KELLY M. GREENHILL

A TÖMEG

PUSZTÍTÓ FEGYVER?

A migrációs nyomás mint külügyi stratégia

Budapest, 2024

A fordítás alapjául szolgáló eredeti kiadás:

Kelly M. Greenhill: Weapons of Mass Migration: Refugees as a Tool of Statecraft

© 2010 Cornell University Press

A fordítás a Cornell University Press és a Graal Irodalmi Ügynökség engedélyével készült.

Magyar kiadás:

Kelly M. Greenhill: A tömeg pusztító fegyver? A migrációs nyomás mint külügyi stratégia

© MCC Press Kft., Budapest, 2024

© Gondos László, 2024

Fordította: Gondos László

Lektorálta: Pechnyó Péter

Szerkesztette: Tiszóczi Tamás, Gángoly Attila

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás, a nyilvános előadás, a rádió- és televízióadás jogát, a könyv egészére és egyes részeire is.

ISBN 978-963-644-107-4 (print)

ISBN 978-963-644-108-1 (epub)

Kiadja az MCC Press Kft.

Felelős vezető: Novák Tamás

Felelős szerkesztő: Zajacz Zita

Korrektúra: Malinoczki Judit, Torma Lászlóné

Borítóterv: Csuth Péter

Elektronikus verzió v1.0

Készítette: Madarász György

TARTALOMJEGYZÉK

Köszönetnyilvánítás

Bevezetés

1. A tömeges migráció kényszerítő erejének megértése

2. Az 1994-es kubai balseros-válság és történelmi előzményei

3. „Most a menekültek jelentik a háborút” – A NATO és a koszovói konfliktus

4. Invázióval az invázió ellen – Az Egyesült Államok és a haiti csónakos válság

5. Észak-koreai migránsok, civil szervezetek és nukleáris fegyverek

6. Következtetések és politikai összefüggések

Függelék: A kényszerítő célzatú, irányított migráció megfejtett esetei

Név- és tárgymutató

B. R. P.-nek és L. J. G.-nek

KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS

Egy könyv megírása olyan, mint egy atlétikai verseny, néha sprintszámnak, néha maratonfutásnak tűnik. Jelen munka megírása leginkább egy triatlonfutamra emlékeztetett, amelyet ráadásul nehezített pályán kellett teljesíteni. Ám ahogy az az elfogadott és végül legyőzött kihívások esetében lenni szokott, a célszalag átszakításakor érzett elégedettség minden kiállt fájdalmat és kínt megért. Tagadhatatlan, hogy az út során szívesen elkerültem volna néhány akadályt: leginkább az asztali számítógépem merevlemezének megsemmisülését (és korábban a törött végtagokat), a külső biztonsági meghajtóm, valamint a lektorhoz küldött kézirat ellopását (illetve az ezt követő drámát). Ugyanakkor a rögös út megtétele többet tanított és hozott, mintha csupán egy rövid sprintről lett volna szó. Csak remélni merem, hogy ettől a könyv is erősebb és jobb lett. De még az első mérföldön sem jutottam volna túl – nem beszélve a verseny befejezéséről –, ha nem segít olyan sok ember és szervezet felbecsülhetetlen értékű tanácsával és támogatásával. Mélységes hálát érzek irántuk.

A könyv megírása szóba sem jöhetett volna anélkül a mentorálás és támogatás nélkül, amelyet a Massachusetts Institute of Technology (MIT – Massachusettsi Műszaki Intézet) Biztonságpolitikai Tanulmányok programja (SSP – Security Studies Program) nyújtott nekem. Külön köszönettel tartozom Barry Posennak, aki nélkül valószínűleg politológus sem lehetnék. Tanácsadóként és barátként is párját ritkítja, példaadásával és elgondolásaival könyörtelenül a lehető legalaposabb kutatások elvégzésére ösztönzött, miközben ugyanolyan kitartóan támogatott és bátorított, amikor megrendült a hitem, és elcsüggedtem. Stephen Van Evera megjegyzései a könyv összes fejezetében föllelhetők; kulcsszerepet játszott mind az írásom, mind az érveim kiélesítésében csakúgy, mint a projekt támogatásában. Kenneth Oye közreműködése is elejétől végig tetten érhető. Ken megosztotta velem egyedülálló tudását a menekültpolitikáról és -történelemről, valamint a nemzetközi kapcsolatok elméletéről és kutatásáról, ami oly sok ponton alapozta meg, illetve javította e könyv színvonalát, hogy felsorolni is nehéz lenne.

A Cornell Biztonságpolitikai Tanulmányok sorozat szerkesztősége – különös tekintettel Robert Artra és Roger Haydonra – szintén külön köszönetet érdemel. A számtalan akadály bármelyike kisiklathatta volna ezt a vállalkozást. A szerkesztők mégis kitartásra biztattak, és rengeteg kiváló tanácsot adtak az út során. A megingathatatlan hit és támogatás, melyet Bob a munka folyamán nyújtott, rendkívüli és kulcsfontosságú volt. Roger bátorítása, segítsége és tárgyszerűsége is nagy szerepet játszott. Szintén köszönetemet fejezem ki az anonim lektoroknak az átgondolt értékelésekért és a könyv javítására tett részletes javaslatokért.

Sok barát és kolléga is figyelmesen elolvasta és különböző formákban értékes megjegyzésekkel látta el a projekt már megírt részeit: Peter Andreas, Nikolaos Bizouras, Michael Boyle, Joshua Busby, Daniel Byman, Kanchan Chandra, Matthew Evangelista, Martha Finnemore, Peter Gourevitch, Robert Jervis, Dominic Johnson, Peter Katzenstein, Charles Keely, Alan Kuperman, Chappell Lawson, Roy Licklider, Jennifer Lind, Sarah Lischer, John Park, Michael Reynolds, Stephen Rosen, Robert Rotberg, Evan Schofer, Oxana Shevel, Jack Snyder, Elizabeth Stanley-Mitchell, Sharon Stanton-Russell, Sherrill Stroschein és Benjamin Valentino. Külön említést érdemel David Art, Alexander Downes, Lincoln Greenhill, Jeremy Pressman és Jacob Shapiro szerepe. Mint tudósok, jóindulatú visszajelzésekkel szolgáltak a könyv fejezeteinek különböző változatairól, reflektáltak az ötleteimre, és megosztották velem saját nagyszerű elképzeléseiket. Barátként is kivételesnek bizonyultak: többek közt nekik köszönhetem, hogy megőriztem az ép eszemet, s hogy mindvégig képesek voltunk nevetni a néha megterhelő folyamat során. Őszinte köszönetemet fejezem ki mindenkinek, és elnézést kérek azoktól, akiket akaratlanul elfelejtettem megemlíteni. A beérkező megjegyzések felbecsülhetetlen mértékben javították a könyv színvonalát; ha mégis maradt benne hiba és hiányosság, arról kizárólag én tehetek.

A munka bemutatásakor az alábbi intézményektől is hasznos visszajelzéseket kaptam: SSP, MIT; Olin Institute for Strategic Studies (Olin Stratégiai Tanulmányok Intézete), Harvard Egyetem; Center for Science and International Affairs (CISAC – Tudományos és Nemzetközi Ügyek Központja); Stanford Egyetem (külön köszönet Tonya Putnamnak és Todd Sechsernek); Berkeley-i Kaliforniai Egyetem (ahol kiváltképp Thad Dunning visszajelzései voltak értékesek); Patterson School, Kentucky Egyetem (ahol Michael Desch, Eugene Gholz és Stuart Kaufman találó kritikái bizonyultak hasznosnak); a Tufts Egyetem és a Harvard Egyetem Tudományos és Nemzetközi Ügyek Belfer Központjának „Államokon belüli konfliktusok” programja (ahol Robert Rotberg és Fotini Christia visszajelzései érdemelnek említést).

Több intézménynek és szervezetnek is köszönettel tartozom a kutatáshoz nyújtott nagylelkű anyagi támogatásért; ez a könyv nem jöhetett volna létre nélkülük. A terepmunkát, a levéltári tanulmányokat és általában a projektet a MacArthur, a Mellon, az Eisenhower és a Johnson Library Alapítványok, illetve maga az MIT finanszírozta. Hálás vagyok a Social Science Research Council (Társadalomtudományi Kutatási Tanács), az Olin Institute for Strategic Studies, a CISAC és a Belfer Center for Science and International Affairs által nyújtott éves ösztöndíjakért, amelyek felszabadítottak egyéb kötelezettségeim alól, s lehetővé tették, hogy minden energiámat erre a vállalkozásra összpontosítsam. Köszönetemet fejezem ki a CISAC-nak a kedves fogadtatásért, amit nyaranta, a rendes kutatási időmön túl is biztosítottak számomra. Különösen hálás vagyok Lynn Eden, Scott Sagan és Elizabeth Gardner minden tanácsáért, erkölcsi támogatásáért és bátorításáért, melyet a fáradságos folyamat alatt nyújtottak, amit a könyv java részének újraalkotása jelentett, valamint azért, hogy biztosították a lehetőséget, hogy ezt a munkát egy gyönyörű és intellektuálisan ösztönző környezetben végezhettem el. Az SSP-nek szintén hálával tartozom a kötelezettségein messze túlmutató pénzügyi támogatásért.

A 2. fejezet egyes részei korábban már megjelentek az Engineered Migration and the Refugees as Political Weapons: A Case Study of the 1994 Cuban Balseros Crisis (International Migration 40, no. 4, 2002, 39–74.) című cikkemben. A 3. fejezet néhány részlete a The Use of Refugees as Political and Military Weapons in the Kosovo Conflict: Sovereignty, Self-Determination, and Intervention című, Raju G. C. Thomas által szerkesztett könyvben is napvilágot látott (Lanham, Maryland, 2003: Lexington Books, 205–242.). Köszönöm a Blackwell Publishers, illetve a Rowman and Littlefield kiadóknak, hogy hozzájárultak az említett anyagok adoptálásához.

Végezetül köszönettel tartozom lelki társamnak, beshertemnek is – aki mindenben a partnerem volt, ami számít, s aki a napjaimat szakadatlan kalanddá teszi, méghozzá kihagyhatatlan kalanddá. A verseny összes centiméterén, méterén és kilométerén mellettem állt, ami – egy nálam jóval ékesszólóbb írót, Robert Frostot idézve – „mindent megváltoztatott”.

BEVEZETÉS

Egy menekült újdonság, tíz menekült unalmas, száz menekült már fenyegetést jelent.[1]

2004. október 11-én találkozót tartottak az Európai Unió külügyminiszterei, és megállapodtak, hogy feloldják az egykor páriaállamnak számító Líbia elleni szankciókat. A széles körű szankciók, melyek egy átfogó fegyverembargót is magukban foglaltak, az 1980-as évek óta voltak érvényben, miután több nagy horderejű, Líbia által szponzorált terrorista akciót hajtottak végre Nyugat-Európában. Vajon mi katalizálta ezt a drámai változást az EU politikájában? Habár a Líbia és az Európai Unió közötti kapcsolatok egy ideje már javulóban voltak, ebben végső soron nem a tömegpusztító fegyverek megsemmisítésére vonatkozó líbiai döntés, nem a terrorizmus nyilvános megtagadása, de még csak nem is a Pan Am 103-as járatának a skóciai Lockerbie feletti felrobbantásáért való felelősségvállalás játszott meghatározó szerepet.[2] A szankciókat azért oldották fel, mert a líbiaiak ígéretet tettek arra, hogy segítenek megállítani a Földközi-tengeren Európa felé tartó észak-afrikai migránsok és menedékkérők egyre növekvő áradatát. Hogy mi a nyomásgyakorlás elsődleges eszköze? Nem a lőszer és nem is a bomba, hanem maga az ember. Egyszerűen fogalmazva, a korlátozás nélküli migrációtól való európai félelem tette lehetővé Moammer Kadhafi líbiai vezető számára, hogy ha nem is egy szokványos jellegű, de mindenképp sikeres kényszerítést alkalmazzon a világ legnagyobb politikai és gazdasági uniója ellen – a kényszerítés azon formáját, amely a migrációs és menekültválságok szándékos létrehozásán, manipulálásán és kihasználásán alapul.[3]

Ez az első könyv, amely kísérletet tesz arra, hogy szisztematikusan és empirikusan tárja fel e kifejezetten rendhagyó meggyőzési módszert. Három olyan kulcskérdést vizsgál, amelyek három különböző analitikai funkciót szolgálnak: milyen gyakran fordul elő (az esemény mérése), milyen gyakran bizonyul működőképesnek (a siker és a kudarc értékelése), illetve hogyan és miért lehet egyáltalán működőképes (a jelenség leírása)? A könyv fennmaradó részének zömét a javasolt elméletek tesztelése, valamint az eredmények teoretikus és politikai vonatkozásainak feltárása teszi ki.

Ez a könyv – a nagy mintájú statisztikai és az összehasonlító esettanulmány-elemzések kombinációját alkalmazva – több mint ötven, általam kényszerítő célzatú, irányított migrációnak (vagy migrációösztönző kényszerítésnek) nevezett kísérletet azonosít csak az 1951. évi menekültügyi egyezmény megjelenése óta – ezeknek több mint a fele sikeresen el is ért legalább néhány célkitűzést. Mindez bizony lenyűgöző arány, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy az Egyesült Államok sikerrátája a kényszerítő diplomácia területén valahol a 19 és 37,5 százalék között mozog – hagyományos katonai eszközök alkalmazásával.[4] E viszonylag kedvező esélyekből fakadóan léteznek olyan kényszerítő motivációk – főként azon viszonylag gyenge állami és nem állami szereplők számára, akik nem rendelkeznek a tradicionális befolyásolási módszerekhez szükséges erőforrásokkal –, melyek migrációs válságok létrehozásával, manipulálásával vagy egyszerű kihasználásával próbálják legalább részben befolyásolni a célpontként szolgáló államok magatartását. Ezért mind tudományos, mind politikai szempontból fontosnak bizonyulhat azoknak a tényezőknek a jobb megértése, amelyek vonzóvá teszik e nem szokványos stratégia alkalmazását, hogy milyen feltételek mellett válhat sikeressé, illetve hogy miképp lehet hatékonyabban elrettenteni és leküzdeni a használatát.

Mindez főleg a potenciálisan pusztító következmények miatt igaz, amelyeket ezek az ember okozta katasztrófák a valódi áldozatokra – a lakóhelyüket elhagyni kényszerülő menekültekre – gyakorolnak. Tekintettel arra, hogy csupán a második világháború befejezése óta sok tízmillió embert űztek el az otthonából, a szóban forgó kérdés nem csak tudományos jelentőségű.

Magyarázatot is kínálok arra vonatkozóan, hogyan, miért és milyen feltételek mellett bizonyul sikeresnek, illetve vall kudarcot ez a fajta kényszerítés. Alapállításom a következő: a kényszerítő célzatú, irányított migráció olyan kétszintű, általában aszimmetrikus, büntető stratégiai kényszerítésként értelmezhető, amelyben a nemzetközi szintű kihívók a célba vett állam(ok)ban meglévő, egymással versengő érdekeket kihasználva, valamint a civil lakosságra háruló költségek és kockázatok manipulálásával igyekeznek befolyásolni célpontjaik magatartását.[5] Hagyományos kényszerítés esetén e költségeket a katonai erővel való fenyegetés, továbbá a haderőnek a politikai célok „olcsó” elérése érdekében történő alkalmazása jelentik. Ezzel szemben a kényszerítő célzatú, irányított migráció költségét a humándemográfiai bombával való fenyegetés, illetve annak alkalmazása jelenti, olyan politikai célok elérése érdekében, amelyeket katonai eszközökkel nem lehet megvalósítani.[6]

Akárcsak a terrorizmus vagy a stratégiai bombázás esetében, a célba vett államban büntetésre kiszemelt egyének (a polgári lakosság) általában nem azonosak a fenyegetés elsődleges célpontjával (kormányzat).[7] Ahogy az a befolyásolás fenti két eszközére is igaz, a (beígért) büntetés bekövetkezhet egyszerre, de akár fokozatosan is a szenvedés kilátásba helyezésével, ha elmaradnának a megfelelő engedmények. A kihívók a büntetés módjától függetlenül arra törekszenek, hogy a célba vett népességet érintő költségek magasabbak legyenek, mint maga a vitatott kérdés, hiszen csak így lehet reményük arra, hogy a kiszemelt kormányokat közvetve vagy közvetlenül nyomás alá helyezzék, hogy azok, megrettenve a folyamatos ellenállás várható politikai költségeitől, végül engedjenek a kényszerítő fél követeléseinek.[8]

Két egymást nem kizáró, de egymástól függetlenül is működőképes módszer létezik, amelyekkel a leendő kényszerítők költségeket róhatnak a kiszemeltekre: (1) a célba vett állam fizikai vagy politikai kapacitásának túlterhelésével nyíltan fenyegetőzve, és (2) egyfajta normákra hivatkozó politikai zsaroláson keresztül, amely az érdekeknek az érintett államigazgatásokban gyakran meglévő heterogenitását igyekszik kihasználni.[9] A politikai heterogenitás ebben az összefüggésben azért válik problematikussá, mert a migrációs válságok változatos és nemritkán fölöttébb megosztó reakciókat váltanak ki a következményeket várhatóan elszenvedő vagy felvállaló társadalmakból. A legtöbb válság során a társadalom egy része például határozottan támogatja, hogy védelmet, menedéket vagy menedékjogot adjanak az otthonukat elhagyni kényszerülőknek, míg egy másik szegmens határozottan ellenzi. Ha – a 2. fejezetben részletesen kifejtett okok miatt – nem lehet egyszerre kielégíteni az egymással versengő és gyakran hatékonyan mobilizált (politikai erejű) csoportokat, a kényszerítő követeléseknek tett engedmény – abban a reményben, hogy ezzel a valós vagy fenyegető válság eloszlik vagy megszűnik – megfontolandó lehetőséggé válhat. Ám mivel e stratégia a belföldi viszályok és politikai konfliktusok meglététől függ, nem minden állam lesz neki egyformán kiszolgáltatva. Sőt még a kiszolgáltatott államok sem lesznek mindig és minden körülmények között kiszolgáltatottak.

Továbbá azt is állítom, hogy egy (normákra hivatkozó) kulcsmechanizmus, amely képes fokozni a második módszer kényszerítő erejét, az előfeltétele annak, amit én a képmutatás költségének hívok. Az utóbbit egy olyasfajta szimbolikus politikai költségként definiálom, amelyet csakis akkor lehet kiróni, ha valós vagy vélt eltérés mutatkozik a liberális értékek és normák iránt vallott elkötelezettség, illetve az ezen elköteleződéssel ellentétes valós cselekedetek között. Az olyan célországoknak, amelyek a fenyegető beáramlásra a nemkívánatos menedékkérők erővel történő visszatelepítésével vagy a migránsok egyszerű visszafordításával válaszolnak, holott korábban épp az erőszak, az üldöztetés vagy a nélkülözés elől menekülők oltalmazása, illetve védelme érdekében szólaltak fel és/vagy sürgettek jogi kötelezettségvállalást, komoly képmutatási költséggel kell számolniuk ezért a kísérletért. Azok, akik ilyen kényszerítési eszközöket alkalmaznak, jó érzékkel tapintanak rá az erkölcsi ellentmondásokra – és gyakorta szándékosan ki is aknázzák őket. A sikeres kényszerítéshez nem feltétlenül van szükség a képmutatás költségének megfizettetésére, mindazonáltal hatékonyan megsokszorozhatja a gyengébb kihívók erejét, lehetővé téve számukra, hogy a valós lehetőségeiken messze túllépve befolyásolják a hatókörükön kívül eső szereplők magatartását.

Az, hogy a liberális demokráciák rendszerint különösen sebezhetőnek bizonyulnak a képmutatás költsége és a kényszerítő célzatú, irányított migráció tekintetében, két különböző, de egymással összefüggő okból következik. Először is, a liberális demokráciák vetélkedő, pluralista és jórészt átlátható politikai döntéshozatalából adódóan a potenciális kihívók általában könnyedén felbecsülhetik a belső közéleti viták (vagy konszenzusok) jelenlétét és mértékét, kiszámíthatják a rendszeren belül várható reakciókat egy adott beáramlásra, következésképp azt is megjósolhatják, hogy válság esetén a célország milyen széles vagy szűk politikai reakciókészlettel gazdálkodhat. Másodszor, mivel a demokráciák nagyobb valószínűséggel kodifikálták az emberi jogokat és a migrációval kapcsolatos kötelezettségvállalásokat, mint illiberális társaik, ebből fakadóan sokkal sebezhetőbbek a képmutatásra vonatkozó vádakkal szemben, ha olyan magatartásra törekszenek, amely ellentétes ezekkel a kötelezettségvállalásokkal. Talán nem meglepő, hogy a bizonyítékok szerint az elmúlt fél évszázadban valóban a liberális demokráciák bizonyultak az ilyen jellegű kényszerítések legnépszerűbb célpontjainak. Ugyanakkor bizonyos okok miatt, amelyeket a 2. fejezetben vázolok fel, és az 5. fejezetben Kína kapcsán egészítek ki, még az illiberális rezsimek sem voltak velük szemben teljesen immunisak.[10]

Azt azonban egyértelműen le kell szögezni, hogy a kényszerítő célzatú, irányított migráció nem szuperfegyver. Egyrészt a kihívók néha, rajtuk múló és rajtuk kívül álló okok miatt rosszul kalkulálnak. A kezdetben meglehetősen sebezhetőnek tűnő célpontok idővel megerősödhetnek, ahogy azt például Slobodan Milošević jugoszláv elnök is megtapasztalhatta 1999 tavaszán, amikor megpróbálta aláásni az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének (NATO) egységét, ám a dél-európai szomszédok felé irányuló tömeges kiáramlással való fenyegetés épp fordítva sült el (lásd a 4. fejezetet). Másrészt azon embertársaink is alááshatják a kényszerítésre tett kísérlet hatékonyságát, akik a migrációösztönző kényszerítés fegyverének élét jelentik, többek közt úgy, hogy nagy tömegben teljesen más irányokba mozdulnak el, mint amire a leendő kényszerítők számítottak. Egyszóval a tömeges migráció elindításával együtt járó potenciális költségek és veszélyek miatt – beleértve a hazai politikai destabilizáció és a külföldi katonai beavatkozás lehetőségét is – ezt a fajta kényszerítést ritkán vetik be elsődleges megoldásként.

Sőt, ahogy az a hagyományos katonai megfelelőjére is igaz, a migrációösztönző kényszerítés sikerének körülményei erősen körülhatároltak. A kihívók csakis akkor érvényesülhetnek, ha a célpontok az engedékenységgel járó költségeket alacsonyabbnak ítélik, mint a folyamatos ellenállás követelte árat. Mindazonáltal bár ennek a nem szokványos stratégiának a korlátai valósak, a potenciális előnyei is azok – természetesen kizárólag stratégiai és nem erkölcsi szempontból. Főleg igaz ez azokra a gyenge (ám erősen elkötelezett) állami és nem állami szereplőkre, akiknek nemigen áll más lehetőség a rendelkezésükre. A 2–5. fejezetekben részletesen is megvizsgált esetek különböző földrajzi és időbeli összefüggésekben illusztrálják az elméletemet, tesztelve azt az elfogadható alternatív magyarázatokkal szemben. Az esetkiválasztás és az esettanulmány-elemzés során alkalmazott módszertant az 1. fejezet végén ismertetem, míg a függelékben röviden összefoglalom majd az eddig azonosított eseteket.

A bevándorláshoz manapság kapcsolódó szorongásokkal teli környezetben a könyvben található elemzések és megállapítások egyértelműen politikai vonatkozásúak. A menekültekkel és az illegális migránsokkal kapcsolatos kérdések sok ország közéletében már jóval azelőtt kiemelt hangsúlyt kaptak, megváltoztatva a nemzetbiztonsági fenyegetések definícióját és a biztonságpolitikai gyakorlatokat, hogy szeptember 11. szemléletmód-változást okozott volna a határvédelem vonatkozásában. A migrációval kapcsolatos félelmek valóban katalizálhatják a szükségszerűen következő politikai és katonai válaszokat, még azokban az esetekben is, amikor a kényszerítés végül nem jár sikerrel. Például amikor Aljakszandr Lukasenka fehérorosz elnök 2002-ben és 2004-ben is azzal fenyegetőzött, hogy menedékkérőkkel árasztja el az Európai Uniót, ha az nem teljesíti a követeléseit, a tagállamok ígéretet tettek, hogy több mint félmilliárd eurót költenek a határok biztonságának erősítésére és a jövőbeni kényszerítési kísérletek megakadályozására.[11]

Tény, hogy a radikális jobboldali pártok népszerűsége számos európai országban közvetlenül összefüggésbe hozható a növekvő idegengyűlölettel és az elözönléstől való félelemmel. 2005 tavaszán a francia és a holland választók legalább részben e félelmek miatt nem fogadták el az Európai Alkotmányt. Gondoljunk csak például az állásrabló lengyel vízvezeték-szerelő nagy mozgósító erejű szlogenjére, amely komoly feltűnést keltett a francia szavazás előtt.[12] A bevándorlási politika – és a szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférés – szigorítására vonatkozó ígéretek az Egyesült Államokban is hatékony kampányalapnak bizonyultak, különösen azokban az államokban, ahol magas a bevándorló népesség aránya. A bevándorlást ellenzők a Világkereskedelmi Központ (WTC) elleni támadások óta még nagyobb politikai vonzerőre tettek szert azzal, hogy hangsúlyozták a határok átjárhatóságából, a menekültügyi rendszerekkel kapcsolatos visszaélésekből és az elégedetlen számkivetettek radikalizálódásából fakadó veszélyeket.[13]

Ráadásul az irányított migráció politikai és nemzetbiztonsági vonatkozásai messze túlmutatnak a bevándorlás, a menekültügy és a határvédelem nagy politikai költségű területein. A jelek csakugyan arra vallanak, hogy a nem spontán „menekültáradat, amely 1989-ben az NDK-ból [Kelet-Németország] az NSZK [Nyugat-Németország] felé tartott, […] hozzájárult a berlini fal ledöntéséhez, felgyorsította a két német állam egyesülését, és a nemzetközi kapcsolatok legjelentősebb változását idézte elő a második világháború óta”.[14] A migrációt és menekültáradatot a hidegháborút követő időszakban szintén a fegyveres konfliktusok egyik legjelentősebb kiváltó okaként azonosították.[15] Csupán 2004 óta lehetünk tanúi annak, hogy a kényszerítő célzatú, irányított migráció következményei olyan jelentős és változatos színterekre is kihatnak, mint a gazdasági szankciók és a fegyverembargók (a fent említett líbiai ügyben), az etnikai konfliktusok, a katonai intervenciók és az államközi háborúk (Szudán és Csád között a dárfúri menekültek miatt), valamint a nukleáris fenyegetés növekedése és a rendszerváltás (értsd: Kína félelme a koreaiak tömeges bevándorlásától az észak-koreai nukleáris programtól függetlenül is megváltoztatta az ország Phenjannal és az Egyesült Államokkal szembeni magatartását és viszonyát).[16]

A könyv – annak érdekében, hogy segíthesse a döntéshozókat a valós és feltételezhető válságokat okozni képes komolyabb humanitárius és politikai-katonai kérdések kezelésére való jobb felkészülésben – a tapasztalati felismerések mai közéleti vonatkozásait is feltárja. Az esettanulmányokat tartalmazó fejezetekben kivétel nélkül megtalálhatók a múltbeli történések politikai következményeinek elemzései, amelyek igyekeznek levonni a jövőben is alkalmazható tanulságokat. Az utolsó fejezetben számos olyan politikát is azonosítani fogok, mellyel csökkenthető a célba vett államok sebezhetősége az ilyesféle kényszerítésekkel szemben. A javaslatok végrehajtásával a potenciális célpontok jobban felkészülhetnek a sebezhetőségük kihasználására irányuló kísérletek leküzdésére; segítségükkel a leginkább veszélyeztetettek is védhetőbbé válnak azáltal, hogy hatékony elrettentő eszközöket vezetnek be a migrációs válságok előidézésével és manipulálásával szemben.

A könyv azon túl, hogy közreadja e sajátos, nem katonai jellegű nyomásgyakorlás első átfogó elemzését és számbavételét, tesz egy apró lépést afelé is, hogy betömjön a nemzetközi kapcsolatok szakirodalmában tátongó három lyukat. (A normákról, a migrációról és a kényszerítésről van szó.) Egyúttal kiegészíti a kétszintű játékokról, a presztízsköltségekről és a normák eszközként való felhasználásáról szóló szakirodalmat is.

A közelmúltban számos tanulmány rávilágított, miképp hasznosíthatják és használhatják a normákat az azokat betartó államok és nem állami szereplők arra, hogy javítsanak a normákat megsértő államok magatartásán.[17] De amennyire tudom, ez az első könyv, amely szisztematikusan vizsgálja a tétel fordítottját – azt, hogy miként sérthetik meg a normákat a szereplők, s hogy miként használhatják ki azokat avégett, hogy befolyásolják a normakövető államok magatartását. Ennek megfelelően a gyenge szereplők, amikor erősebb társaikat akarják befolyásolni, a normák segítségével kompenzálhatják relatív hiányosságaikat. Ám azok a feltételek, amelyek a normákra építő befolyásolás használatát sikeressé vagy elhibázottá teszik, mindeddig feltűnően kevés figyelmet kaptak: jelen könyv ehhez a feltételrendszerhez kínál modellt. Ezzel egyidejűleg górcső alá veszi a normák kutatásával kapcsolatos gyakori bírálatot is, mely szerint az kizárólag a „jó” normákra és azok előnyeire összpontosít, miközben figyelmen kívül hagyja azon szereplők teljes alosztályát, akik sokkal kevésbé önzetlen vagy jótékony célokat követnek e téren.[18] A könyv kifejezetten azokra fókuszál, akik önös hatalmi-politikai céljaik érdekében készakarva semmibe veszik és szándékosan kihasználják az említett normákat; következtetései nagyban megkönnyíthetik annak megértését, hogy a normák jó és rossz értelemben vett eszközként való felhasználása milyen feltételek mellett válik sikeressé, illetve vall kudarcot.

Már negyedszázad telt el Myron Weiner úttörő kijelentése óta, miszerint a kibocsátó államok sokkal nagyobb ellenőrzést gyakorolnak a kivándorlás felett, mint valaha is gondoltuk volna, illetve hogy ezt ugyanolyan „nemzeti erőforrásként” kezelhetik, mint bármi mást.[19] A kérdés azonban mindeddig rendkívül kevés figyelmet kapott. Michael Teitelbaum menekültügyi szakértő ezt a mulasztást „a társadalomtudományi migrációs elméletek legszembetűnőbb gyengeségének” tartotta – ami különösen azért sajnálatos, mert az ilyen kiáramlások összesített száma az 1970-es évek eleje óta folyamatosan növekszik.[20] (És valóban, a könyvben azonosított esetek 87 százaléka 1970 után történt.) Jelen munka azzal igyekszik kitölteni a teoretikus űrt, hogy tesztelhető elméletet kínál a stratégiai kivándoroltatás területéhez, a zárófejezetben pedig lehetséges magyarázatot nyújt a népességkiáramlások elmúlt évtizedekben tapasztalható folyamatos növekedésére.

A könyv – részint mint a politikai döntéshozók segédeszköze – egy másik szakadékra is felhívja a figyelmet a kényszerítés szakirodalmában, ami javarészt a hidegháború következtében mélyült el. Bár vannak figyelemre méltó kivételek, a munkák nagyobbik fele továbbra is inkább az államok közötti fenyegetésekre (főként a területi agresszióval vagy katonai erővel fenyegető kormányok megfélemlítő akcióira) összpontosít. Napjainkban viszont a kényszerítések jelentős része kívül esik a hagyományos paramétereken. E könyv – azzal, hogy a kényszerítés kevésbé konvencionális módszereire, valamint a nem állami szereplők által gyakorolt kényszerítésekre koncentrál – hasznos kiegészítése lehet a már meglévő szakirodalomnak, különösen a tekintetben, hogy segít jobban megérteni a nem anyagi tényezők befolyásoló erejét a kényszerítések kimenetelében. Eredményeim kiváltképp Ivan Arreguín-Toft és Gil Merom legújabb kutatásait, továbbá Andrew Mack immár klasszikussá vált munkáját egészítik ki.[21] Noha Mack elemzése a hagyományos katonai erőre összpontosít – míg én a meggyőzés nem katonai eszközeire fókuszálok –, mindketten arra a következtetésre jutunk, hogy az erősebb szereplők (1) általában rosszul szerepelnek a gyengébb, de elkötelezett szereplőkkel szemben, illetve hogy (2) bénítóan hathatnak rájuk a belföldi magatartásformák korlátai.[22]

Érvelésem közvetlenül kapcsolódik Merom elméletéhez arról, hogy a demokráciák miért veszítik el a kis háborúkat. Egyetértünk például abban, hogy az államok politikai mozgásterét leszűkítheti, hogy a hazai liberálisok rámutathatnak a kormányzat által használt retorika és a valós cselekedetek közti szakadékra. Míg azonban Merom modellje azt feltételezi, hogy a kritikus törésvonal az állam és a társadalom egésze között húzódik, a kényszerítő célzatú, irányított migráció esetében a kényszerítés sikerének kulcsa épp abban a tényben rejlik, hogy a célba vettek csapdába eshetnek a társadalom egymással versengő szegmensei között. Hasonlóképpen: Merom számára a külső szereplők egyszerű „exogén problémát jelentenek, ami kis háborúk esetén felerősíti a [demokráciák] előtt álló belső kihívásokat”. Ám a migrációösztönző kényszerítés esetében épp a külső szereplők – és a belső viszályok szítására és felerősítésére való képességük – jelentik a célba vettek problémáinak alapvető és lényegi forrásait.[23]

Régóta ismert tény, hogy egyes szereplők a saját alkupozíciójuk javításáért kihasználják a többiek egymással versengő hazai érdekeiket, ahogy ma már az alkudozások során a hazai és nemzetközi szinten zajló események közötti dinamikus, egymásba fonódó kapcsolatok jelentősége is közismert. A korábbi kétszintű elemzések zöme azonban axiomatikusnak tekintette azt a feltételezést, hogy – legalábbis nemzetközi szinten – mindkét fél tárgyalásos megegyezésre törekszik, értelemszerűen a számára legelőnyösebbre. A többség a hazai szintet is egyszerű ratifikációs folyamatként kezeli, miután a „valódi” nemzetközi játszma megegyezéssel zárult. Én ezzel szemben arra is rámutatok, hogy bizonyos feltételek mellett a nemzetközi szintű kihívók megpróbálhatnak olyan tárgyalásos egyezséget rákényszeríteni vonakodó célpontjukra – vagy kizsarolni belőle –, amelyet az korábban még ellenzett. Ezen túlmenően, bár a hagyományos katonai büntető stratégiák keretein belül valóban alulmaradnak az ellenző stratégiákhoz képest, eredményeim azt sugallják, hogy (legalábbis e nem katonai területen) a büntető stratégiák viszonylag jól működhetnek, természetesen a létező alternatívákhoz képest.[24] Ez a megállapítás – noha további kutatásokra van szükség ahhoz, hogy meg tudjuk határozni teljes kiterjedését, illetve azon körülmények körét, amelyek között fennáll – hatással van a kényszerítés és a normák eszközként való felhasználásának megértésére.

Mindezeken túl, jóllehet a reputáció vagy a támogatottság költségének speciális részhalmazaként is értelmezhetjük, a képmutatás költsége másképp működik, mint ahogy hagyományosan felfogják.[25] A támogatottsági költségek válság-alku helyzetekben állítólag még hitelesebbé teszik a demokráciákat, hiszen (az érvelés szerint) emelkedésükkel arányosan nő a valószínűsége annak, hogy a velük szemben álló szereplők meghátrálnak. Vagyis tágabb értelemben véve, mivel elméletileg a demokráciák élvezik a legnagyobb belpolitikai támogatást, ritkán kénytelenek meghátrálni.[26] Ezzel szemben az itt vizsgált esetek azt mutatják, hogy minél magasabb a képmutatás (várható) költsége, annál nagyobb a valószínűsége, hogy a célba vettek meghátrálnak. Ebből kiindulva a könyv azokra a kutatásokra épít, melyek szerint a demokráciák természetükből adódóan megbénulhatnak a válság-alku helyzetekben.[27]

Bár annak megértése, hogy a reputáció költsége pontosan mekkora szerepet játszik a döntéshozatalban, még gyerekcipőben jár, a meglévő kutatások, valamint a válságkezelés területéről származó anekdotikus bizonyítékok azt sugallják, hogy e költségek nemcsak valósak, de hatást is gyakorolnak mind a vezetők, mind a közvélemény attitűdjeire és magatartására.[28] Mivel azon migrációkutatók, akik az emberi jogi irányelvek „puha” politikai erejét tanulmányozzák, empirikus fókuszukat nagyrészt a bírói szférára korlátozták, jelen elemzés fontos hozzájárulást nyújthat a normatív korlátok szisztematikusabb – és tesztelhetőbb – elméletéhez.

Végül, habár ez a könyv elsősorban a migrációra összpontosít, az itt kidolgozott teória, miszerint a gyenge szereplők a politikai heterogenitás és a normatív ellentmondások ügyes kihasználása (vagyis a normák eszközként való felhasználása) révén gyakorolhatnak befolyást, tágabban is általánosítható. Az elmélet alkalmazható bármely olyan kérdéskörre, ahol a szereplők vagy kormányok retorikai megnyilatkozásai és/vagy jogi, illetve normatív kötelezettségei konfliktusba kerülnek a megfigyelt magatartásukkal.[29] A további lehetséges alkalmazások közé tartoznak a humanitárius beavatkozás, a hadviselés szabályai, valamint a szankciók, embargók és más nem halálos kimenetelű meggyőzési eszközök politikái. Ezen túlmenően nem csupán az országok és vezetőik az egyetlen célpontjai a képmutatás költségén alapuló politikai nyomásgyakorlásnak.[30] Következésképp – bár további kutatások szükségesek ahhoz, hogy jobban megértsük, hogyan, hol és milyen sikerrel alkalmazható ez a nem szokványos befolyásolási módszer a migráció területén kívül – nem szabad alábecsülni vagy figyelmen kívül hagyni az e normákra hivatkozó, kétszintű kényszerítő eszköznek a jelentőségét sem.

1

A TÖMEGES MIGRÁCIÓ KÉNYSZERÍTŐ EREJÉNEK MEGÉRTÉSE

„Ha egy másik ország elleni agresszió azt jelenti, hogy megbontják annak társadalmi szerkezetét, tönkreteszik a pénzügyeit, és a menekültek védelme érdekében le kell mondania a saját területéről […], akkor vajon mi a különbség e között az agresszió és ama másik, jóval klasszikusabb típus között, amikor mondjuk valaki hadat üzen?”[31]

(Samar Sen, India ENSZ-nagykövete)

Kényszerítésen általában azt a gyakorlatot értjük, mikor fenyegetéssel, megfélemlítéssel vagy más, nyomásgyakorlásra alkalmas eszközzel – leggyakrabban katonai erővel – idézik elő vagy akadályozzák meg valamilyen politikai magatartás megváltozását. Ez a könyv a nem katonai jellegű kényszerítő eszközök egy igen sajátos módszerére összpontosít – a migrációs és menekültválságok meggyőzési eszközként való használatára. Józan ésszel azt gondolnánk, hogy ilyen típusú kényszerítés fölöttébb ritkán esik meg.[32] A nemzetközi kapcsolatok hagyományos elmélete szerint pedig csak elvétve jár sikerrel. Valójában, mivel a potenciális kényszerítők és az általában náluk jóval erősebb célpontjaik között a képességek terén óriásiak a különbségek, még csak a dolog megkísérlésére is ritkán kerülhetne sor.[33] Jelen könyv azonban épp arra vállalkozik, hogy először vessen számot szisztematikusan e nem szokványos politikával.

Kezdésként felvázolom a céltudatosan előidézett migrációs és menekültválságok kényszerítésre való felhasználásának logikáját. Ezzel párhuzamosan bemutatom, hogy a hagyományos értelmezéssel ellentétben az efféle erőltetett katasztrófák viszonylag gyakoriak. Azt is felvázolom, miként különböztetik meg, azonosítják és kódolják a szóban forgó eseteket.[34] A második részben pedig ismertetni fogom, milyen szereplők és miért folyamodnak ehhez a nem szokványos eszközhöz. Majd rávilágítok az alkalmazók által kitűzött célok sokszínűségére.

Azt is bemutatom, hogy az ilyen típusú kényszerítések aránylag sikeresnek bizonyultak, legalábbis a hagyományosabb meggyőzési módszerekhez képest, különösen a liberális (rendszerint jóval erősebb) demokratikus célpontokkal szemben. Ezt követően igyekszem magyarázattal szolgálni arra, miért a demokráciákat veszik célba a leggyakrabban (és legsikeresebben). A migrációösztönző kényszerítés természetére vonatkozó átfogóbb elképzelésemet is elővezetem, kitérve rá, hogy hogyan, miért és milyen körülmények között bizonyulhat hatékonynak. Végezetül az esettanulmányokat tartalmazó fejezetekben az esetek kiválasztásának elveit és az alkalmazott módszertant fogom ismertetni.

A kényszerítő célzatú, irányított migráció meghatározása, mérése és beazonosítása

A kényszerítő célzatú, irányított migrációt (vagy migrációösztönző kényszerítést) a magam részéről olyan határokon átnyúló népességmozgásokként definiálom, amelyeket szándékosan hoztak létre vagy manipuláltak azzal a céllal, hogy politikai, katonai és/vagy gazdasági engedményeket érjenek el egy vagy több célországnál.[35] Az ilyen jellegű kényszerítések végrehajtására számtalan és változatos eszköz áll rendelkezésre. A skála a kényszerítő erejűtől az engedékenyig, a barátságtalan fenyegetőzéstől és a katonai erő alkalmazásától (ahogy az az 1967–1970-es biafrai és az 1992–1995-ös boszniai polgárháborúk során is történt) a pozitív ösztönzők, illetve pénzügyi támogatások felajánlásán (például az Egyesült Államok az első indokínai háborút követően az észak-vietnamiaknak 1954–1955-ben) keresztül a hermetikusan lezárt határok megnyitásáig (miként azt Erich Honecker keletnémet elnök tette az 1980-as évek elején) terjed.[36]

A kényszerítő célzatú, irányított migrációra gyakran, bár nem mindig, más okokból generált stratégiai népességkiáramlásokkal összefüggésben kerül sor. Valójában csak egy részhalmazát képviseli azon események szélesebb osztályának, amelyek mindegyike a válságok létrehozásán és kihasználásán alapul, politikai és katonai célok elérésére szolgáló eszközként – ez az a jelenség, amelyet szándékos stratégiai migrációnak nevezek. Az ilyen előidézett válságok, a kényszerítéses változaton túl, az elérni kívánt célok alapján három jól elkülöníthető kategóriába sorolhatók: kivándoroltatás, kisemmiző és militarizált irányított migráció. A kisemmiző (diszposszesszív) migráció fő célja más csoport területének vagy tulajdonának kisajátítása vagy e csoport felszámolása, mivel az fenyegetést gyakorol a migrációt (kiáramlást) előidézők etnopolitikai vagy gazdasági dominanciájára; idetartozik az úgynevezett etnikai tisztogatás. A szervezett kivándoroltatás célja vagy valamilyen belpolitikai pozíció megerősítése (a politikai disszidensek és más belföldi ellenfelek elűzése révén), vagy a külföldi kormány(ok) elbizonytalanítása, illetve destabilizálása. Végül a militarizált irányított migrációt általában fegyveres konfliktusok során vetik be abból a célból, hogy katonai előnyre tegyenek szert – az ellenség parancsnoki és irányítási, logisztikai vagy manőverezési képességeinek megzavarása, esetleg megsemmisítése révén –, vagy hogy a saját haderő megerősítése érdekében további emberanyaghoz, illetve erőforrásokhoz jussanak.[37]

A kényszerítő célzatú, irányított migráció gyakran ágyazódik be a kisemmiző, kivándoroltató vagy katonai okokból stratégiailag megtervezett tömeges migrációkba. Valószínű, hogy elterjedtségének kevéssé ismert volta, illetőleg jelentőségének alulértékelése legalább részint e beágyazott és álcázott természetének köszönhető. Csakugyan olyasfajta jelenség ez, amelyet a megfigyelők többsége egyszerűen nem vett észre. Széles körben ismert például, hogy 1972-ben Idi Amin az ázsiaiak többségét kiutasította Ugandából, amit általában a gazdasági eszközök kisajátításának leplezetlen kísérleteként értelmeztek.[38] Sokkal kevésbé értelmezhető viszont az a tény, hogy a kiutasítottak között hozzávetőleg 50 ezer brit állampolgár is volt, illetve hogy a kiutasításokra épp akkor került sor, amikor Amin megpróbálta rávenni Londont, hogy továbbra is a megszokott módon támogassa katonailag az országot. Egyszóval Amin bejelentette, hogy 50 ezer menekültet szabadít rá a britekre, ám egy kényelmes, kilencvennapos türelmi időt hagyott, lehetőséget biztosítva nekik a segélyezéssel kapcsolatos döntésük visszavonására.[39] És Amin akciója messze nem egyedülálló eset.

Az előfordulások mérése

Valójában csak az ENSZ 1951. évi menekültügyi egyezményének megjelenése óta legalább ötvenhat önálló kísérlet történt a kényszerítő célzatú, irányított migrációra, melyek során jóval több mint negyven, lakóhelyét elhagyni kényszerülő embercsoport töltötte be a sakktáblán a gyalog szerepét. További nyolc eset gyanítható, de teljességgel nem bizonyítható vagy „nem eldönthető” (lásd az 1.1. táblázatot). A kényszerítés említett formája természetesen a második világháborút megelőző korokban is létezett.[40] Ám ebben a könyvben kizárólag az 1951 utáni időszakra koncentrálok, mert csak a világégés után – különösen az 1951. évi menekültügyi egyezmény ratifikálását követően – kodifikálták az erőszak és üldöztetés elől menekülők védelmére vonatkozó nemzetközi szabályokat és normákat.[41] A migráció és a menekültkérdés ugyanekkor vált „témává a magaspolitikában”, és – a fejezet későbbi részeiben tárgyalt okok miatt – e nem szokványos stratégia hatékonysága is ekkor indult virágzásnak.[42]

A kényszerítési kísérletek által érintett migránsok és menekültek száma lehet sok vagy kevés: a néhány ezertől (lengyel menedékkérők 1994-ben – az 1.1. táblázat 43. tétele) egészen a 10 millióig terjed (kelet-pakisztániak 1971-ben – 10. tétel). A felhasznált kitelepített csoportok között egyaránt megtalálhatók a kényszerítők honfitársai (például a kubaiak, akik 1965-ben, 1980-ban és 1994-ben hagyták el a szigetet – 6., 21. és 44. tétel), valamint migránsok és menedékkérők a földgolyó másik feléről (például az NDK által az NSZK ellen felhasznált tamilok az 1980-as évek közepén – 26. tétel). Ahogy azt az 1.1. táblázat is mutatja, több tucat kihívó és legalább ugyanennyi különálló célpont határozható meg egyértelműen. Ám a fejlett, liberális demokráciák – a fejezet során később kifejtendő okok miatt – különösen vonzó célpontnak tűnnek. Az Egyesült Államok volt a legnépszerűbb célpont, a nyugat-európai liberális demokráciák stabil második helyezettek.[43]

Mihez kezdhetünk azonban ezekkel a számokkal? Képet alkothatunk a kényszerítő célzatú, irányított migráció kiterjedt használatáról. Az évi legalább 1,0 esetet tekintve (1951 és 2006 között) ugyan lényegesen ritkábban fordulnak elő, mint az országközi területi viták (körülbelül 4,82 eset/év), de úgy tűnik, hogy jóval gyakoribbak, mint az államokon belüli háborúk (körülbelül 0,68 eset/év), illetve a kiterjedt közvetett elrettentést szolgáló válságok (körülbelül 0,58 eset/év). Ez mindenesetre azt sugallja, hogy a kényszerítő célzatú, irányított migráció relatív gyakoriságával kapcsolatos szokásos elképzelést (ez az én tényleges nullhipotézisem) újra kell gondolni. Ambiciózusabb megközelítésben viszont azt, hogy az állami és nem állami szereplők rendelkezésére álló és általuk használt politikai eszköztár méretéről és természetéről vélelmezettek szintén átgondolásra szorulhatnak. Ha nem látjuk tisztán, hogy itt egy gyakran alkalmazott politikai fegyver viszonylag széles körű felhasználásáról van szó, az komoly akadályokat gördíthet a tudósok és a döntéshozók elé, hogy képesek legyenek megérteni és leküzdeni a potenciális fenyegetéseket, majd választ adni rájuk; illetve hogy meg tudják védeni azokat, akik áldozatul esnek e fegyver használatának.

A jelenségre azért is jobban oda kell figyelni, mert 1951 óta a könyvben beazonosított 56–64 esetnél valójában több zajlott le. Amellett, hogy a kényszerítés eme formája időnként beágyazódik az egyéb okok miatt megtervezett kiáramlásokba, az esetek beazonosítását még két másik, egymást erősítő tendencia is nehezíti. Az egyenlet egyik oldalán azt találjuk, hogy a múltban sikeresen célba vett államok jobbára nem szeretik nagy dobra verni ezt a tényt, még saját külpolitikai intézményeiken belül sem. Gondoljunk például arra, hogy 1980-ban a hírhedt „Mariel-hajóhíd” már közel tíz napja tartott, amikor Victor Palmieri, az Egyesült Államok menekültügyi koordinátora rájött, nem ez volt az első alkalom, sőt, még csak nem is az utolsó, amikor Fidel Castro kubai elnök a tömeges migráció bevetésével igyekezett engedményeket kicsikarni az Egyesült Államokból.[44] Amint azt a következő esettanulmány-fejezetek is szemléletesen illusztrálják majd, az ilyen létfontosságú információk megosztásának elmulasztása súlyos problémákhoz vezethet a válságos helyzetekben való döntéshozatal során. Persze az efféle tartózkodó magatartás sem teljesen meglepő.

1.1. táblázat  Kihívók, célpontok és migráns-, illetve menekültcsoportok, 1951–2006

év

kihívó(k)

fő célpont(ok)

migráns-, illetve menekültcsoportok

1.

1953

NSZK

Egyesült Államok

keletnémetek

2.

1954–1955

Dél-Vietnám és az Egyesült Államok

Észak-Vietnám

észak-vietnámiak

3.

1956

Ausztria

Egyesült Államok

magyarok

4.

1954–1960

algériai felkelők

Franciaország szövetségesei, elsősorban az Egyesült Államok

algériaiak

5.

1961

Egyesült Államok

Szovjetunió

keletnémetek (Berlin)

6.

1965

Kuba

Egyesült Államok

kubaiak

7.

1967–1970

biafrai felkelők

Nyugat-Európa, Egyesült Államok

biafraiak

8.

1967

Izrael

Jordánia

palesztinok

9.

1967

Jordánia

Egyesült Államok

palesztinok

10.

1971

Pakisztán

India

kelet-pakisztániak (bangladesiek)

11.

1972

Uganda

Egyesült Királyság

brit útlevéllel rendelkezők

12.

1978–1982

Banglades

Burma

rohingják

13.

1978–1982

ASEAN, Hongkong

nyugati nagyhatalmak, elsősorban az Egyesült Államok

indokínaiak

14.

1979

Vietnám

Európai Közösség, Egyesült Államok

vietnámiak

15.

1979–1980-as évek

Thaiföld

Egyesült Államok, Kína

kambodzsaiak

16.

1979–1981

Haiti

Egyesült Államok

haitiak

17.

1979–1981

NGO-aktivisták

Egyesült Államok, Haiti

haitiak

18.

1980-as évek

Pakisztán

Egyesült Államok

afgánok

19.

1980-as évek

Szovjetunió

Pakisztán

afgánok

20.

1979–1980-as évek

száműzött afgán felkelők

Pakisztán

afgánok

21.

1980

Kuba

Egyesült Államok

kubaiak

22.

1981–1982

Ausztria

Nyugat-Európa, Egyesült Államok

lengyelek

23.

1982

Thaiföld

Egyesült Államok, Franciaország

vietnámiak

24.

1980-as évek eleje

Honduras

Egyesült Államok

nicaraguaiak, főleg kontrák

25.

1980-as évek

közepe – 1997

Banglades

India

Csittagong-hegyvidéki törzsek, csakmák (chakmák)

26.

1983–1986

Kelet-Németország [NDK]

Nyugat-Németország [NSZK]

vegyesen: dél- és délkelet-ázsiaiak, valamint észak-afrikaiak

27.

1984–1985

NDK

Svédország

vegyesen: dél- és délkelet-ázsiaiak, valamint észak-afrikaiak

28.

1985

Líbia

Tunézia, Egyiptom, Mauritánia

vendégmunkások

29.

1980-as évek vége

Hongkong, ASEAN

Egyesült Államok, Nyugat-Európa

vietnámi csónaklakók

30.

1989–1990-es évek eleje

Vietnám

EK/EU, Egyesült Államok

vietnámiak

31.

1989–1992

Banglades

Burma

rohingják

32.

1990–1992

Szaúd-Arábia

Jemen

jemeni munkások

33.

1990-es évek

Izrael

palesztinok

szovjet zsidók

34.

1991–1992

Egyesült Államok

Izrael

szovjet zsidók

35.

1990–1991

Albánia

Olaszország

albánok

36.

1991

Albánia

Olaszország, EK

albánok

37.

1990–1994

Albánia

Görögország

görög nemzetiségű albán állampolgárok

38.

1991

Lengyelország

EK, Egyesült Államok

lengyelek, vegyesen

39.

1991

Etiópia

Izrael

falasák

40.

1991

Törökország

Egyesült Államok

irakiak

41.

1992–1994

Jean-Bertrand Aristide

Egyesült Államok

haitiak

42.

1992–1995

bosnyákok

az ENSZ Biztonsági Tanácsa [ENSZ BT]

bosnyákok

43.

1994

Lengyelország

Németország

lengyelek

44.

1994

Kuba

Egyesült Államok

45.

1990-es évek közepe

Zaire

nagyrészt Egyesült Államok, Franciaország és Belgium

46.

1995

Líbia

Egyiptom

47.

1990-es évek közepe

Észak-Korea

Kína

48.

1997

Albánia

Olaszország

49.

1998

Törökország

Olaszország

50.

1990-es évek vége

koszovói albánok

NATO

51.

1998–1999

Jugoszláv Szövetségi Köztársaság

NATO, elsősorban Németország, Görögország, Olaszország

52.

1999

Macedónia I

NATO

53.

1999

Macedónia II

NATO

54.

2001–2003

Nauru

Ausztrália

55.

2002

Fehéroroszország

EU

56.

2002–2005

NGO-aktivisták hálózata

Kína

57.

2002–2005

NGO-aktivisták hálózata

Dél-Korea

58.

2002–2006 +

Észak-Korea

Kína

59.

2004

Nauru

Ausztrália

60.

2004

Haiti

Egyesült Államok

61.

2004

Fehéroroszország

EU

62.

2004

Líbia

EU

63.

2004

Csád

ENSZ BT

64.

2006

Líbia

EU

Megjegyzések: Ötvenhat esetet egyértelműen azonosítottam. További nyolc (félkövér betűvel szedett) eset gyanítható, de jelenleg még nem bizonyítható teljességgel („nem eldönthető”). A részleteket lásd a függelékben. Rövidítések: ASEAN – Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége; EK – Európai Közösség; EU – Európai Unió; NATO – Észak-atlanti Szerződés Szervezete; NDK = Német Demokratikus Köztársaság; NGO – civil (nem kormányzati) szervezet; NSZK = Német(országi) Szövetségi Köztársaság

A múltbeli sebezhetőség nyilvános beismerése nemcsak kiszolgáltatottabbá teheti a célpontot a jövőbeni kihívók számára, de növelheti az ország saját államvezetésén belüli politikai költségeket is. Hiszen melyik vezető ismerné be önként, hogy kénytelen volt engedményeket tenni azoknak a szereplőknek, akiket a médiában és a nyilvános fórumokon általában nem félelmetes ellenségek, hanem szánalmas, nevetséges alakok gyanánt ábrázoltak – lásd a „bádogfazék-diktátornak” titulált Fidel Castrót vagy a „szolgalelkű türannosznak” nevezett Erich Honeckert.[45]

Az egyenlet másik oldalán szereplő jövőbeni kényszerítők közül egyesek kizárólag magánúton állnak elő fenyegetésekkel és követelésekkel. Gyakorlatilag minden, Lukasenka fehérorosz elnökhöz hasonló egyértelmű kihívó mellé, aki 2002-ben és 2004-ben nyilvánosan kijelentette, hogy „ha az európaiak nem fizetnek, akkor nem védjük meg Európát ezektől az emberáradatoktól”,[46] odaállíthatunk egy sokkal nehezebben azonosítható ellenpéldát. Az 1967-es háború után például Husszein jordán király bizalmasan egyértelművé tette az amerikai diplomaták számára, hogy mindaddig érdekében áll fenntartani a folyamatban lévő és az USA, illetve Izrael számára is egyre kínosabb palesztin menekültválságot, míg az Egyesült Államok nem gyakorol megfelelő diplomáciai nyomást a zsidó államra, hogy fogadja vissza a háború alatt kitelepített embereket (9. tétel). Ezt az esetet a puszta véletlennek köszönhetően fedeztem föl, miközben a Vietnámról szóló, a titkosítás alól nemrég feloldott dokumentumokat olvasgattam a levéltárban.[47] A különlegestől az általános felé haladva érdemes elgondolkodni azon, vajon hány ilyen eset maradt még beazonosítatlanul. Tehát függetlenül attól, hogy a kényszerítés sikerrel vagy kudarccal zárult, nehéz azonosítani az olyan eseteket, amikor a fenyegetés privát módon ment végbe.

Ráadásul a kérdéses fenyegetések nem csupán magánjellegűek, de kétértelműek is lehetnek. Gondoljunk például Teng Hsziao-ping kínai miniszterelnök-helyettes sokatmondó válaszára, melyet Jimmy Carter amerikai elnöknek adott történelmi jelentőségű 1979-es találkozójuk során. Miután Carter kijelentette, hogy az Egyesült Államok mindaddig nem kereskedhet Kínával, amíg az országban nem javul az emberi jogi helyzet, és amíg a kínaiak nem vándorolhatnak ki szabad akaratukból, Teng mosolyogva azt válaszolta: „Rendben. Nos, akkor pontosan hány kínait is szeretne, elnök úr? Egymilliót? Tízmilliót? Harmincmilliót?”[48] Ma sem világos, hogy Tengnek szándékában állt-e befolyásolni az Egyesült Államok magatartását, de reakciója a jelentések szerint olyan váratlanul érte Cartert, hogy azonnal véget is vetett az emberi jogokról folytatott vitának.[49]

Dekódolt esetek és alternatív magyarázatok

A Carter–Teng-eszmecserében sejthető szándék kétértelműsége – valamint a tény, hogy a kilátásba helyezett migrációs válság csak teoretikus felvetés volt – gyakorlatilag kizárja annak lehetőségét, hogy (más bizonytalan eseményekhez hasonlóan) figyelembe vegyük az itt bemutatott esetek között. Ez azonban több kérdést is felszínre hoz. Először is: mi alapján jutottam arra a következtetésre, hogy az 1.1. táblázatban azonosított esetek a kényszerítő célzatú, irányított migráció kísérletei voltak? Másodszor: vannak-e olyan alternatív értelmezések, amelyek ugyanolyan jó, esetleg még jobb magyarázatot adnak a megfigyelt magatartásra?

Mivel a hagyományos megközelítés szerint a kényszerítő célzatú, irányított migráció szerfölött ritka jelenség, nem létezik rá átfogó alternatív magyarázat. Egyes konkrét esetekben viszont terjesztettek elő egyértelmű alternatívákat. Ezekből az esetspecifikus magyarázatokból induktív módon három általánosítható és tesztelhető alternatív hipotézist vezettem le:

1. A kiáramlást olyan erők is okozhatják, amelyek nagyrészt kívül esnek a megbízók ellenőrzésén. Vagyis mivel a migránsoknak és a menekülteknek is vannak cselekvési lehetőségeik, ők maguk határozzák el, hogy mikor indulnak el és hová mennek.

2. A kiáramlás valamiféle nem racionális és semmiképpen sem stratégiai cselekvés eredménye, ezért alig van vagy egyáltalán nincs is köze a kényszerítéshez.

3. A kiáramlás lényegében stratégiai, de nem kényszerítő jellegű. Azaz a kiáramlást nem annyira kényszerítő, mint inkább kisemmiző, kivándoroltató vagy katonai motivációk vezérlik.

Az alternatívák érvényességének teszteléséhez és értékeléséhez három kérdésre kell kielégítő választ adni: (1) A (kilátásba helyezett) kiáramlást (főként) a megbízók irányították-e, (2) stratégiai volt-e, és (3) kényszerítő volt-e? (Lásd 1.1. ábra.) Következésképp az esetet jóhiszemű kényszerítési kísérletnek tekintem, s csakis akkor veszem fel az adatbázisba, ha bizonyíték van (1) a tervezettségre és/vagy a valós vagy küszöbönálló népmozgás méretének, időzítésének, illetve céljainak nyílt ellenőrzésére; (2) a stratégiai motivációra; és (3) ha a célpont kényszerítő szándékot érzékel. Ezek szigorú kritériumok, és nyilvánvaló, hogy a valós vagy fenyegető tömeges migrációk közül számos nem felel meg nekik.[50]

1.1. ábra  Versengő magyarázatok a tömeges migrációra

Mindazonáltal – ahogy azt az 1.1. táblázat adatai is mutatják – a menekültügyi egyezmény hatálybalépése óta átlagosan még így is sor került évente legalább egy kényszerítő célzatú, irányított migrációs kísérletre. És bár a jelenség potenciális horderejét számos migrációkutató alulértékelte, a szóba jöhető célországokról már nem szükségszerűen mondható el ugyanez.[51] Az Egyesült Államok Nemzeti Hírszerző Értékelései (U.S. National Intelligence Estimates) például tartalmaztak arra vonatkozó figyelmeztetéseket, hogy Amerika sebezhető az ilyen jellegű kényszerítésekkel szemben, s javasolták, tegyenek lépéseket a jövőbeni támadások elhárítása érdekében.[52] Hasonlóképp Ausztrália 2007-ben nem kis részben azért állította le a „csendes-óceáni megoldást”, hogy megvédje magát az apró Nauru szigetállam jövőbeli kényszerítő kísérleteitől. 2003-ban az Európai Unió kötelezettségvállalást tett arra, hogy 400 millió eurót költ a határbiztonság növelésére, részint azért, hogy visszaszorítsa a jövőbeli kényszerítő célzatú, irányított migrációs kísérleteket, 2006-ban pedig Kína épített kerítést az Észak-Koreával közös határa egy részén, hogy megakadályozza a határátlépéseket.[53] Egyes államok még hadgyakorlatokat is tartottak, hogy jobban felkészüljenek a határaikat fenyegető potenciális tömeges beáramlásokra.[54]

Összegezve: közöljék bár nyilvánosan vagy privát módon, a kilátásba helyezett (esetleg ténylegesen előidézett vagy katalizált) migrációs válsággal való fenyegetőzéssel, illetve az arra való hivatkozással, hogy a mások által okozott kríziseket képtelenség kezelni vagy nem kívánják kontrollálni, ezek a mesterséges katasztrófák megfelelő feltételek között hatékonyan kihasználhatók és manipulálhatók, ami lehetővé teszi a különböző kihívók számára, hogy célpontjaikból politikai és gazdasági engedményeket csikarjanak ki. De mi a különbség az ilyen szereplők között? Pontosan kik és miért használják fel ezt az eszközt?

Kik a résztvevők?

A kényszerítő célzatú, irányított migrációt alkalmazó kihívók három eltérő típusba sorolhatók: előidézők (generátorok), agent provocateurök és opportunisták. Az előidézők és az agent provocateurök általában a migrációs válságok aktív létrehozásából és manipulálásából veszik ki részüket, míg az opportunisták a mások által kezdeményezett és létrehozott kríziseket használják ki. A következőkben a három típus természetét és motivációit írom le.

Aktív manipulátorok: előidézők és agent provocateurök

Az előidézők a legkönnyebben felismerhetők. Ők az Idi Aminhoz (11. tétel az 1.2. táblázatban) és Fidel Castróhoz (6., 21. és 44. tétel) hasonló szereplők, akik határokon átnyúló népességmozgásokat indítanak be vagy azzal fenyegetnek, ha célpontjaik nem engednek a követeléseiknek. Történelmi viszonylatban az előidézők általában (a célpontjaikhoz képest) gyenge, nem demokratikus szereplők, akik összességében híján vannak azoknak az erőforrásoknak, amelyek a hagyományos befolyásolási módszerek használatához szükségesek (lásd 1.2. táblázat).

Rendszerint ugyanezek a – gyenge, illegitim és jogfosztott – szereplők hajlamosak agent provocateurré válni. E potenciális kényszerítők az esetek többségében nem közvetlenül idézik elő a válságokat, sokkal inkább arra törekszenek, hogy másokat ösztönözzenek a kiáramlás létrehozására. Az előidézők nagy részével ellentétben az agent provocateurök többsége egyfajta önzetlen machiavellistaként tekint önmagára, miszerint a cél (például az autonómia, a függetlenség vagy a demokrácia helyreállítása) szentesíti ezeknek a meglehetősen szokatlan eszközöknek az alkalmazását. Mivel túl gyengék ahhoz, hogy önállóan érjenek célt, megpróbálhatnak ügyüknek nemzetközi politikai, gazdasági és/vagy katonai támogatást szerezni. A tudósok és a gyakorlati szakemberek szerint minél inkább el tudják hitetni magukról, hogy ők az áldozatok, s minél nagyobb erkölcsi felháborodást képesek kiváltani a csoportjuk érdekében, annál nagyobb a valószínűsége, hogy nemzetközi segítséget kapnak.[55]

Az ilyesfajta támogatottság megszerzésének viszonylag hatékony, bár morálisan kétes módszere, ha olyan magatartást tanúsít valaki, amely elnyomó kormányreakciókat vált ki, ami pedig katalizálja a kivándorlást. Ennek egyik kiemelkedő történelmi példáját az algériai Nemzeti Felszabadítási Front felkelői jelentik, akik az 1954–1962-es francia–algériai háború során olyan akciókat hajtottak végre, amelyek kifejezetten arra irányultak, hogy a francia haderőből brutális, menekülthullámot elindító reakciókat provokáljanak ki (lásd 3. tétel az 1.2. táblázatban).[56] Az 1990-es évek végén a lázadó Koszovói Felszabadítási Hadsereg (KFH) hasonló stratégiát követett a Jugoszláv Szövetségi Köztársaságtól való elszakadásért vívott harc során (50. tétel).[57] A felkelők operatív előfeltétele mindkét esetben az volt, hogy az akcióik által kiváltott humanitárius katasztrófák az ő érdekükben való beavatkozásra ösztökéljék a nemzetközi szereplőket.[58] Ugyanakkor természetesen a művi úton kiprovokált tömeges migráció nem csupán felháborodást és együttérzést válthat ki a potenciális befogadó államokban, de a következményektől való félelmet is. Ennélfogva az áldozati csoportok érdekében történő beavatkozás melletti nemzetközi döntéseket legalább annyira vagy még inkább a szorongás vezérli, mint az empátia. Az 1992–1995-ös boszniai háború során például a bosnyák fegyveres erők állítólag azért nem védték Goražde biztonságos környékét, hogy a várható humanitárius és menekültválság következményeként a NATO nagyobb erőkkel vegyen majd részt a konfliktusban (a 42. tétel egyik incidense).[59]

1.2. táblázat – A kihívók típusai, a kihívó és a célba vett rezsimek természete, illetve a relatív erőviszonyaik

évszám

a kihívó és típusa

Demokrácia volt a kihívó?

elsődleges célpont(ok)

Demokrácia volt a célpont?

Ki rendelkezett nagyobb erővel?

1.

1953

NSZK (O)

igen

Egyesült Államok

igen

a célpont

2.

1954–1955

Dél-Vietnám és az
Egyesült Államok (E)

kérdéses, igen

Észak-Vietnám

nem

a kihívó

3.

1954–1960

algériai felkelők (AP)

nem

Franciaország szövetségesei, különösen az Egyesült Államok

igen

a célpont

4.

1956

Ausztria (O)

igen

Egyesült Államok

igen

a célpont

5.

1961

Egyesült Államok (AP/O)

igen

Szovjetunió

nem

hozzávetőleg kiegyenlített

6.

1965

Kuba (E)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

7.

1967–1970

biafrai felkelők (E)

nem

Egyesült Államok és Nyugat-Európa

igen

a célpont

8.

1967

Izrael (E)

igen

Jordánia

nem

a kihívó

9.

1967

Jordánia (O)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

10.

1971

Pakisztán (E)

nem

India

igen

a célpont

11.

1972

Uganda (E)

nem

Egyesült Királyság

igen

a célpont

12.

1978–1982

Banglades (E)

nem

Burma

nem

problémaspecifikus

13.

1978–1982

ASEAN, Hongkong (O)

részben

nagyobb nyugati hatalmak, különösen az Egyesült Államok

igen

a célpontok

14.

1980–1990-es évek

Vietnám (E/O)

nem

EK, Egyesült Államok

igen

a célpont

15.

1979–1980-as évek

Thaiföld (O)

nem

Egyesült Államok, Kína

vegyes

a célpontok

16.

1980–1981

Haiti (E)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

17.

1979–1981

NGO-aktivisták

nem

Egyesült Államok, Haiti

részben

a célpontok

18.

1980-as évek

Pakisztán (O)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

19.

1979–1980-as évek

Szovjetunió (E)

nem

Pakisztán

nem

a kihívó

20.

1979–1980-as évek

száműzött afgán felkelők

nem

Pakisztán

nem

a célpont

21.

1980

Kuba (E)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

22.

1981–1982

Ausztria (O)

nem

Nyugat-Európa, Egyesült Államok

igen

a célpontok (zömmel)

23.

1982

Thaiföld

nem

Egyesült Államok, Franciaország

igen

a célpontok

24.

1980-as évek eleje

Honduras (O)

kérdéses (1982)

Egyesült Államok

igen

a célpont

25.

1980-as évek
közepe – 1997

Banglades (E)

kérdéses (1990)

India

igen

a célpont

26.

1983–1986

Kelet-Németország [NDK] (AP)

nem

Nyugat-Németország [NSZK]

igen

a célpont

27.

1984–1985

NDK (AP)

nem

Svédország

igen

a célpont

28.

1985

Líbia (E)

nem

Tunézia, Egyiptom és Mauritánia

nem

is-is

29.

1980-as évek vége

Hongkong, ASEAN (O)

vegyes

Egyesült Államok, Nyugat-Európa

igen

a célpont

30.

1980-as évek vége,

1990-es évek közepe

Vietnám (O)

nem

EK/EU, Egyesült Államok

igen

a célpontok

31.

1989–1992

Banglades (E)

nem

Burma

nem

problémaspecifikus

32.

1990–1992

Szaúd-Arábia (E)

nem

Jemen

nem

a kihívó

33.

1990-es évek

Izrael (AP/O)

igen

palesztinok

nem

a kihívó

34.

1991–1992

Egyesült Államok (O)

igen

Izrael

igen

a kihívó

35.

1990–1991

Albánia (E)

kérdéses

Olaszország

igen

a célpont

36.

1991

Albánia (E)

kérdéses

Olaszország, EK

igen

a célpont

37.

1990–1994

Albánia (E)

kérdéses

Görögország

igen

a célpont

38.

1991

Lengyelország (E/AP)

igen

EK, Egyesült Államok

igen

a célpont

39.

1991. május

Etiópia (E)

nem

Izrael

igen

a célpont

40.

1991

Törökország (O)

kérdéses

Egyesült Államok

igen

a célpont

41.

1992–1994

Jean-Bertrand Aristide (AP)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

42.

1992–1995

bosnyákok (E/AP)

nem

az ENSZ Biztonsági Tanácsa [ENSZ BT]

részben

a célpont

43.

1994

Lengyelország (O)

igen

Németország

igen

a célpont

44.

1994

Kuba (E)

nem

Egyesült Államok

igen

a célpont

45.

1990-es évek közepe

Zaire (O)

nem

nagyrészt az Egyesült Államok, Franciaország, Belgium

igen

a célpont

46.

1995

Líbia (AP/O)

nem

Egyiptom

nem

a célpont

47.

1990-es évek közepe

Észak-Korea (E)

nem

Kína

nem

a célpont

48.

1997

Albánia (E)

kérdéses

Olaszország

igen

a célpont

49.

1998

Törökország (E)

igen

Olaszország

igen

a célpont

50.

1998–1999

koszovói albánok (AP)

nem

NATO

igen

a célpont

51.

1998–1999

Jugoszláv Szövetségi Köztársaság (E)

kérdéses

NATO, különösen Németország, Görögország és Olaszország

igen

a célpont

52.

1999

Macedónia I (O)

kérdéses

NATO

igen

a célpont

53.

1999

Macedónia II (O)

kérdéses

NATO

igen

a célpont

54.

2001–2003

Nauru (O)

nem

Ausztrália

igen

a célpont

55.

2002

Fehéroroszország (AP)

nem

EU

igen

a célpont

56.

2002–2005

aktivisták/NGO-hálózat (AP)

nem

Kína

nem

a célpont

57.

2002–2005

aktivisták/NGO-hálózat (AP)

nem

Dél-Korea

igen

a célpont

58.

2002–2006 +

Észak-Korea (E)

nem

Kína

nem

a célpont

59.

2004

Nauru (O)

nem

Ausztrália

igen

a célpont

60.

2004

Haiti (E)

kérdéses

Egyesült Államok

igen

a célpont

61.

2004

Fehéroroszország (AP)

nem

EU

igen

a célpont

62.

2004

Líbia (AP)

nem

EU

igen

a célpont

63.

2004–2005

Csád (E)

nem

vegyes

részben

a célpont

64.

2006

Líbia (AP/O)

nem

EU

igen

a célpont

Megjegyzések: A bizonytalan esetek félkövér betűvel vannak jelölve. A kérdéses demokráciák azok az országok, amelyek nem rendelkeznek a rendes demokráciákat általánosan meghatározó öt jellemző mindegyikével: szabad és tisztességes választási eljárás, polgári szabadságjogok, működő kormányzat, politikai részvétel és politikai kultúra. AP = agent provocateur; ASEAN = Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége; EK = Európai Közösség; EU = Európai Unió; E = előidézők; NATO = Észak-atlanti Szerződés Szervezete; NDK = Német Demokratikus Köztársaság; NGO = civil (nem kormányzati) szervezet; NSZK = Német(országi) Szövetségi Köztársaság; O = opportunisták.

Az agent provocateurök azzal is fenyegetőzhetnek (illetve aktívan törekedhetnek is rá), hogy lobbizás vagy a vészhelyzetek nyilvánosságra hozása révén idézzenek elő teljes körű válságot a kismértékű kiáramlásokból. Kiáramlásokkal akár még kormányváltásokat is ösztönözhetnek. A 2000-es évek elején például aktivisták és civil szervezetek (NGO-k) laza hálózata egy nagyobb projekt részeként olyan stratégiát fogadott el, mely Észak-Korea összeomlását tűzte ki célul (56. és 57. tétel az 1.2. táblázatban; lásd az 5. fejezetet). Akárcsak Algéria és Bosznia esetében, az agent provocateurök itt is pontosan tudták, hogy tetteik komoly emberi következményekkel járhatnak, ám úgy gondolták, hogy a cél elfogadhatóvá teszi a fizetendő árat. Természetesen „akadnak, akik odavesznek majd, de a többség ki fog jutni. […] Mindvégig folyamatos lesz a kiáramlás” – fogalmazott a nyílt kényszerítési kísérletben részt vevő egyik nemzetközi civil szervezet vezetője.[60] Humanitárius célokat kitűző NGO-k és aktivisták, még ha nem is így gondolunk rájuk, gyakran töltenek be provokátori szerepet. Ezt a funkciót akár az elsődleges kihívó is elláthatja, mint a 2000-es évek elején Észak-Koreában, de szólhat a támogatásról is, mint például a boszniai polgárháború idején.

Miért folyamodnak vajon az aránylag gyenge szereplők a tömeges migráció létrehozásához és kihasználásához befolyásolási céllal? Egyfelől a gyenge szereplők a válsággenerálást tulajdonképp az erősebb felekkel folytatott tárgyalások elengedhetetlen előfeltételének tekintik a nemzetközi színtér szinte minden területén.[61] A válsággenerálás azon kevés területek egyike, ahol a gyenge szereplők viszonylagos erőt mutathatnak fel a célpontjaikkal szemben – sőt, migrációs krízisek esetén még a náluk gyengébb áldozatokkal szemben is. A gyenge szereplők a szándékos válsággenerálást követően felajánlhatják, hogy pénzügyi vagy politikai előnyökért cserébe megszüntetik a krízist. A nemzetközi tárgyalások résztvevői úgyszólván rutinszerűen számolnak be a „dráma és katasztrófa” felismerhető mintáiról, amikor adott vezetőkkel vagy azok beosztottaival foglalkoznak.[62] Az efféle katasztrófák ellenére ott is gyorsan kialakulhat közös tárgyalási alap, ahol korábban nem volt. Vagyis azok az erős szereplők, akik korábban nemhogy tárgyalni, de még beszélni sem voltak hajlandók a gyengébb felekkel, gyakran egyik pillanatról a másikra mérséklik vagy homlokegyenest megváltoztatják álláspontjukat, amikor egyértelmű és aktuális válságokkal szembesülnek.[63] Ahogy azt egy migrációkutató nyíltan megfogalmazta: „A kibocsátó nemzetek úgy is szervezhetik a migrációt, hogy a befogadó államok nagy valószínűséggel következetlen adminisztratív intézkedéseket hozzanak”, amit aztán eszközként használhatnak fel azok ellen, akik korábban „egyszerűen félresöpörték őket”.[64]

Más szóval a válságok generálása elősegítheti a versenyfeltételek kiegyenlítését, mert így növelhetővé válik a gyenge szereplők hitelessége, valamint fenyegetéseik ereje, ami számos különböző módon javíthatja a kényszerítő erőt.[65] Először is, bizonyos feltételek mellett a migrációs válságok lehetővé tehetik a gyenge kihívók számára, hogy olyan büntetést szabjanak ki a célpontokra, melyek egyáltalán nem állnak arányban az engedékenység költségeivel. Habár a célpontok – érthető módon – előzetesen ódzkodhatnak engedményeket tenni, gyakran előfordul, hogy a kezdetben elfogadhatatlannak tűnő követelések a nagyarányú kiáramlás kezelésének jövőbeli, előre nem látható költségeihez képest már egészen normálisaknak tűnnek. Elég, ha arra gondolunk, hogy a (súlyos károkat okozó, de határozott ideig ható) bombamerényletektől eltérően a migrációs válságok hosszú időn át folyamatosan fejtik ki a hatásukat. Másodszor, mivel a célpontok – azaz többségükben a fejlett liberális demokráciák – csak ritkán élhetnek az arányos megtorlás eszközével, a kihívók egyfajta kiterjesztett dominanciára is szert tehetnek célpontjaik fölött.[66] Például miközben Teng 1979-ben viszonylag könnyen beválthatta volna a 30 millió kínai Egyesült Államokba való távozásával való fenyegetését, addig azt Carter elnök csak nehezen tudta volna ellensúlyozni.[67]

Ezen túlmenően széles körben elterjedt az a nézet, hogy a liberális demokráciák, illetve azok vezetői e rendszerek sajátos jellemzői következtében a többi kormányzati rendszertől (és azok szereplőitől) eltérően viselkednek, hiszen „a liberálisok a jó szándék feltételezéséből kovácsolnak előnyt, míg a nem liberálisok az ellenséges szándék feltételezése miatt szenvednek hátrányt”.[68] Ilyesformán az illiberális szereplőknek – akikre a nemzetközi közösség legerősebb tagjai már amúgy is gyanakodva és megvetéssel tekintenek – nincs túl sok veszítenivalójuk, amikor a migrációs válságok generálásával kapcsolatos normák figyelmen kívül hagyása mellett döntenek. Az antidemokratikus „illegitim” államoknak és nem állami szereplőknek tehát kétszeresen is pechjük van – csak néhányuk elég erős ahhoz, hogy a nagy hatalmú felek normális körülmények között is komolyan vegyék őket, és még kevesebben bízhatnak abban, hogy korrekten fognak velük tárgyalni. Vagyis a normasértő módszerek rontják ugyan a reputációjukat, de az alkudozások során jóval nagyobb előnyt biztosítanak nekik. Ezért lehet a migrációs válságok szándékos generálása vagy manipulálása vonzó befolyásolási módszer azok számára, akik korlátozott erőforrásokkal és szűkös eszköztárral rendelkeznek.

Ami a nyilvánvaló kivételeket illeti – vagyis azokat az eseteket, amikor erős vagy demokratikus szereplők töltötték be az előidéző vagy az agent provocateur szerepét –, az ösztönző erőt általában az jelenti, hogy a politikai célokat a katonai erő alkalmazásánál alacsonyabb költségekkel járó eszközökkel érjék el. Például George W. Bush adminisztrációjának egyik frakciója állítólag azért támogatta a fent említett, az észak-koreai rezsim megdöntésére irányuló, aktivisták irányította migrációösztönző kényszerítést, mert a katonai erő alkalmazása e cél elérése érdekében még a legjobb esetben is finoman szólva problematikus lett volna.[69] Hasonlóképp, bár a John F. Kennedy-adminisztráció az 1960-as évek elején érthető módon vonakodott erőszakot alkalmazni a Berlinnel kapcsolatos szovjet magatartás befolyásolása érdekében, az amerikai tisztviselők azért eljátszottak a gondolattal, hogy fizikai kényszerítés alkalmazásával bírják rá Moszkvát az engedékenyebb hozzáállásra (5. tétel, 1.2. táblázat).[70]

Passzív haszonélvezők: az opportunisták

Noha a vállalkozókedv terén az opportunisták sem szenvednek hiányt, az előidézők és az agent provocateurök által betöltött aktív szerepkörrel ellentétben jobbára passzívak maradnak. Az opportunisták nem játszanak közvetlen szerepet a migrációs válságok kirobbantásában, egyszerűen csak kihasználják a mások által generált vagy katalizált kiáramlásokat a maguk hasznára. Példának okáért fenyegetőzhetnek azzal, hogy a határaik lezárásával humanitárius vészhelyzetet idéznek elő, hacsak a célba vettek nem teszik meg az általuk kívánt lépéseket, vagy nem ajánlanak fel ellenszolgáltatást. 1956-ban Ausztria például azzal fenyegetőzött, hogy beszünteti a magyar forradalom menekültjeinek támogatását, ha nem érkezik széles körű segítség (4. tétel, 1.2. táblázat).[71]

Vagy épp ellenkezőleg: az opportunisták – politikai és/vagy pénzügyi ellenszolgáltatás fejében – időnként ajánlatot tesznek a már fennálló válságok enyhítésére. Jól ismert példa e tekintetben, amikor a thaiföldi kormány az 1980-as évek elején arra használta fel a kambodzsai menekültek megjelenését a határoknál, hogy széles körű politikai és gazdasági engedményeket csikarjon ki az Egyesült Államoktól (1. tétel, 1.2. táblázat).[72] A zaire-i Mobutu Sese Seko az 1990-es évek kezdetén, valamint a pakisztáni Ziaul Hakk tábornok az 1980-as években hasonló módon használták ki a mások által előidézett menekültáradatot arra, hogy „nemzetközi páriákból »tiszteletre méltó« államférfiakká változzanak”.[73] Ahogy azt egy tudós megjegyezte: „Ziaul Hakk valójában az afgán menekülteknél jobb PR-fogást kitalálni sem tudott volna a Zulfikár Ali Bhutto (egykori pakisztáni elnök és miniszterelnök) felakasztása miatt nemzetközi szinten teljesen marginalizálódott, katonai puccsal hatalomra került rezsimje számára”. A válság lehetőséget kínált Pakisztánnak, hogy „kompenzálja az emberi jogok tekintetében némileg megtépázott nemzetközi hírnevét”.[74]

Összefoglalva: az opportunisták között történelmi vonatkozásban gyengéket, erőseket, demokratákat és demagógokat is találhatunk. Azoknak a szereplőknek, akik úgy döntenek, hogy opportunistákká válnak, nincs más dolguk, mint elhinni, hogy képesek előnyükre fordítani a fennálló válságot, amire olykor a szükség viszi rá őket, máskor viszont annyi is elég, hogy egyszerűen módjuk nyílik rá. Ám amikor a kihívók – legyenek opportunisták, előidézők vagy agent provocateurök – a kényszerítő célzatú, irányított migráció eszközéhez nyúlnak, vajon milyen eredményt várnak, és mennyire bizonyultak hatékonynak a múltbeli kísérletek a kitűzött célok elérése terén?

A kényszerítés céljai és sikeraránya

A hagyományos, katonai erővel való kényszerítéshez hasonlóan a migrációösztönző kényszerítést alkalmazó kihívókkal szemben támasztott követelmények hatóköre, tartalma és kiterjedése is fölöttébb változatos képet mutat. A követelmények egyszerre konkrétak és szimbolikusak, illetve bizonyos cselekmények megtételére és azok végrehajtásának beszüntetésére vonatkozó kéréseket is tartalmaznak. A skála az egyszerű pénzügyi segítségnyújtástól a felkelők finanszírozásának beszüntetésén át a teljes körű katonai beavatkozásig, sőt akár a hatalomváltásig terjed (lásd 1.3. táblázat). És annak ellenére, hogy a kihívók többsége lényegesen gyengébb volt a célpontjánál (a hatvannégy összes lehetséges esetből ötvennégy alkalommal, illetve a határozottan beazonosítható ötvenhat esetből negyvenkilenc alkalommal), viszonylag sikeresen működtek – valójában jóval sikeresebben, mint erősebb vetélytársaik.

A siker ebben az összefüggésben úgy definiálható, mint a célpont rábírása egy korábban képviselt politika megváltoztatására, egy már folyamatban lévő intézkedés leállítására vagy visszavonására, illetve támogatás fizetésére a kihívó igényeinek megfelelően. Más szavakkal, a kihívók követelései nagyrészt teljesültek. Egy adott eset akkor minősül „sikeresnek”, ha a kihívó ismert céljainak többsége vagy egésze teljesül. Ha a kihívó követeléseinek csak egy része, de közel sem az egésze teljesül, akkor azt „részsikernek” tekintjük. „Kudarcról” olyankor beszélünk, ha a kihívó alig vagy egyáltalán nem éri el a céljait, illetve ha ezek teljesülését más, tőle független külső tényezőknek köszönheti. Végül „nem eldönthetőnek” minősül az eset, ha (1) a kihívó legalább néhány célkitűzését elérte, de az ok-okozati összefüggés nem egyértelmű; (2) nincs elegendő bizonyíték ama következtetés levonására, hogy a kényszerítést végül valóban megkísérelték végrehajtani; vagy (3) csupán fenyegetőztek, de válság nem alakult ki, és könyvem kéziratának lezárásáig sem vált világossá, hogy a kihívó követeléseit teljesítették-e. (A kényszerítés nem eldönthetőnek minősülő eseteit figyelmen kívül hagytam a siker vagy kudarc kérdésének összesített értékelésekor.)

Az ötvenhat konkrét esetben a kihívók közel 73 százalékos hatékonysággal teljesítették kitűzött céljaik legalább egy részét (negyvenegy eset). Ha szigorúbb mércét alkalmazunk a sikerre vonatkozóan, és figyelmen kívül hagyjuk a részsikereket, akkor a kényszerítők az esetek nagyjából 57 százalékában (harminckét eset) hozzávetőleg mindent megkaptak, amit ismereteink szerint követeltek. Bár ez az arány már lényegesen szerényebb, még így is közel azonos az elrettentés sikerére vonatkozó legpozitívabb becsléssel (szintén 57 százalék), s jóval meghaladja a gazdasági szankciók sikerére vonatkozó legderűlátóbb becsléseket (33 százalék), ahogy az Egyesült Államok kényszerítő diplomáciai erőfeszítéseire vonatkozókat is (19 és 37,5 százalék között).[75] Ahogy az az 1.3. táblázatból is kiderül, a kényszerítés e típusát a válságok minden változatában – humanitárius katasztrófák, alacsony intenzitású konfliktusok, illetve szabályos háborúk – megkísérelték, de látens és csupán küszöbönálló krízisek esetében is akadt rájuk példa.

A fent leírtak ellenére – a hatásfokkal kapcsolatos problémák szelektálása alapján – mégis azt a következtetést kell levonnunk, hogy a kényszerítésnek ez a módszere csak korlátozottan alkalmas a meggyőzésre, valamint hogy kizárólag a legeltökéltebb kihívók használják, s ők is csupán akkor, amikor viszonylag nagy a siker valószínűsége.[76] Ez akár még igaznak is tekinthető. Annyi azonban bizonyos, hogy különféle okokból kifolyólag a kényszerítő célzatú, irányított migráció olyannyira megbízhatatlan eszköznek számít, hogy csak ritkán veszik figyelembe elsődleges fegyverként. Először is azért, mert a kihívók tulajdonképp az előzetesen vártnál és kívántnál nagyobb válságot is katalizálhatnak, a tömeges kivándorlás viszont a származási és a célországot egyaránt destabilizálhatja.[77] Az efféle összeomlástól való félelem vezetett például a berlini fal felépítéséhez az 1960-as évek elején.[78]

Másodszor, amint kialakul az adott válság, a kihívók gyakran el is veszítik (valamilyen mértékben) az uralmat felettük, nem kis részben azért, mert az irányított migrációval kapcsolatos műveletek szabályozhatatlanná válhatnak, vagy olyan bűnözők hajtják végre őket, akik nem elég fegyelmezettek, s akiknek a céljai sem feltétlenül esnek egybe a kiáramlást kezdeményezők céljaival.[79] Hasonlóképpen, ha a migránsok és a menekültek elhagyták származási országukat, gyakorta a saját szakállukra kezdenek el cselekedni – különböző irányokba mozognak, ráadásul kisebb vagy épp nagyobb számban, mint azt a kihívók szeretnék. Mikor ez végbemegy, a kiáramlás sokkal inkább egy irányíthatatlan rakétához, semmint egy intelligens bombához fog hasonlítani, ami megnehezíti a kiszemelt célpontok kényszerítését.

Harmadszor, Thomas Schelling érvelését idézve, „egy kényszerítő akció ideális esetben a megindulását követően kevés kárt okoz, ha az engedményre sor kerül, s csupán akkor okoz nagyobb méretű kárt, ha az engedmény elmarad”.[80] S bár a migrációt és a menekültek mozgását a beindulás után is meg lehet állítani, bizonyos feltételek mellett ez nehéz feladatnak tűnhet. Következésképp a további eszkalációval való fenyegetőzések meggyőzőek lehetnek, ám az arra tett ígéretek betartása is megnehezülhet, hogy a kívánt intézkedések meghozatala esetén minimális lesz a károkozás, ami potenciálisan csökkentheti a célpontok által tett engedmények értékét. A bizonyítékok valójában arra utalnak, hogy Kína és Dél-Korea egyaránt úgy gondolta, hogy ha enged az aktivisták – észak-koreai migránsok befogadására és támogatására vonatkozó – követeléseinek, azzal alighanem nagyobb kárt okoz a jövőben, mint a jelenben, hisz az engedékenység még több embert ösztönözhet hasonló cselekvésre. Nem meglepő tehát, hogy a kényszerítés ez esetben kudarcot vallott. (Lásd az 5. fejezetet.)

Negyedszer, a válaszcsapás lehetősége szintén nagy lehet, ahogy a szándékos következmények is sokba kerülhetnek. Például az első indokínai háborút követő és az Egyesült Államok által ösztönzött tömeges észak-vietnámi migráció sem érte el kitűzött célját, mivel Ho Si Minh nem mondott le az újraegyesítésről szóló választások szorgalmazásáról, ugyanakkor akaratlanul is tovább gyengítette a dél-vietnámi rezsim pozícióját, egyidejűleg növelve az USA elkötelezettségét annak támogatására (2. tétel az 1.3. táblázatban).[81] Noha a zaire-i Mobutu Sese Seko sokat profitált azokból az engedményekből, melyeket a ruandai menekültek befogadásáért cserébe kapott az 1990-es évek közepén, a döntés, ami lehetővé tette a menekülteknek, hogy a táborokat bázisként használják a határon túl végrehajtott támadásokhoz, olyan haragot váltott ki Ruandában, amely később hozzásegítette az ország kormányát ahhoz, hogy megtervezze Mobutu kiszorítását a hatalomból.[82]

1.3. táblázat  A kihívók céljai, relatív erőviszonyok és a kényszerítések eredményei

év

kihívó, kényszerítő és típus

fő célpont(ok)

főbb cél(ok)

eredmény

1.

1953

NSZK (O)

Egyesült Államok

pénzügyi segély, politikai támogatás

részsiker

2.

1954–1955

Dél-Vietnám és Egyesült Államok (E)

Észak-Vietnám

az egyesítésről szóló szavazás elhalasztása/törlése

kudarc

3.

1954–1960

algériai felkelők (AP)

Franciaország szövetségesei, különösen az Egyesült Államok

a szövetségesek rábírása a Franciaországgal szembeni nyomásgyakorlásra az Algériáról való lemondás érdekében; politikai-katonai beavatkozás

részsiker

4.

1956

Ausztria (O)

Egyesült Államok

segély és áttelepítés

siker

5.

1961

Egyesült Államok (AP/O)

Szovjetunió

válaszfenyegetés: Berlin

kétséges

6.

1965

Kuba (E)

Egyesült Államok

szabályozott bevándorlás

részsiker

7.

1967–1970

biafrai felkelők (E)

Egyesült Államok

segély, beavatkozás, politikai és diplomáciai támogatás

részsiker

8.

1967

Izrael (E)

Jordánia

kétoldalú tárgyalások és béketárgyalás

kétséges

9.

1967

Jordánia (O)

Egyesült Államok

az izraeli nyomásgyakorlás viszonzása: palesztinok hazaengedése

rövid távon siker, hosszú távon kudarc

10.

1971

Pakisztán (E)

India

a bengáli felkelők támogatásának beszüntetése

kudarc

11.

1972

Uganda (E)

Egyesült Királyság

a katonai segítségnyújtás tárgyában hozott döntés visszavonása

kudarc

12.

1978–1982

Banglades (E/O)

Burma

a burmai muszlimok kiáramlásának megállítása

siker

13.

1978–1982

ASEAN, Hongkong (O)

nyugati hatalmak, különösen az Egyesült Államok

áttelepítés és pénzügyi segély

siker

14.

1979

Vietnám (E/O)

EK, Egyesült Államok

segély, diplomáciai elismerés, hitel

kétséges

15.

1979–1980-as

évek

Thaiföld (O)

Egyesült Államok, Kína

szövetség, politikai-katonai támogatás

siker

16.

1979–1981

Haiti (E)

Egyesült Államok

pénzügyi és katonai segély

siker

17.

1979–1981

civil aktivisták

Egyesült Államok, Haiti

a rezsimnek nyújtott segély leállítása, aláásása

kudarc

18.

1980-as évek

Pakisztán (O)

Egyesült Államok

szövetség, politikai-katonai támogatás

siker

19.

1979–1980-as

évek

Szovjetunió (E)

Pakisztán

a felkelők támogatásának beszüntetése

kudarc

20.

1979–1980-as

évek

száműzött felkelők (O)

Pakisztán

a békeegyezmény feletti kontroll

siker

21.

1980

Kuba (E)

Egyesült Államok

a lefoglalások leállítása, a migráció normalizálása stb.

részsiker

22.

1981–1982

Ausztria (O)

Nyugat-Európa, Egyesült Államok

menekültek áttelepítése és segély

siker

23.

1982

Thaiföld (O)

Egyesült Államok, Franciaország

pénzügyi segély

siker

24.

1980-as évek

eleje

Honduras (O)

Egyesült Államok

katonai segítség, kiképzés, biztonsági egyezmény

siker

25.

1980-as évek–

1997

Banglades (E)

India

a lázadó Santi Bahini [„Béke Hadtest”] pénzelésének beszüntetése

kétséges

26.

1983–1986

Kelet-Németország
[NDK] (AP)

Nyugat-Németország [NSZK]

segély, műszaki segítségnyújtás, határ megerősítése

siker

27.

1984–1985

NDK (AP)

Svédország

pénzügyi segély

siker

28.

1985

Líbia (E)

Tunézia, Egyiptom és Mauritánia

diplomáciai szövetségek és pozíciók átalakítása

kétséges

29.

1980-as évek

vége

Hongkong, ASEAN (O)

Egyesült Államok, Nyugat-Európa

segély és áttelepítés

siker

30.

1989–1990-es

évek

Vietnám (O)

EK, Egyesült Államok

politikai-diplomáciai elismerés, segély

siker

31.

1989–1992

Banglades (E)

Burma

a burmai muszlimok kiáramlásának megállítása

siker

32.

1990–1992

Szaúd-Arábia (E)

Jemen

az öbölháborúban képviselt álláspont megváltoztatása

kudarc

33.

1990-es évek +

Izrael (AP/O)

palesztinok

a Jeruzsálemre vonatkozó követelésekről való lemondás

kudarc
(ez idáig)

34.

1991–1992

Egyesült Államok (O)

Izrael

a megszállt területekkel kapcsolatos áttelepítések leállítása

részsiker

35.

1990–1991

Albánia (E)

Olaszország

élelmiszersegély, pénzügyi hitel és egyéb segítségnyújtás

siker

36.

1991

Albánia (E)

Olaszország, EK

pénzügyi segély

siker

37.

1990–1994

Albánia (E)

Görögország

pénzügyi segély

siker

38.

1991

Lengyelország (E, AP)

EK, Egyesült Államok

adósságcsökkentés, pénzügyi segély

kétséges

39.

1990

Etiópia (E)

Izrael

pénz fizetése

siker

40.

1991

Törökország (O)

Egyesült Államok

humanitárius-katonai beavatkozás

siker

41.

1992–1994

Jean-Bertrand Aristide (AP)

Egyesült Államok

hatalomba való visszahelyezés, amerikai katonai beavatkozás

siker

42.

1992–1995

bosnyákok (E/AP)

az ENSZ Biztonsági Tanácsa [ENSZ BT]

csapatok küldése, légi evakuáció

részsiker

43.

1994

Lengyelország (O)

Németország

pénz fizetése