon és eszközökkel való elkérése, realizálása: röviden és a dolog lényegét tekintve: a jogszabályok végrehajtása.”[17]

A közigazgatás meghatározásával kapcsolatban jelentős előrelépés akkor következett be, amikor a jogi szempontból történő vizsgálódás mellett más tudományágak eredményeinek a hasznosítása is bekövetkezett (például szociológia, szervezéselmélet). Új megközelítést jelentett az is, hogy a polgári államok kialakulásának folyamatában egyre inkább kulcskérdéssé vált (főként az USA-ban és Franciaországban) a politika és a közigazgatás viszonyának tisztázása. Idővel újabb és újabb közigazgatás-fogalmak is megjelentek:

1. A közigazgatás materiális értelemben a politikai döntések célirányos végrehajtását jelenti. Ez a funkció alapvetően meghatározza a politika és a közigazgatás viszonyát.

2. Az organikus értelemben vett közigazgatás a feladatok ellátására hivatott szervezetrendszert és a közigazgatás személyzetét foglalja magába. A hangsúly a rendszeren van, amelyben mind a szervnek, mind a szerv alkotórészeinek pontosan meghatározott rendeltetése, felelőssége, kapcsolatrendszere stb. van.

3. A közigazgatásnak funkcionális értelemben az emberi tevékenység az alapja, e tevékenység pedig döntésekben ölt testet. (Egyes felfogások szerint a közigazgatástan sem egyéb, mint a közigazgatás döntéstudománya, amely a döntéshozatal politikai, szociális, technikai, pszichológiai szempontjait vizsgálja.)

A definíciókban közös, hogy a közigazgatást mindegyik a végrehajtó hatalom részének tekinti, és fő feladatát a közfeladatok ellátásában látja. A közigazgatás materiális értelemben tehát a politikai döntések célirányos végrehajtása, organikus értelemben az előbbiek ellátására hivatott szervezet és személyzet, funkcionális értelemben pedig a döntések meghozatala, illetve a döntések összessége.

2. A közigazgatás meghatározása az igazgatás fogalmán keresztül

Hangsúlyozni kell, hogy az általam választott megközelítés csak egy, de nem az egyetlen – pozitív – közigazgatásfogalom-meghatározás. Ez a szervezéselméleti alapú definíció abból indul ki, hogy a közigazgatás is igazgatás (adminisztráció), és ez a jellemzője megelőzi a közigazgatás kétségtelenül fennálló közhatalmi jellegét. A fogalommeghatározás lényege az, hogy amennyiben elfogadjuk, hogy a közigazgatás is igazgatás, akkor először az igazgatás fogalmát kell definiálni, ezen keresztül pedig eljuthatunk a közigazgatás fogalmáig.

Először is tehát az tisztázandó, vajon mi az igazgatás? Többféle irányból is vizsgálódhatunk: jelentheti ügyek intézését, a főnöki hatalmat, a döntést, a szervezetet vagy magát a működést. Álláspontom szerint az igazgatás viszont nem más, mint működő szervezet. Ebből az is következik, hogy mint minden szervezet, az igazgatás is alanyán, tárgyán, célján és tartalmán keresztül ismerhető meg.

Az igazgatás alanya (aki igazgat) a legtágabb értelemben a társadalomnak valamely szervezete, tárgya (akit igazgatnak) pedig emberi közösség. (A kettő ritkán egybe is eshet: ez az önigazgatás, ami azonban társadalmi méretekben nemigen fordulhat elő.) Az emberek egyszerű kooperációja esetén a szervezés nem különül el élesen az egyéb emberi tevékenységtől, ugyanazon személyek végzik az igazgatást, a szervezést, mint a szervezet alaptevékenységét. A munka során a szervezési, igazgatási műveletek nem mindig különülnek el más munkaműveletektől. Az igazgatás a nagy társadalmi szervezeteken belül különül el az emberi tevékenység más fajaitól, csak itt válik el egymástól élesen az igazgatás alanya és tárgya.[18]

Az igazgatást végzőket kijelölhetik (választhatják) az igazgatottak vagy kinevezhetik, delegálhatják stb. őket. Mindebből az következik, hogy az alany része a tárgynak. Az igazgatást végző szervezet az igazgatott közösségnek, az igazgatási tevékenység pedig része a szerv működésének. További következtetés, hogy nincs szervezet igazgatás nélkül. Az igazgatás nem öncélú tevékenység, egyetlen szervezetben sem kizárólagos. A szervezet célja mindig túlmutat a szervezet igazgatásán. Ugyanakkor az igazgatás alanya egy másik relációban tárgyként is szerepelhet. Az igazgatással szembeni igény, hogy ne legyen párhuzamosság, ne legyen ellátatlan feladat, ellenben legyen összhang és koordináció, pontos feladatkijelölés.

Az igazgatás céljára vonatkozóan is számos felfogás ad magyarázatot: az igazgatás célja az eredményesség, a hatékonyság, a gazdaságosság, a lex minimi elvének az érvényesítése, a szükségletkielégítés stb. Ezek azonban végeredményben nemcsak az igazgatásnak, hanem az egész szervezet működésének is a céljai. A működő szervezet előbb-utóbb leáll, vagy működése legalábbis esetlegessé (szervezetlenné) válik, ha megszűnnek a működéshez szükséges személyi és tárgyi feltételek. Az igazgatás biztosítja a működés zavartalanságának feltételeit, az igazgatás célja tehát a működési feltételek garantálása.

Szamel az igazgatás tartalmát a következőkben határozta meg (igazgatási ciklus):

• tájékozódás, információszerzés, feldolgozás, elemzés,

• tervezés,

• munkamegosztás,

• koordináció (a munkamegosztás és a koordináció az igazgatás tartalmának központi elemei),

• a végrehajtás és ennek ellenőrzése.

Amennyiben részletesen elemezzük ezeket a tevékenységeket, akkor jellegük alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy mindegyik szervező tevékenység. Végső következtetésünk tehát az, hogy az igazgatás, az adminisztráció azonos a szervezéssel. Igazgatni annyit jelent, mint szervezni.[19]

Más, hasonlóan elterjedt felfogások szerint az igazgatási folyamat legfontosabb eleme a döntés. Véleményem szerint azonban az igazgatás a döntésig terjed (döntés-előkészítés fázisa), illetve a döntést követi (döntés-végrehajtás fázisa), azaz a döntést a vezetés és/vagy az irányítás (tehát nem igazgatási jellegű tevékenység) hozza meg. Ebben a rendszerben a vezetés a szervezet (és az igazgatás) csúcsán helyezkedik el, és egyúttal része a szervezetnek. Meghatározó szerepe a döntési kompetenciában fejeződik ki (az igazgatás igazgatása).

Az irányítás pedig kívülről hat az irányított szervezetre, általában a vezetésen keresztül érvényesül (a vezetés vezetése). Lényeges kérdés azonban, hogy hogyan oszlik meg a döntési kompetencia az irányítás és a vezetés között. Tisztázandó továbbá a vezetés és az irányítás területe, valamint eszközrendszere. (A vezetés és irányítás problematikájára a későbbiekben még részletesen visszatérek.)

A döntés egyébiránt jelenthet problémamegoldást a környezetre, a célokra és az elérni kívánt eredményekre figyelemmel. Értelmezhető alternatívák kidolgozásaként és kiválasztásaként. A döntés lehet stratégiai vagy taktikai; normatív vagy egyedi; a szerv jogállása szerint állami vagy nem állami; testületi vagy egyedi vezetés alatt álló szervtől származó; hatása, következménye szerint jogi, nem jogi; a döntéshozó a hierarchiában elfoglalt helye szerint első- vagy másodfokú; az eljárási rend szerint ügydöntő (érdemi) vagy eljárási.

Vannak elemi kérdések, amelyeket a döntési hatáskörök szabályozásakor meg kell válaszolni:

1. a döntési hatáskörök megosztása a szóba jöhető szervek között,

2. a hatáskör-telepítés, hatáskör átruházásának módja és következményei,

3. a felelősségi rendszer,

4. a döntés-előkészítés,

5. a döntés végrehajtása.

Arnold J. Meltsner az amerikai politikai döntéshozatalt vizsgálva visszatérő hibákat fedezett fel. Megfigyelte azt is, hogy gyakran változtatják a struktúrákat és az intézményeket a hibák kiküszöbölése és a jobb eredmény elérése érdekében. Szerinte a döntéshozó hét főbűne: a rutin csapdája (a döntés-előkészítő és a döntéshozó mókuskerékben ül, nem veszi észre a változásokat), a valóságtól való túl nagy távolság (rossz információk, hiányos elemzés stb.), késlekedés, felületesség, aktualizáló tanácsadás (rögtönzés), a politikai vakság és az öncélú változtatások jelensége.[20]

A továbbiakban – miután tisztáztuk az igazgatás és a döntés fogalmát – rátérek a közigazgatás meghatározására.

A közigazgatás alanya valamennyi közigazgatási szerv, azaz a közigazgatás szervezeti és intézményi rendszere, amely a modern államban a legnagyobb, legátfogóbb igazgatási szervezet. Ebbe a körbe tartoznak az államigazgatási szervek, a helyi önkormányzatok, a közintézmények (közintézetek, köztestületek, közalapítványok) és azon nem állami szervezetek, amelyek közigazgatási feladatokat látnak el jogszabályok felhatalmazása alapján.

A közigazgatás tárgya az államilag szervezett társadalom. A közigazgatás a településeken, a területi egységekben, a közszolgáltatások biztosításán és a szervező tevékenységén keresztül jut el az emberekhez. A közigazgatás alanya és tárgya nem esik egybe, a közigazgatásban nincs „egy alany – egy tárgy” képlet. Az azonban előfordulhat, hogy egy (természetes) személy az alany (például polgármester). Másrészt nem minden közigazgatási szerv mellé állítható megfelelő konkrét tárgy (például egyes központi szervek esetében).

A közigazgatás célja megegyezik az igazgatás céljával, azzal az eltéréssel, hogy a közigazgatásban a közhatalmi jelleg érezteti a hatását. A közigazgatás célja tehát a közfeladatok maradéktalan ellátása, amely tevékenység elengedhetetlen a társadalom megfelelő működéséhez, a közfeladatok ellátásához pedig – jogszabály által meghatározott esetben, kivételesen – a közigazgatási szerv közhatalmat, legitim állami kényszert is igénybe vehet. A közigazgatás tartalma szintén ugyanaz, mint az igazgatás tartalma, azzal, hogy a külső környezet, az állampolgár (ügyfél) számára a közigazgatási szerv elsősorban döntéshozó egységként jelenik meg, pedig a döntéseket (legalábbis formálisan) a közigazgatási szervek esetében is a vezető hozza. Végezetül tehát azt mondhatjuk, hogy a közigazgatás – mint tevékenység – egyet jelent a szervezéssel.

3. A közigazgatás mint állami tevékenység

A közigazgatás másik sajátossága tehát állami jellegéből, a közhatalom gyakorlásában való részvételéből ered. A közigazgatás a végrehajtó hatalom része, a legkiterjedtebb igazgatási rendszer, működése átszövi a mindennapokat. Egyes feladatai ellátásához közhatalmi jogosítványokkal rendelkezik, továbbá az erre feljogosított szervek jogot alkotnak, és jogot alkalmaznak.

A közigazgatásnak az államhatalom gyakorlásából való részesedésének kijelölése alapvetően alkotmányossági probléma. A hatalomgyakorlás torzulása nem elhanyagolható veszélyeket is magában hordoz (korrupció, hatalmaskodás, önkény stb.). A polgári államok kialakulása óta nem veszített jelentőségéből az a követelmény, hogy a közigazgatási szervezetet külső ellenőrzés alá kell helyezni, a kontroll jelentheti a törvényeknek való alárendeltséget, a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálatát, az ügyészi felügyeletet, az ombudsman intézményének meghonosítását stb.

A jogszabályok végrehajtásának jelentős része a közigazgatásra hárul. A közigazgatási szervek jogalkalmazó szerepe változatos, sokrétű. Megkülönböztetett figyelmet „érdemel” a közhatalmi, hatósági rendelkezéseket magában foglaló joganyag végrehajtása. (A hatósági jogalkalmazásra a későbbiekben még visszatérek.)

A közigazgatás rendelkező (jogalkotó) tevékenységének alapkérdéseit az alkotmány és a törvények szabályozzák. A központi államigazgatási szervek rendeletalkotási joga, valamint a helyi jogalkotás kereteinek a kijelölése tartozik közelebbről ebbe a körbe. A végrehajtó-rendelkező tevékenység gyakorlásának van azonban egy előfeltétele: a hatáskör megléte. Más aspektusból vizsgálva a közigazgatás politikai célokat megvalósító, de bizonyos – jogszabályokban garantált – önállósággal is rendelkező szervezet. Ezzel kapcsolatban viszont azt a kérdést kell megválaszolni, hogyan és hol húzhatók meg az önállóság határai.

III. A közigazgatás a hatalmi ágak rendszerében

1. Montesquieu elmélete

A törvények szelleméről (1748) című könyv talán a legnagyobb hatású államelméleti munka a világtörténelemben. Sikere minden bizonnyal aktualitásában rejlik, annak ellenére, hogy e műnek az angol rendi társadalom és az alkotmányos monarchia volt az alapja. Az elmélet Európában legutolsó reneszánszát 1990 körül élte, amikor a volt szocialista országok alkotmányrevízióik során kivétel nélkül újra ezt az államépítési módszert alkalmazták.

Az elmélet lényege, hogy a hatalmi viszonyokat a jognak kell alávetni, és az állami hatalmat meg kell osztani: a törvényhozást, a végrehajtást és az igazságszolgáltatást egymástól el kell választani, a hatalom nem összpontosulhat egy kézben.[21] Ellenkező esetben önkény és zsarnokság lenne. Ezek a hatalmi ágak funkciók szerint különülnek el, itt nincs szerepe az érdekképviseletnek vagy a politikai pártoknak (utóbbiak az elmélet megszületésekor még nem is léteztek). A hatalom jogi szabályozottsága mellett nagyon lényeges követelmény a kölcsönös ellenőrzés is.

A hatalommegosztás elve tehát védekezés a zsarnoksággal szemben, megakadályozza a hatalom koncentrációját, biztosítja az ellenőrzést a hatalom gyakorlása felett, és védelmet nyújt a polgárok számára is.[22] Ennek következtében egyik hatalmi ág sem tudja a másik tevékenységét alapjaiban befolyásolni, együttműködésre kényszerülnek, de egyik hatalmi ág sem „törhet be” a másik területére.[23] A végrehajtó hatalom rendelkező és szervező hatalom, amely törvények alapján tevékenykedik, eszköze pedig a közigazgatás.

A hatalommegosztás elvének egyetemességét talán mi sem bizonyítja jobban, mint hogy ezt az államszervezési rendszert – kisebb-nagyobb módosításokkal, eltérésekkel – valamennyi demokratikus jogállam alkalmazza.

2. A végrehajtó hatalom ellenőrzésének alapjai

A végrehajtó hatalom parlament általi ellenőrzésének eszköze a kormány és a kormánytagok úgynevezett politikai felelőssége. Ennek az alapja, hogy a kormány és a miniszterek irányítják az államigazgatást, annak ágazatait, és birtokában vannak az irányításhoz szükséges valamennyi eszköznek.

Az igazságszolgáltatás, a bíróságok általában a végrehajtó hatalom egyes döntéseinek törvényességét vizsgálják. Ez a felülvizsgálat kérelemhez kötött, komoly alapjogi vonatkozásai is vannak, jellemzően a közigazgatás közhatalmi (hatósági) tevékenységével összefüggő döntésekre, kivételesen mulasztásokra terjed ki.[24]

Az állami, közigazgatási feladatok számának a növekedésének egyik legfontosabb következménye az lett, hogy a végrehajtó hatalom súlya az állami szervek rendszerében jelentősen megnőtt mind a jogalkotásban, mind a jogalkalmazásban.

A közigazgatási feladatok számának növekedése magával vonta a közigazgatás személyzetének létszámnövekedését is. Ennek eredményeként az úgynevezett bürokratikus hivatali rend végképp megszilárdult, a közigazgatás és a végrehajtó hatalom egymáshoz képest bizonyos mértékig önállósodott, átalakult a közigazgatás szervezeti és intézményrendszere, és a közigazgatást – vitatható módon – egyre gyakrabban „negyedik hatalmi ágként” definiálják.

A törvényhozás önmagában képtelenné vált a megnövekedett végrehajtás (közigazgatás) ellenőrzésére. Ehhez hiányzott és hiányzik a szervezeti kapacitás, valamint akadálya az is, hogy a végrehajtó hatalom csúcsa, a kormány erős legitimációval rendelkezik, és jelentős a politikai összefonódás a kormány, a parlamenti többség között.

A megoldást új, független ellenőrzési mechanizmusok meghonosítása jelentette, tehát szükség van az ellenőrzés új formáira: ombudsmanra, számvevőszékre, parlamenti vizsgálóbizottságokra, információs rendszerekre, közigazgatáson belüli speciális ellenőrző mechanizmusokra stb. Ezek a kontrollszervek vizsgálódásaikban már ötvözik a célszerűségi és jogi szempontokat, céljuk egyéni és általános sérelmek orvoslása, általában jól kiegészítik a hagyományos ellenőrzési rendszereket, és segítségükkel a közigazgatás politikai befolyása is csökkenthető.