Belényesi Emese

Közmenedzsment
a  kontingenciaelmélet mentén

Budapest, 2022

Szerző

Belényesi Emese

Szakmai lektor

Koronváry Péter

Kiadja a  Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083  Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Pordány Katalin

Olvasószerkesztő: Pokorádi Zsófia

Korrektor: Kutas Éva

Tördelőszerkesztő: Tihanyi József

Nyomdai kivitelezés: Pátria Nyomda Zrt.

Felelős vezető: Orgován Katalin vezérigazgató

ISBN 978-963-531-741-7  (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-742-4  (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-743-1  (ePub)

© A  szerző, 2022

© A  kiadó, 2022

Minden jog védve.

Tartalom

Bevezetés

1.  A stratégiaalkotás módszerei, sajátosságok a  közigazgatásban

2.  A szervezetistruktúra-modellek és  megjelenésük a  közigazgatásban

3.  A szervezetikultúra-modellek és  megjelenésük a  közigazgatásban

4.  A szervezetek teljesítménye, sajátosságok a  közigazgatásban

5.  A közigazgatási szervezetek fejlesztése

6.  Közmenedzsment  –  a  jövő trendjei

7.  Esettanulmány: fejlesztési projektek a  magyar közszolgálatban

Zárszó

Bevezetés

A közmenedzsment a  kontingenciaelmélet[1] mentén a  közigazgatási szervezetek szituatív vezetésének kérdéskörével, illetve fejlesztésük lehetőségeivel foglalkozik. A  közigazgatási szervezetek sajátos környezete  –  annak komplexitása, dinamikája, illetve változása  –  a  menedzsment számára is alkalmazkodási kényszert jelent, amelynek egyik lehetséges eszköze a  kontingenciaelmélet adaptív alkalmazása. Mindez egyben a  folyamatos szervezetfejlesztés igényét is támasztja, ami állandó kihívást jelent a  stratégiai és  az  operatív vezetésben egyaránt.

A kontingenciaelmélet üzenete: az  alkalmazottmenedzsment-modellt nem szabad kizárólag elméleti megfontolásokból levezetni. Még csak nem is a  vezető számára legkényelmesebb  –  „kézenfekvő”  –  módszert kell választani. Az  alkalmazandó menedzsmentmódszereket minden esetben az  adott konkrét helyzethez, a  megoldandó feladatokhoz, a  vezető személyiségéhez, a  végrehajtásban részt vevők felkészültségéhez és  elkötelezettségéhez célszerű illeszteni.

A kontingenciaelmélet alapvető feltételezései:[2]

– nincs minden körülmények között egyaránt használható, egyetlen legjobb megoldás és  módszer;

– az alkalmazandó módszereket illetően rugalmasnak kell lenni;

– az adott helyzetben alkalmazandó módszereket a  körülményekhez (az  eszközökhöz, a  szervezethez, a  feladatokhoz és  az  emberekhez stb.) kell alakítani.

A kontingenciaelmélet a  szervezet külső környezete és  belső adottságai (független változók), választott stratégiája, struktúrájának és  struktúrafolyamatainak felépítése, kultúrájának működése, illetve a  teljesítménye (függő változók) kérdéseinek összefüggéseit vizsgálja. E  felfogás szerint a  szervezeti struktúra kialakítása követi a  stratégia változásait, a  választott stratégia pedig a  környezeti változások függvényében alakul. Ezenkívül a  környezet közvetlenül, a  technológián keresztül is hat a  szervezeti struktúrára. Az  elmélet újdonsága, hogy a  szervezeti kultúrát is beiktatja mint közvetítő változót. Az  1.  ábra a  kontingenciaelmélet logikáját szemlélteti, ahol a  szaggatott vonal a  szervezet határát jelenti, illetve azokat az  elemeket, amelyekre a  vezetők közvetlenül tudnak hatni.

1.  ábra: A  kontingenciaelmélet logikája

Forrás: Dobák–Antal (2010): i.  m. alapján a  szerző szerkesztése

A kontingenciaelméleti logika alapján tehát azt mondhatjuk, hogy az  eltérő környezeti szituáció más és  más szervezeti stratégiát, struktúrát, kultúrát eredményezhet. Azonban az  a  kezdeti elgondolás, amely szerint a  struktúrák változatossága abban merül ki, hogy többé vagy kevésbé bürokratikusak, ma már elavultnak tekinthető. Az  üzleti szervezeti modellek fejlődése  –  amelyekre termékenyítően hatottak a  közszolgálati szférában kialakuló innovatív megoldások  –  a  bürokratikus szerveződések számtalan alternatíváját eredményezte.[3]

Az alapvetően üzleti modellként számontartott szervezeti megoldások egy része a  közszolgálatnak köszönheti létrejöttét, míg elterjedésük, gyakorlati alkalmazásuk inkább az  üzleti szférában volt sikeres. A  divizionális szervezet gyökerei például a  katonai szervezetek által alkalmazott megoldások egyikéhez nyúlnak, míg a  mátrixszervezet első alkalmazásával egy katonai célú tudományos kutatás, az  atombomba kifejlesztése kapcsán találkozhatunk először.[4]

A közigazgatást érő kihívásokra adható egyik lehetséges válasz tehát az  alternatív szervezeti modellek fejlesztése, a  bevált és  bizonyított üzleti modellek adaptálása lehet. Az  adaptációt  –  a  kontingencialista megközelítésen túl  –  számtalan más, részben közszolgálatra irányuló szervezetelméleti, szociológiai irányzat kutatásai is gazdagítják.

A közigazgatási szervezetek menedzsmentje azonban semmiképpen sem jelentheti az  üzleti szektorban alkalmazott menedzsmentmodellek egyszerű átvételét. Szükséges azok szektorspecifikus adaptálása, ami olyan komplex megközelítést igényel, amely lehetővé teszi e  szervezetek jellegzetességeinek megfelelő kezelését. Az  adaptáció szükségességét a  közszektor olyan sajátosságai indokolják, mint a  közhatalmi jelleg, a  közérdek-orientáltság, a  közösségi pénzből való gazdálkodás, a  komplex teljesítményelvárások, a  szabályozottság, az  eljárási garanciák, a  hálózatos működés, a  méltányosság, a  megkülönböztetés tilalma, a  kiszámítható és  folyamatos működés, az  átláthatóság és  elszámoltathatóság, hogy csak a  legfontosabbakat említsük.

A továbbiakban a  közigazgatási szervezetek működésének kérdéskörét kontingenciaelméleti összefüggésben követjük, azaz a  szervezeti stratégiaalkotás, struktúramodellek, kultúramodellek és  teljesítmény logikája mentén, szituációfüggővé téve az  egyes modellek alkalmazását a  közigazgatásban.

1.  A stratégiaalkotás módszerei, sajátosságok a  közigazgatásban

Az utóbbi években egyre nagyobb az  igény a  szervezés és  vezetés stratégiai szintű megközelítésére a  szervezetek működtetésében. A  közigazgatás életében is az  előre eltervezett változások kiindulópontja a  stratégia, a  stratégiai tervezés és  a  stratégiák megvalósítása. Ezek érvényesek az  államra és  annak intézményrendszerére is. Hiszen az  államok sikeres működéséhez is szükség van egyrészről jövőorientáltságra, másrészről pedig hatékony mindennapi cselekedetekre, döntésekre. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy az  állam innovatív magatartásának és  innovációt támogató működésének szerves egységet kell alkotniuk.[5] Ennek érdekében javítani kell a  szervezetek működési hatékonyságán, a  közszolgáltatások színvonalán, amelynek fontos eszköze a  stratégia.

A fejezet célja a  stratégia fogalmától elindulva bemutatni a  stratégiai tervezés egyes fázisait, a  stratégiaalkotás módszertanát és  a  folyamat során alkalmazott menedzsmenteszközöket. Ismertetjük a  stratégiaalkotás közigazgatási sajátosságait, majd a  hazai közigazgatás releváns stratégiai dokumentumait, végül a  stratégia fejlődési trendjét követve rámutatunk a  stratégiai menedzsment szerepére a  szervezetek működésében.

1.1.  Stratégia, stratégiai tervezés, stratégiai terv

A stratégia kifejezés a  görög sztratosz szóból ered, amely hadsereget jelent. A  stratégák az  ókorban hadvezérek voltak, a  stratégia pedig a  hadjáratok és  háborúk vezetésének tudománya. Azokat a  képességeket, feltételeket, illetve ezek megszervezésének tudományát jelentette, amelyek a  végső győzelem eléréséhez voltak szükségesek. A  stratégia, stratégiai tervezés kifejezés a  20.  század második felében eleinte csak a  magánszférában jelent meg a  vállalati stratégiák elterjedésével, azonban nagyon hamar az  üzleti tudományok egyik legdinamikusabban fejlődő területévé nőtte ki magát.[6] Az  üzleti életben megjelent a  stratégiai menedzsment, mert a  vállalatok között egyre élesedő verseny a  piacokat „csatatérré” változtatta. A  piaci szereplők között is „különböző piaci háborúk dúlnak”, és  ezekben a  viszonyokban különösen jól használhatónak bizonyult a  stratégiai gondolkodásmód és  magának a  stratégiának az  eszközrendszere. Míg a  harcászatban a  különböző fegyvernemek és  csapatok összehangolt akcióira, a  piacon az  egyes vállalati funkciók, területek, cselekvési programok összehangolására van szükség a  győzelem, a  siker elérése érdekében. A  vezetéstudományban mára gyakorlatilag önálló tudományággá, diszciplínává vált a  stratégiai menedzsment.[7]

A közszférában csak jóval később került a  figyelem középpontjába, a  gyakorlatban történő alkalmazása pedig csak a  2000-es években vált általánossá. A  hosszú távú tervezés igénye megjelent az  állam életében is, az  államok megszervezésének körében, és  természetesen megjelent a  jogi szabályozásban is. A  tudatos hosszú távú tervezés, az  összehangolt fejlesztési programok, a  koordinált, korrigálható megvalósítás, az  átlátható gazdálkodás, a  számonkérhetőség és  minderről a  nyilvánosság tájékoztatása azok a  kulcskifejezések, amelyek körülírják az  államéletben tapasztalható stratégiai gondolkodásmódot, stratégiai szemléletet.[8]

1.1.1.  A stratégia

A stratégia fogalmának és  szerepének beazonosítását tudományterülettől és  elméleti irányzattól függően sokan megkísérelték már. Általánosságban a  stratégiát meghatározhatjuk úgy is, mint egy bizonyos célállapot elérése érdekében végzendő cselekvések hosszabb távú terve, amely a  végrehajtáshoz szükséges erőforrások biztosítását időben kiterjedten gondolkodva teremti meg. Maga a  stratégiai tervezés pedig nem más, mint ennek a  hosszú távú tervnek a  módszertanilag következetes kidolgozása, beleértve a  ciklikusan visszatérő újratervezés és  finomhangolás fontosságát is.[9]

A stratégia tehát a  hosszú távú célok elérésének eszköze. Egy jövőre irányuló cselekvés, amelyet legáltalánosabban a  szervezet küldetése határoz meg, és  amely a  szervezeti stratégia része. A  stratégiai tervezés a  stratégia és  az  akciók kidolgozását foglalja magában. A  stratégiai célok azok az  „állomások”, amelyeket a  szervezeteknek el kell érniük ahhoz, hogy a  kitűzött jövőkép elérhetővé váljon. A  jövőkép olyan gondosan megfogalmazott és  konkrét helyzetkép, amely világossá teszi azt, hogy a  szervezet egy adott idő múlva hová kíván eljutni. Az  elérendő célok lényege és  haszna, hogy irányt mutasson a  cselekvéshez, tisztázza azt, hogy kinek mi a  szerepe és  a  felelőssége, valamint hogy lehetővé tegye a  teljesítménymérést.

1.1.2.  A stratégiai tervezés

A stratégiai tervezést is sokféleképpen definiálják, többféle megközelítés létezik. Az  egyik megfogalmazás szerint a  stratégiai tervezés átfogó elemzések végzése a  jövő biztosítását és  a  környezettel való hosszú távú összhang megteremtését segítő alapvető változások megtervezése és  bevezetése céljából.[10]

Mivel a  stratégia nem más, mint egy tervdokumentum, amely leírja a  jövőben végrehajtani kívánt tevékenységeket, ebből a  meghatározásból következik a  stratégiai tervezés két jellemzője: az  írásbeliség követelménye, miszerint módszertani szabályok mentén, dokumentált módon kell a  tervezést elvégezni; valamint az  a  körülmény, amely a  változó külső és  belső környezeti tényezőkből fakadóan a  tervezéskor számottevő mértékben becsült jövőbeli események bizonytalan voltából fakad.

A stratégiai tervezés során egy adott szervezet megfogalmazza azt, honnan hova kíván eljutni, mi az  a  jelenlegitől eltérő célállapot a  jövőben, amelyet el kíván érni. A  stratégiai tervezés során ennek megállapítása történhet a  jelenlegi helyzet pontos leírásával és  elemzésével, de jellemzően küldetésnyilatkozat (misszió), jövőkép (vízió) és  célok, célkitűzések meghatározásával történik. Ezekről a  későbbiek folyamán bővebben is szó lesz.

A stratégia kidolgozásának két szintje ismeretes: a  szervezeti stratégia és  a  funkcionális stratégia. A  szervezeti stratégia egy alapstratégia, amely az  általános cselekvési iránnyal foglalkozik, és  meghatározza a  változások prioritásait. A  funkcionális stratégia a  szervezeti funkciók hatékony, optimális működését írja le. Ezek a  funkcionális stratégiák jó esetben nem egymástól elszigeteltek, hanem összekapcsolódnak, és  szervesen illeszkednek a  szervezeti stratégiához. Például ilyen a  humánstratégia, amelynek kialakításakor a  szervezeti stratégiában szereplő célokból kiindulva határozható meg, hogy ezek eléréséhez milyen típusú emberi erőforrásra van szükség.

A stratégiai tervezés  fő eleme az  időbeliség. Maga a  tervezési folyamat az  időtáv alapján háromféle lehet:

– hosszú távú tervezés: minőségi stratégiai lépések, vertikális célmeghatározás;

– középtávú tervezés: konkrét célok és  feladatok kitűzése;

– operatív/rövid távú tervezés: egy-egy területre koncentráló feladatok meghatározása.

A stratégiai tervdokumentum a  hosszabb távú célok felvázolására alkalmas, átfogja a  jelenlegi és  a  célállapot közötti időtartamot. Hosszú távú stratégia például egy ország-előrejelzés, illetve az  egy adott szakterületre koncentráló hosszú távú koncepció (ilyen például az  E-közigazgatási keretrendszer koncepciója). Középtávú lehet például a  miniszteri program, a  szakpolitikai vagy intézményi stratégia is. A  rövid távú stratégiák között említhetjük például az  intézményi munkaterveket, valamint a  szakpolitikai programokat. Ezekről a  későbbiekben részletesen is szó lesz.

A stratégiai tervek időhorizontjának pontos megválasztására azonban nincs egy általánosan elfogadott séma. A  legjobb megoldás, ha a  szervezet a  jelenlegi állapota és  az  elgondolásai alapján dönt a  terv időhorizontjáról, de mindenképpen gondolni kell arra, hogy a  leghosszabb terv összhangban álljon a  rövidebb távú tervekkel.

A stratégiai tervezés folyamatos tevékenység, amely mindig hosszabb távot fog át. A  hosszabb táv tényleges hosszát az  határozza meg, hogy mekkora a  kitűzött célok elérhetősége és  a  tevékenységek jellege. Akármennyi időre is készítünk tervet, annak összhangban kell lennie a  rövidebb távú tervekkel. A  terv időhorizontját nem korlátozhatja a  környezeti változások előrejelezhetősége sem, hiszen egy folyamatosan változó közegben kell döntéseket hoznia a  vezetésnek. A  jó stratégia jövőteremtő, és  nem passzív alkalmazkodó. A  változtatást egy szervezetnél gyakran akkor kell elkezdeni, amikor arra látszólag még semmi szükség nincs.

A stratégiai tervezés legfontosabb jellemzői: jövőbe tekintő, cselekvésorientált, aktív, rugalmas, változtatásokra orientált, tartós sikert biztosít.

A stratégiai tervezés kiindulási pontjai a  premisszák, amelyek a  külső környezet egyes releváns, az  adott szervezet által nem befolyásolható paramétereinek jövőbeli állapotára vonatkozó feltételezések. Ezek közé tartozik az  inflációs ráta, a  devizaárfolyamok, a  várható költségvetési megszorítások, egy politikai kurzusváltás bekövetkezése, meghatározó nemzetközi rendszerekhez történő csatlakozási időpontok.[11]

A stratégiai tervezés működési elve a  ciklikusság. A  ciklikusság az  önmagába visszatérő fejlesztési folyamatot jelöli, amelynek lényege, hogy a  tervezés alapján megvalósul a  végrehajtás, azután annak ellenőrzése, majd az  értékelése, és  végül az  így kapott információk visszacsatolásra kerülnek az  újabb tervezési folyamatba. Ennek köszönhetően biztosítható a  tervezési folyamat és  rajta keresztül az  egész stratégiai ciklus folyamatos fejlesztése.

A stratégiai tervezésnél nagyon fontos még az  egyes szinteken megállapított célok hierarchikus illeszkedése. Az  olyan kapcsolatok esetében, ahol alá-fölé rendeltségi vagy más függési viszony van jelen, a  hierarchikus jelző arra utal, hogy egy alsóbb szinten lévő stratégiai célrendszer nem lehet ellentétes egy felsőbb szinttel, hozzá kell igazítani a  célkitűzéseit. Ennek az  az előnye, hogy a  szervezet a  tevékenység megvalósításával nem csupán saját céljait teljesíti, de hozzájárul a  magasabb szintű célok teljesítéséhez is.

Összegezve: a  stratégiai tervezés egy olyan folyamat, amelynek során a  vezetés általános, hosszú távú célokat és  konkrét rövidebb távú teljesítménycélokat határoz meg, majd olyan akciókat dolgoz ki, amelyek segítségével a  célok elérhetők. A  siker szempontjából fontos tényezők mindazok a  tevékenységek, amelyeket egy adott szervezetnek meg kell valósítania. Stratégiai tervet kell készíteni minden olyan területen, ahol az  eddigiekhez képest változtatást kívánunk bevezetni.

1.1.3.  A stratégiai terv

A stratégiai tervezés produktuma a  stratégiai terv. Maga a  terv a  jellege és  az  időhorizontja szerint háromféle lehet:

– stratégiai terv: hosszú távú, és  a  szervezet egészére vonatkozik;

– taktikai terv: középtávú, és  egy adott eredmény eléréséhez szükséges lépéseket tartalmazza;

– operatív terv: rövid távú, és  a  végrehajtáshoz kapcsolódó feladatokat tartalmazza.

A stratégiai terv magában foglalja a  szerv legfőbb céljait, irányelveit és  tevékenységeit. Leírja, hogy az  adott szerv mivel foglalkozik, és  miért foglalkozik azzal, kijelöli a  jövőre vonatkozó célokat, és  a  célok megvalósításának módját is. A  stratégiai terv abból a  célból készül, hogy biztosítsa, hogy valamennyi érdekelt fél (az  állam vagy a  helyi hatóságok, a  munkatársak és  a  felhasználók) számára érthető és  egyértelmű legyen, hogy mi az  adott intézmény feladata, és  milyen célkitűzései vannak. A  megfelelő stratégiai terv be tudja bizonyítani, hogy az  adott intézmény az  erőforrásokat az  optimális módon, a  prioritásokra fókuszálva képes használni. A  tervnek tartalmaznia kell azt is, hogy az  intézmény milyen módon fogja mérni a  folyamatok előrehaladását, és  miként fogja erről informálni az  érdekelteket.

A stratégiai terv segít abban, hogy:

– a már adott feltételek ne korlátozzák a  célok elérését;

– megtaláljuk azt a  módszert, amellyel a  célok eléréséhez szükséges feltételeket megteremthetjük;

– olyan tevékenységi kört válasszunk, ahol erősségeinkre építve, a  környezeti lehetőségeket kihasználva sikeresek lehetünk.

1.1.4.  A stratégiai terv megvalósítása

Megvalósítás nélkül a  legjobb stratégiai terv is felesleges, illetve egy megfelelő stratégiai terv nélkül a  megvalósítás esetlegessé válik. A  stratégiai terv nem állhat meg a  célok és  tevékenységek meghatározásánál, ezért fontos, hogy a  tervezés során szem előtt legyen a  végrehajthatóság követelménye is. Hiszen mit ér egy olyan terv, amely egyértelmű célkijelölés mentén logikus beavatkozási rendet jelenít meg, de figyelmen kívül hagyja a  rendelkezésre álló, illetve szükséges erőforrások felmérését? A  stratégiai tervezésben kitűzött célok elérésének legfontosabb eszköze a  stratégiai program és  akciók, amely tartalmazza a  megvalósításhoz szükséges forrásokat és  eszközöket, hiszen ezen keresztül lehet végrehajtani a  változásokat. A  stratégiai vezetés a  tervezés és  a  megvalósítás együttes folyamata.

A stratégiai terv megvalósításának két fontos szakasza van:

– a program és  az  akciók végrehajtása, ellenőrzése, a  teljesítmény értékelése;

– a visszacsatolás, valamint a  szükséges módosítások elvégzése.

A stratégiai terv sikeres végrehajtásához öt elemre van szükség. Ezek:

1. a jövőkép, a  célok, az  értékrend, a  misszió és  a  megvalósítandó akciók együttese;

2. a jó szervezeti felépítés és  működtetés;

3. a lejátszódó értéktermelő folyamatok összessége;

4. a motiváció, amely az  embereket és  a  szervezeteket összekapcsolja;

5. a rendelkezésre álló szakemberállomány a  maga képességeivel, tudásával, akaratával és  elkötelezettségével.[12]

A sikeres megvalósítás feltétele az  is, hogy folyamatosan visszatérjünk a  kulcskérdésekre: Fontosak és  reálisak-e még a  célok? Látjuk-e még a  jövőképhez vezető utat? Elegendő-e még az  energia, az  erőforrás, a  lelkesedés a  megvalósításhoz?

1.1.5.  A stratégiai terv értékelése

Alapjában véve megállapítható, hogy minden stratégiai terv annyit ér, amennyi megvalósul belőle A  terv értékelése legalább olyan fontos, mint maga a  terv elkészítése, hiszen csak a  folyamatos ellenőrzés teszi lehetővé, hogy alakítani és  pontosítani tudjuk a  tervet.[13]

Célszerű a  stratégiai terveket évenként felülvizsgálni, és  természetesen folyamatosan ellenőrizni kell ezeket. Egy stratégiai terv ellenőrzésénél a  legfontosabb, hogy megvizsgáljuk, a  megfogalmazott célokat mennyiben sikerült megvalósítani. A  stratégia nyomon követése során értékelni kell az  elmaradt, a  megtörtént és  a  várható terveket. Az  értékelésekhez olyan mutatókat kell használni, amelyek pontosan jelzik a  terv hatékonyságát és  gazdaságosságát.

Ezek a  mutatók például a  következők lehetnek: a  források hasznosításának mutatói, a  minőségi mutatók, a  gazdaságossági mutatók. A  források hasznosításának mutatóival a  pazarlást, a  fel nem használt forrásokat szűrhetjük ki. A  minőségi mutatókkal a  minőség-ellenőrzést lehet megoldani. A  költségeket néha nagyon nehéz felmérni, ebben a  gazdaságossági mutatók lehetnek a  segítségünkre.

A stratégiai ellenőrzésnek négy  fő területe lehet. Ezek a  következők:

1. a stratégiai feltételek ellenőrzése, azaz fennállnak-e még a  kiinduló feltevések;

2. a stratégia megvalósulásának ellenőrzése, vagyis a  kijelölt vonalon haladunk-e;

3. a tág környezet nyomon követése, hogy bekövetkezett-e valami változás;

4. a vészjelzések elemzése, tehát a  váratlan és  a  létet alapvetően befolyásoló változás azonosítása.[14]

A stratégiai ellenőrzésnek különböző feltételei lehetnek. Ezek például: egyértelműen meg kell különböztetni az  ellenőrzés szintjeit (stratégiai, taktikai, operatív), jól meg kell határozni a  vizsgálni kívánt teljesítménykritériumokat, és  csak olyan tényezőt érdemes az  ellenőrzés céljára kiválasztani, amelyet mérni lehet, és  amely a  teljesítménnyel közvetlen kapcsolatban van.

A stratégiai terv ellenőrzési folyamatának  fő szakaszai:

– az ellenőrzési terület meghatározása;

– a teljesítményszintek meghatározása;

– a megvalósuló folyamatok mérése;

– az aktuális adatok összehasonlítása a  kitűzöttel;

– döntés a  szükséges beavatkozásról;

– a beavatkozás megvalósítása.

Kutatások bizonyítják, hogy a  szervezetek nagy része nem ellenőrzi, hogy a  kidolgozott stratégai tervei hogyan állnak az  idő előrehaladtával. Az  emiatt felmerülő problémák kezelésére született megoldási javaslatokat az  1.  táblázat foglalja össze.[15]

1.  táblázat: Problémák és  megoldási javaslatok

Problémák

Megoldás

A stratégiai terv nem egy élő, szervezetbe ágyazott dokumentum.

Egy stratégai tervkészítési workshop szervezése.

A stratégiai célok nem rendezettek és  rangsoroltak.

Olyan kritériumrendszer kidolgozása, amely segíti a  vezetőket a  stratégai célok rangsorolásában.

A stratégiai kezdeményezések hiányzó finanszírozása.

A stratégiai terv és  az  éves költségvetési tervezés összeillesztése.

Nem tudjuk, hogy mikor érjük el a  kitűzött jövőképet és  a  stratégiai céljainkat.

Teljesítményértékelési rendszer vagy teljesítmény-mutatószámrendszer kialakítása, amellyel kommunikálhatjuk a  céljaink sikeres elérését.

Az érintettek alulinformáltnak érzik magukat a  stratégiai tervvel, valamint az  előrehaladással kapcsolatban.

Az érintettek számára kommunikációs csatornák kialakítása, amelyeken keresztül a  megfelelő információkhoz juthatnak.

Nincs utókövetési folyamat a  megvalósított stratégiai kezdeményezésekről.

Részletes utókövetési rendszer kialakítása.

Forrás: Plant (2009): i.  m.

Miután áttekintettük a  stratégiai tervezés általános kérdéseit, következzenek a  stratégiaalkotás sajátosságai a  közigazgatásban!

1.2.  Stratégiaalkotás a  közigazgatásban

Közigazgatási szervezeteket meghatározott társadalmi igények kielégítésére, jogszabályban rögzített feladatok elvégzésére hoznak létre, ezért felmerülhet a  kérdés, hogy miért is van szükség esetükben a  stratégiaalkotásra. A  fő érvek az  alábbiakban összegezhetők:[16]

– A jogi szabályozás (például az  alapító okirat) általában csak a  célokat rögzíti, az  elérésük módját viszont már nem.

– Ezek a  dokumentumok ráadásul ritkábban frissülnek, mint amilyen gyakorisággal a  társadalom új elvárásokat támaszt a  közcélú szervezetekkel szemben.

– Miközben rögzítik egy közigazgatási szerv alaptevékenységét, nem adnak konkrét, utólag is visszamérhető elvárásokat az  egyes részterületekre.

– Nyelvezetük gyakran nem felel meg annak az  elvárásnak, hogy a  stratégia legyen közérthető és  inspiráló.

– Egyes közösségi célok csak több közigazgatási szervezet összefogásával érhetők el. A  szükséges kooperációs kapcsolatokat a  jogi szabályozás általában nem tartalmazza, ehhez szakpolitikákra, szakági stratégiákra van szükség.

Egy közigazgatási szerv működésének rendszere funkciókból és  az  azokhoz kapcsolódó feladatokból áll. Mindegyik feladathoz hozzárendelhető egy megvalósító folyamat, amely különböző tevékenységekből épül fel. Ezek a  tevékenységfajták a  jogszabályok alapján bizonyos szervekhez, pozíciókhoz köthetők. Ezeket nevezzük hatásköröknek, amelyek együttesen biztosítják a  szervezet működését. A  fenti okok miatt ebben a  szektorban is elengedhetetlen, hogy a  szervezetek saját intézményi, illetve különböző funkcionális stratégiákkal rendelkezzenek.

1.2.1.  A stratégiaalkotás módszertana és  eszköztára

A szervezetek esetében a  stratégiaalkotás alapvetően három  fő kérdés köré épül fel:

1. Hol tartunk most? (Ide tartozik a  környezetelemzés, a  helyzetelemzés, a  pozícióanalízis; az  érdekcsoportok elvárásai.)

2. Hová akarunk eljutni? (Ide tartozik a  misszió vagy küldetés; a  jövőkép vagy vízió és  a  célok meghatározása.)

3. Hogyan tesszük meg az  odavezető utat? (Ide tartozik a  stratégiai akciók és  a  programok megfogalmazása.)

A stratégiaalkotás folyamata során, ezek mentén megvizsgáljuk a  szervezet külső környezetét, elemezzük a  versenytársak szerepét, azonosítjuk a  partnereinket, szövetségeseinket. Elemezzük erőforrásainkat (anyagi, emberi, technológiai, innovációs stb.) és  képességeinket. A  stratégiai célokat ezek alapján tűzzük ki, és  a  célok megvalósításához akciókat és  visszamérhető tervszámokat rendelünk.

Ehhez két modellt is alkalmazhatunk. Az  egyik modell a  jelen lehetőségeiből kiindulva építi a  jövőre vonatkozó terveket (evolutív stratégia), viszont egy másik modell az  elképzelt jövőképből kiindulva tervezi meg a  megvalósítást lehetővé tévő útvonalat (jövőképvezérelt stratégia). Szervezetfejlesztési szakértők szerint ez  utóbbi alternatíva sokkal motiválóbb az  előzőnél, mivel a  célok eléréséhez az  új megoldások keresése fontosabb, mint csupán a  jelenlegi helyzetben meglévő lehetőségek kiaknázása.[17]

A klasszikus modell alapján a  stratégiaalkotás tehát többnyire alapos környezetelemzéssel kezdődik, illetve az  adott szervezet adottságainak szisztematikus áttekintésével. Ezek figyelembevételével fogalmazzák meg a  szervezet küldetését és  jövőképét, amelyben meghatározzák a  követni kívánt  főbb értékeket és  normákat, valamint az  elérendő jövőbeni állapotot. A  stratégiai célok megfogalmazása, a  főbb prioritások kijelölése a  folyamat következő lépése, ezt követi ezek értékelése, a  követni kívánt stratégia kiválasztása. Ahhoz, hogy a  stratégia valóban a  mindennapi működés vezérfonalaként szolgáljon, szükséges konkrét programokat, akciókat megfogalmazni. A  stratégia lebontására szolgáló középtávú tervben összegzik ezeket az  akciókat és  programokat. Ezen a  szinten már erőforrásokat és  felelősöket is rendelnek az  intézkedésekhez.[18]

A stratégiaalkotás klasszikus folyamatát a  2.  ábra mutatja be.

2.  ábra: A  stratégiaalkotás általános folyamata

Forrás: Dobák–Antal (2010): i.  m.

A folyamat természetesen a  gyakorlatban ennél jóval komplexebb, többnyire többféle stratégiát is kialakítanak, és  több forgatókönyvet is végiggondolnak a  vezetők; a  folyamat ráadásul sokszor nem is lineáris, hanem számos visszacsatolást is tartalmazhat.

A jövőorientált modell a  stratégiaalkotásban a  jövő és  a  jelen állapot között feszülő különbség áthidalására teszi a  hangsúlyt, amit hét lépésben kíván megvalósítani.[19]

– Az első lépés a  jövőkép megalkotása, amelyhez a  vizuális technikák széles tárháza áll rendelkezésre. A  jövőképalkotás műhelymunka keretében történhet, fontos, hogy az  eszközök alkalmazásánál a  műhelymunka vezetője megteremtse a  megfelelő légkört annak érdekében, hogy a  jelenlévők merjék elmondani a  jövőhöz tartozó elképzeléseiket. A  választott eszközök lényege, hogy a  rögzített időtávban elképzelt jövőképpel kapcsolatos érzéseket valamilyen kreatív folyamat segítségével megfogalmazzák a  résztvevők, majd közös elképzelést alakítsanak ki. A  jövőkép közös elfogadása után a  műhelymunka irányítója rögzíti azt, és  hozzáférhetővé teszi a  többi érintett számára.

– A második lépésben készül el strukturált formában a  jövőre és  a  jelenre vonatkozó helyzetelemzés. A  helyzetelemzést az  adott szervezet belső és  külső tényezőire is elvégezzük. Az  eszközök strukturált adat- és  információgyűjtést tesznek lehetővé, és  segítik, hogy a  helyzetelemzést készítők lehetőleg minden részterületet figyelembe tudjanak venni.

– A harmadik lépésben begyűjtik a  még hiányzó információkat, és  úgynevezett problématérképet vagy problémafát készítenek, amely a  megoldandó feladatokat összegzi strukturált formában.

– A negyedik lépésben elvégezik az  érintettek elemzését, és  elkészítik a  kezelésükre vonatkozó tervet.

– Az ötödik lépés a  célok kitűzése a  felállított jövőkép alapján. A  célrendszer kialakítása úgynevezett céllebontás vagy célfa segítségével történik, kiemelve a  célrendszer és  a  jövőkép közötti releváns kapcsolati pontokat.

– A hatodik lépésben az  előzőekben elvégzett helyzetelemzésre támaszkodva meghatározzák a  vágyott jövő és  a  jelen helyzet között lévő különbségeket minden tényező vonatkozásában, majd azt, hogy ennek a  „szakadéknak” az  áthidalásához milyen utat kell megtenni, azaz milyen konkrét tennivalók vannak, amelyeket egy programban rögzítenek.

– A hetedik lépésben történik a  stratégia értékelése, megerősítése. Ehhez használhatjuk az  úgynevezett cél-program mátrixot, amely annak ellenőrzésére szolgál, hogy a  tervezett akciók milyen célokat támogatnak, milyen mértékben, azaz megvalósul-e az  összhang a  célok és  a  programok között.

A jövőorientált modell felépítését és  logikáját a  3.  ábra szemlélteti.

3.  ábra: A  stratégiaalkotás jövőorientált modellje

Forrás: a  szerző szerkesztése

Bármelyiket is választjuk az  ismertetett két stratégiaalkotási modell közül, a  folyamat során használt eszközök közösek lehetnek, amelyekre a  későbbiekben visszatérünk.

1.2.2.  A közigazgatási szervezetek környezete

A stratégiaalkotás során nélkülözhetetlen lépés a  környezetelemzés. Ennek okán áttekintjük a  közigazgatás azon  főbb környezeti jellemzőit, szegmenseit, amelyek nagy hatást gyakorolnak a  belső működésre. A  közigazgatás környezetének alapos elemzése azért fontos, hogy megértsük, milyen érdekeknek és  elvárásoknak kell megfelelnie ennek a  szervezeti körnek, milyen célokat követ működése során.

A közigazgatás  főbb környezeti jellemzői:[20]

– szűkebb: természeti környezet, munkaerőpiac, pénzpiac, vertikális, horizontális közszolgálati intézményrendszer, nonprofit szervezetek, helyi gazdaság;

– tágabb: nemzetgazdaság, nagypolitika, nemzeti kultúra, jog.

A közigazgatás környezeti elemeit a  4.  ábra mutatja be.

4.  ábra: Az  önkormányzati szervezetek fontosabb környezeti tényezői

Forrás: Drótos (2011): i.  m.

A közigazgatás esetében nem beszélhetünk klasszikus értelemben vett értékesítési piacról és  vevőkről, itt ők a  szolgáltatások haszonélvezői és  alanyai. A  közigazgatás által nyújtott szolgáltatások közösségi szükségletet elégítenek ki, ezért részben vagy teljesen közjószágnak tekintendők. Például az  útlevél kiadása, a  menekültek regisztrálása is ilyen.

A vevői szerepek elkülönülnek egymástól: például a  büntetés-végrehajtásban a  megrendelő az  ítéletet hozó bíróság, a  finanszírozó az  állam (áttételesen az  adófizetők), a  szolgáltatás alanya az  elítélt, ugyanakkor a  szolgáltatás haszonélvezője a  társadalom egésze.

A verseny: nem versenyeznek egymással a  közigazgatás szervezetei, mivel a  legtöbb esetben monopolhelyzetben vannak, azaz az  ügyfeleknek a  legtöbb esetben nincs lehetőségük választani a  szervezetek között (például egy adóhatóság van).

A munkaerőpiac: a  közszolgálati tisztségviselői jogviszonyból eredő szabályok akadályok a  nehezen konvertálható szakképesítések miatt, ugyanakkor néhány szakterületen valódi versenyhelyzet alakulhat ki.

A pénzpiac egyre nagyobb jelentőségű a  közigazgatás tekintetében: betétkezelés, rövid távú hitelezés, az  állami és  az  európai uniós támogatási források mellett a  kereskedelmi bankok is jelentős szerepet játszanak a  közigazgatás fejlesztésében például pályázati önrészt és  előfinanszírozást biztosító konstrukciókkal, hosszú távú fejlesztési hitelekkel. A  gazdasági válság és  az  önkormányzatok nagymértékű eladósodása visszavetette, de jelentősége megmaradt.

Az intézményi hálózat: alá- és  fölérendeltségi (például felettes szerv, irányított szervek), mellérendelt (például megyei kormányhivatalok összessége) kapcsolatokat is tartalmaz.

A tudományos-technikai környezet: a  szervezetek jelentős mértékű információfeldolgozást végeznek, például a  KSH. Az  információtechnológia bővülő lehetőségei nincsenek megfelelően kihasználva a  közigazgatás szervezeteiben.

A jogi környezet: míg az  üzleti vagy a  nonprofit szervezetek számára a  jog nem vagy csak nagyon nehezen befolyásolható, addig a  közigazgatási intézmények aktív befolyásolói annak.

A politikai környezet: jelentős befolyást gyakorol a  közigazgatásra, a  többi szektorhoz tartozó szervezettel összehasonlítva sokkal nagyobb a  politika befolyása ezen intézményrendszerre, hiszen a  közigazgatási szervezetek többségének élén a  hatalmon levő kormányzat által kinevezett politikai vezetők (is) állnak. A  politikai környezet nemcsak a  közvetlen politikai felettes vezetőt jelenti, hanem az  országos pártpolitikát („nagypolitikát”), illetve a  települési önkormányzatok számára releváns helyi politikai erőteret („kispolitika”).

A nemzetgazdaság: állapota nagy lehetőségeket és  korlátokat is jelent a  közigazgatás mozgástere szempontjából, ugyanakkor a  közigazgatás intézményrendszerének számos eszköze van a  gazdaság befolyásolására. Mindez helyi szinten is igaz, az  önkormányzatoknak is vannak eszközeik a  helyi gazdaság alakítására (például ők alakítják ki egy-egy település vállalkozói környezetét).

A nonprofit szervezetek: jelentőségük abban rejlik, hogy egyre több olyan feladatot vállal fel és  át a  civil szektor, amely hagyományosan a  közszféra hatókörébe tartozott. A  nonprofit szervezetekkel való együttműködés megfelelő formáinak kialakítása további lehetőségeket rejt magában.

Összességében megállapítható, hogy a  közigazgatási, ezen belül az  önkormányzati szervezetek környezete rendkívül komplex, nagyszámú környezeti szegmens erőterében kell ezen szervezeteknek működniük, és  nehezen jelölhető ki egyetlen domináns környezeti tényező. Ráadásul az  egyes környezeti szegmensek eltérő értékek és  magatartásminták közvetítői, gondoljunk csak például a  politikai, jogi és  gazdasági racionalitás jelentős különbségeire. A  komplexitást fokozza, hogy az  egyes környezeti szegmensek önmagukban is sokszínűek, a  különböző érdekek és  elvárások ritkán rendezhetők össze.[21]

1.2.3.  A stratégiaalkotás során használt eszközök

A makrokörnyezet elemzése során gyakran használjuk a  PEST-elemzést. Ez  egy mozaikszó, amely a  következőket jelenti: politikai, gazdasági, társadalmi és  technológiai tényezők (angolul: Politics, Economics, Society, Technology), amelyek bemutatják a  tágabb környezetet. A  módszer segítségével felvázolhatók azok a  trendek, amelyek iránymutatók és  meghatározók a  szervezet számára.

A politikai tényezők nagy jelentőséggel bírnak a  stratégia megtervezésében. Ismerni kell a  kormányzat stabilitását, a  politikai értékrendek változását, a  törvényhozás és  a  parlament működését, a