Közrendvédelem

Szerkesztette

Tihanyi Miklós

Budapest, 2022

A kutatás az Innovációs és Technológiai Minisztérium mint Támogató által
a TUDFO/51757-1/2019-ITM iktatószámon meghozott támogatói döntése alapján,
az NKFIH-830-8/2019. számú Megállapodásban foglaltak szerint,
a 2019. évi Tématerületi Kiválósági Program céljainak elérése érdekében költségvetési támogatásból valósult meg.

Szerzők

Tihanyi Miklós (1., 2., 3., 6., 10. fejezet)

Papp Dávid (4., 5., 8., 11., 12., 14. fejezet)

ifj. Fórizs Sándor (7., 13. fejezet)

Nyitrai Endre (9. fejezet)

Szakmai lektor

Major Róbert

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Karácsony Fanni

Olvasószerkesztő: Kutas Éva

Korrektor: Bujdosó Hajnalka

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

Nyomdai kivitelezés: Pátria Nyomda Zrt.

Felelős vezető: Orgován Katalin vezérigazgató

ISBN 978-963-531-652-6 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-653-3 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-654-0 (ePub)

© A szerkesztő, 2022

© A szerzők, 2022

© A kiadó, 2022

Minden jog védve.

Tartalom

Szerkesztői előszó

1. A rendőrség felépítése, feladatai

1.1. A rendőrség helye, szerepe

1.2. A rendőrség szervezete

1.3. A rendőri szervek közötti jogviszony

1.3.1. Szabályozási jogkör

1.3.2. Utasításadás (egyedi ügyben)

1.3.3. Jelentéstételre, beszámolásra kötelezés

1.3.4. Ellenőrzés

1.3.5. Humán döntések

1.3.6. A szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) jóváhagyása

1.3.7. Egyéb döntési jogkör

1.4. A rendőrség feladatai

1.4.1. A rendőrség feladatairól átfogóan

1.4.2. Az ORFK feladatairól

1.4.3. Az egyes feladatok ellátására létrehozott szervek által ellátott főbb feladatok

1.4.4. Rendészeti feladatkörben eljárva a rendőr-főkapitányságok által ellátott feladatok

1.4.5. Rendészeti feladatkörben eljárva a rendőrkapitányságok által ellátott feladatok

1.5. A rendőrség szolgálati tagozódása

2. Közrend, közbiztonság

2.1. Közrend

2.2. Közbiztonság

3. A rendőrség működésének általános elvei

3.1. Az alapelvek természetéről

3.2. Joghoz kötöttség

3.3. Intézkedési kötelezettség

3.3.1. Az intézkedési kötelezettség konkurenciái

3.3.2. A korlátozott intézkedési kötelezettség

3.3.3. Az intézkedéséért viselt felelősség

3.4. Közszolgálatiság

3.4.1. A parancs (utasítás) iránti engedelmesség

3.4.2. Az élet kockáztatásának lehetősége és kötelezettsége

3.4.3. Fegyverviselési jogosultság

3.4.4. A titoktartási kötelezettség

3.5. Legitim fizikai erőszak gyakorlása

3.6. Legitim jogkorlátozás elve

3.7. Szükségesség-arányosság

3.8. Az élet és az emberi méltóság védelme

3.9. Segítség- és felvilágosításnyújtási kötelezettség

3.10. Rendőri intézkedésnek való engedelmesség

3.11. Legitimáció

4. Közterületi és őrszolgálat

4.1. Bevezetés

4.2. Alapfogalmak

4.3. Járőrszolgálat

4.3.1. A járőr ereje

4.3.2. A járőrszolgálat módjai

4.3.3. A járőrszolgálat formái

4.3.4. A járőrszolgálat állományának jogai, kötelezettségei

4.4. Őrszolgálat

4.5. A járőr- és őrszolgálat ellátásának általános szabályai

4.6. A közterületi szolgálat ellátására vonatkozó, évszakonként változó speciális szabályok

4.7. Szolgálati okmányok

4.8. A járőr- és őrszolgálat tervezése, szervezése

4.8.1. Elemző-értékelő munka

4.8.2. A szolgálattervezet elkészítése

4.9. A járőrszolgálat ellenőrzése

4.10. A szélsőséges időjárást érintő különleges szolgálatszervezési intézkedések

5. Körzeti megbízotti szolgálat

5.1. A körzeti megbízotti szolgálat kialakulása

5.2. A körzeti megbízotti szolgálat céljai, alapelvei

5.3. A körzeti megbízott fogalma, a beosztás betöltéséhez szükséges feltételek

5.3.1. A körzeti megbízott fogalma

5.3.2. A körzeti megbízott kinevezéséhez szükséges feltételek

5.4. A körzeti megbízotti csoport

5.5. A körzeti megbízotti működési körzet

5.6. A körzeti megbízotti tevékenység vezetése, irányítása, felügyelete

5.7. A körzeti megbízott feladatai

5.7.1. Általános feladatok

5.7.2. Rendészeti feladatok

5.7.3. Bűnügyi feladatok

5.7.4. A körzeti megbízott egyéb feladatai

5.7.5. A körzeti megbízott tevékenységi köréből kivett feladatok

5.8. A körzeti megbízotti szolgálat tervezése, szervezése

5.8.1. A „Szolgálati Napló” vezetése

5.9. A körzeti megbízott ellenőrzése

5.9.1. A szolgálat közbeni vezetői ellenőrzés

5.9.2. Célellenőrzés

5.9.3. Átfogó ellenőrzés

5.10. Az „Év Körzeti Megbízottja” elismerés

6. Fogdaszolgálat

6.1. A fogdaszolgálat jogforrásai

6.2. Alapfogalmak

6.2.1. Fogvatartott

6.2.2. A rendőrségi fogda

6.2.3. Rendőrségi fogva tartás

6.2.4. Fogdaszolgálat

6.2.5. Rendelkezési jogkör gyakorlója

6.3. Fogvatartotti jogok védelme

6.3.1. Az élethez és emberi méltósághoz való jog biztosítása

6.3.2. A testi és lelki egészséghez fűződő alapjog

6.3.3. Véleménynyilvánítás, szólásszabadság gyakorlása

6.3.4. A vallásszabadság

6.3.5. Tulajdonjog

6.4. A kérelem és a panasz

6.4.1. A kérelem

6.4.2. A panasz

6.5. A fogda szervezete, kialakítása

6.6. A fogdaszolgálat alapjai

6.6.1. Fogdaőrség

6.6.2. Fogdaszolgálat közös szabályai

6.6.3. A fogda állományának feladatai

6.6.4. Fogdaszolgálathoz kapcsolódó főbb feladatok

6.7. A fogda ellenőrzése

6.7.1. Az ellenőrzésre jogosultak

6.7.2. Az elöljárói ellenőrzés

6.7.3. A fogda külső ellenőrzése

6.8. A kísérő őri szolgálat

6.8.1. A kísérés elrendelése és végrehajtása

7. A tevékenységirányítás

7.1. Ügyeleti tevékenység, ügyeleti szolgálat

7.1.1. Az ügyeleti szolgálat célja, szerepe

7.1.2. Az ügyeleti szolgálat rendszere

7.2. Az „ESR-112” segélyrendszer

7.2.1. A segélyrendszer kialakítása

7.2.2. Hívásfogadó központok

7.2.3. A tevékenységirányítási központok

7.2.4. A szolgálatirányító parancsnok szerepe a tevékenységirányítás rendszerében

7.3. Ügyeleti feladatok

7.3.1. Rendkívüli események és a jelentési kötelezettség rendje

7.3.2. Egységek kezelése, közterületi állomány helyszínre küldésének protokollja

7.3.3. Kapcsolattartás, rádióforgalmazási szabályok

7.3.4. A TIK és a törzs kapcsolata

8. Vasútrendészet

8.1. Bevezetés a vasútrendészetbe

8.2. Együttműködési rendszer

8.2.1. Az együttműködés célja, területei

8.2.2. A rendőrség együttműködésből fakadó keretfeladatai

8.2.3. A rendőrség együttműködésben betöltött szerepe, vállalásai

8.3. Feladatok közveszéllyel fenyegetés, gyanús csomag esetén

8.3.1. Közveszéllyel fenyegetés

8.3.2. Gyanús csomag

8.4. Járőrszolgálat vonaton (vonatkísérés)

8.4.1. Személyi szabadságot korlátozó intézkedés vonatkísérés során

8.5. RAILPOL

9. Körözési tevékenység

9.1. Eltűnt személyek körözése

9.1.1. Az eltűntként körözött személyek

9.1.2. Az eltűnés bejelentése során tisztázandó kérdések

9.1.3. Az eltűnt személy körözésének elrendelése előtt végrehajtandó ellenőrzések

9.1.4. A körözési eljárást lefolytató rendőri szerv illetékessége

9.1.5. A körözés elrendelése után végrehajtandó ellenőrzések, illetve feladatok

9.1.6. Eltűntnek nyilvánítás

9.1.7. Eltűnt személy tartózkodási helyének megállapítása esetén teendő intézkedések

9.2. Elfogatóparancsos körözés

9.2.1. Az elfogatóparancs kibocsátása

9.2.2. Elfogatóparancs alapján körözött személyek felkutatására irányuló intézkedések

9.2.3. A körözött személy elfogása és előállítása esetén teendő intézkedések

9.3. Gépjárműkörözés

9.4. A körözési nyilvántartási rendszer felépítése

9.4.1. A körözött személyek nyilvántartása

9.4.2. A körözött dolgok nyilvántartása

9.4.3. Az ismeretlen holttestek, holttestrészek nyilvántartása

9.4.4. A talált dolgok nyilvántartása

9.4.5. A nyilvántartás használatára jogosultak nyilvántartása

10. Rendőri intézkedésekkel szembeni jogorvoslat, valamint a panasz és közérdekű bejelentés

10.1. A rendőri intézkedések jogi jellege

10.2. A rendőri intézkedésekkel szembeni panasz létjogosultsága, szerepe

10.3. Történeti áttekintés

10.4. A rendőri intézkedésekkel szembeni panaszeljárás

10.4.1. A panaszeljárás jogforrásai

10.4.2. A panaszeljárás jogi rendje

10.5. A panasz és a közérdekű bejelentés

11. A rendőri tevékenységek ellenőrzése

11.1. Az ellenőrzés célja, szerepe

11.2. Az ellenőrzés alapelvei

11.3. Az ellenőrzés rendszere

11.3.1. Függetlenített ellenőrzés

11.3.2. Szakmai irányítás keretében végzett ellenőrzés

11.3.3. Vezetői ellenőrzés

11.3.4. Munkafolyamatba épített ellenőrzés

11.4. Az ellenőrzés típusai

11.5. Az ellenőrzés módszerei

11.6. Az ellenőrzést végzők és ellenőrzés alá vontak viszonya

11.6.1. Összeférhetetlenség

11.6.2. Az ellenőrzést végző jogai és kötelezettségei

11.6.3. Az ellenőrzés alá vont jogai és kötelezettségei

11.7. Ellenőrzési munkaszakaszok

11.7.1. Az ellenőrzés elrendelése

11.7.2. Az ellenőrzés előkészítése

11.7.3. Felkészülés az ellenőrzésre

11.7.4. Az ellenőrzés végrehajtása

11.7.5. Az ellenőrzés megállapításainak írásba foglalása

11.8. Állományvédelmi ellenőrzés

12. A rendőrség kapcsolata az önkormányzatokkal

12.1. Bevezetés

12.2. Az együttműködés területei

12.2.1. Tájékoztatási rendszer

12.2.2. Együttműködési megállapodás

12.2.3. Közös tevékenységek

12.3. Civil (társadalmi) kontroll

12.3.1. Helyi szerv létesítése és megszüntetése, helyi és megyei rendőri szervek vezetőinek kinevezése és felmentése

12.3.2. Éves beszámoló

12.3.3. Felterjesztési jog

12.4. A körzeti megbízott és az önkormányzat

12.5. A járőrszolgálat és az önkormányzat

13. A hivatásos szolgálati jogviszony főbb vonalai

13.1. A hivatásos szolgálati jogviszony mint a közszolgálat része

13.2. A hivatásos szolgálati jogviszony létesítése, módosítása, megszüntetése, az előmeneteli rendszer

13.2.1. A hivatásos szolgálati jogviszony létesítése

13.2.2. A hivatásos szolgálati jogviszony módosítása

13.2.3. A hivatásos szolgálati jogviszony megszűnése, megszüntetése

13.2.4. Összeférhetetlenség

13.3. Az előmeneteli rendszer

13.3.1. Az előmeneteli rendszer elemei

13.3.2. Rendfokozati vizsga

13.3.3. Teljesítményértékelés

14. A hivatásos szolgálati jogviszony felelősségi rendszere

14.1. A hivatásos állomány tagjai felelősségének általános elemei

14.2. Fegyelmi felelősség

14.2.1. Fegyelmi eljárás keretében vizsgálandó cselekmények

14.2.2. Fenyíthetőségi akadályok

14.2.3. A fegyelmi jogkör gyakorlója

14.2.4. A fegyelmi eljárás lefolytatása

14.2.5. Fegyelmi szankció (fenyítés)

14.2.6. Jogorvoslat

14.2.7. A rendvédelmi igazgatási alkalmazott fegyelmi felelőssége

14.2.8. Tisztjelölt fegyelmi felelőssége

14.2.9. Szolgálaton kívüli magatartásért való felelősség (méltatlanság)

14.3. Kártérítési felelősség

14.3.1. A hivatásos állomány tagjának kártérítési felelőssége

14.3.2. A kártérítési eljárás

14.3.3. A rendvédelmi szerv kártérítési felelőssége

14.3.4. A tisztjelölt kártérítési felelőssége

14.4. A Becsületbíróság szerepe

Felhasznált irodalom

Jogszabályok, bírósági határozatok jegyzéke

Szerkesztői előszó

A közrendvédelmi tisztek képzésének egyik elengedhetetlen feltétele a korszerű ismereteken nyugvó tananyag megléte. Ennek elkészítésére vállalkozott a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Karának oktatói közössége. Hosszas előkészítő munka előzte meg a mű elkészülését, amelynek során figyelembe vettük a hallgatói igényeket is. Arra törekedtünk, hogy a rendészettudomány által kidolgozott szilárd alapokra építkezve készítsünk olyan könyvet, amely a gyakorlatban is jól hasznosítható ismereteket tartalmaz.

Törekedtünk arra, hogy a könyv egyfajta hidat képezzen az elmélet és a gyakorlat között. Ezért az elméleti jellegű fejezeteket is úgy állítottuk össze, hogy azok bemutassák az itt megismertetett elvek gyakorlati jelentőségét, és a kifejezetten szakmai tartalmat közvetítő fejezetek sem nélkülözik az elvi alapokat. Ez utóbbit azért is tartom fontosnak, mert eligazodást jelentenek a szakmai praxist befolyásoló jogszabályi környezet dinamikus változásai és a mindennapi feladatvégzés között.

A közrendvédelmi tiszti képzés egyik sajátos vonása, hogy egyúttal vezetőképzést is jelent. Hallgatóink a végzést követően jellemzően olyan beosztásokban helyezkednek el, ahol vezetői feladatokat is el kell látniuk. Az évek múlásával pedig egyre valószínűbb, hogy vezetői beosztást fognak betölteni. E kötet azt a célt szolgálja, hogy hallgatóink a közrendvédelmi vezetői munkához szükséges alapokat elsajátítsák.

E könyv azonban nem kizárólag a közrendvédelmi szakterület számára nyújt hasznos ismeretanyagot. A rendőrtisztképzés alapjait adják azok az ismeretek, amelyeket feldolgoztunk. A rendőrség szervezete, feladatai, személyi állománya, illetve a különböző szolgálati formák ismerete valamennyi szakterületi tudás alapját képezi.

Kívánom, hogy hallgatóink használják e könyvet szellemi és szakmai épülésükre!

Tihanyi Miklós

szerkesztő

1. A rendőrség felépítése, feladatai

1.1. A rendőrség helye, szerepe

A modern államok számára nélkülözhetetlen a rendfenntartás. Történelmileg ez az állam legősibb funkciója. E szerepkör betöltésére jött létre a rendészeti intézményrendszer. A hazai jogi szabályozás az általánosan elfogadott és széles körben használt „rendészeti” kifejezés helyett a kevéssé körülírt tartalmú „rendvédelmi szervek” kifejezést használja. E szervek közül kiemelkedik a rendőrség mint legszélesebb hatáskörrel és legnagyobb szervezetrendszerrel rendelkező szervezet. A rendőrség jogilag szabályozott fogalmát a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) ekként határozza meg: „A rendőrség állami, fegyveres rendvédelmi szerv.”[1] Az állami és a fegyveres jelzők nem igényelnek különösebb magyarázatot. A „rendvédelmi” kifejezés tartalmi értelmezése hosszabb vitára adhat okot. Az e vitában felmerülő különböző álláspontok[2] ismertetésétől eltekintve mindösszesen az Rtv. miniszteri indokolásában szereplő értelmezésre hagyatkozunk. E szerint a rendvédelmi jelző a rendőrség eszközrendszerére utalva azt juttatja kifejezésre, hogy a rendőrség a jogszerű állapotot a jogsértő személyek jogainak korlátozásával törekszik helyreállítani. E rövid meghatározásból kitűnik, hogy a rendőrség szerepében egyszerre van jelen a veszélyelhárítás és a jogalkalmazás. Az a paradox helyzet állt elő, hogy minél nagyobb és közvetlenebb a veszély, annál nehezebb jogilag szabályozni a beavatkozás, azaz a veszélyelhárítás eszközeit és ezek alkalmazásának módját. A veszélyelhárítás közelebbről három funkciót foglal magában: a veszélyek előtti feladatokat, ami megelőzést, egyfajta őrködést jelent a békés, társadalmi állapotok felett; a veszélyek elhárítását, és végül a veszélyek utáni feladatokat, ami a felderítésben, bizonyításban, avagy a szankcionálásban ölt testet.[3]

A rendészettudomány művelői egységes álláspontot követnek arról, hogy a rendőrség a civil közigazgatás integráns része. Ezt juttatja kifejezésre az Alaptörvény, amikor arról rendelkezik, hogy a rendőrség működését a kormány irányítja.[4] Egészen pontosan a kormány a rendészetért felelős miniszter (jelenleg: belügyminiszter) útján irányítja a rendőrség működését. Ezen még a rendőrség feladatainak kettőssége sem változtat. E kettősség azt jelenti, hogy a rendőrség egyaránt ellát rendészeti igazgatási és bűnügyi igazgatási feladatokat. A közrend, közbiztonság fenntartását közigazgatási hatóságként rendészeti igazgatási jogkörében eljárva végzi. A bűnügyi igazgatás területéhez pedig a bűncselekmények felderítése, nyomozása és vádelőkészítésig a bizonyítása tartozik. Ez utóbbi rendőrségi funkció azonban a konkrét ügyeket tekintve nem áll a kormány irányítása alatt. E két funkció két eltérő államhatalmi ághoz kapcsolódik. Ennek ellenére a rendőrség a végrehajtó hatalom integráns része.

Ami a rendőrséget leginkább megkülönbözteti a civil közigazgatástól, az a veszélyelhárítás jellemző eszköztára, a jogkorlátozás és a legitim fizikai erőszak alkalmazásának joga. A jogállamok egyik vonása, hogy az államot illeti meg a legitim fizikai erőszak monopóliuma. Az állam az intézményei útján kizárólagos joggal rendelkezik arra, hogy döntéseinek végső soron fizikai erőszakkal szerezzen érvényt. Az erőszak-monopólium gyakorlása nem kizárólag a rendőrség sajátja, hiszen a többi rendvédelmi szerv szintén rendelkezik ennek jogával. Ezért is nehéz e hiátus miatt a katasztrófavédelmi szervezetet rendvédelmi szervnek tekinteni – holott a hazai jogi normák mind ekként határozzák meg.[5]

A rendőrség rendvédelmi szervként történő meghatározása nem tekint vissza túl régi múltra. Az Alkotmány 1989. évi módosítását követően a VIII. fejezet A fegyveres erők és a rendőrség címet viselte. Az ekkor hatályos szöveg a rendészet és ezzel együtt a rendészeti szervek fogalmát használta, amikor úgy rendelkezett, hogy a „Minisztertanács irányítja a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek működését”.[6] Az 1993. évi módosítás is a rendészet kifejezést használta: „40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását.”

A rendvédelmi szerv kifejezést először a honvédelemről és a magyar honvédségről szóló korábbi, 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: első Htv.) 65. §-ban szabályozták az alábbiak szerint: „A Rendőrség, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, a büntetésvégrehajtási testület, a Vám- és Pénzügyőrség, a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság és területi, helyi szervei, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóság (e törvény alkalmazásában a továbbiakban együtt: rendvédelmi szerv) jogszabályban meghatározott alapvető feladataik mellett közreműködnek egyes honvédelmi és országmozgósítási feladatok ellátásában.” Az első Htv. után elfogadott Rtv. átvette a rendvédelem kifejezést, amikor a rendőrséget úgy határozta meg, mint „bűnmegelőzési, bűnüldözési és államigazgatási és rendészeti feladatokat ellátó fegyveres, állami rendvédelmi szerv”.[7] Ebből a meghatározásból úgy tűnik, mintha a rendőrség jellegét tekintve rendvédelmi szerv lenne, miközben az általa ellátott feladatok sorában találnánk rendészeti jellegűeket is. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. (a továbbiakban: második Htv.) 42. § (1) bekezdése a rendvédelmi szervek körét ugyan nem határozta meg, azonban ezek feladatára nézve már tartalmazott utalást: „(1) A rendvédelmi szervek jogszabályban meghatározott alapvető feladataik mellett közreműködnek egyes honvédelmi feladatok ellátásában.” Ugyanennek a szakasznak (2) bekezdése pedig részletezte a honvédelmi feladatokban való közreműködést. Ezt követően az Alkotmány 2005. január 1-jén hatályba lépő módosítása után a VIII. fejezet A Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek címet viselte.

A 2007. évi alkotmánymódosítás a VIII. fejezet címét ismét megváltoztatta, amely ezután így szólt: A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek. Ennek indoka az volt, hogy törvény az Alkotmányban nem nevesített rendvédelmi szerveket is létrehozhat.[8] Az Alaptörvény a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetét Az Állam című fejezetben szabályozza. A rendvédelem kifejezés nem tűnt el, hanem A Rendkívüli jogrend című fejezetben szabályozott megelőző védelmi helyzetnél találkozni vele, amikor az Alaptörvény így rendelkezik: „A Kormány rendeletben a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be.”[9]

Az Rtv. 2010-ben bekövetkező módosítása véget vetett az egységes rendőrség koncepciójának. Az egyes rendészeti tárgyú és az azokkal összefüggő törvények módosításáról szóló 2010. évi CXLVII. törvény 9. §-a megváltoztatta a rendőrség korábbi meghatározását, amely ettől kezdve alkalmazza ezt a formulát: a „rendőrség állami, fegyveres rendvédelmi szerv”.[10] Ezzel a rendőrség törvényi meghatározásából eltűnt a rendészet fogalma, azt teljes egészében felváltotta a rendvédelem.

A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló – jelenleg hatályos – 2011. évi CXIII. törvény tartalmát tekintve megismétli a második Htv. rendelkezését, vagyis a rendvédelmi szerveknek a honvédelmi feladatokban való közreműködése szabályait teljes egészében átveszi. Mindezek alapján láthatóvá válik, hogy a civil közigazgatás részét képező rendvédelmi szervek működését rendkívüli állapot idején alávetik a honvédelem céljainak, és ennek figyelembevételével átalakul a civil közigazgatás, valamint a honvédelmi igazgatás kapcsolata.[11]

1.2. A rendőrség szervezete

Az Alaptörvényben megjelenő közbiztonság, közrend fogalmak csak részben azonosíthatók a rendőrségi törvényben ugyanezen kifejezésekkel jelölt fogalmakkal. Az eltérés oka abban áll, hogy az Alaptörvényben a közrend, közbiztonság és az államhatár védelme mint feladatköri generálklauzula elsősorban az Országgyűlésnek szól. Tartalma szerint a jogalkotó hatalomnak és a kormánynak szóló felhatalmazás, feladatmeghatározás és kötelezettség, amely szerint létre kell hozni a rendőrséget, amelynek alapvető feladata a közrend, a közbiztonság és az államhatár rendjének védelme.[12] Az ennek alapján létrejövő rendőrség elkülönült szervezetrendszerrel rendelkezik. E szervezetrendszer pedig sajátos hatásköri és illetékességi szabályok alapján működik. Mind a szervezetrendszer sajátosságai, mind pedig a hatásköri és illetékességi szabályok egyértelművé teszik, hogy a rendőrség a közigazgatás integráns része. A következőkben ennek a szervezetrendszernek a sajátosságaival foglalkozunk.

A rendőrség szervezete 2009. december 31-ig egységesnek volt mondható, hiszen az Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK) mint központi szerv irányítása alatt állt a teljes rendőrségi szervezet. 2010. január 1. óta viszont kialakultak azok az önálló, különleges hatáskörrel rendelkező rendőri szervek, amelyek léte megtörte a rendőrség szervezeti egységét. A rendőrség négy, elkülönült rendőri szervet foglal magába. Ennek megfelelően, amikor átfogó értelemben beszélünk a rendőrségről, akkor mind a négy szervet magába foglaló gyűjtőfogalomról van szó. A rendőrséget az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv, a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv, a terrorizmust elhárító szerv, valamint az idegenrendészeti szerv alkotja. Az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szervet a rendőrség statútum rendelete általános rendőri szervként említi.[13] A szakmai közbeszéd alapján e szervet hívjuk szűkebb értelemben véve rendőrségnek. Ez a szűkítő értelmű elnevezés arra emlékeztet, hogy 2010 előtt ezen kívül nem volt más rendőri szerv. A belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv elnevezése Nemzeti Védelmi Szolgálat (NVSZ). A terrorizmust elhárító szerv tényleges módon a Terrorelhárítási Központ (TEK). Végül pedig 2019. július 1. óta a rendőrséghez tartozik idegenrendészeti szervként az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (OIF).

1. ábra: A rendőrség szervezeti felépítése

Forrás: a szerző szerkesztése

A továbbiakban elsősorban az általános rendőrséggel foglalkozunk, amelyet a könnyebb érthetőség miatt rendőrségnek nevezünk. A rendőrség szervezetét az alábbi szervek alkotják:

– Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK);

– egyes feladatok ellátására létrehozott szervek:[14]

• Készenléti Rendőrség (KR);

• Repülőtéri Rendőr Igazgatóság (RRI);

• Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ (NEBEK);

• Rendőrségi Oktatási és Kiképző Központ (ROKK);

• Nemzetközi Oktatási Központ (NOK);

• Megyei rendőr-főkapitányságok mint területi szervek (MRFK), ideértve a Budapesti Rendőr-főkapitányságot is (BRFK);

• Rendőrkapitányságok (Rk) és határrendészeti kirendeltségek (Hrk) mint helyi szervek.

1.3. A rendőri szervek közötti jogviszony

A szervek közötti viszony a közigazgatási jogra jellemző irányítás kifejezéssel jellemezhető. Közigazgatási szempontból irányításon a felsőbb szerv által az alsóbb szerv irányába kifejtett, meghatározó befolyásolású tevékenységet értjük, amelynek hatása az alsóbb szerv vezetőjén keresztül jut el az irányított szervezethez. Az irányítás és a vezetés közötti alapvető különbség az, hogy az irányító az irányított szervezeten kívül (fölötte) áll, a vezető viszont a szervezet csúcsán, de azon belül, annak részeként helyezkedik el. Az irányítás ennélfogva egyúttal a szervezetek közötti hierarchiát is feltételezi.

2. ábra: A rendőrség szervezeti hierarchiája

Forrás: a szerző szerkesztése

A rendőrségi szervezet irányításához a jogalkotó az alábbiakban nevesített jogi eszközöket biztosítja.

1.3.1. Szabályozási jogkör

A rendőrséget felügyelő miniszter (belügyminiszter) rendeleti jogalkotás útján szabályozza a rendőrség tevékenységét és működését. A rendőrség számára igazgatási értelemben vett feladatköröket miniszteri rendelet nem határozhat meg. Jogállami garanciális elem, hogy a miniszter ne jelölhessen ki saját hatáskörben rendőrségi feladatokat, mert ez alkalmas lenne más állami szervektől való hatáskörelvonásra. Ez a megoldás megfelel annak, hogy a miniszteri jogalkotási hatáskör kizárólag származékos lehet. Ennek megfelelően a miniszter valamely jogi norma által meghatározott feladatkör ellátása érdekében határozhat meg konkrét feladatokat, illetve meghatározhatja valamely feladat ellátásának a jövőbeni módját, eszközeit.

Az országos rendőrfőkapitány és a többi központi rendőri szerv vele azonos jogállású vezetője a rendőrég, illetve a többi, vele azonos jogállású rendőri szerv számára utasítást adhat ki. A rendvédelmi szervek központi államigazgatási szervnek minősülnek. A jogalkotási törvény alapján e szervek vezetői jogosultak közjogi szervezetszabályzó eszközként normatív utasítás kibocsátására. Normatív utasításban a rendvédelmi szerv vezetője a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét szabályozhatja.[15] Valamennyi rendőri feladat végrehajtásának részletszabályait az országos rendőrfőkapitány által kiadott ORFK utasítások szabályozzák. Lényeges, hogy ezeket az utasításokat megkülönböztessük az egyedi utasításoktól. Míg a normatív utasítás szervi, illetve személyi hatálya általában kiterjed mindazokra a szervekre és személyekre, amelyek, illetve akik az adott tevékenységet ellátják, addig az egyedi utasítás címzettje egy vagy több konkrétan meghatározható személy. A normatív utasítások a hatályuk alá tartozó feladatok ellátásának jövőbeni szabályait határozzák meg általános jelleggel, míg az egyedi utasítások egy konkrét feladat ellátására vonatkoznak.

1.3.2. Utasításadás (egyedi ügyben)

A rendőrséget felügyelő miniszter törvény eltérő rendelkezése hiányában egyedi utasítást adhat ki feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására. Mint a rendvédelmi szerv vezetője az országos rendőrfőkapitány és a többi központi rendőri szerv vele azonos jogállású vezetője valamennyi – adott rendőri szervhez tartozó – hivatásos rendőr szolgálati elöljárója. Ekként jogosult bármely beosztottjának egyedi ügyben utasítást adni. A megyei rendőrfőkapitány az adott megyében lévő helyi rendőri szervek állománya felett ugyancsak gyakorolhatja az utasításadás jogát.[16]

1.3.3. Jelentéstételre, beszámolásra kötelezés

A rendőrséget felügyelő miniszter a rendőrség vezetőjét jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezheti. A jelentés és a beszámoló egyaránt az alárendelt kötelezettsége, amelynek teljesítésével számot ad az elvégzett feladatról. A kettő közötti különbség az, hogy míg a beszámoló hosszabb időintervallum alatt ellátott fennálló állapotról, illetve annak kezelésére tervezett vagy alkalmazott nagyobb volumenű rendőri intézkedések összességét magában foglaló műveletekről, addig a jelentés egy konkrét ügyről szól. Az országos rendőrfőkapitány és a többi központi rendőri szerv vele azonos jogállású vezetője szolgálati elöljáróként hasonló módon kötelezheti jelentéstételre és beszámolóra az alárendelt rendőri állományt. A megyei rendőrfőkapitány az adott megyében lévő helyi rendőri szervek állománya felett ugyancsak gyakorolhatja a jelentéstételre és beszámolóra kötelezés jogát.

1.3.4. Ellenőrzés

A rendőrséget felügyelő miniszter törvényességi, szakszerűségi, pénzügyi és hatékonysági szempontból ellenőrzi a rendőrség tevékenységét. A miniszter politikai pozíciót tölt be, ezért közvetlen szakmai ellenőrzést nem végez. Az ellenőrzéstől mint irányítási eszköztől meg kell különböztetnünk a miniszternek azt a feladatát, amelynél fogva gondoskodik az Rtv.-ben meghatározott bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzésről. Ez az ellenőrzési forma nem illeszkedik a klasszikus közigazgatási szervezetirányítási eszközök sorába, ugyanis nem a szervezetszabályzáshoz, hanem a bűnmegelőzéshez, bűnüldözéshez kötődik, és mint ilyen fontos szerepet tölt be a korrupció elleni küzdelemben. Az országos rendőrfőkapitány és a többi rendőri szerv vele azonos jogállású vezetője ezzel szemben szakmai vezetőként jogosult az előzőeken túlmenően a rendőrszakmai munkavégzés ellenőrzésére. A megyei rendőrfőkapitány az adott megyében lévő helyi rendőri szervek és ezek állománya felett ugyancsak gyakorolhatja az ellenőrzés jogát.

1.3.5. Humán döntések

A rendőrséget felügyelő miniszter:

– Előterjesztést készít a miniszterelnök részére az országos rendőrfőkapitány és a TEK főigazgatójának személyére. E szervek vezetőit a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. Az előterjesztéshez csatolja a jelöltekre vonatkozóan az Országgyűlés feladatkörrel rendelkező bizottságának állásfoglalását.

– Az országos rendőrfőkapitány és a TEK-főigazgató felett – a kinevezés és a felmentés kivételével – munkáltatói jogokat gyakorol.

– Kinevezi és felmenti:

• az országos rendőrfőkapitány helyetteseit;

• a TEK vezetőjének helyetteseit;

• a rendőr-főkapitányságok vezetőit;

• a külön jogszabályban meghatározott rendőri szervek vezetőit (KR, RRI, NEBEK, ROKK, NOK);

• az NVSZ vezetőjét és helyetteseit;

• az OIF vezetőjét és helyetteseit.

– Kinevezi és felmenti – a nemzetközi szerződések és a kormány felhatalmazása alapján – az államhatárral kapcsolatos ügyek intézésére létrehozott szervek vezetőit, helyetteseit, tagjait és állandó szakértőit.

– Gyakorolja a jogszabályban hatáskörébe utalt személyügyi és munkáltatói jogokat.

Az országos rendőrfőkapitány:

– Javaslatot tesz a miniszter által kinevezett vezetők, azaz a helyetteseinek, a rendőr-főkapitányságok vezetőinek, valamint a külön jogszabályban meghatározott rendőri szervek vezetőinek kinevezésére és felmentésére.

– A kinevezés és a felmentés kivételével gyakorolja a rendőr-főkapitányságok vezetői és az általa irányított más rendőri szervek vezetői felett a munkáltatói jogokat.

– Kinevezi és felmenti a rendőr-főkapitányságok és a közvetlen alárendeltségébe tartozó más rendőri szervek vezetőinek helyetteseit.

– Kinevezi és felmenti a kiemelt helyi rendőri szervek vezetőit.

A megyei rendőrfőkapitányok:

– Javaslatot tesznek helyetteseik személyére az országos rendőrfőkapitány felé.

– Kinevezik a nem kiemelt helyi rendőri szervek vezetőit.

1.3.6. A szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) jóváhagyása

Az SZMSZ-ben határozzák meg egy adott közigazgatási szervezet belső struktúráját és vezetési rendjét. Ezzel lehetőség nyílik arra, hogy a szervezet felépítése az ott ellátott feladatoknak megfelelően illeszkedjen a területi viszonyokhoz. Többek között nagy fokú eltérés lehet a rendőr-főkapitányságok között aszerint, hogy rendelkeznek-e schengeni külső határral, vagy nem. Ennek megfelelően nem minden főkapitányságon indokolt külön határrendészeti szervezeti egység működtetése. A jóváhagyás – mint egy belső szervezetalakító norma érvényességi kelléke – erőteljes irányítói jognak minősül, mert jelentősen behatárolja a saját szervezeti struktúra kialakításának lehetőségeit.

A rendőrséget felügyelő miniszter az ORFK, a TEK, az NVSZ és az OI vezetője javaslatára jóváhagyja az általuk vezetett szervek szervezeti és működési szabályzatát. Az országos rendőrfőkapitány jóváhagyja a rendőr-főkapitányságok és az általa irányított más rendőri szervek szervezeti és működési szabályzatát. A megyei rendőrfőkapitány pedig jóváhagyja a helyi rendőri szervek szervezeti és működési szabályzatát.

1.3.7. Egyéb döntési jogkör

A rendőrséget felügyelő miniszter:

– Jóváhagyja az államhatár rendjének fenntartása érdekében a konfliktushelyzet és a tömeges méretű migráció kezelésére vonatkozó terveket. E terveket az országos rendőrfőkapitány és a TEK főigazgatója együttesen terjeszti a miniszter elé.

– Dönt a rendőrség, a TEK, az NVSZ, illetve az OIF közötti hatásköri összeütközésben.

1.4. A rendőrség feladatai

1.4.1. A rendőrség feladatairól átfogóan

A rendőrség feladatainak meghatározását a jogalkotó több szinten végezte el. A fundamentumot az Alaptörvényben fektette le a kormányzat számára adott feladatmeghatározó normában. Eszerint: „A rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme. A rendőrség részt vesz a jogellenes bevándorlás megakadályozásában.”[17]

E meghatározásból két következtetés mindenképp levonható: Egyfelől meghatározza a rendőrség szerepének azt a dichotómiáját, amely a büntető igazságszolgáltatásban való közreműködésben és a közigazgatási hatósági feladatokban ölt testet. Másfelől pedig a roppant bizonytalan tartalmú „közrend” és „közbiztonság” fogalmak használatával széles körű felhatalmazást ad a jogalkotónak a rendőrségi feladatok meghatározására.

A rendőrségi feladatok meghatározásának következő szintje az Rtv.-ben valósul meg. Ez már ténylegesen a rendőrség számára történő feladatmeghatározás. E szerint legátfogóbban:

„A rendőrség feladata az Alaptörvényben meghatározott feladatok mellett a határforgalom ellenőrzése, a terrorizmus elleni küzdelem és az e törvényben meghatározott bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzés, a bűncselekményből származó vagyon visszaszerzése, valamint az idegenrendészeti és menekültügyi feladatok ellátása.”

E rövid meghatározás visszautal az Alaptörvényre, és az ott megjelölt feladatokat kiegészíti a terrorizmus elleni közdelemmel, a belső bűnmegelőzéssel és felderítéssel, valamint a vagyonvisszaszerzési feladatokkal.

A következő szint szintén az Rtv.-ben szereplő feladatkörök meghatározása. Ehhez a jogalkotó azt a megoldást választotta, hogy elkészítette a rendőrségi feladatkörök félig zárt katalógusát. Hosszú felsorolásban kijelöli a főbb rendőrségi feladatköröket, és meghatározza annak lehetőségét is, hogy más jogforrás is kijelöljön feladatköröket a rendőrség számára. E szerint a rendőrség az alábbi feladatköröket látja el:[18]

Bűnügyi feladatkörben:

– Végzi a bűncselekmények megelőzését, amelynek során figyelemmel kíséri Magyarország bűnügyi helyzetét, feltárja a bűncselekmények elkövetésének kockázatait, a bűncselekmények elkövetésére irányuló törekvéseket, továbbá megszerzi, elemzi, értékeli, ellenőrzi és továbbítja a bűnözéshez kapcsolódó, a bűncselekmények megelőzése, illetve megakadályozása céljából szükséges információkat.

– Általános nyomozó hatósági jogkört gyakorol, a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározottak szerint végzi a bűncselekmények felderítését, valamint a bűncselekményből származó vagyon visszaszerzését.

Igazgatásrendészeti feladatkörben:

– Szabálysértési hatósági jogkört gyakorol, közreműködik a szabálysértések megelőzésében és felderítésében.

– Ellátja a közbiztonságra veszélyes egyes eszközök és anyagok előállításával, forgalmazásával és felhasználásával kapcsolatos hatósági feladatokat.

– Engedélyezi és felügyeli a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységet.

– Engedélyezi – nemzetközi megállapodás eltérő rendelkezése hiányában – a szolgálati lőfegyverek és lőszerek szolgálati célból történő külföldre vitelét és az együttműködő, külföldi rendészeti feladatokat ellátó hatóságok szolgálati lőfegyvereinek és lőszereinek az országba történő behozatalát.

Közlekedésrendészeti feladatkörben:

– Közlekedési hatósági és rendészeti feladatokat lát el.

Közrendvédelmi feladatkörben:

– Ellátja a közterület rendjének fenntartásával kapcsolatos rendészeti feladatokat.

– Büntetés-végrehajtási feladatokat lát el.

– Ellátja a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a terrorveszélyhelyzet, a váratlan támadás és a veszélyhelyzet esetén a hatáskörébe utalt rendvédelmi feladatokat.

– A fenntartó kezdeményezésére közreműködik az általános és középiskola rendjének fenntartásában.

– Ellátja a segélyhívó számokra érkező hívások, illetve egyéb jelzések fogadásából eredő feladatokat.

Határrendészeti feladatkörben:

– Rendkívüli állapot idején és váratlan támadás esetén közreműködik az államhatárt fegyveresen vagy felfegyverkezve átlépő személyek kiszorításában, valamint elfogásában és lefegyverzésében.

– Őrzi az államhatárt, megelőzi, felderíti, megszakítja az államhatár jogellenes átlépését, részt vesz a jogellenes bevándorlás megakadályozásában.

– Ellenőrzi az államhatáron áthaladó személy- és járműforgalmat, a szállítmányokat – ide nem értve a Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló 2913/92/EGK rendeletben meghatározott vámellenőrzést –, valamint végzi a határátléptetést, továbbá biztosítja a határátkelőhelyek rendjét, valamint végzi a közúti határátkelőhelyek üzemeltetését és a fenntartásukra és fejlesztésükre vonatkozó feladatok végrehajtását.

– Irányítja a határesemények kivizsgálásával megbízott magyar szervek tevékenységét, felügyeli az államhatár felmérésével, megjelölésével, a határjelek felújításával kapcsolatos munkák végzését.

– Megteszi az államhatár rendjét közvetlenül veszélyeztető konfliktushelyzet és a tömeges méretű migráció kezeléséhez szükséges intézkedéseket, továbbá elhárítja az államhatár rendje ellen irányuló erőszakos cselekményeket.

– 21. Biztosítja az (EU) 2019/1896 európai parlamenti és tanácsi rendelet 35. cikk (1) bekezdésében meghatározott hatásszinteknek megfelelő határellenőrzést.

Belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatkörben (NVSZ):

– Elvégzi az Rtv.-ben meghatározott belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési célú ellenőrzést. (E körben számunkra legnagyobb jelentősége a megbízhatósági vizsgálatoknak és a kifogástalan életvitel ellenőrzésének van.)

Terrorelhárítási feladatkör (TEK):

– Magyarország területén felderíti a terrorszervezeteket; megelőzi, felderíti, illetve elhárítja magánszemélyek, csoportok, szervezetek terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvéseit, és megakadályozza azt, hogy bűncselekményt kövessenek el; megakadályozza, hogy magánszemélyek, csoportok, szervezetek terrorszervezet működését anyagi források biztosításával vagy más módon elősegítsék.

– Terrorbiztonsági esemény esetén az azonnali és összehangolt reagálás érdekében – a védelmi és biztonsági igazgatás központi szerve koordinációs tevékenységének a megkezdéséig, a miniszter folyamatos tájékoztatása mellett – elsődleges beavatkozó szervezetként irányítja és koordinálja az eseménykezelésben érintett szerveknek és szervezeteknek a terrorbiztonsági esemény felderítésére, elhárítására, illetve felszámolására irányuló tevékenységét.

Idegenrendészeti feladatkörben (OIF):

– Ellátja a hatáskörébe utalt idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat.

Különleges feladatai:

– Gondoskodik a büntetőeljárással összefüggésben a jogszabályban meghatározott személyi kört érintő személyi védelmi feladatok (a továbbiakban: személyi védelem) ellátásáról, továbbá a büntetőeljárásban részt vevők védelmi programjának (a továbbiakban: Védelmi Program) végrehajtásáról.

– Védi a jogszabályban meghatározott, Magyarország szempontjából különösen fontos személyek (a továbbiakban: védett személy) életét, testi épségét; őrzi a jogszabályban meghatározott létesítményeket és értékeket (a továbbiakban együtt: személyvédelmi és létesítménybiztosítási feladatok).

Nemzetközi együttműködésből fakadó feladatok:

– Részt vesz az Egyesült Nemzetek Szervezete, az Európai Unió, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, az Észak-atlanti Szerződés Szervezete keretében szervezett vagy nemzetközi szerződés alapján a béketámogató és polgári válságkezelési feladatokban.

A rendőrség a fentieken túl elvégzi a részére törvényben vagy kormányrendeletben megállapított, valamint az Európai Unió kötelező jogi aktusából vagy nemzetközi szerződésből eredő egyéb feladatokat.

Azzal, hogy az Rtv. lehetőséget biztosít arra, hogy más jogforrások is feladatokat határozzanak meg a rendőrség számára, az itt lévő felsorolás nem tekinthető lezártnak.

1.4.2. Az ORFK feladatairól

Rendészeti feladatkörében eljárva az ORFK által ellátott feladatok[19] a következők.

Az ORFK a rendőrség legfelsőbb irányító szerveként jellemzően nem hatósági jogalkalmazási feladatokat lát el, hanem elsősorban az alárendelt szervek irányítását végzi. E fejezet keretei között kizárólag a rendészeti feladatokat ismertetjük röviden.

Igazgatásrendészeti szakterületen az ORFK ellátja – a szabálysértésekről szóló jogszabályok alapján – az általános rendőri szerv központi szervének feladatait, valamint a szabálysértési végrehajtási jogsegéllyel kapcsolatos központi hatósági feladatokat.

Közrendvédelmi szakterületen:

– Szervezi és végrehajtja a rendőrség minősített időszaki feladatait, honvédelmi és országmozgósítási, katasztrófavédelmi feladatait, rendkívüli intézkedések végrehajtásában történő közreműködését.

– Működteti a Nemzeti Futball Információs Pontot.

– Ellátja a rendőrségi fogva tartás végrehajtásával, a csapatszolgálati feladatok végrehajtására vonatkozó felkészüléssel, a rendezvények biztosításával, a rendőrségi objektumok őrzés-védelmével, valamint a közterületi szolgálatot ellátó rendőri állomány tevékenységével kapcsolatos szakirányítási feladatokat.

Közlekedésrendészeti szakterületen:

– Szervezi, irányítja és ellenőrzi a rendőrség baleset-megelőzési tevékenységét, részt vesz az ezzel kapcsolatos nemzetközi feladatok végrehajtásában.

– Koordinálja és ellenőrzi a nukleáris és a radioaktív anyagok szállításával kapcsolatos rendőrségi feladatokat.

– Ellátja a közlekedési balesetekkel kapcsolatos hatósági tevékenységgel összefüggő szakirányítási feladatokat.

Határrendészeti szakterületen:

– Ellátja a rendőr-főkapitányságok államhatár őrizetével, az államhatár rendjének fenntartásával, a határforgalom ellenőrzése révén a nemzetközi határrendészeti feladatokkal kapcsolatos tevékenységének szakirányítását, gondoskodik a határbiztonsági rendszer részét képező határrendészeti rendszer működtetéséről.

– Irányítja a határrend fenntartására, a határrendsértések és határesemények megelőzésére, kivizsgálására, rendezésére létrehozott területi szintű szervek munkáját.

Idegenrendészeti feladatkörben:

– Ellátja a külföldieknek az ország területén történő ellenőrzésével kapcsolatos feladatok szakirányítását.

– Irányítja a rendőrség hatáskörébe utalt idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat, valamint a személyek államhatáron történő átadás-átvételét és hatósági átszállítását.

Nemzetközi együttműködésből fakadó feladatok:

– Koordinálja a nemzetközi összekötő tiszti rendszer (kiküldött szakértők, hazai összekötő tisztek) szakmai működtetését.

1.4.3. Az egyes feladatok ellátására létrehozott szervek által ellátott főbb feladatok

A Készenléti Rendőrség az ORFK közvetlenül az országos rendőrfőkapitány útján ellátott irányítása alatt, önálló feladat- és hatáskörrel, országos illetékességgel önálló szervként működik. Rendészeti jogkörben eljárva a rendőrség állandó csapaterejét alkotja; védi a részére meghatározott állandó és ideiglenes védelemben részesülő védett személyeket; tűzszerész szolgálati feladatokat lát el; a személyszállító vonatok kísérésével kapcsolatos feladatot lát el; végrehajtja a mélységi ellenőrzéssel kapcsolatos feladatokat; részt vesz a különösen nagy, illetve a különösen jelentős értékű pénz- és értékszállítmányok kísérésében; ellátja a különleges szállítmányok őrzésével kapcsolatos feladatokat.

A Repülőtéri Rendőr Igazgatóság az ORFK rendészeti főigazgatójának irányításával önálló szervként, országos illetékességgel látja el a légi közlekedés védelmi feladatait, míg a Liszt Ferenc Nemzetközi Repülőtérre kiterjedő illetékességgel látja el rendészeti, bűnügyi, szabálysértési és határrendészeti feladatait. Pest megye területén ellátja a megyei határrendészeti feladatokat, valamint az ideiglenes légi határátkelőhelyek megnyitásával kapcsolatos rendészeti feladatokat.

A Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ országos illetékességgel végzi a nemzetközi bűnügyi szervekkel való kapcsolattartásból eredő feladatokat; a részére meghatározott, titkos információgyűjtéshez kapcsolódó feladatokat; körözési eljárással összefüggő szakirányítási feladatokat; a Schengeni Információs Rendszerben elhelyezendő vagy elhelyezett figyelmeztető jelzés kezelésével kapcsolatos nyilvántartási és adattovábbítási feladatokat; valamint további körözési nyilvántartási feladatokat lát el.

A Rendőrségi Oktatási és Kiképző Központ országos illetékességgel végzi az oktatással, képzéssel, szolgálati állatokkal, szabadidős és sporttevékenységgel, a hivatásos állomány alkalmasságával kapcsolatosan a hatáskörébe utalt feladatokat.

A Nemzetközi Oktatási Központ országos illetékességgel végzi a nemzetközi és nyelvi oktatással, képzéssel, konferenciákkal, értekezletekkel, nemzetközi kapcsolatokkal összefüggésben a hatáskörébe utalt feladatokat.

1.4.4. Rendészeti feladatkörben eljárva a rendőr-főkapitányságok által ellátott feladatok[20]

A megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányságok önálló feladat- és hatáskörrel működnek. A főkapitányságok önálló jogi személyiséggel rendelkeznek. A rendőr-főkapitányságok hatáskörébe tartozó ügyekből e fejezetben kizárólag a rendészeti feladatokat említjük. Ennek megfelelően sem a bűnüldözéshez kapcsolódó, sem pedig a tisztán közigazgatási feladatokat nem említjük.

Közrendvédelmi szakterületen a rendőr-főkapitányság:

– Értékeli és elemzi a közbiztonság alakulását az illetékességi területén.

– Szervezi és végrehajtja a minősített időszaki feladatokat, egyes honvédelmi és országmozgósítási, katasztrófavédelmi feladatokat, közreműködik a rendkívüli intézkedések végrehajtásában.

– A gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényekkel kapcsolatos feladatokat lát el.

– A Budapesti Rendőr-főkapitányság kivételével ellátja a robbantással fenyegetett helyszínek átvizsgálását, ha azok nem tartoznak a Terrorelhárítási Központ vagy a Készenléti Rendőrség által védett létesítmények körébe.

– Megköti az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény alapján a rendészeti feladatot ellátó személy munkáltatója és a rendőrség közötti együttműködési megállapodást.

Közlekedésrendészeti szakterületen:

– Ellátja a közúti, légi és vízi közlekedés rendjével kapcsolatos feladatokat, baleset-megelőzési tevékenységet végez, továbbá biztosítja a folyamatos baleset-helyszínelői tevékenység ellátását az autópályákon, a gyorsforgalmi úthálózat tekintetében, a Heves Megyei Rendőr-főkapitányság és a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság az autóutakon is, valamint a Budapesti Rendőr-főkapitányság Budapest; a Nógrád Megyei Rendőr-főkapitányság Nógrád megye; a Zala Megyei Rendőr-főkapitányság Zala megye teljes közigazgatási területén.

– A Budapesti Rendőr-főkapitányság és a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság kivételével ellátja a repülőtereken a rendőrség hatáskörébe utalt légiközlekedés-védelmi feladatok szakmai felügyeletét.

– Lefolytatja a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény alapján a rendőrség hatáskörébe utalt bejelentéssel és engedélyezéssel kapcsolatos eljárást.

Igazgatásrendészeti szakterületen:

– Szabálysértési feladatokat lát el.

Határrendészeti szakterületen:

– Szakmai irányítói jogkört gyakorol a határrendészeti kirendeltségek és a határrendészeti feladatokat ellátó rendőrkapitányságok felett.

– Működteti a megye határbiztonsági rendszerét, amelynek keretén belül:

• Külső határon ellátja a határőrizeti, határforgalom-ellenőrzési, az államhatár rendjének fenntartásával kapcsolatos feladatokat.

• Belső határon ellátja az államhatár rendjének fenntartásával, a határellenőrzés ideiglenes visszaállításával és a határellenőrzés végrehajtásával kapcsolatos, valamint a jogszabályban meghatározott idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat.

– Végrehajtja a mélységi ellenőrzéssel kapcsolatos feladatokat.

– Végrehajtja a visszafogadási egyezményekből adódó feladatokat és a személyek államhatáron történő átadás-átvételével kapcsolatos feladatokat, és fenntartja az őrzött szállást.

– A Budapesti Rendőr-főkapitányság és a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság kivételével illetékességi területén a jogszabályban meghatározott idegenrendészeti hatósági jogkörében elrendeli a harmadik országbeli állampolgárok kiutasítást előkészítő őrizetét, kiutasítását, kitoloncolását, és végrehajtja a külföldiek az ország területén történő ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat, valamint a jogszabályi feltételek megléte esetén javaslatot tesz a beutazási és tartózkodási tilalom elrendelésére, vagy elrendeli azt, végrehajtja a jogszabályban meghatározott menedékjogi feladatokat.

– A Budapesti Rendőr-főkapitányság és a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság kivételével ellátja az ideiglenes határátkelőhelyek megnyitásával kapcsolatos rendészeti feladatokat.

1.4.5. Rendészeti feladatkörben eljárva a rendőrkapitányságok által ellátott feladatok[21]

Röviden érdemes áttekinteni a rendőrkapitányságok mint helyi szervek rendészeti feladatait. A rendőrkapitányságok és a határrendészeti kirendeltségek az illetékes rendőr-főkapitányság szerveként, önálló feladat- és hatáskörrel működnek. A helyi szervek nem rendelkeznek önálló jogi személyiséggel. A rendőr-főkapitányság, továbbá a rendőrkapitányság szervezetében rendőrőrs szervezhető. A rendőrőrs feladat- és hatásköri önállósággal nem rendelkező szervezeti elem. A rendőr-főkapitányság alapító okirata határozza meg a rendőr-főkapitánysághoz vagy a rendőrkapitánysághoz tartozó rendőrőrsöket.

Közrendvédelmi szakterületen:

– Ellátja a közterületi szolgálattal kapcsolatos feladatokat.

– Objektumőrzési, vonatkísérési és más biztosítási feladatokat lát el.

– Végzi az előállítottak és a rendőrségi fogdában fogva tartottak őrzését, kísérését.

– Ellátja a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényekkel kapcsolatos feladatokat.

– Értékeli és elemzi a közbiztonsági helyzet alakulását.

– Szervezi és végrehajtja a minősített időszaki feladatokat, egyes honvédelmi és országmozgósítási, katasztrófavédelmi feladatokat, közreműködik a rendkívüli intézkedések végrehajtásában.

– A törvényben meghatározott esetben közrendvédelmi bírságot állapít meg.

– Ellenőrzi a házi őrizet, valamint a lakhelyelhagyási tilalom előírásainak megtartását.

Közlekedésrendészeti szakterületen:

– Ellátja a közúti, légi és vízi közlekedés rendjével kapcsolatos, hatáskörébe utalt feladatokat.

– Baleset-megelőzési feladatokat végez, továbbá – a rendőr-főkapitányság és a több rendőrkapitányság összevont illetékességi területére kiterjedő baleset-helyszínelői feladatok kivételével – a folyamatos baleset-helyszínelői tevékenység ellátását.

– Értékeli és elemzi a közlekedési helyzet alakulását.

– A szabálysértési elzárással is büntethető szabálysértés esetén lefolytatja a rendőrség hatáskörébe utalt bírósági eljárást előkészítő eljárást.

– Lefolytatja a légi közlekedéssel összefüggésben a rendőrség hatáskörébe utalt bírságolással kapcsolatos eljárást.

Igazgatásrendészeti szakterületen:

– Szabálysértési hatósági jogkört gyakorol.

– Elrendeli az erre vonatkozó bejelentés szerint feltételezhetően az illetékességi területén eltűnt, a rendvédelmi feladatokat ellátó szerv hivatásos állományú tagja szolgálati igazolványának, illetve szolgálati jelvényének körözését, valamint körözési eljárást lefolytató szervként végzi az előbbiekben említett eltűnt szolgálati okmány hollétének megállapítására irányuló körözési tevékenységet.

Határrendészeti feladatkörben:

– Ellátja a külföldiek ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat, a belső határon a határellenőrzés visszaállítása esetén a határrendészeti kirendeltség idegenrendészeti feladatait, továbbá a magyar–horvát határszakaszon (határterületen) a meghatározott határrendészeti feladatokat.

– Az államhatár rendjének fenntartásával, valamint a határellenőrzés ideiglenes visszaállításával kapcsolatos feladatokat lát el.

1.5. A rendőrség szolgálati tagozódása

A rendőrség szolgálati szabályzata (a továbbiakban: Szolg. Szab.) kógens szabályként rögzíti, hogy a rendőri feladatokat a következőképp lebontva kell megszervezni:

– szolgálati ágakra;

– szolgálatokra;

– szakszolgálatokra.[22]

Ez a struktúra csak annyit árul el, hogy a rendőri feladatokat milyen típusú szakmai feladatokat ellátó szervezeti elemek hajtják végre. A megnevezések tehát kizárólag a feladatok típusára utalnak, de arra nézve nem lehet következtetést levonni, hogy ezeket a feladatokat milyen szintű vagy jogállású szerv, szervezet, szervezeti egység vagy szervezeti elem hajtja végre. Ennek megfelelően a szolgálati tagozódás hipotetikus struktúrát vázol.

A rendőrségnek a fenti hatásköri csoportosítás alapján a közbiztonság fenntartása szempontjából öt szolgálati ága van:

– bűnügyi;

– közrendvédelmi;

– közlekedésrendészeti;

– igazgatásrendészeti;

– határrendészeti.

Ugyanakkor belső igazgatási szervezetként a törvény megkülönbözteti a személy- és objektumvédelmi, illetve a kommunikációs szolgálati ágat is. Szolgálati ág továbbá a különleges rendőrség két szervezete: a terrorelhárítási és a belső bűnfelderítési és bűnmegelőzési struktúra.[23] Végül 2019. július 1. óta a rendőrséghez tartozik az idegenrendészeti és menekültügyi szolgálati ág is.

A Szolg. Szab. a szolgálatok sorában az alábbiakat nevesíti:

– állami futárszolgálat;

– bevetési szolgálat;

– bűnügyi technikai szolgálat;

– légi rendészeti szolgálat;

– rendőri csapaterő;

– repülőtéri rendőri szolgálat;

– tűzszerész-szolgálat;

– ügyeleti szolgálat;

– védelmi igazgatási szolgálat,

– vízi rendészeti szolgálat;

– légiközlekedés-védelmi szolgálat;

– tanúvédelmi szolgálat.

A Szolg. Szab. a szakszolgálatok felsorolását ekként rögzíti:

– ellenőrzési szakszolgálat;

– gazdasági szakszolgálat;

– hivatali szakszolgálat;

– humánigazgatási szakszolgálat.

A szakszolgálatok közös vonása, hogy nem látnak el rendőrségi feladatokat, hanem a rendőrséget mint szervezetet működtetik.

2. Közrend, közbiztonság

A közrend, közbiztonság a rendészet és közelebbről a rendőrség működésének központi fogalmai. A fogalmi meghatározás körül kialakult vitában három megközelítési mód körvonalazódik. Az egyik természetjogi elveket vallva jogon kívüli értékekből törekszik meghatározni e fogalmakat. A másik irányzat markánsan közjogi alapokon áll. A harmadik szemlélet a közbiztonságot szervezési oldalról határozza meg. A fogalmak egymáshoz való viszonyában sincs egységes álláspont. Ezért a közrend, közbiztonság fogalmak értelmezése jelenleg nem rendezett megnyugtató módon. Jogi tartalmú fogalom kialakítását az Alkotmánybíróság sem vállalta magára. Egyik korábbi határozatában így ír erről:

„A közbiztonság mibenléte, viszonya a közrendhez, a belső rendhez, illetve utóbbiak fogalmi meghatározása tudományos viták tárgya. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata ezekben állást foglalni. A jogrendszer e szempontból releváns elemeinek áttekintése is azt mutatja, hogy a közbiztonság többértelmű kategória, a kifejezés mögött tartalmilag többféle érdek és érték, illetve több, alapvetően eltérő jellegű feladat húzódik. A közbiztonság kétségtelenül alkotmányos értéktartalommal bír. A fogalom, a jelenség és a cél struktúrája azonban olyan bonyolult és szerteágazó, hogy az értelmezésben nagy fokú bizonytalansághoz, illetve önkényességhez vezethet.”[24]

Noha a közrend, közbiztonság kifejezéseket számtalan norma – köztük több nemzetközi szerződés – alkalmazza, egységesen elfogadott, normatív, illetve tudományos fogalmat nem tudunk felmutatni. Talán nem volt véletlen, hogy az alkotmány 2008-ig nélkülözte a közrend fogalmát. A fogalmi bizonytalanságok ellenére a rendőrség feladatait legátfogóbban mind az Alaptörvény, mind pedig az Rtv. a közrend és közbiztonság védelmével határozza meg. Az Alaptörvényben megjelenő közbiztonság, közrend fogalmak csak részben azonosíthatók a rendőrségi törvényben ugyanezen kifejezésekkel jelölt fogalmakkal. Az eltérés oka abban áll, hogy az Alaptörvényben a közrend, közbiztonság és az államhatár védelme mint feladatköri generálklauzula elsősorban az Országgyűlésnek szól. Tartalma szerint a jogalkotó hatalomnak és a kormánynak szóló felhatalmazás, feladatmeghatározás és kötelezettség, amely szerint létre kell hozni a rendőrséget, amelynek alapvető feladata a közrend, közbiztonság és az államhatár rendjének védelme.[25] Ekként tehát a rendőrség működésének színvonala a törvényhozás által számonkérhető kormányzati felelősség. S mint ilyen, mérhető jelenség.

Minthogy sem a jogalkotás, sem pedig a jogalkalmazás nem vállalkozott a rendészet két kulcsfogalmának meghatározására, ezért ez a rendészettudomány művelőire maradt. A fogalmak tartalmát illetően a rendészettudományban sem alakult ki azonban egységes vagy legalábbis olyan álláspont, amely mögé a tudomány művelőinek többsége felsorakozott volna. Ismert olyan nézet, amely a közbiztonság és a közrend fogalma között nem tesz különbséget. Egyesek a közbiztonságot tekintik az átfogóbb kategóriának, míg mások a közrendet. A rendőrszakmai közéletben is tapasztalható a fogalmi bizonytalanság. Egységes fogalmi meghatározás híján a különböző szemléletű fogalomalkotások eredményeit szemlézzük.

2.1. Közrend

Az 1931-es porosz rendészeti igazgatási törvény indokolása a következő definíciót adja: „Azoknak a normáknak az összessége, amelyeknek követése az ugyanazon rendőri körzetben lakó emberek véleménye szerint elengedhetetlen feltételei a kívánatos szintű együttélésnek.”[26] Ebben a megközelítésben a közrendnek semmi köze a rendészethez, sőt jogon kívüli állapotot, normativitás nélküli viszonyrendszert jelent. Jó közrendről ez alapján például akkor beszélhetünk, ha egy adott közösség tagjai betartják közös szabályaikat, legyenek azok akár írott, akár íratlan normák.[27]

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság meghatározása szerint a közrend összessége az olyan, többnyire íratlan szabályoknak, amelyeknek követése az uralkodó szociális és etikai felfogás szerint elengedhetetlen feltétele a rendezett társadalmi együttélésnek.[28] Ez a meghatározás a jogon kívülre helyezi a közrend fogalmát, annak tulajdonképpen erkölcsi tartalmat tulajdonítva. E meghatározás implicit módon magában foglalja azt a kitételt, hogy az uralkodó szociális és erkölcsi normákkal ellentétes jog nem képes tartós módon közrendet teremteni. A jogon kívüli normák igen sok esetben sokkal mélyebben gyökereznek a társadalomban, mint az írott jog szabályai. Lévén az előbbiek általában hosszú idejű fejlődés révén alakultak ki széles körű társadalmi konszenzus eredményeként. Ennélfogva az uralkodó, általánosan elfogadott, a társadalomba ágyazott erkölcsi, etikai elveket nélkülöző vagy azokkal egyenesen szembehelyezkedő jogi rend nem képes közrendet alkotni, mert zavart kelt az egyén belső erkölcsi meggyőződése és a jog parancsa között feszülő ellentét. A zavar és a rend önmagukban is egymást kizáró állapotot jelentenek. Ennek a feszültségektől terhes társadalmi állapotnak a fenntartása folyamatosan represszív hatalmi intézkedéseket igényel. Ezért ilyen módon legfeljebb hosszabb-rövidebb ideig való, de a társadalom mélyén gyökeret nem eresztő társadalmi rend alakítható ki.

A közrend jogon kívül való keresésének kritikája szerint ez a megoldás, amennyiben ragaszkodunk a közrend fenntartásához mint rendőrségi feladathoz, nagy fokú bizonytalanságot eredményez, mert alkalmasint arra kötelezné az eljáró hatóságot, hogy bizonytalan etikai, erkölcsi fogalmakat emeljenek szabállyá, és ezek kikényszerítésére hatósági kényszert vegyenek igénybe.[29] E kritika szerint az egyedi ügyekben teljesített jogalkalmazói aktusok során a hatóság vagy annak eljáró tagja nem csupán az erkölcsöt, de egyáltalán semmit nem emelhet joggá, minthogy ő a jog végrehajtója.[30] Ez igaz, ugyanakkor a jogi parancs és a lelkiismereti szabadság közötti konfliktus lehetősége nem ismeretlen jelenség. Finszter Géza az imént idézett munkájában tagadja az erkölcs jogalkalmazó által való joggá emelésének lehetőségét. Ezzel szemben az emberi jogoknak tulajdonít jelentőséget, elismerve azt, hogy ezek nélküli rend létezhet ugyan, de nem sokat ér. Természetjogi felfogást követve az emberi jogok az emberi természettől fogva megilletik az embert. Az ember alapvető jogait és ezzel a központi javakból való részesedését a jog nem konstituálja, hanem csupán deklarálja. Ugyanakkor ezt nem mulaszthatja el.[31]

Concha Győző szerint a közrend alapja nem más, mint „az emberek közös célra való együttműködése, melyet a jog és a természet határol”, és ez a működés „a jogi és természeti határok között nemcsak az állami szerveknél, de a magánosoknál is szabad”.[32] A közrendnek három részét különbözteti meg: 1. az állami rendet, 2. a társadalmi rendet és 3. a természeti rendet. Az állami rend alatt tulajdonképpen az állami szervek működését és szervezetrendszerét érti, de kiemeli, hogy annak nemcsak jog által meghatározott részei vannak, hanem alkotóelemei többek között az államcélok vagy a bíróságok működésének jog által nem meghatározott részei is. A társadalmi rend „az egyes magánosok tevékenységének egybefonódása és szoros egymásutánja, a gazdasági, szellemi javaknak és az ezek alapján képeződő egyéni tekintélyeknek és hatalomnak biztos eloszlása”.[33] Ez szoros összefüggésben értelmezendő a „köz”-ről való vélekedésével, amelynek összetartó ereje az érdek és a felebaráti szeretet. Így a társadalmi rend lényegét tekintve az önkéntes alapú, érdekvezérelt együttműködésen és a felebaráti szereteten nyugszik. A társadalom Concha olvasatában lényegét tekintve kényszerközösség. Annyiban legalábbis mindenképp, hogy az egyének gyengesége motiválja tagjait arra, hogy közösséggé – társadalommá – szerveződjenek. A közrend harmadik alkotóeleme a természeti rend. Ez tulajdonképpen a természeti elemek, jelenségek rendszere, működése és változásai. A természeti rend többféleképpen kapcsolódik a közrendhez. Egyfelől keretet ad az állami és a társadalmi rend működésének a megváltoztathatatlan jelenségei révén, másrészt pedig az állami és a társadalmi rend kialakulásának előfeltétele a természeti jelenségek megfékezésének képessége. Érdekes és egyben érdemes következtetése szerint a természeti rend felbomlása az állam és a társadalom rendjének felbomlását is eredményezheti.[34] Mindezeknek az elemzése révén jut el odáig Concha, hogy „a közrend az emberi szükségleteknek állami szervek és magánosok összeműködése általi kielégítése az általános és közös jó tekintetei szerint, a jog és a természeti erők korlátai között”.[35] Ennek megfelelően Concha a közrendet nem kizárólag jogi rendként feltételezi, mert hatnak rá jogon kívüli kényszerítő erők, illetve szabályok is.

Néhány gondolat a Concha-féle fogalom kritikájáról. Finszter Géza szerint a közrend leírható erkölcsi és jogi szabályok érvényesülésének együtteseként, de meghatározható kizárólag a jog alapján is. A rend jogi fogalma arra az adottságra épít, hogy az egyének és közösségeik harmonikus működésének a feltételei az ember által megismerhetők és követhetők, és e feltételek a magatartások jogi szabályozása révén megteremthetők, illetve a tilalmak által megvédelmezhetők. A jogi eszközök azonban nem alkalmasak minden társadalmi cél elérésére, ezért a jogrend a társadalmi rendnek csupán az a része, amely állami szabályozással teremthető meg. A rendészet számára a közrend egyfelől a védelem tárgya, amely felett a rendőrnek őrködnie kell, másfelől a védelem formája, amelyet a rendőrségnek és minden eljáró tagjának be kell tartania.[36]

Szamel Lajos az 1990-es évek elején végzett kutatásai alapján arra az eredményre jutott, hogy a közrend lényegében jogi rend, de nem azonosítható a teljes jogrenddel. Miként azt megfogalmazza: „A jogalkotási feladat elsődlegesen éppen annak tisztázása, hogy mely magatartásokat minősítsen a jog a közrend sérelmének és terjessze ki rájuk a rendészeti szervek hatáskörét.”[37] Az 1794-es Allgemeines Landrecht für die Preussischen Staaten fogalmából elhagyta a köznyugalmat és a közbiztonságot, meghagyta és centrális elemként értelmezte viszont a közrendet. Ezt a közrendnek azzal a sajátosságával magyarázta, hogy jogi rend ugyan, de nem azonosítható a teljes jogrenddel.[38] Minden jogellenes magatartás sérti a jogrendet, de nem mindegyik árt egyben a közrendnek is, míg a közrend minden megzavarása egyben a jogrend sérelmével is jár.[39] Tehát a jogrend a tágabb kategória, amelynek része a közrend. A rendészet tevékenysége pedig szorosan a közrend fogalmához köthető azáltal, hogy: „A rendészet olyan állami tevékenység, amely a közrend megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállítására irányul.”[40] A rendészet tehát csak a jogsértéseknek azzal a szűk körével jogosult és köteles foglalkozni, amelyek egyben a közrendet is sértik.

A Szamel gondolatai mentén kialakult vitában az általa vázolt modellel szembeni egyik legfőbb ellenérv az volt, hogy a meghatározása roppant formális, csak annyit árul el, hogy a közrend ugyan tágabb fogalom, mint a közbiztonság, és szűkebb, mint a jogrend, de hogy ez miben nyilvánul meg, azt majd a jogalkotó feladata lesz eldönteni.[41]

Nyíri Sándor értelmezésében:

„A közrend – a pontos meghatározás igénye nélkül – az anarchia ellentéteként a jogi rendet jelenti. Feltételezi a köz érdekét magában hordozó jogrendszer létét, és egy olyan közigazgatási, végrehajtó rendszer, valamint igazságszolgáltatás meglétét és működését, amely képes a jogszabályokban előírt magatartások kikényszerítésére.”[42]

E fogalommeghatározás több szempontból is kritizálható. Egyfelől az anarchia ellentétét jelentő rendet leszűkíti a jogi rendre. Mintha jogi szabályozás nélküli rend nem is létezne. Pedig számtalan példája van a jogon kívüli rendnek. Ilyen a természeti rend, az önkéntes alapon szerveződő közösségek íratlan vagy írott szabályai (mint például az iskolai rendtartás) vagy egy egyesület szervezeti és működési szabályzata. A társadalmi életet szabályozó normák jelentős részét a jogon kívül kell keresnünk, mint például a vallási, erkölcsi, etikai stb. normákat. Meghatározott közösség számára ezek a normák ugyancsak alkalmasak a rend kialakítására. Viszont az is igaz, hogy a modern társadalmak elképzelhetetlenek jogi szabályozás nélkül. Másfelől e fogalomban összemosódik a rend és annak forrása, valamint a rend fenntartására hivatott igazgatási és igazságszolgáltatási szervek, illetve ezek eljárási rendje.

A Rendészettudományi szaklexikon meghatározása szerint a közrend

„elvileg olyan állapot, amely a törvény által meghatározott, ezért leírható úgy is, hogy viszonylag objektív, elvárt állapot, amely kicsivel több, átfogóbb, mint a közbiztonság, mert tartalmazza a jogilag szabályozott állami, társadalmi, gazdasági rendet, továbbá mert jogtárgyvédő és veszélyelhárító általános funkciója van. Fő része az állami rend és a társadalmi rend. Nem azonos a teljes jogrenddel, mert minden jogellenes magatartás sérti vagy veszélyezteti a jogrendet, de nem mind irányul egyben a közrend ellen is. Ugyanakkor a közrend bármilyen megzavarása egyben sérti a jogrendet is. (Nyilvánvalóan ezek zavartalanságának biztosítására nem magánszervek és személyek hivatottak, ők legfeljebb segítenek benne.) A rendészet védendő értéke, tárgya leginkább a rend, ezen belül is a közrend, a társadalmi együttélés rendjének, a közállapotoknak elfogadott, jogilag szabályozott rendje, amelynek eredménye a jogi és tárgyi biztonság lehet.”

A lexikon szerint más értelemben a közrend

„az alkotmányos rendnek és az erre épülő jogrendnek megfelelő működés, amely akkor biztosított, ha az állam és társadalom szervei, szervezetei a vonatkozó normák alapján rendben, zökkenőmentesen végzik alapfeladataikat az állam és polgárai érdekében. Feltételezi a társadalom érdekeit kifejező társadalmi rendet és az ennek részét képező jogi rend meglétét. A közrend lényegében a jogi rend tényleges megvalósulása, ugyanis csak ezen belül biztosítható az érvényesülése. Szükséges hozzá – sok más mellett – leginkább a közbizalom, köznyugalom, közegészség és a közbiztonság.”[43]

Buzás Gábor szerint a közrend képes megmutatni azt, hogy az adott társadalom, annak tagjai és szervezetei milyen mértékben tudták a közbiztonság – soha meg nem valósítható – követelményét megvalósítani. A közrendet ennélfogva a közbiztonság állapotjelzőjeként értelmezi. Ha elfogadjuk, hogy a közrend jelenti a közbiztonság aktuális állapotát, azt lehet védelmezni, illetve erősíteni. Emiatt a rendészet kulcsfogalmának a közrendet tartja.[44]

2.2. Közbiztonság

Salgó László a közbiztonságnak két dimenzióját különbözteti meg, az objektív és a szubjektív közbiztonságot. Salgó szerint: „a közbiztonság objektív oldalról veszélyektől, bántódásoktól mentes zavartalan állapotot jelent. Szubjektív oldalról annak tudati érzése, hogy biológiai létünk, testi épségünk, vagyonunk, szabadságunk mások – mindenki – által tiszteletben van tartva, azt nem bántják, nem sértik, nem veszélyeztetik.”[45] Álláspontja szerint, a biztonság össztársadalmi termék, amelyet elsősorban az állami szervek, intézmények, esetenként magánszemélyek és szervezetek termelnek. Legmagasabb szintű állapota a közbiztonság, amely lényegében a háborításoktól mentes lét, amelynek haszonélvezői (fogyasztói) maguk a természetes személyek. A közbiztonság szubjektív oldalról annak tudati érzése, hogy az egyén fizikai léte, testi épsége, vagyona, szabadsága mások által is tiszteletben tartott érték.

Bírálói szerint nem lehet a közbiztonságot termékként értelmezni, az állami szektort pedig nem lehet teljes egészében a piaci szolgáltató szektorhoz hasonlítani. E merkantilista felfogásban többen az állam szerepének, társadalmi rendeltetésének erózióját látták.[46]

A közbiztonság objektív és szubjektív elemekre bontása a nemzetközi szakirodalomban már korábban is széles körben elterjedt. Magyarországon a 90-es évek közepe óta használja mind a rendészettudomány, mind pedig a rendőrszakma. A rendészeti szakirodalomban a szubjektív közbiztonságérzet igen gyakran leegyszerűsítve csak szubjektív biztonságérzetként jelenik meg. E két fogalmat érdemes egymástól megkülönböztetni, mert a biztonság a tágabb kategória, amelynek egyik területe a közbiztonság. Ennek ellenére a rendészeti kutatások tárgya egyértelműen a közbiztonságérzetre utal, ezért a továbbiakban ennek megfelelően használjuk ezek eredményeit.

Az objektív közbiztonság mérésére szolgáló egzakt módszertan és mérőszám nem alakult ki. Abban azonban egyetértés mutatkozik – legalábbis azok között, akik elfogadják, hogy a közbiztonság állapota mérhető, kifejezhető –, hogy az objektív közbiztonság az elkövetett deliktumok számával áll összefüggésben. Abban azonban nincs konszenzus, hogy milyen szintű, milyen jogtárgyat sértő vagy veszélyeztető deliktumok szolgáljanak a mérés alapjául. Mint ahogyan abban sincs egyetértés, hogy mi legyen a különböző statisztikai mutatók összehasonlításának alapja. Egyre azonban fel kell hívni a rendőrhallgatók figyelmét, mégpedig arra, hogy óvakodjanak két egymást követő év statisztikai adataiból messzemenő következtetéseket levonni. Célszerű legalább öt egymást követő év eredményeit a vizsgálat tárgyává tenni.

A biztonság egyik alapparadoxona az lett, hogy minél nagyobb a biztonság, annál nagyobb a biztonság iránti igény. Ezzel összefüggésben az objektíven kimutatható közbiztonság és a biztonságérzet szubjektív megélése között jelentős különbségek lehetnek. Mi több, valójában a „bűnözéstől való legerősebb félelem éppen a legalacsonyabb áldozattá válási arányokat felmutató országokban mutatkozik”.[47] Adott társadalmon belül is igaz ez a megállapítás.

„A fenyegetettség érzete a viszonylag alacsony sértetté válási kockázatot felmutató csoportokban nyilvánvalóan indokolatlanul erős. Az idősebb korú nők hajlamosak a saját helyzetüket veszélyeztetettebbnek bemutatni, mint a fiatal férfiak, miközben a gyakorlat szerint az utóbbiak nagyobb kockázatnak vannak kitéve.”[48]

Debreceni kutatások azt igazolják, hogy nincs közvetlen ok-okozati összefüggés az objektív, illetve a szubjektív közbiztonságérzet alakulása között. Erősebb, jobb objektív mutatók mellett sem volt a többség számára élményszerűen megélhető a javulás. Vagyis a többség szubjektív közbiztonságérzetén egyáltalán nem javított az objektív közbiztonság látványos javulása sem.[49] A lakosság túlnyomó többsége sem közvetlenül, sem közvetve nem kerül személyes kapcsolatba bűncselekményekkel, vagyis sem ők maguk, sem közvetlen környezetük tagjai nem válnak áldozattá. Ezért az objektív közbiztonság változását a társadalmi többség szubjektív módon nem érzékeli.

A KSH 2013 óta ezzel a standardizált kérdéssel méri a lakosság szubjektív biztonságérzetét: „Mennyire érzi biztonságban magát, ha egyedül sétál lakóhelye környékén sötétedés után?” A négy lehetséges válasz: „nagyon biztonságban érzem magam”, „eléggé biztonságban érzem magam”, „egy kicsit veszélyben érzem magam”, „nagyon veszélyben érzem magam”. A válaszlehetőségek alapján kialakított skála arra alkalmas, hogy az emberek félelemérzetét, illetve ennek ellentétpárját jelentő biztonságérzetét mérje. De arra nem ad választ, hogy ezt az érzést milyen tényezők befolyásolják. Pedig ez közelebb vinne annak megismeréséhez, hogy mi okozza az objektív adatok és a szubjektív közbiztonságérzet közötti eltéréseket. Ennek tisztázása a rendészettudomány egyik feladata.

Érdemes megemlíteni néhány tényezőt, amelyek a szakirodalmi adatok szerint alkalmasak a szubjektív közbiztonságérzet befolyásolására.

Pécsen végzett felmérések alapján beigazolódott, hogy az emberek szubjektív (köz)biztonságérzetét a média jobban tudja befolyásolni, manipulálni, mint a viszonylag objektív kriminálstatisztika.[50]

A térfigyelő rendszerek jelenléte is alkalmasnak mutatkozik a lakosság biztonságérzetének növelésére. Az sem jelent sokak számára problémát, hogy ezzel az eszközzel lemondanak a privát szférájuk egy részéről.[51] A térfigyelő kamerák más irányú hatásait górcső alá helyező hazai kutatások arra is rávilágítottak, hogy az elítéltek között a büntetés-végrehajtási intézetben eltöltött idő és a térfigyelő kameráktól való félelem között viszont negatív korreláció figyelhető meg, azaz a hosszabb időt bv. intézetben töltőket kevésbé befolyásolja a kamera a bűncselekmény elkövetésekor. A térfigyelő kamerák bűnmegelőző hatását igazolja, hogy az e kutatásban részt vevő börtönpopuláció több mint 80%-a nyilatkozott úgy, hogy elállna a bűncselekmény elkövetésétől, ha azt észlelné, hogy a közterületen kamera van kihelyezve, vagy ha a térfigyelő kamerát jelző figyelmeztető táblát látna. Érdekes adat, hogy a megkérdezettek véleménye szerint közel azonos a visszatartó ereje az egyenruhás rendőrnek, mint a térfigyelő kamerának.[52] A kétségkívül magas szintű visszatartó hatásra utaló adatban az is közrejátszhat, hogy a megkérdezettek a büntetésüket töltik, azaz éppen tetteik következményeit viselik. Márpedig ez közismerten olyan időszak, amikor a fogvatartottak épp úgy érzik, hogy „legközelebb jobban vigyáznak magukra”, kerülik a rizikós helyzeteket, vagy legalábbis ezekben jobban odafigyelnek a lebukás kockázatára.[53] Mindez arra enged következtetni, hogy nem tagadható a térfigyelő kamerák jelentős visszatartó hatása, de az igazán elszánt elkövetőket nem gátolja meg.

A szubjektív közbiztonságérzetet erősen befolyásoló tényezők között tartjuk számon a lakókörnyezet kialakítását, állapotát. A biztonságot sugárzó településrészek jellemzője a rendezettség; a közterületek tisztasága, a jó közvilágítás, az áttekinthető gyalogos útvonalak, a szellős, átlátható parkok, kerülve a rejtőzködésre alkalmas helyeket, a gyalogos- és járműforgalom éles elválasztása. Ezzel szemben a szlömösödés jeleit viselő településrészek, a közterületi szemetelés, graffitik, elhanyagolt, átláthatatlan közterületek, parkok mind a bűnözéstől való félelmet erősítik.[54] A világ számos pontján lezárták a lakóházak aljában lévő árkádsorokat, átjárókat. Noha ezek korábban kedvező építészeti megoldásnak tűntek, később világossá vált, hogy számos deviáns viselkedés számára vonzó helyszínt jelentenek. A környezet kialakítása vagy annak hibái leginkább a helyben keletkező félelmek ellenszere vagy forrása lehet. Természetesen a lakókörnyezet kialakítása nem rendőrségi feladat. A településrendezés, illetve az építészet területén még csak szakhatósági feladatai sincsenek a rendőrségnek. Arra azonban lehetősége van, hogy ahol a különböző deliktumok valamilyen területi sajátosság miatt jelennek meg vagy mutatnak növekvő számot, ott a probléma okaira és ezzel együtt a kezelés lehetőségeire felhívja a hatáskörrel rendelkező állami vagy önkormányzati szerv figyelmét.

A hazai népesség – valamennyi szocialista utódállamra jellemző módon – leginkább az állami szervektől, azok között is elsősorban a rendőrségtől várja a közbiztonság megteremtését. Ennek megfelelően a rendőrség közterületi jelenléte képes lehet javítani a biztonságérzeten. Ugyanakkor tapasztalati tény, hogy a túlzott mértékű rendőri jelenlét nem növeli, hanem éppen ellenkezőleg: rombolja a lakosság közbiztonságérzetét. Ez összefügg azzal, hogy a népesség a rendőrséget – nagyon helyesen – veszélyelhárító szervnek tartja, ezért a rendőrök jelenlétét összekapcsolják a veszélyek jelenlétével. A nagy volumenű rendőri jelenlét, készültség sokak számára a veszélyek magas fokozatának indikátora.[55] Az is kétségtelen, hogy a rendőri jelenlét minden hatása csak nagyon korlátos. Egyfelől akkor és ott érvényesül, amikor és ahol a rendőr jelen van. Ezért a rendőri jelenlétnek mint a közbiztonságérzetet növelő tényezőnek gátat szab a rendelkezésre álló – és minden jel szerint egyre szűkülő – humán erőforrás kapacitása. Másfelől kimutatható, hogy a rendőri jelenlétnek sem a nagysága, sem pedig az intenzitása nem áll egyenes arányú összefüggésben az objektív közbiztonsági mutatókkal. Egy meghatározott szinten túli létszámemelés még a rendőri aktivitás növekedése mellett sem képes tovább csökkenteni a bűnözési adatokat. E szinten túl az erősen motivált elkövetőket nem tartja vissza a rendőri jelenlét, megtanulnak együtt élni ezzel a kockázattal.[56] A közterületi szolgálat ellátásának idején indokolt mellőzni a bevetési egyenruhák indokolatlan használatát. A bevetési egyenruha egyik hatása, hogy a békés állampolgárok félnek annak viselőjétől, mert militáns megjelenést kölcsönöz neki. Ha pedig az állampolgár fél a rendőrtől, akkor nem várható el, hogy a rendőri jelenlét csökkentse az egyébként is meglévő félelemérzetet.[57]

A közrendvédelmi szolgálat esetében több tényező is befolyásolja, hogy az egyébként is korlátos hatás miként érvényesül. Ezek közül említhető a szolgálatellátás eszköze. A gépkocsizó járőr a zárt szolgálati járművel elhaladva megszólíthatatlan. Nem tud információt adni, és nem is kérhető tőle. A legnagyobb hiba azonban az, hogy az ottlakók sem tudnak információkat nyújtani számára. A gyalogos és a kerékpáros járőrszolgálat által ugyanakkor a rendőrnek akarva-akaratlanul az emberek között kell mozognia. A rendőr ilyen módon mások által nem pusztán érzékelhető, hanem elérhető is. Ez már alkalmasabb a szubjektív biztonságérzet növelésére, mint a gépkocsizó járőrszolgálat.

A rendőr fizikai megjelenésén kívül a közbiztonságérzetet befolyásolni képes rendőrségi tényező a rendőr intézkedési kultúrája, amely rendkívül összetett probléma. Az idetartozó egyik kérdés az intézkedés indokoltsága, amelyet a szükségesség és az ezzel összefüggő legitimáció kérdéskörénél tárgyalunk. Az intézkedési kultúra másik lényeges összetevője a rendőri intézkedés módja, illetve az ennek során alkalmazott kommunikáció. Hazai viszonylatban a rendőrség még mindig nagyszámú intézkedést folytat le jogkövető személyekkel szemben. Ez egyfelől csorbítja a legitimációt, másfelől az esetlegesen rosszul megválasztott kommunikáció azokban okoz sérelmet, akik alapvetően a rendőrségtől várják a biztonságukat. Ezzel pedig a kiábrándultságból fakadó félelem növekszik.

Az intézkedések lefolytatásához sorolható probléma, hogy a lakossági bejelentésekre megtett intézkedésekről a bejelentő nem kap kellő visszacsatolást. Ez azt a látszatot kelti a bejelentőben, hogy problémájával tényleges módon nem is foglalkoztak. Ezért könnyen kialakul az az állampolgári reflexió, hogy nem érdemes a rendőrséghez fordulni. Ezért lényeges a bejelentőkkel való kapcsolattartás, a velük való folyamatos kommunikáció. Ebben az esetben, még ha nem is sikerül maradéktalanul megoldani az adott problémát, mégis az az érzés alakul ki a bejelentőben, hogy foglalkoztak vele, és ezért érdemes a rendőrséghez fordulni. Ne feledjük: a magyar társadalom a rendőrségtől várja a közbiztonság megteremtését.[58]

A körzeti megbízotti szolgálat egyik legfontosabb szerepe a lakossággal való kapcsolattartás. Ez a kapcsolat nem lehet egyoldalú, vagyis nem kizárólag azt célozhatja, hogy a körzeti megbízott információhoz jusson a helyi lakosság köréből. Legalább ennyire fontos, hogy a helyi rendőr – az adott településen élők így tekintenek a körzeti megbízottra – nyitott legyen a felmerülő problémák megoldására, és információ átadásával, felvilágosítással segítse elkerülni az áldozattá válást. Arra is lehetősége van, hogy bűnügyileg kevéssé frekventált helyeken bekövetkező bűncselekmények után a jelenlétével, odafigyelésével, személyes kommunikációval igyekezzen helyreállítani a szubjektív biztonságérzetet.

A társadalmi önvédelmi szervezetek sorából kiemelkedik a polgárőrség. A közbiztonsági feladatokat ellátó, önkéntes alapon szerveződő társadalmi szervezet legfőbb legitimációs bázisa a lakosság bizalma. Ebből a bizalmi tőkéből merítve végzi a helyi prevenciós célú feladatait. Azáltal, hogy egy helyi lakos kicsit a saját kezébe veszi településének közbiztonságát, máris úgy érzi, hogy nem passzív, kiszolgáltatott áldozata az eseményeknek, hanem tevőleges, aktív magatartásával lehetősége van azok befolyásolására. Már önmagában véve a tenni akarás és a cselekvés lehetősége alkalmas a szubjektív biztonságérzet növelésére. Ezen túlmenően a helyi lakosok – optimális esetben – bizalommal fordulhatnak a saját közösségükből szerveződött polgárőrséghez.

Az önkormányzatoknak számos lehetőségük kínálkozik a helyi közbiztonság javítására. Jogalkotási hatáskörben eljárva rendeletet bocsáthatnak ki, amelyben szankcionálhatják a helyi együttélés rendjét sértő magatartásokat. E magatartásokkal, a közigazgatási szabályszegésekkel, illetve szabálysértésekkel szembeni fellépés érdekében önkormányzati rendészeti szervet hozhatnak létre. Az itt dolgozó rendészeti feladatot ellátó személyek – hasonlóképp a rendőrökhöz – képesek lehetnek jelenlétükkel, fellépésükkel, eljárásukkal növelni a szubjektív biztonságérzetet.

A rendőri eszközökről szólva – esetleges hibás értelmezések elkerülése érdekében – meg kell említeni, hogy a közbiztonságot objektív módon nem lehet jellemezni a bűnügyi szervek felderítési mutatói alapján, mivel azokkal a cselekményekkel, amelyeket utóbb felderítenek, már megsértették a közbiztonságot, és az elkövetők felelősségre vonása nem állítja helyre a korábbi biztonságérzetet. Azt is le kell szögezzük, hogy a rendőrség eredményességének mérőszámai és a lakosság szubjektív közbiztonságérzete között összefüggés nem mutatható ki. A bűncselekmények számának alakulását számtalan társadalmi tényező befolyásolja. Ezek között a rendőrség működése korántsem tekinthető a legerősebb befolyásoló tényezőnek. Vannak olyan bűncselekménytípusok, amelyekkel szemben a rendőrség – különösen annak szakosodott szervei – jelentős hatást képesek kifejteni. Ilyen lehet a szervezett bűnözés. Más bűncselekmények alakulására pedig szinte egyáltalán nincs ráhatása. Erre példa lehet az emberölés.

Szamel Lajos kísérletet tett a közbiztonság fogalmának meghatározására is. E szerint a

„közbiztonság […], melyen az emberek életének, egészségének, becsületének, szabadságának és vagyonának, valamint az állam és intézményei működésének sértetlenségét, illetve akadályozatlanságát értik, s ezen belül különösen e jogtárgyak megóvását a bűncselekményektől és a rendsértésektől (szabálysértésektől)”.[59]

A közbiztonság e megközelítésben átfogó, jogon kívüli, sőt a jog által szabályozhatatlan értékeket is magában foglal, mint például az egészség. E szabályozhatatlanság ugyanakkor nem jelenti azt, hogy ne lehetne ezen értékeket a jog eszközeivel megvédelmezni. Ezt teszi a jogalkotó, amikor az egészség megsértését a testi sértés körében büntetni rendeli.

A Rendészettudományi szaklexikon négy meghatározással is szolgál a közbiztonság fogalmát illetően. Az első szerint ez alapvetően olyan közállapot, amelyben az egyes személyek és közösségek élete, működése és javai a jogellenes támadásoktól nincsenek veszélyeztetve. Más megközelítésben ez a társadalmi együttélés jogilag és a rendvédelmi szervek által fizikailag is oltalmazott állapota. A harmadik nézőpontból a közbiztonság az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát jogilag szabályozott valamilyen – bizonyos mértékben még elfogadható szintű – közállapot. Végül meghatározható az adott társadalom tagjai személy- és vagyonbiztonságának a vonatkozó szabályozás szerinti megvalósulásának állam általi garantálásaként is.[60]

Finszter Géza a közrend és közbiztonság fogalmak közötti különbség fenntartása mellett foglal állást. Érvelése szerint a közbiztonság – hasonlóan a közrendhez – a rendészeti igazgatás szabályozási tárgyaként megvédendő érték, amelyet az úgynevezett negatív közigazgatás körében a jogellenes magatartásokkal szemben hatósági kényszerrel lehetséges oltalmazni.[61] A közbiztonság fogalmának kétféle értelmezését különbözteti meg normatív és materiális megközelítés szerint. A normatív fogalmi meghatározásban abból indul ki, hogy a közbiztonság az alkotmányjog szabályozási tárgyaként államcél, amelynek megvalósítása elsődlegesen a kormányzat felelőssége. Ehhez teszi hozzá a szabadság és személyes biztonság alkotmányos jogából fakadó állami kötelezettséget. Eszerint az állam a közigazgatás útján köteles gondoskodni polgárai biztonságáról. Másfelől a közbiztonság – a rendészeti igazgatás szabályozási tárgyaként – a jog által elismert társadalmi érték, amelynek a megvédelmezése érdekében indokolt lehet az alapvető emberi jogok korlátozása is. A nemzetközi és a hazai jog forrásai tartalmazzák azokat a konkrét veszélyeztető törvényi tényállásokat, amelyek megvalósulása veszélyezteti a közbiztonságban testet öltő társadalmi értékeket.[62]

A közbiztonság materiális fogalma pedig azonos a közjog által védendő értékek összességével, amelyek közjogi eszközökkel való védelemre érdemesek, és ilyen módon valóban meg is óvhatók. A közbiztonság materiális fogalma azonos azzal a közbiztonsággal, amely a hétköznapokban ténylegesen létezik, és élményszerűen átélhető, avagy hiánya megszenvedhető. A közbiztonság mint államcél szoros kapcsolatban van a társadalmi értékek büntetőjogi védelmével. A büntetőjogi felelősségre vonás azonban csak a jogrendet és nem a közbiztonságot képes helyreállítani. Ehhez képest a személy- és vagyonbiztonság felfogható úgy, mint egy redukált közbiztonság, amely leegyszerűsíti a bonyolult társadalmi összefüggéseket. Ez a leegyszerűsítés azért is indokolt, mert a büntetőjogi tilalmak a közérthetőségre építenek (ne ölj, ne lopj), igen jó hatásfokkal.[63]

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság megállapítása szerint a közbiztonság a központi javak védelmét jelenti, mint az élet, az egészség, a szabadság, a házasság, a vagyon és az egyének javai, illetve a jogend és az állami intézmények sérthetetlensége.[64] Az említett központi javak közös vonása, hogy nem a jogi szabályozás emeli őket a védendő értékek sorába, hanem az emberi természet lényegénél fogva azok. Azzal, hogy a modern jogrendszerek az ember alapvető jogait és ezzel a központi javakból való részesedését elismerték, e jogokat – természetjogias felfogást követve – nem konstituálják, hanem csupán deklarálják.

A Team Consult cég a rendszerváltást követő első demokratikus kormányzat felkérése alapján vizsgálta a magyar rendőrség állapotát, és ehhez képest vázolt számára egy cselekvési programot. A kormány felismerte, hogy világos célkitűzések szükségesek ahhoz, hogy az államszocializmus jellemzően átpolitizált rendőrsége demokratikus jogállami rendőrséggé válhasson. Ennek érdekében a svájci székhelyű projektcéget bízták meg a magyar rendőrség átvilágításával. A cég által elkészített jelentés kitér arra, hogy miként értelmezhető a közbiztonság mint a rendőri tevékenység egyik központi fogalma. E meghatározás szerint „a közbiztonság a nem anyagi jellegű infrastruktúrának az a része, ami ahhoz szükséges, hogy az egyének és közösségeik megvalósíthassák a társadalom számára értékes céljaikat”.[65] Tehát e megközelítésben a közbiztonság azt a közeget jelenti, amelyben az egyén számára biztosított a személyiség szabad kibontakoztatáshoz való jog, amellyel a társadalom érdekeit is szolgálja. A közbiztonság az egyén számára nem abszolút individualizált jogot biztosít a céljai eléréséhez, hanem olyan cselekvési szabadságot, amellyel élve a köz javát (is) szolgálja. Ennek megfelelően a közbiztonság az értékteremtő munka számára biztosítja a megfelelő társadalmi környezetet. Ez a felfogás jól korrelál azzal a nézettel, amely szerint az egyén törekvései közül azok méltóak az állami védelemre, amelyek nem kizárólag az egyén, hanem a társadalom érdekeit is szolgálják. E fogalom másik központi eleme, hogy a közbiztonságot infrastruktúraként határozza meg. Tehát elfogadott, hogy a közbiztonság a társadalmi együttélés feltételei közé tartozik, amely magában foglalja a biztonság közösségi jellegű szolgáltatását és az ezt működtető szervezetrendszert. Ezzel együtt az is elfogadott, hogy a közbiztonság beruházásigényes terület, hasonlóan az infrastruktúra más formáihoz. A mindenkori kormányzat felelőssége az, hogy a véges, sőt egyre inkább szűkülő gazdasági mozgásteret miként használjuk ki. Olyan rendőri eszközöket kell alkalmazni, amelyek képesek objektív mércével mérhető, hosszú távon fenntartható és a lakosság szubjektív biztonságérzetét is pozitívan befolyásolni képes eredményeket felmutatni.

Nyíri Sándor meghatározása szerint:

„A közbiztonság egy állapot, amelyben a társadalom tagjai – a polgárok, a jogi személyek, a jogi személyiséggel nem rendelkező személyegyesülések – ismerik, tudják a jogaikat, kötelezettségeiket, azokat követik, betartják és bízhatnak abban, hogy az állam a jogok gyakorlását, érvényesülését akadályozó, gátló tevékenységgel szemben közvetlenül állami kényszerrel is fellép. Bízhatnak abban is, hogy mások velük szemben jogilag előírt kötelezettségei teljesítését az állam jogilag szabályozott eljárásban, törvényesen ellenőrzi és kikényszeríti.”[66]

A közbiztonság e fogalmi relációban két fő elemből áll, egyrészt a jogalanyok jogkövető magatartásából, másrészt az állami szervek működőképességébe vetett bizalomból. Csakhogy míg az előbbi a soha el nem érhető célok világába száműzi a közbiztonságot, hiszen olyan társadalmi berendezkedés nem elképzelhető, ahol a jogalanyok minden esetben tudják és betartják jogaikat és kötelezettségeiket,[67] addig az utóbbi az állami kényszer eszközével a megsérült közbiztonság helyreállítására utal.

Buzás Gábor azok táborát erősíti, akik szerint a közbiztonság államcélként, de valójában egy soha el nem érhető célként jelenik meg. Álláspontja szerint a közbiztonság ezáltal olyan követelmény, amelyet valójában nem lehet védelmezni, legfeljebb törekedni lehet és kell a legmagasabb szintű elérésére.[68]

Ádám Antal a rá jellemző holisztikus szemlélettel a közbiztonságot a humán biztonság részének tekinti. A közbiztonság szerepének előretörését a nemzetállamok létrejöttéhez köti. A biztonság különböző változatai, mint például a nemzetbiztonság, az állambiztonság, a nemzetközi biztonság, a kollektív biztonság, a közbiztonság, a jogbiztonság stb. megfelelő fokozatú és tartalmú jogi szabályozás eredményeként váltak és válhatnak jogilag védett értékké, röviden jogi értékké. A humán biztonságnak, illetve bizonyos elemeinek megfelelő tartalmú alkotmányi meghatározása azzal a következménnyel jár, hogy az ilyen biztonság alkotmányi értékké válik, és így tartalmi befolyást gyakorol a biztonság fenntartását és védelmét szolgáló törvényi és rendeleti szabályozásra. A biztonság megfelelő tartalmú alkotmányi szabályozása azt is eredményezi, hogy mint alkotmányi érték alkotmánybírósági és más közhatalmi védelemben részesül az alacsonyabb szintű jogi értékekkel és az értéknek nem minősülő veszélyekkel, ártalmakkal szemben. A biztonságot sértő veszélyek erősödése miatt elfogadhatónak tartja, hogy a jogi alapértékek védelmében szükségessé válhat ezeknek a korábbinál erőteljesebb korlátozása. De ekkor is figyelemmel kell lenni a rendkívüli körülmények között sem korlátozható jogokra, illetve a jogkorlátozás szükségesség-arányosság tesztjére.[69]

A rendészettudomány tárházából közel sem vonultattuk fel a közbiztonság fogalmi meghatározásának teljes arzenálját. Három következtetés azonban így is körvonalazódik. Az első, hogy a rend, a rendezett társadalmi együttélés képezi a biztonság, azon belül a közbiztonság egyik fundamentumát. Úgy tűnik, hogy a közbiztonság a rendezett együttélésnek egy fokozatát jelenti. A második, hogy a rendezettségnek, zavartalanságnak ezt a fokozatát a társadalmi valóság az el nem érhető célok, vagy ha úgy tetszik, vágyak körébe száműzi. Végül pedig a közbiztonság, illetve az erre való törekvés önmagában is értéket jelent, alkotmányba emelésével pedig alkotmányi értékké vált, de egyben további értékek létrehozásának feltétele is.

A magam részéről úgy vélem, a közbiztonság a társadalmi, alkotmányi szabályozása és védelme révén alkotmányi érték, amely ahhoz szükséges, hogy a társadalom tagjai megvalósíthassák társadalmilag hasznos céljaikat. Abból, hogy elismertté vált az alkotmányi értékek között, még nem feltétlenül következik, hogy jogilag szabályozott állapot lenne, mivel az alkotmányos normák igen gyakran nélkülözik a normativivást, sokkal inkább politikai jellegű deklarációt jelentenek. Ezt a deklarációt ugyanakkor az Alaptörvény nem mulaszthatja el, mert enélkül nem lenne lehetséges a deklarált értékek védelme, amelynek egyik eszköze a rendészeti cselekvés. Éppen az alkotmányi értéke jogosítja fel a rendészetet arra, hogy a közbiztonság védelme érdekében a természetes személyek alapvető jogait korlátozza. A deklaratív jellegű szabályozás miatt nem feltétlenül valamiféle jogi rend az, amely biztonságot teremt. Arra ugyanis a 20. századi történelem – kivált a diktatúrák ideje – megtanította a társadalmat, hogy a jogi szabályozás és rendezettség nem feltétlenül alkalmas a biztonság megteremtésére, még akkor sem, ha szabályai széles körben betartottak. Azt is el kell ismerni, hogy a társadalmi együttélés békéjének egy olyan szintjét jelenti, amely valójában az el nem érhető célok, ha úgy tetszik a vágyak világába száműzi a közbiztonságot. Ettől még nem kell lemondani e célkitűzések védelméről, mert az egyenlő lenne azzal, ha magáról a célkitűzésről mondanánk le. Az állami szerepvállalást illetően úgy vélem, a közbiztonság fenntartása nem kizárólagos állami feladat, jóllehet állami felelősség körébe esik. Ugyanis az állami szereplőkön kívül másik három pillérre is támaszkodik a közbiztonság: az önkormányzati rendészetre, a magánbiztonsági szektorra és végül a civil társadalomra, amelynek e téren egyik legjelentősebb szereplője a polgárőrség. Az állam feladata tehát nem a közbiztonság fenntartására korlátozódik, hanem arra terjed ki, hogy jogi szabályozás útján lehetővé tegye e pillérek működését, és szervezze, koordinálja a közbiztonság érdekében végzett tevékenységüket. Ugyanakkor azt is el kell ismerni, hogy az említett közbiztonsági szereplők körében az állami szervek szerepe az elsődleges.