Az Európai Unió szakpolitikai rendszere

Az Európai Unió szakpolitikai rendszere

Szerkesztette

Ördögh Tibor

Budapest, 2022

Szerzők

Ambrusz József

Arató Krisztina

Balla József

Fülöp Katalin

Gombos Katalin

Hautzinger Zoltán

Horváth József

Horváth Valéria Eszter

Kengyel Ákos

Kollárik Ferenc

Koller Boglárka

Kovács Miklós

Kovács Olivér

Kozák Kornélia

Környei Ágnes

Molnár Anna

Munkácsy András

Nagy Judit

Nagy Noémi

Navracsics Tibor

Nyikos Györgyi

Ördögh Tibor

Paragi Beáta

Réczey Gábor

Simon Károly László

Szalók Csilla

Szegedi László

Szemlér Tamás

Szijártó Norbert

Szirbik Miklós

Teknős László

Töttős Ágnes

Varga András

Vájlok László

Vigh László

Vizi Balázs

Zsolt Melinda

Szakmai lektor

Laczkóné Tuka Ágnes

A kézirat lezárása:

2021. október 31.

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Inzsöl Kata

Olvasószerkesztő: Kutas Éva

Korrektor: Bujdosó Hajnalka és Tomka Eszter

Tördelőszerkesztő: Fehér Angéla

Nyomdai kivitelezés: Pátria Nyomda Zrt.

Felelős vezető: Orgován Katalin vezérigazgató

DOI: https://doi.org/10.36250/01028.00

ISBN 978-963-531-747-9 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-748-6 (ePDF) | ISBN 978-963-531-749-3 (ePub)

© A szerkesztő, 2022

© A szerzők, 2022

© A kiadó, 2022

Minden jog védve.

Tartalom

A kötet szerzői

Előszó

Koller Boglárka – Varga András: Tagállami és uniós hatáskörök a szakpolitikák rendszerében

AZ EURÓPAI UNIÓ KIZÁRÓLAGOS HATÁSKÖRŰ SZAKPOLITIKÁI

Kollárik Ferenc: Vámpolitika

Gombos Katalin: Versenypolitika

Szijártó Norbert: A gazdasági és monetáris unióhoz kapcsolódó szakpolitikák

Vigh László: Kereskedelempolitika

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS A TAGÁLLAMOK MEGOSZTOTT HATÁSKÖRŰ SZAKPOLITIKÁI

Szegedi László – Szirbik Miklós: Belső (egységes) piac

Arató Krisztina: Szociálpolitika

Nyikos Györgyi: Gazdasági, társadalmi és területi kohézió

Horváth József: Agrárpolitika

Réczey Gábor: Közös Halászati Politika

Horváth Valéria Eszter: Környezetvédelem

Kozák Kornélia: Fogyasztóvédelem

Munkácsy András: Közlekedéspolitika és a transzeurópai közlekedési hálózat

Zsolt Melinda: Energiapolitika

Nagy Noémi: A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége – Jogérvényesülés és alapvető jogok

Nagy Judit: A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége – Nemzetközi rendészeti együttműködés

Balla József – Vájlok László: A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége – Schengeni együttműködés

Hautzinger Zoltán – Töttős Ágnes: A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége – Bevándorlás- és menekültpolitika

Kovács Olivér: Kutatás- és űrpolitika

Paragi Beáta: Fejlesztéspolitika és humanitárius segítségnyújtás – Aktualitások és digitalizáció az EU segélypolitikájában

TAGÁLLAMI HATÁSKÖRŰ SZAKPOLITIKÁK

Kengyel Ákos: Ipar- és vállalkozáspolitika

Környei Ágnes: Kulturális és audiovizuális politika

Szalók Csilla – Kovács Miklós: Turizmus

Navracsics Tibor: Oktatás-, képzés-, ifjúság- és sportpolitika

Ambrusz József – Teknős László: Humanitárius segítségnyújtás és polgári védelem

Simon Károly László: Igazságügyi együttműködés polgári ügyekben

SPECIÁLIS HATÁSKÖRÖK

Molnár Anna: A közös kül- és biztonságpolitika és a közös biztonság- és védelempolitika

Ördögh Tibor: Bővítéspolitika

EGYÉB SZAKPOLITIKAI TERÜLETEK

Vizi Balázs: Kisebbségpolitika

Szemlér Tamás: Közös költségvetés

Fülöp Katalin: Adópolitika

Kislexikon

Mellékletek

A kötet szerzői

Ambrusz József PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Katasztrófavédelmi Intézet Katasztrófavédelmi Műveleti Tanszék, mb. tanszékvezető. Kutatási területei: katasztrófák következményeinek felszámolása, helyreállítás és újjáépítés vezetés-irányítása. Elérhetőség: ambrusz.jozsef@uni-nke.hu

Arató Krisztina PhD, intézetvezető egyetemi tanár, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Politikatudományi Intézet. Kutatási területei: az európai integráció története, európai szociális párbeszéd, euroszkepticizmus, civil társadalom. Elérhetőség: krisarato@ajk.elte.hu

Balla József PhD, docens, tanszékvezető, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Határrendészeti Tanszék. Kutatási terület: biometrikus adatok alkalmazása a rendészeti célú személyazonosításban, a biztonsági okmányok rendészeti célú ellenőrzése. Elérhetőség: balla.jozsef@uni-nke.hu

Fülöp Katalin PhD, egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Közgazdaságtani és Nemzetközi Gazdaságtani Tanszék. Kutatási területei: szervezeti teljesítmény értékelése, kockázati magatartás, audit. Elérhetőség: fülöp.katalin@uni-nke.hu

Gombos Katalin PhD, habilitált tanszékvezető egyetemi tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék. Kutatási terület: uniós versenyjog, európai köz- és magánjog, jogvédelem az EU-ban. Elérhetőség: simonne.gombos.katalin@uni-nke.hu

Hautzinger Zoltán r. ezredes, PhD, tanszékvezető egyetemi docens. Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Bevándorlási Tanszék. Kutatási területei: migráció szabályozása, krimmigráció. Elérhetőség: hautzinger.zoltan@uni-nke.hu

Horváth József PhD, habilitált egyetemi docens, Szegedi Tudományegyetem Mezőgazdasági Kar Gazdálkodási és Vidékfejlesztési Intézet. Kutatási területei: a mezőgazdasági vállalkozások és a vidékfejlesztés ökonómiája, az uniós és hazai agrárpolitika gazdasági hatásai. Elérhetőség: horvath.jozsef@mgk.u-szeged.hu

Horváth Valéria Eszter tanársegéd, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Nemzetközi Jogi Tanszék. Kutatási területei: az éghajlatváltozással összefüggő mobilitás, nemzetközi migráció és menekültjog, nemzetközi környezet- és éghajlatvédelem, emberi jogok. Elérhetőség: horvath.valeria.eszter@uni-nke.hu

Kengyel Ákos PhD, egyetemi tanár, Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi, Politikai és Regionális Tanulmányok Intézet Nemzetközi Kapcsolatok Tanszék. Kutatási területei: európai gazdasági integráció, kohéziós politika és felzárkózás, az EU közös költségvetése. Elérhetőség: akos.kengyel@uni-corvinus.hu

Kollárik Ferenc tanársegéd, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Közgazdaságtani és Nemzetközi Gazdaságtani Tanszék. Kutatási területei: integrációs elméletek, a monetáris unió közgazdaságtana, európai integráció (politikai) gazdaságtana. Elérhetőség: kollarik.ferenc@uni-nke.hu

Koller Boglárka PhD, nemzetközi rektorhelyettes, tanszékvezető egyetemi tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európa-tanulmányok Tanszék. Kutatási területei: európai integráció, Európai Unió. Elérhetőség: koller.boglarka@uni-nke.hu

Kovács Miklós dr. univ., címzetes egyetemi docens, Budapesti Gazdasági Egyetem Kereskedelmi Vendéglátóipari és Idegenforgalmi Kar Turizmus Tanszék.

Kovács Olivér PhD, tudományos főmunkatárs, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Közgazdaságtani és Nemzetközi Gazdaságtani Tanszék. Kutatási területei: komplexitás közgazdaságtana, technológiai fejlődés, innováció, innovációpolitika. Elérhetőség: kovacs.oliver.istvan@uni-nke.hu, https://oliverkovacs.com

Kozák Kornélia tanársegéd, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék. Kutatási területei: fogyasztóvédelmi jog, belső piaci jog. Elérhetőség: kozak.kornelia@uni-nke.hu

Környei Ágnes PhD, egyetemi docens, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Bölcsészet- és Társadalomtudományi Kar Nemzetközi Tanulmányok Tanszék. Kutatási területei: nemzetközi kulturális kapcsolatok, emberi jogok regionális rendszerei. Elérhetőség: kornyei.agnes@btk.ppke.hu

Molnár Anna PhD, tanszékvezető egyetemi tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Hadtudományi és Honvédtiszképző Kar Nemzetközi Biztonsági Tanulmányok Tanszék. Kutatási területei: EU közös kül- és biztonságpolitika, EU közös biztonság- és védelempolitika, olasz bel-, kül- és biztonságpolitika. Elérhetőség: molnar.anna@uni-nke.hu

Munkácsy András PhD, kutatóközpont-vezető, tudományos főmunkatárs, Közlekedéstudományi Intézet (KTI) Közlekedésfejlesztési Kutatóközpont. Kutatási területei: a személyközlekedési folyamatok, különösen az utazási szokások vizsgálata, valamint a mobilitásmenedzsment és -tervezés. Elérhetőség: munkacsy.andras@kti.hu

Nagy Judit PhD, egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Igazgatásrendészeti és Nemzetközi Tanszék. Kutatási területei: nemzetközi és uniós rendészeti együttműködés, bűnügyi együttműködés. Elérhetőség: nagy.judit@uni-nke.hu

Nagy Noémi PhD, egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Nemzetközi Jogi Tanszék. Kutatási területei: emberi, kisebbségi és nyelvi jogok nemzetközi védelme, kisebbség- és nyelvpolitika. Elérhetőség: nagynoemi@uni-nke.hu

Navracsics Tibor PhD, címzetes egyetemi tanár, intézetigazgató, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, EUstrat; egyetemi docens, ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet. Kutatási területei: nyugat- és közép-európai politikai rendszerek összehasonlító elemzése, az Európai Unió politikai rendszere. Elérhetőség: navracsics.tibor@uni-nke.hu

Nyikos Györgyi PhD, tanszékvezető egyetemi tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Közpénzügyi Tanszék. Kutatási területei: közpénzügyek, EU kohéziós politika, közbeszerzés, állami támogatások, projektmenedzsment- és finanszírozás, gazdaságfejlesztés, pénzügyi eszközök. Elérhetőség: nyikos.gyorgyi@uni-nke.hu

Ördögh Tibor PhD, egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európa-tanulmányok Tanszék. Kutatási területei: a Balkán államainak politikai rendszerei, határon túli magyarok, EU-szakpolitikák. Elérhetőség: ordogh.tibor@uni-nke.hu

Paragi Beáta PhD, egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem Globális, Regionális és Nemzetközi Tanulmányok Intézet. Kutatási területei: nemzetközi segélyezés, izraeli–palesztin kapcsolatok. Elérhetőség: beata.paragi@uni-corvinus.hu

Réczey Gábor PhD, EU halászati referens, volt halászati és mezőgazdasági szakdiplomata, halászati attasé, Agrárminisztérium. Kutatási terület: EU halászati politika, visegrádi országok mezőgazdasági/halászati együttműködése, akvakultúra. Elérhetőség: gabor.reczey@am.gov.hu

Simon Károly László PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék. Kutatási területei: nemzetközi gazdasági kapcsolatok joga, európai és nemzetközi magánjog, európai és nemzetközi családjog. Elérhetőség: simon.karoly.laszlo@uni-nke.hu

Szalók Csilla PhD, főiskolai tanár, Budapesti Gazdasági Egyetem Kereskedelmi, Vendéglátóipari és Idegenforgalmi Kar Turizmus Tanszék. Kutatási területei: turizmuspolitika, GEN utazási szokások, turisztikai fejlettségi vizsgálatok, Turizmus Komplex Mutató. Elérhetőségek: szalok.csilla@uni-bge.hu

Szegedi László PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék. Kutatási területei: uniós közszolgálati jog, közigazgatási jogra kiható európai jogi fejlődési tendenciák, belső piac joga. Elérhetőség: szegedi.laszlo@uni-nke.hu

Szemlér Tamás PhD, habilitált tanszékvezető egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Közgazdaságtani és Nemzetközi Gazdaságtani Tanszék. Kutatási területei: az EU költségvetése, Közép- és Kelet-Európa és az EU, az EU és a Nyugat-Balkán országainak kapcsolatai, az EU regionális és kohéziós politikája, gazdaságpolitikai koordináció az EU-ban, francia–német kapcsolatok és az európai integráció. Elérhetőség: szemler.tamas@uni-nke.hu

Szijártó Norbert PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Közgazdasági és Nemzetközi Gazdaságtani Tanszék; tudományos segédmunkatárs, Világgazdasági Intézet, Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont. Kutatási területei: gazdasági és monetáris unió, európai gazdasági integráció, európai gazdasági kormányzás, intézményi változás az Európai Unióban. Elérhetőség: szijarto.norbert@krtk.hu

Szirbik Miklós PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európai Köz- és Magánjogi Tanszék. Kutatási területei: uniós versenyjog, belső piac joga, alkotmányjog, nemzetközi jog. Elérhetőség: szirbik.miklos@uni-nke.hu

Teknős László PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Katasztrófavédelmi Intézet Katasztrófavédelmi Műveleti Tanszék. Kutatási területei: az éghajlatváltozás katasztrófavédelmi aspektusai, katasztrófavédelem, környezettudomány, fenntartható fejlődés, környezetbiztonság, EU környezeti politikája, vízkonfliktusok. Elérhetőség: teknos.laszlo@uni-nke.hu

Töttős Ágnes PhD, vezető-kormányfőtanácsos, Miniszterelnöki Kormányiroda Európa-politikai Főosztály. Kutatási területei: uniós menekültpolitika, legális migráció, szabad mozgás joga. Elérhetőség: agnes.tottos@kormanyiroda.gov.hu

Varga András PhD, adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Európa-tanulmányok Tanszék. Kutatási területei: demokratikus deficit, uniós döntéshozatal, európai politikai kultúra. Elérhetőség: vargaandras@uni-nke.hu

Vájlok László referens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Határrendészeti Tanszék. Kutatási terület: államhatárok, határ, határrend elmélete, a határellenőrzés automatizálása, az illegális migráció látenciája. Elérhetőség: vajlok.laszlo@uni-nke.hu

Vigh László PhD, főiskolai tanár, tudományos és nemzetközi rektorhelyettes, Edutus Egyetem Gazdálkodástudományi Tanszék. Kutatási területei: gazdasági és monetáris unió, Európai Központi Bank tevékenysége, EU-szakpolitikák. Elérhetőség: vigh.laszlo@edutus.hu

Vizi Balázs PhD, habilitált egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Nemzetközi Jogi Tanszék; kutatóprofesszor, ELKH Társadalomtudományi Kutatóközpont Kisebbségkutató Intézet (MTA Kiváló Kutatóhely). Kutatási területei: emberi és kisebbségi jogok nemzetközi védelme, etnopolitikai kérdések Európában.

Zsolt Melinda a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Hadtudományi Doktori Iskolájának hallgatója; az Energiaklub Szakpolitikai Intézet és Módszertani Központ Oktatási és Kommunikációs Programjának vezetője. Kutatási területei: az Európai Unió energiabiztonsága, a megújuló energiák szerepe a kül- és biztonságpolitikájában. Elérhetőség: zsolt.melinda@uni-nke.hu

Előszó

Az Európai Unió napjainkra egy állandóan változó együttműködési lehetőséget jelent a kontinens államai számára, ahol egyre bonyolultabb intézményi hálózatban születnek meg a döntések. Arató Krisztina és Koller Boglárka jóvoltából részletesen megismerhettük az Európai Unió politikai rendszerét, amely alapul szolgál jelen kötetünkhöz is. Az Európai Közösségek kezdetben gazdasági célú együttműködést hozott létre, azonban az 1990-es évektől egyre több politikaterület jelent meg a közös politikák rendszerében. Napjainkra szinte meghatározhatatlan számú szakpolitika került kapcsolatba az Európai Unióval, így eredményezve több százezer oldalnyi uniós joganyagot.

Kötetünkben arra vállalkozunk, hogy az Európai Unió szakpolitikai együttműködéseire rávilágítsunk, megfelelő szerkezetet biztosítva a kategorizálásra, valamint egyedi szempontrendszert kidolgozva ne csupán az egyes politikaterületeket mutassuk be, de egymással összehasonlíthatóvá is tegyük azokat. Részletesen foglalkozunk minden – ma jól körülhatárolható – részszakpolitikával. Ez azt jelenti, hogy egy-egy nagyobb témához tartozó uniós jogi, gazdasági és döntéshozatali előírásokat, módszereket újra bemutatunk.

Bevezetésként az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusait vizsgáljuk arra törekedve, hogy csoportosításokban tudjuk meghatározni az egyes közpolitikákat. A kizárólagos hatáskörökben a vám-, a versenypolitikát, a gazdasági és monetáris unió együttműködését, valamint a kereskedelempolitikát mutatjuk be. Ezen közpolitikákra úgy kell tekintenünk, mint amelyekben az Unió egyedül járhat el, a tagállamok szuverenitásukat átruházták az integrációra. A megosztott hatáskörök esetében a Közösség és a tagállamok is eljárhatnak, a határokat az egyes szerződések határozzák meg, ami a legátláthatatlanabb viszonyrendszert eredményezi. Jelentős számú együttműködés kerül ebbe a kategóriába, így az egységes (belső) piac, a szociálpolitika, a kohézió, az agrár- és halászati politika, a környezet- és fogyasztóvédelem, a közlekedés- és energiapolitika, a szabadság, biztonság és jog érvényesülésének területei (alapvető jogok, rendőrségi együttműködés, schengeni jog, migrációs és menekültpolitika), a kutatás- és űrpolitika, valamint a fejlesztéspolitika. Vannak olyan közpolitikák, amelyek esetében a tagállamok továbbra is ragaszkodnak szuverenitásukhoz, ezeknél az EU csupán támogató szerepkörhöz jut: ipar- és vállalkozáspolitika, kultúra, turizmus, oktatás, polgári védelem, polgári jogi ügyek. Léteznek speciális szabályokon alapuló együttműködések is, például a közös kül- és biztonságpolitika vagy a bővítés kérdésköre. Egyéb területeken is érzékelhető a tagok együttműködési szándéka, így kötetünkben elemezzük a kisebbségek szabályozásának lehetőségét, az integráció közös költségvetésének a kérdését vagy az adópolitika harmonizációját.

A kötetben szereplő tanulmányok szerkezeti felépítésénél azonos szempontrendszert kívántunk használni, amely a szakpolitika céljának ismertetésével kezdődik, majd a fejlődéstörténet kapcsán a főbb szabályozási és politikai mérföldköveket mutatjuk be. A továbbiakban a közpolitika reformjaira világítunk rá, majd az aktuális szabályokat elemezzük. Célunk volt, hogy a lehetséges jövőképeket is bemutassuk, így a 2027-ig terjedő pénzügyi tervezést figyelembe véve igyekeztünk a szakpolitika irányát vizsgálni, valamint a tagállamok eltérő érdekeire is rávilágítani.

Reméljük, hogy kötetünk egyedi szempontrendszere és a bemutatott közel harminc szakpolitika segít megérteni mindenki számára az Európai Unió működését és a jövőbeli együttműködések mértékét.

A Szerkesztő

Koller Boglárka – Varga András

Tagállami és uniós hatáskörök a szakpolitikák rendszerében

Bevezetés

Az Európai Unió hivatalos honlapja huszonkét szakpolitikai területet, és továbblépve mintegy negyven olyan szakpolitikai vonatkozású témakört jelenít meg, ahol az Unió szerepet játszik a kívánt szakpolitikai eredmény elérésében.[1] Az élelmiszer-biztonságtól kezdve az adóügyeken át a regionális politikán keresztül szinte valamennyi olyan területen van az Európai Uniónak különböző mértékű illetékessége, amelyek a tagállamok és polgáraik számára is a mindennapi életüket meghatározó területek.

Első látásra nehéz eldönteni, hogy ez az illetékesség mit is takar. A határok nélküli egységes belső piacon egyértelmű, az uniós jogszabályokban is rögzített illetékesség következtében az Unió határain belül szabadon lehet kereskedni, szolgáltatást nyújtani, munkát vállalni és befektetni is. Bár a négy tényező szabad áramlásának megvalósítása érdekében a fizikai, technikai és fiskális akadályok lebontására az 1980-as évektől jelentős törekvések történtek, és még mindig nem beszélhetünk 100 százalékban egységes piacról, e terület nagy részében az EU kizárólagos hatáskörrel rendelkezik. Az energiapolitika területén jelentős ambíciókkal rendelkezik az Unió: célja, hogy alacsony szén-dioxid-kibocsátású térséggé váljon. E területen azonban csak a tagállamokkal közösen cselekedhet. Az oktatáspolitika területén még ennél is korlátozottabb a cselekvőképessége. Segítheti a tagállamok törekvéseit, meghatározhat olyan programokat és keretrendszert, amely a kívánt, minőségi és versenyképes európai oktatási rendszer kialakítása felé mutat, azonban a tagállamok konkrét döntéseire nincs ráhatással.

Mielőtt további példákat említenénk, érdemes megjegyezni, hogy az Unió szakpolitikai felhatalmazása a tagállamokhoz képest részleges. Vajon akkor milyen elvárásokat lehet megfogalmazni az Európai Unióval szemben az egyes szakpolitikai területeken? Elvárható-e például az, hogy biztosítsa az európai uniós polgárok magas szintű egészségügyi ellátását, vagy hogy a világpolitikai konfliktusok megoldásában szerepet vállaljon? Ahhoz, hogy közelebb kerüljünk e kérdések megválaszolásához, először meg kell értenünk az Európai Unió mint politikai rendszer valós természetét, beleértve az uniós intézmények szerepét és a döntéshozatal módját. Hogyan vélekedjünk az európai uniós döntéshozatal szerint megvalósuló szakpolitikai ciklusokról egy többszintű európai uniós kormányzás esetében? Vajon az Uniónak az elosztó, újraelosztó vagy az úgynevezett szabályozó politikák területén van nagyobb jelentősége? E fejezetben e kérdésekre keressük a válaszokat.

Az európai uniós politikai rendszer sajátos természete[2]

Ha a politikatudományi kategóriákkal szeretnénk leírni az Európai Uniót, akkor vagy a nemzetközi szervezetek, vagy az országok politikai rendszerein keresztül érdemes közelíteni hozzá.[3] Az EU valóban nagyon hasonlít egy nemzetközi szervezetre, ugyanis szuverén államok között, szerződéssel létrehozott egység, amely a tagállamok által felruházott jogosítványokkal rendelkezik, vannak intézményei és költségvetése is. Ugyanakkor rendelkezik olyan tulajdonságokkal is, amelyek alapján inkább hasonlít egy szövetségi államra. Az Európai Unió közös jogrendszert hozott létre, a tagállamokra nézve kötelező erejű döntéseket hozhat, amelyeknek bíróság útján is érvényt szerezhet, önálló jogalanyisággal rendelkezik, vagyis érvényes rá a nemzetekfelettiség is. Az Európai Unió jövőjének latolgatásakor manapság lépten-nyomon megfogalmazott, eldöntendő, vagy inkább „látszólag eldönthető” kérdés – miszerint a nemzetállamok laza szövetsége vagy pedig a föderáció felé tart-e az integráció – szintén az EU politikai rendszerének sajátos természete miatt született. Az Európai Unió jelenlegi konstrukciója ugyanis mindkettőre hasonlít, de teljes mértékben egyik kategóriába sem illeszthető be.

„Az Európai Unió tehát Európai Unió – a nemzetközi kapcsolatok hagyományos fogalmi apparátusával lehet hozzá közelíteni, de pontosan leírni nem. Az Unió valahol az állam és a nemzetközi szervezet között helyezkedik el, egyes tulajdonságaiban az államhoz, másokban inkább a nemzetközi szervezethez hasonlít jobban.”[4]

Vagyis akkor járunk el a leghelyesebben, ha úgynevezett sui generis politikai rendszerként tekintünk rá. Jacques Delors, az Európai Bizottság egykori elnöke 1985-ben egyfajta azonosítatlan politikai tárgyat vizionált, amikor az Európai Közösség jövőjét egy úgynevezett UPO (Unidentified Political Object) kialakulásában látta. Egy olyan sajátos politikai rendszerben, amely hasonlítani fog a nemzetközi és nemzeti politikai rendszerekhez, de alapjaiban különbözik is tőlük.[5]

Sajátos abból a szempontból is az európai uniós politikai rendszer, hogy időről időre változik a tagjainak a száma, és ezzel összefüggésben a földrajzi kiterjedése.[6] Elsősorban úgy, hogy a múltban újabb és újabb tagállamok csatlakoztak hozzá az egyes bővítési körökben (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013), de immár a 2020. február elsejével megvalósult brexit nyomán egy tagállam úgy döntött, hogy kilép a közösségből.[7]

Ha a szakpolitikák helyét szeretnénk értelmezni az Európai Unió sajátos politikai rendszerében, akkor segítségül hívhatjuk a politikatudomány háromszögét.[8] Az angol nyelvben ugyanis a politikafogalom három különböző értelemben is használatos. Egyrészt jelenti általános értelemben a politikát, vagyis a politicsot, érték- és érdekalapú hatalmi konfliktusokat, amelyek általában a politikai pártok közötti konfliktusokban manifesztálódnak. Másrészt magában foglalja a politikai intézményrendszert, vagyis a polityt. Harmadrészt vonatkozik a szakpolitikákra, a policyre, beleértve a monetáris, szociális vagy oktatáspolitikát. A politics-polity-policy viszonyrendszerét tekintve tagállami szinten is igaz, hogy a három különböző terület nem egymástól elkülönülve, hanem egymással szoros interakcióban létezik. Így például egy egészségügyi reform a politikai akarat mellett az intézményi szereplők együttműködését is feltételezi. A politikai háromszög az EU politikai rendszerének értelmezésére is alkalmazható, azzal a további megjegyzéssel, hogy az integráció eddigi története során folyamatosan változtak a tagállami és uniós hatáskörök, a döntéshozatali módok, az intézmények szerepe, és fokozatosan bővült a közösségi szinten menedzselt szakpolitikák köre. Példaként elég megemlíteni az egyik kulcsintézmény, az Európai Parlament (EP) hatáskörének fokozatos növekedését, amely mára ezt az intézményt az Unió társjogalkotójává avanzsálta, de ugyanígy kiemelhető a gazdasági és monetáris unió maastrichti programja, amellyel egy újabb szakpolitikai terület került közösségiesítésre. Érdemes néhány szót ejteni a politológiai háromszög harmadik jelentős csúcsa, a politics esetében bekövetkezett változásokról is. Az alapító atyák, Jean Monnet és Robert Schuman az 1950-es években az európai államok esetében az integráció sikeres indulásának a garanciáit éppen a technokrata jellegében látták, és jobbnak tartották a politikamentes megvalósítását. A második világháború után ugyanis nem lehetett abban bízni, hogy a politikai kapcsolatokra alapozott együttműködés nem viszi hamarosan zsákutcába az Európa-projektet. A gazdasági kapcsolatok erősítésében, a közös szakpolitikák megvalósításában látták az egységfolyamat zálogát.

Ennek megfelelően az európai integráció az úgynevezett megengedő konszenzussal (permissive consensus) indult el, és technokrata jellege az 1990-es évekig domináns maradt. Az 1990-es évektől azonban egyre inkább megjelentek az egységfolyamat körüli politikai viták, illetve a szakpolitikai kérdések tárgyalása is gyakrabban terelődött politikai mederbe. Erősödött a politics jelleg, ami azonban azzal is együtt járt, hogy a korábbi megengedő konszenzust felváltotta az úgynevezett „korlátozó vita”[9] (constraining dissensus) időszaka.[10] Egyre több szakpolitikai ügy került be a politikai arénába, ami azzal a mellékhatással is járt, hogy a korábban az elitek által indított és vezérelt integrációs projekt mára a polgárok számára gyakran vitatott kérdéssé vált.[11] Az 1990-es évektől, de különösen a 2000-es évektől egyre inkább átpolitizálttá vált európai egységfolyamatnak olyan új jelenségekkel kellett szembenéznie, mint az egyre erősödő euroszkepticizmus.[12]

Az Európai Unió politikai rendszerének egyik legnyilvánvalóbb sajátossága a hatalmi központ hiánya.[13] Demokratikus államok esetében ezt a hatalmi központot könnyű azonosítani, hiszen ez az aktuális kormányt jelenti, ennek ellenpólusát pedig az ellenzék.[14] Bár az Európai Bizottságot sokan gondolják az Unió kormányának, mégsem lehet annak tekinteni. Intézményi szerepköre szerint ugyan élvezi a jogszabály-előterjesztés kizárólagosságát, de a végrehajtás során már nem tud kormányként funkcionálni, hiszen ebben legtöbbször a tagállamokra támaszkodik. Az Európai Parlament sem rendelkezik a törvényhozás kizárólagosságával úgy, mint ahogy egy tagállam esetében nemzeti szinten a nemzeti parlament; az Európai Parlament csak társjogalkotó intézmény, törvényhozó szerepben rajta kívül még a tagállamok képviseletét biztosító Tanács van. Utóbbi intézmény az Európai Bizottság mellett végrehajtói jogkört is gyakorol. Egyetérthetünk azzal a megállapítással, hogy az Európai Unióban az intézmények elnevezése csak részben feleltethető meg a tagállami párjuknak.[15]

Annak ellenére, hogy nincs az Európai Uniónak kormánya, mégis beszélhetünk úgynevezett európai kormányzásról, következésképpen, amit az Unióban tapasztalunk, az egy kormány nélküli kormányzás (governance without government). Egy-egy szakpolitikai célkitűzés megvalósításához, új szakpolitikák létrehozásához és végrehajtásához ugyanis a szerződések világos szabályokat, eljárásokat rögzítenek.[16] A végrehajtás azonban már nem csak az uniós intézményi szereplők, hanem egy többszintű kormányzási rendszer szereplőinek – beleértve a tagállamokat és a szubnacionális szereplőket is – közös feladata.[17] Az európai kormányzás mikéntje azonban változó. Mindig az adott szakpolitikai terület és az ahhoz kapcsolódó döntéshozatali mód határozza meg a kormányzás formáját. Az európai kormányzás egyik legjelentősebb teoretikusa, Tanja Börzel szerint „az európai kormányzási mix” egyik végpontja az úgynevezett hierarchikus, szupranacionális centralizáció, a másik végpontja pedig az úgynevezett nyílt koordinációs mechanizmus (Open Method Coordination – OMC).[18] A két végpont között számtalan variáns létezhet. Amikor versenykorlátozó magatartás esetén az Európai Bizottság szankciókat kezdeményez a tagállam vagy gazdasági szereplője ellen, az hierarchikus, szupranacionális kormányzás, ugyanis az Európai Bíróság kötelezheti a tagállamokat akaratuk ellenére is az európai jog betartására. Ezzel szemben például az oktatáspolitikában az Európai Unió a nyílt koordinációs mechanizmus mentén fogalmaz meg ajánlásokat, kezdeményez programokat. Ha a tagállam nem teljesít, akkor az semmilyen szankcióval nem jár.

Arra, hogy az Európai Unió mely szakpolitikai területeken milyen típusú hatáskörrel rendelkezik, a Lisszaboni Szerződésből kaphatunk választ. Három, különböző szakpolitikákat tömörítő csoportot határoztak meg a szerződésben. Az EU-nak kizárólagos hatásköre van például a vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok, a közös kereskedelempolitika területein. E területeken kizárólag az Európai Unió alkothat jogszabályokat. Környezetvédelmi vagy menekültügyi kérdésekben azonban már megosztott hatásköre van a tagállamokkal, vagyis mind az európai uniós intézmények, mind pedig a tagállamok alkothatnak jogszabályt. Más területeken, mint a kulturális vagy az oktatáspolitika, ennél is korlátozottabb az EU szakpolitikai felhatalmazása. E területeken az EU csak úgynevezett támogató-összehangoló-kiegészítő intézkedéseket tehet. Megfogalmazhat ajánlásokat, együttműködési lehetőségeket biztosíthat, de egyéb hatásköre nincs. Végezetül, az úgynevezett különleges szakpolitikai területekre, amilyen a kül- és biztonságpolitika vagy a kutatás, technológiafejlesztés, egyedi szabályok és eljárások vonatkoznak.[19]

Ezek a hatásköri csoportok azért fontosak, mert kategóriánként változó, hogy a különböző szakpolitikák milyen aránya dől el a rendes vagy a rendkívüli eljárások szerint. Alapvetően elmondható, hogy a kérdések legnagyobb része a rendes jogalkotás alá tartozik, azonban minél különlegesebb területről beszélünk, minél nagyobb szerepe van a tagállamnak, annál többször valamilyen különleges, rendkívüli eljárást kell alkalmaznunk. Ennek vizsgálatát szakpolitikáról szakpolitikára el kell végezni, és pontos előírást erről a Lisszaboni Szerződésben találunk.

Közpolitika-alkotás a sui generis politikai rendszerben

Ahogy azt fentebb olvashattuk, az EU egy minden szempontból sajátos, egyedi politikai rendszer. Ennek megfelelően az uniós intézményi struktúra, az európai polity, bár nyomokban ismerős elnevezéseket tartalmaz, azonban mind belső viszonyrendszerében, mind funkcióiban jelentősen eltér a tagállami szinten ismert döntéshozatali megoldásoktól és politikai rendszerektől. A szakpolitika-alkotás folyamata, aktori köre és jellege is ennek megfelelően eltér a nemzeti szinten tapasztaltaktól. A következőkben röviden ezen folyamatok és különbségek leírására teszünk kísérletet.

A többszintű kormányzás elmélete részletesen kifejti,[20] hogy az uniós döntéshozatalban a vertikális hatalommegosztás különböző szintjein elhelyezkedő aktorok mindegyike részt vesz a folyamatban, és az adott szakpolitikát alakító szereplőnek tekinthető. Ennek egyik legfőbb oka a Lisszaboni Szerződés által kialakított és fentebb kifejtett hatáskörmegosztási rendszer. A másik ok a szubszidiaritás és az arányosság elveinek állandó alkalmazási szükségszerűsége. Ez a tagolódás a szupra-, szub- és nacionális szereplők között, a horizontálisan tagolt aktorok mellett a résztvevők jóval szélesebb körét hozza létre.

Szubszidiaritás elve: Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz) szerint a „szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók” [EUSz 5. cikk (3)]. Vagyis ez esetben egyszerre jelenik meg az állampolgárokhoz minél közelebbi beavatkozás és a hatékonyság követelménye.

Arányosság elve: Az EUSz szerint az „arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges” [EUSz 5. cikk (4)]. Vagyis az EU csak a célok eléréséhez szükséges mértékben, azokkal arányosan alkothat közpolitikai megoldásokat.

Szubnacionális, tehát az országos alatti szinten a NUTS1, 2 vagy 3, illetve a LAU1, 2-es szintek közül több rendelkezik helyi önkormányzatisággal, amelyek résztvevői és alakítói lehetnek különböző uniós szakpolitikáknak.[21] Ezek a nemzeti alatti szintek egyrészt a szakpolitikák célzotti köreként (regionális és kohéziós politikák, agrárpolitika, vidékfejlesztés) vagy a döntéshozatal szerves résztvevőiként is megjelenhetnek (akár a Régiók Bizottságában vagy a Gazdasági és Szociális Bizottságban való képviseletükön keresztül, akár különböző szubnacionális szintek közötti együttműködések kialakítóiként).

Nemzeti szinten a tagállami végrehajtás, vagyis a kormány és a közigazgatási rendszer egésze, valamint a törvényhozás szervei, akik a szakpolitikák kialakításában és végrehajtásában komoly szerephez jutnak. Ezzel párhuzamosan pedig a nemzeti igazságszolgáltatás is kiveszi a szerepét a közpolitikai ciklus bizonyos részeiből, főként az értékelés, vagyis a monitoring szakaszban, a jogviták és az uniós jog érvényesülésének biztosításán keresztül.[22]

Európai szinten az úgynevezett hard law [23] jellegű megoldásokat megalkotó, klasszikus uniós intézményrendszert, valamint az ennél rugalmasabb úgynevezett soft law [24] típusú eredményeket alkotó kormányzási (governance) aktorokat (bizottságok, ügynökségek, OMC együttműködések) találjuk mint közpolitika-alakítókat. A felsorolt szereplőkön túl az uniós döntéshozatal szerves részét képezi a főként Brüsszel-központú lobbitevékenység is, amelyet különböző nyomásgyakorló és érdekcsoportok, civil szervezetek, NGO-k végeznek.[25] Az ő munkájuk elsősorban az integratív döntéshozatalt támogatja, reszponzívabbá téve az EU döntéshozatalát, áthidalva az európai polity és az állampolgárok, társadalmi csoportok, érdekközösségek közötti távolságot.

Hogyan is zajlik az uniós döntéshozatal, illetve mi a célja? A második kérdést egyszerűbb megválaszolni; mint minden politikai rendszernek – márpedig az EU annak tekinthető [26] –, az Európai Uniónak is az a célja, hogy a felmerülő társadalmi problémákat közpolitikai megoldásokkal kezelje. A következőkben a közpolitikai ciklus elméletét felhasználva[27] áttekintjük az uniós szakpolitika-alkotás folyamatát.[28] A társadalmi probléma megfogalmazásától, vagyis a napirend meghatározásától indulva az alternatívák kidolgozásán, majd értékelésén keresztül eljutunk a döntésig. Végül pedig ennek megvalósításával és értékelésével, azaz az implementációval és a monitoringgal foglalkozunk.

1. ábra: A közpolitikai ciklus

Forrás: Gajduschek–Hajnal (2010): i. m. 33.

Mivel az EU maga is egy „azonosítatlan politikai tárgy” (UPO), így a közpolitikai ciklus működése is részben más aktorokkal és más döntéshozatallal működik a szupranacionális szinten is.

Ahhoz, hogy az első kérdésre is kielégítő választ adhassunk, elsőként el kell különítenünk egymástól a döntéshozatal és a jogalkotás fogalmait. Ez a két jelenség halmaz-részhalmaz viszonyban áll egymással. A jogalkotási folyamat egy sokkal szűkebb eseménysort jelent, amelyet a döntéshozatal teljes egészében magába foglal. A Lisszaboni Szerződés értelmében az uniós jogalkotásban lényegileg csak három európai intézmény vesz részt, az Európai Bizottság mint kezdeményező, valamint az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa mint társjogalkotók. Mellettük konzultatív jogkörökkel több más intézmény is jelen van, mint a Régiók Bizottsága vagy az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a tagállami parlamentek ellenőrző szerepet játszanak a szubszidiaritás és az arányosság felett őrködve. A szigorúan vett jogalkotási folyamatban érdemben azonban csak a jogalkotási háromszöget alkotó három intézmény vesz részt, hiszen a folyamat kezdete az, amikor a két társjogalkotó hivatalosan megkapja a kezdeményezett jogszabály tervezetét. Az uniós szakpolitika-alkotás folyamatát azonban hiba lenne csak a formális jogalkotási eljárásokra szűkíteni. Ha a policy-making és egyben a politikatudomány szempontjából sokkal relevánsabb döntéshozatalt vizsgáljuk, akár csak annak formális folyamatát, az aktorok száma rögtön jelentősen kibővül, ezért röviden összefoglaljuk a döntéshozatal uniós menetét. Mivel a Lisszaboni Szerződés a szakpolitikák javát a rendes jogalkotási eljárássá vált együttdöntés alá sorolja, így részletesen az ezt megelőző és magába foglaló döntéshozatallal foglalkozunk. A jogalkotásnál azonban kitérünk a rendkívüli esetekre is, illetve jelezzük az eltéréseket.

Ahogy a 2. ábrán látható, a döntéshozatalban legalább tíz különböző aktor vesz szervesen részt. A szigorúan vett jogszabályalkotási folyamat az egész eljárás mindössze utolsó harmadát jelenti.[29] A döntéshozatal főszereplője megkérdőjelezhetetlenül az Európai Bizottság. Az uniós közpolitikák alakításának fő irányvonalait a bizottsági elnök által bemutatott ötéves politikai program adja. Az ebben megjelölt célok és preferenciák mentén születik meg a Bizottság éves munkaprogramja, amelyet néhány új üggyel, illetve a prioritások enyhe átrendezésével kiegészít az Európai Unió Tanácsának trió elnökségi programja,[30] illetve esetlegesen a sikeres európai polgári kezdeményezések (European Citizens’ Initiative).[31] Ritkábban, de ugyanígy megeshet, hogy az Európai Parlament kéri fel a Bizottságot a jogalkotás megindítására. A Bizottság ezt nem köteles megtenni, azonban, ahogy azt Simon Zoltán is kiemeli, az EU legerősebb input legitimációjával rendelkező intézmény kérésének politikai okokból fontos lehet teret engedni.[32]

Összességében tehát megállapíthatjuk, hogy a közpolitikai napirend meghatározásában, az úgynevezett agenda-settingben a legfontosabb szerepet a Bizottság játssza, azonban az Európai Unió Tanácsa a soros elnökségen keresztül, valamint bizonyos speciális esetekben az Európai Tanács (EiT), az EKB, illetve az uniós állampolgárok is szerepet kaphatnak ebben a szakaszban. Az éves bizottsági munkaprogramot közlemény formájában megkapja a két társjogalkotó, valamint a rendes jogalkotási eljárás konzultatív szervei, a Régiók Bizottsága és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság is.

2. ábra: Az EU döntéshozatali rendszere

Forrás: a szerzők szerkesztése

Ahogy az a folyamatábrán is megfigyelhető, arról, hogy a program melyik pontjából mikor lesz konkrét jogszabálytervezet és előterjesztés, az EiT dönt. Az EU fő politikai irányító szerve, amely a végrehajtás nemzeti és európai vezetőinek csúcsértekezlete, a luxemburgi kompromisszumnak megfelelően kijelöli azokat a stratégiai és politikai irányokat, amely területeken a Bizottság elkezdi a konkrét jogalkotást. Bár úgy tűnhet, hogy a Bizottság eszerint csak egy reaktív aktor, azonban a bizottsági elnök is tagja az EiT-nek, valamint az általa kidolgozott ötéves ciklusra készített politikai program az Európai Tanács által ismert, így a bizottsági proaktív magatartás valójában inkább az ezen intézményen belül valósul meg, szoros együttműködésben az EiT elnökével.[33] Az állam-, illetve kormányfők úgynevezett tanácsi következtetésekben kijelölik a közeljövő jogszabálytervezeteit, illetve felkérhetik a Bizottságot arra, hogy valamely más területen mérje fel az európai megoldások lehetőségeit.

A jogszabály-előkészítés hivatalos, formális szakasza itt kezdődik, annak ismeretében, hogy a vonatkozó kérdést a szerződések milyen jogalkotási eljárás alá utalják. Ezen a ponton azonban fontos leszögezni, hogy a Bizottság már ezelőtt is komoly munkát fordított az adott jogszabályra. Az uniós döntéshozatal egészét átszövi ugyanis az informális egyeztetések sorozata. Amikor a Bizottság elkezdi a jogszabályt formálisan előkészíteni, valószínűsíthetően már zöld, illetőleg fehér könyvként azt korábban kiadta. Ezek olyan bizottsági előkészítő dokumentumok, amelyek alkalmasak arra, hogy az adott javaslattervezetről társadalmi, szakmai vitát folytassanak. A lobbicsoportok, a civil szervezetek, a különböző EP-frakciók, a tagállami delegációk mind részt vesznek az erről folyó közbeszédben, és alakítják a Bizottság álláspontját. Ez az informális széles körű egyeztetés talán az európai közpolitika-alkotás egyik legfontosabb szakasza. Az EU ugyanis, ahogy azt fentebb már említettük, az állampolgároktól való távolságát úgy igyekszik áthidalni, hogy a lehetőségeihez mérten a legtöbb szektoriális, nyomásgyakorló vagy bármilyen módon érdekelt felet bevonja, és integrálni próbálja az igényeiket. Emellett a parlamenti frakciók, valamint a tagállami képviseletek álláspontjait is ekkor igyekszik összegyűjteni, hogy a majd kialakuló előterjesztés minden intézmény támogatására számot tarthasson. A közpolitikai cikluson belül ezt az alternatívák kidolgozásának fázisaként értelmezhetjük. Látható, hogy ebben a szakaszban is az Európai Bizottság a főszereplő, azonban további közpolitikai aktorok is jelen vannak; társadalmi szereplők, lobbicsoportok, politikusok, politikai érdekérvényesítők, akik mind hatnak a közpolitikai megoldások kialakulására.

A jogszabálytervezés formális részeként az érintett főigazgatóságok (DG-k) elkészítik a jogszabály-kezdeményezést, amelyet a biztosi kollégium – szóbeli, de általában írásbeli eljárásban – elfogad. Ekkor a Bizottságot konzultációs kötelezettség terheli, legalább a Régiók Bizottsága és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (ECOSOC) irányában, de itt más társadalmi és lobbicsoportok is szerepet kaphatnak. Az említett két bizottság, amely a tagállamok számára biztosít bizonyos jellegű képviseletet,[34] az előterjesztésről véleményt alkot, amelyben támogatja, ellenzi vagy módosításokat fűz a konzultációra megküldött dokumentumhoz. Fontos azonban látni, hogy ezek nem rendelkeznek kötelező erővel, vagyis a Bizottság mérlegelésén múlik, hogy módosít-e a javaslaton.

A konzultációs szakasz lezárását követően a Bizottság a már kész szöveget a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta megküldi a tagállami parlamenteknek véleményezésre. Az EU jelenlegi struktúrájában minden nemzeti törvényhozás uniós intézménynek is tekinthető, amelyek őrködnek a szubszidiaritás és az arányosság elvei fölött. Ennek eszköze a szubszidiaritás-ellenőrző mechanizmus, amelynek keretén belül a tagállami parlamentek indokolt véleményben (avis) kifejezhetik, hogy az említett elvek sérülnének a jogszabály miatt. Amennyiben a törvényhozások harmada vagy fele ebben egyetért, akkor megkezdődik a sárga, illetve a narancssárga lapos eljárás. A parlamenteknek azonban nincs lehetőségük módosításokat javasolni. Ellenőrzési körük csak a probléma jelzésére terjed ki. 2009 óta igen kevés ilyen eljárás – mindössze három – indult. Ennek oka abban érhető tetten, hogy a modern parlamentáris demokráciákban – és mai formájában a félelnöki francia rendszerben is – a tagállamok kormányai ellenőrzésük alatt tartják a törvényhozási többséget. Ahogy azt Andrew Moravcsik is leírja, az uniós politikában a végrehajtás kiemelkedésének lehetünk tanúi.[35] Ennek megfelelően, ha a végrehajtás vezetője az EiT-en belül nem lépett fel a vonatkozó szabályozás elindítása ellen, akkor a nemzeti parlament sem valószínű, hogy ellenezné. Ugyanígy, a Bizottság az előzetes egyeztetéseknek megfelelően tudja, melyik tagállam támogatná és melyik ellenezné az előterjesztést, és ha az országok harmada ellenzi – így azok parlamentjei is –, akkor az EU Tanácsában (EUT) valószínűleg nem menne át a javaslat a blokkoló kisebbség megléte miatt. Így a Bizottság nem terjesztene be olyan javaslatot, amely ilyen komoly ellenállásra számít. Ennek megfelelően azt mondhatjuk, hogy szubszidiaritás-ellenőrző mechanizmus vagy sárga, illetve narancssárga lapos eljárás nem tekinthető hatékony kontrollfunkciónak. Amennyiben azonban mégis elindul, a Bizottság dönthet a javaslat visszavonásáról, módosításáról vagy fenntartásáról – ez utóbbi esetben azonban indoklási kötelezettsége van. A tagállami parlamentek fele által kezdeményezett eljárásnál a fenntartás esetén az EU Tanácsa és az EP külön szavaz a szubszidiaritás és arányosság esetleges sérüléséről. A jogszabálytervezés formális elindulása után, a közpolitikai ciklus harmadik fázisa, az alternatívák értékelése zajlik. A Bizottság által kidolgozott alternatívákat főleg az Európai Tanács értékeli, de véleményezik az állandó konzultatív szervek és a nemzeti parlamentek is.

A szubszidiaritás-ellenőrző mechanizmus elmaradását vagy lezárását követően a Bizottság megküldi a javaslatot a két társjogalkotónak, akik azt egyszerre kapják meg, ezzel is szimbolizálva a mellérendeltséget. Ezt tekinthetjük a jogalkotás kezdetének. A Lisszaboni Szerződés óta a rendes jogalkotási eljárás a Maastrichti Szerződés által kidolgozott együttdöntés (co-decision). Ez az úgynevezett jogalkotási háromszög – a Bizottság, EP és EUT – együttműködésével zajló, háromolvasatos folyamat.[36] Ahogy az az ábrán is látható, mind a Parlament, mind a Tanács megkapja az előterjesztést, és kialakítja a vonatkozó álláspontját. A társjogalkotók mindegyike általában három lehetőséggel rendelkezik; támogatja a bizottsági javaslatot, elutasítja azt, vagy módosításokat fűz hozzá. Ezek köre és terjedelme olvasatról olvasatra változik. Az első olvasatban elutasításra még nincs lehetőség, a második és harmadik olvasatban azonban ez megtörténhet. Ekkor a folyamatnak vége szakad. A közpolitika-alkotás szempontjából azonban ez is döntésnek számít, hiszen a döntéshozók – vagy azok egyike – úgy ítélte meg, hogy nincs szükség a szakpolitika módosítására.

Amennyiben az EP és a Tanács is változtatás nélkül elfogadja a javaslatot, a jogszabály megszületik. Bár ez elsőre valószínűtlennek tűnik, azonban meglehetősen gyakori. Ennek több oka van; az első az a kiterjedt, fentebb említett informális egyeztetési folyamat, amelyet a Bizottság az előkészítés során végez. Az első olvasatban megküldött szöveget a társjogalkotók nemcsak ismerik már, de valószínűleg sok korábbi meglátásuk is visszaköszön benne. A másik ok, hogy a Bizottság egészen a parlamenti szavazásig szabadon módosíthatja az előterjesztést. Mivel az esetleges EP-módosításkor a Tanács nagyobb arányú támogatása szükséges a jogszabály elfogadásához, a Bizottság gyakran az EP kívánságai szerint módosítja az előterjesztést, ezzel megelőzvén egy esetleges módosítást.

Ahogy az az ábrán is látszik, ha az EP változtatás nélkül elfogadja vagy módosítja a javaslatot, a következő lépés a Tanácsé. A tagállamok szakminiszterei – illetve alsóbb szinteken a munkacsoportok, illetve a COREPER-ek – fő szabály szerint minősített többséggel (QMV)[37] elfogadhatják az eredeti bizottsági javaslatot vagy – ha érkezett parlamenti módosítás – az EP javaslatait. Abban az esetben, ha a Bizottság nem támogatja a parlamenti módosítást, az EUT konszenzussal kell hogy döntsön minősített többség helyett. Ebben az esetben a jogszabály megszületett, vagyis a közpolitikai ciklus döntés szakasza lezárult.

Ha azonban a Tanács módosítást fűz az előterjesztéshez, elkezdődik a második olvasat. Az első és a második olvasat között lényegi különbségek vannak. Az első olvasat során a társjogalkotók szabadon fűzhetnek módosításokat a tervezethez, és szabadon gazdálkodhatnak az idejükkel. Ezzel szemben a második olvasat több megkötést is tartalmaz. Egyrészt csak azon területeket érinthetik módosítással, amelyek az első olvasatban már előkerültek. Ettől csak az új, korábban ismeretlen tény napvilágra kerülése miatt lehet eltérni. Emellett a Parlamentnek három hónapja van arra, hogy reagáljon és döntsön a Tanács módosításairól. Ezt egyszer egy hónappal meg lehet hosszabbítani, ha szükséges. Azonban, ha az EP kicsúszik a határidőből, akkor a jogszabályt elfogadottnak kell tekinteni a tanácsi verzió formájában. Vagyis a hallgatás beleegyezésnek számít. Ha az EP elfogadja a módosításokat, akkor is lezárul a döntési szakasz, és megszületik a jogszabály. Módosítás esetén azonban ismét a Tanács elé kerül a javaslat, amelynek ugyancsak három – esetlegesen négy – hónapja van dönteni. Itt azonban a hallgatás nem jelent automatikus elfogadást. Ha a Tanács továbbra sem tudja elfogadni a parlamenti módosításokat, akkor a kérdés rendezésére a harmadik olvasat megkezdése előtt összehívják az úgynevezett Egyeztető Bizottságot. Ezen intézmény az EP és az EUT egyenlő képviseletén alapul – 27-27 fővel –, mediátorként pedig jelen van a Bizottság is. A bizottságnak hat hete van – esetlegesen két héttel meghosszabbítva – arra, hogy kialakítson egy közös szövegtervezetet. Végül a két társjogalkotó erről szavaz, és jogszabály csak akkor születik, ha mindkét intézmény támogatja. A három olvasatban elfogadott jogszabályok aránya nagyon alacsony, köszönhetően a Bizottság széles körű informális előkészítő munkájának, valamint a konszenzusorientált uniós politikai kultúrának. A klasszikus uniós polity által megalkotott másodlagos jogi aktus és annak a hivatalos lapban történő kihirdetésével az uniós döntéshozatal és ezen belül a jogalkotás is lezártnak tekinthető – ami a kemény jogi eszközöket illeti. A közpolitikai ciklus döntési szakaszának – amely itt ér véget – fő szereplői a hard law megoldások esetén tehát a jogalkotási háromszöget alkotó Bizottság, Tanács és Parlament.[38] A döntéshozatal ezen típusát, amely az együttdöntést vagyis a jelenlegi rendes jogalkotási eljárást alkalmazza, a szakirodalom egy része közösségi módszernek (community method),[39] más része szabályozó eljárásnak (regulatory mode)[40] nevezi.

Ahogy azt fentebb már említettük azonban, az adott szakpolitikától függ, hogy az együttdöntés-e a követendő út. Amennyiben a szakpolitika nem a fősodorba tartozik, hanem valamely különleges okból a rendkívüli eljárások vonatkoznak rá, akkor itt komoly eltéréseket tapasztalhatunk. Az európai jogalkotás jelenleg három rendkívüli eljárást ismer. Ezek a konzultációs (consultation procedure), az egyetértési (consent procedure) és a költségvetési (budgetary procedure) eljárások.

Konzultációs eljárás esetén a Bizottság a jogszabálytervezetet az EUT-nak küldi meg, amely megküldi azt az Európai Parlamentnek véleményezésre. Az EP jóváhagyhatja, elutasíthatja, vagy módosításokat javasolhat, ezek azonban a Tanácsra nézve nem kötelezőek. Itt a jogalkotás során a domináns aktor egyértelműen a Tanács, és így a tagállami érdekek és a kormányközi logika dominál, míg az EP csak mintegy konzultatív aktor jelenik meg. Az izoglükózügy (C-441/05) óta azonban tudjuk, hogy az EUT a jogszabályt csak a vélemény érkezését követően hozhatja létre. Ez az EP számára nyitva hagyja az obstrukció lehetőségét, amelyen keresztül nyomást gyakorolhat a Tanácsra érdekei érvényesítése érdekében. Ma konzultációt a belső piaccal kapcsolatos mentességek, a versenyjog bizonyos területei, illetve a közös kül- és biztonságpolitika területein alkalmazunk.

3. ábra: Konzultációs eljárás

Forrás: a szerzők szerkesztése

A hozzájárulási eljárás a különleges jogalkotások között is kirívó, ugyanis rendelkezik egy rendes és egy rendkívüli alesettel. Jogi aktusok csak olyan területeken születnek ilyen módon, ahol az EU fejlődésének hosszú távú érdekeiről döntenek. A normális esetet parlamenti hozzájárulási eljárásnak is hívhatjuk. Ekkor az ügy „gazdája” a Tanács lesz, amely a Bizottságtól kapja meg az előterjesztést. A jogszabály elfogadása azonban a Parlament hozzájárulásához kötött, az EP-nek vétójoga van. Az integráció jövőjét illető kérdésekben a Parlament vagy elfogadja a tervezetet, vagy elutasítja azt, érvényes jogi aktus azonban csak az első esetben születhet. Fontos kiemelni, hogy az EP-re alapvetően jellemző egy konstruktív hozzáállás, így az informális csatornákon vagy állásfoglalásokon keresztül tájékoztatja a Tanácsot, hogy mi szükséges ahhoz, hogy támogatni tudja a javaslatot. Ezt az eljárást nemzetközi szerződések ratifikációja, csatlakozás vagy kilépés esetén, de például a jogállamisági eljárásban és a többéves pénzügyi keret elfogadásánál is alkalmazzák.

4. ábra: Parlamenti egyetértési eljárás

Forrás: a szerzők szerkesztése

Az európai jogalkotási formák „fehér elefántja” a hozzájárulási eljárás másik, tanácsi verziója. Ebben az esetben az ügy gazdája az EP, amely akár saját kezdeményezésére, de a Bizottság véleményét kikérve, akár a Bizottságtól kapott előterjesztés alapján, dönt a jogszabályról. Ebben az esetben az EUT rendelkezik vétójoggal, és a jogi aktus csak az ő hozzájárulásával tekinthető elfogadottnak. Ennek alkalmazása elképesztően ritka, mindössze az EP szervezeti kérdéseit, összetételét, tagjainak feladataira, jogállására vonatkozó szabályait, a vizsgálóbizottságokra és az ombudsmanra vonatkozó eljárási szabályait nevesítik a szerződések.

5. ábra: Tanácsi egyetértési eljárás

Forrás: a szerzők szerkesztése

A harmadik rendkívüli eljárás az éves uniós költségvetés kidolgozását biztosítja. Jellegét tekintve az együttdöntésre hasonlít a legjobban – a két társjogalkotó kiegyenlített viszonyával, sőt az EP valós egyenlőségével –, azonban jelentősen rövidebb annál, valamint a sorrend is különbözik. Ennek oka, hogy az EU az éves költségvetés elve szerint működik, azonban a rendes jogalkotási eljárás rendszerint hosszabb időt vesz igénybe, mint egy év. Ezen eljárás esetén a Bizottság szeptember 1-jéig benyújtja a költségvetés-tervezetet a Tanács és a Parlament részére. Ennél az eljárásnál azonban az első lépést az EUT teszi meg, amely október 1-jéig elkészíti álláspontját, vagyis a költségvetés elemeit elfogadja, módosítja, és ezt megküldi az EP-nek. A Parlamentnek 42 napja van rá, hogy döntsön a tanácsi álláspontról. Amennyiben elfogadja azt, vagy nem reagál, akkor a következő évi büdzsé megszületett. Amennyiben módosításokat fűz a tervezethez, akkor – az együttdöntéstől eltérően – rögtön az Egyeztető Bizottság elé kerül az ügy. Ez alól egyetlen kivétel van, ha a Tanács 10 napon belül elfogadja az összes parlamenti módosítást, ekkor ugyanis bizottság nélkül megszületik a költségvetés. A Bizottság egészen az Egyeztető Bizottság összehívásáig módosíthatja a tervezetet. Az Egyeztető Bizottság három hét alatt közös szövegtervezetet alakít ki, amelyet mind az EUT, mind az EP 14 napon belül el kell hogy fogadjon. Amennyiben mindkettő elfogadja, vagy az egyik elfogadja, a másik hallgat, akkor a költségvetés létrejött. Minden más esetben a Bizottságnak új tervezetet kell kialakítania.[41] Látható, hogy itt a társjogalkotók mellérendeltek, és a fő eltérés a rendes eljáráshoz képest a második olvasat hiánya, valamint a fordított döntési sorrend.

6. ábra: Költségvetési eljárás

Forrás: a szerzők szerkesztése

A közpolitikai ciklus azonban itt még nem ér véget. A meghozott döntés ekkor megvalósításra vár, hogy a valódi közpolitikai hatásait kiválthassa, és eredményekre vezessen, ami által kezeli a felmerült társadalmi problémát. Az uniós politikák implementációja, ahogy részben a közpolitikai ciklus előzőleg bemutatott szakaszai is, eltérnek a tagállami szinten megszokottól. Ennek oka ugyancsak az EU sui generis jellege. Ugyan az EU tekinthető politikai rendszernek,[42] de nem egy szövetségi állam, így nem rendelkezik az állampolgári szintig leérő közigazgatási struktúrával.[43] Ennek megfelelően az uniós közpolitikai eszközöket egy vegyes aktori kör valósítja meg. Az Unión belül elkülöníthetünk egy felső és egy alsó végrehajtást (high és low executive). Az első a Bizottságot, annak főigazgatóságait, ügynökségeit jelenti, míg az utóbbi a tagállami szinten jelen lévő közigazgatási struktúrákat, a minisztériumoktól a hatóságokon át az állampolgárokkal kapcsolatot tartó intézményekig. A közpolitikák megvalósítása a finanszírozáson és az általános ellenőrzésen túl az utóbbira marad. Vagyis majd minden uniós közpolitikai lépést a nemzeti szervek hajtanak végre. Így a ciklus ezen szakaszának főszereplői a tagállami közigazgatási struktúrák, amelyeket a végrehajtás felső része, a Bizottság támogat és ellenőriz. A szakpolitikák ilyen jellegű megvalósításának több következménye is van. Az egyik legfontosabb, hogy az európai állampolgárok személyes percepciójából teljesen hiányzik az EU. Ugyan uniós témák egyre többször előkerülnek a tagállami közbeszédben, ezeket azonban a helyi aktorok formálják. Emellett pedig, függetlenül attól, hogy az életüket érintő társadalmi problémát nemzeti vagy európai közpolitikai megoldások igyekeznek-e kezelni, a polgárok csak a hazai szervekkel állnak kapcsolatban, hiszen a tagállami struktúrák felelnek az európai közpolitikák megvalósításért, és így a felelősség is egészében idekerül.

A közpolitika megvalósítását a kiváltott eredmények vizsgálata és értékelése, vagyis a monitoring követi. Ebben a lépésben derülhet ki, hogy a választott szakpolitikai megoldások megfelelő választ adtak-e a társadalmi problémára, megoldották-e, kezelték-e azt. Míg a szakpolitikai döntések implementációját túlnyomórészt a tagállami aktorok dominálják, addig az értékelés esetén ismét többszintű részvételt láthatunk. Minden közpolitikai megoldást végső soron azok értékelnek, akikre hat, vagyis az állampolgárok. Ezt a részvétel különböző formáiban tehetik, a döntéshozók felkeresésétől a tiltakozásokon keresztül egészen az erőszakos tüntetésekig. A leggyakoribb értékelési módszer azonban a különböző választásokon való részvétellel történik, amikor a helyi vagy országos vezetés szakpolitikai teljesítményéről mondanak értékítéletet. Az európai teljesítmény megítélésénél azonban ezek a csatornák kevésbé elérhetőek. A demokratikus deficit vagy demokratikussági hiány miatt az állampolgárok egyrészt nem rendelkeznek megfelelő eszközökkel a szakpolitikai döntéshozók feletti ellenőrzés gyakorlásához, másrészt a fentebb említett percepciós aszimmetria miatt nem is feltétlenül tudják, mely kérdésekben van európai közpolitikai megoldással dolguk.[44] A monitoringban azonban részt vesznek azok a nem természetes személyek, akiket ugyancsak érint az adott szakpolitika, és az európai szinten igen fejlett folyamatos társadalmi egyeztetésen keresztül jelezhetik elégedetlenségüket vagy további javaslataikat. Európai szinten az értékelésben a Bizottság – mint a szerződések és így az európai jog érvényesülésének őre is – fontos szerepet játszik. Abban az esetben, ha egy tagállam a szakpolitikai megoldást nem vagy nem megfelelően valósítja meg, akkor a Bizottság által kezdeményezett kötelezettségszegési eljárásokon keresztül képes lehet arra, hogy a hibát javítsa. Ugyanígy az Európai Bíróság és az európai jogot alkalmazó tagállami bíróságok is tekinthetők a monitoring szakasz szereplőjének. Végül azonban a Bizottság lesz az, aki levonja a különböző értékelésekből összeálló konklúziókat, és eldönti, hogy a társadalmi probléma megszűnt-e, vagy további kezelést igényel.

Látható, hogy az európai közpolitikai ciklus szakaszai megegyeznek a tagállami szinten ismert klasszikus szakaszokkal. Azonban majd minden fázis, a döntéshozatali folyamat jóval szélesebb aktori körrel működik, és a vertikális hatalommegosztás különböző szintjei egyaránt aktívan részt vesznek a szakpolitika-alkotásban. Így az európai közpolitikák, csakúgy, mint az EU egésze, egy különleges jellegű területnek tekinthető.

Mit várhatunk ezektől a szakpolitikáktól? Elsősorban azt, hogy tárgyukat tekintve kevésbé lesznek univerzálisak, mint amit a nemzeti politikai rendszereknél megszokhattunk. A Lisszaboni Szerződés által kidolgozott, fentebb már hivatkozott hatásköri megosztás rendszere egyértelműen megjelöli azokat a területeket, ahol az EU tevékenykedhet. Emellett a szubszidiaritás és az arányosság elvei a szakpolitika-alkotás további korlátjaivá válhatnak. Ugyanakkor ahhoz, hogy valami európai szinten társadalmi problémaként értelmeződjön, jóval nagyobb volumenűnek kell lennie annál, mint ami csak tagállami szinten jelenik meg. Ennek megfelelően az európai közpolitikai megoldások csak a társadalmi problémák szűkebb körét érinthetik.

Ugyancsak fontos eltérésnek tekinthető e politikák jellege. Mivel az EU tagállamai szuverenitásuknak csak egy részét gyakorolják közösen a szupranacionális intézményekkel, azokon a területeken, ahol ez nem valósul meg, az EU nem járhat el. Ezek – általában a szuverenitáshoz közel álló területek, melyek komoly állampolgári ellenőrzésre tarthatnak számot, úgymint a gazdaságpolitika, foglalkoztatáspolitika vagy a külpolitika. Mivel ezen ellenőrzési csatornák az EU-ban – még ha a tagállami akarat miatt is, de – hiányoznak, így az Uniónak lehetősége se lenne demokratikus és elszámoltatható döntéseket hozni. Bár e területeken komoly elmozdulások történtek az utóbbi időben, azonban itt továbbra is inkább kormányközi együttműködéseket vagy legalábbis a döntéshozatal kormányközi elemeinek dominanciáját látjuk. Azok a területek, ahol az Unió úgy működhet, mint egy szabályozó állam,[45] főként a közösségi módszert alkalmazva, azok az úgynevezett szabályozó jellegű szakpolitikák, míg az elosztó és újraelosztó területeken már általában korlátozottabb a hatásköre.

Szakpolitikák és közpolitika-alkotási módok tipológiája

Az eddigiek alapján megállapítható, hogy a közösségi módszer vagy a szabályozó mód már az EU fő döntéshozatali módszerének tekinthető. Emellett azonban ebben a hibrid politikai rendszerben sokkal többféle különleges döntési út létezik, mint egy állam esetében. Szakpolitikáról szakpolitikára változik, hogy a szerződések az adott területet milyen közpolitika-alkotási mód alá sorolják. Sok esetben a hatásköri megosztás ismerete sem ad tökéletes fogódzót ennek ellenőrzés nélküli eldöntéséhez, bár minél szélesebbek az EU jogosítványai, annál valószínűbb, hogy a döntéshozatal a fő szabályt követi. Ennek megfelelően a speciális – a tagállami szuverenitást közvetlenül érintő – területek szinte mind valamilyen eltérő döntéshozatali utat követnek. Ebben az alfejezetben röviden áttekintjük a szakpolitikák tipológiáit, valamint a közpolitika-alkotás módszereit.[46]

A szakpolitikákat sok esetben témájuk alapján csoportosítják; így az általuk érintett terület mentén beszélhetünk oktatás-, kül-, gazdaság- vagy védelempolitikáról például. Ez a fajta elválasztás azonban a hétköznapi kommunikáción túl nem tekinthető megalapozottnak, mivel egyrészt túl széles körű tipológiát eredményezne, valamint strukturális szempontból – bármilyen meglepően is hangzik – az oktatáspolitika nem feltétlenül különbözik a védelempolitikától.[47] Sokkal gyakoribb a szakpolitikákat témájuk jellege alapján csoportosítani; így beszélhetünk 1. redisztributív, vagyis újraelosztó, 2. disztributív, vagyis elosztó és 3. regulatív, vagyis szabályozó politikákról.[48] Az uniós szakpolitikák esetében azonban ez a tipológia is tovább árnyalható. Ennek a fő oka az, hogy az úgynevezett sui generis politikai rendszer közpolitikai palettája is eltér, és maga a közpolitikai ciklus is különbözik a tagállamokban ismert formáktól. Az Európa-tanulmányok hazai szakirodalma nagyrészt egyetért abban, hogy a Hix és Hoyland által felvázolt ötös tipológia megfelelő kapaszkodót biztosít az európai uniós szektoriális működés megértéséhez.[49] E rendszer szerint az Európai Unióban megkülönböztethetünk 1. szabályozó, 2. kiadási, 3. makrogazdasági, valamint 4. belső és 5. külső politikákat.

A szabályozó politikák esetében a négy szabadság szabad áramlását biztosító közpolitikai megoldásokról, vagyis az áru, a tőke, a személyek és a szolgáltatások mozgásának szabályozásáról, a tagállami jogharmonizációról és a versenyszabályokról beszélhetünk.[50] Ezek kizárólagos uniós hatáskörbe tartoznak, vagyis csak európai szinten születhetnek róluk döntések, szinte minden esetben a rendes jogalkotási eljárást jelentő együttdöntés alkalmazásával. Ezek a Hajnal–Gajduschek-féle értelemben is regulatív politikának tekinthetők. Sajátosságuk, hogy eredményeiknek nincsenek veszteseik, pusztán elérik a Pareto-hatékonyságot.[51]

Ezzel szemben a kiadási politikák az uniós költségvetési források elosztását biztosítják, legyen szó akár a közös agrárpolitikáról, a kohéziós politikákról, a kutatás-fejlesztési szektorról vagy a járványkezelés kapcsán létrehozott Új Generációs EU programokról.[52] Ezek disztributív politikáknak tekinthetők. Itt már nem a Pareto-hatékonyság[53] elérése és az esetleges externáliák[54] kizárása a cél, hanem az európai uniós polgárok mindennapi életét érintő, úgynevezett bread and butter[55] kérdésekről való döntések során bizonyos elvek és célok mentén győztesek és vesztesek alakulnak ki.

A makrogazdasági politikák egyrészt – az eurózóna esetében kizárólagos európai hatáskörbe tartozó – monetáris unió szabályait jelentik. Emellett a GMU gazdasági pillére miatt kiterjednek a különleges hatásköri csoportba tartozó tagállami fiskális és foglalkoztatáspolitikákra is.[56] Ezek szervezettsége, illetve európai ellenőrzése pedig folyamatosan növekedett a 2008–2014 közötti euróválság kezdete óta. Az európai szemeszter, a Stabilitási és Növekedési Paktum felülvizsgálata, a Fiskális Paktum, az Euró Plusz Egyezmény, valamint a hatos és kettes csomag mindegyike ezen politikák körét növelte. Ezek mind regulatív, mind redisztributív politikákat tartalmaznak, mivel azonban mind a GMU köré szerveződik, érdemes őket együtt kezelni.

A belső politikák a bevándorlási és menekültpolitikát, az uniós állampolgárságot, valamint az európai állampolgárok jogait – politikai, szociális vagy gazdasági területen – ölelik fel. Itt a klasszikus tipológia szerint főként szabályozó jellegű szakpolitikákról beszélhetünk. Hatáskörök tekintetében itt a kizárólagos, a megosztott és a támogató kategóriákat is tetten érhetjük. Az európai állampolgársághoz szorosan kötődik a személyek szabad áramlása, amelynek szabályai kizárólagos uniós hatáskörbe tartoznak, míg a bevándorlás és menekültpolitika a megosztott hatásköröket gazdagítja, a szociális kérdések területén pedig az EU főként támogató aktorként jár el.

A külső politikák az EU harmadik országokkal kapcsolatos fellépését szolgáló területeket jelentik. Idetartozik a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a biztonság- és védelempolitika, a nemzetközi kereskedelempolitika és a fejlesztéspolitika.[57] Ezeket a területeket főként regulatív, illetve disztributív politikák alkotják. A hatásköri rendszer tekintetében itt is sokféle esetet láthatunk; míg a közös kereskedelempolitika tipikusan kizárólagos hatáskörbe tartozik, addig a közös kül- és biztonságpolitika az EU egyik nevesített speciális szakpolitikája.

A különböző uniós szakpolitikák különböző közpolitika-alkotási eljárásokat követnek. Hix három, míg Wallace és Reh öt különböző közpolitika-alkotási módszert különböztet meg. Hix, illetve a hazai szakirodalomban Simon Zoltán 1. a közösségi módszert (community method), 2. a kormányközi (intergovernmental) és 3. a szakpolitikai koordináció (policy coordination) módszereit említi.[58] Ezzel szemben Wallace és Reh 1. klasszikus közösségi módszerről (classic community method), 2. szabályozó módszerről (regulatory mode), 3. elosztási módszerről (distributive mode), 4. szakpolitikai koordinációról (policy coordination), valamint 5. intenzív transzgovernmentalizmusról (intensive transgovernmentalism) beszélnek.[59]

A klasszikus közösségi módszer, a Wallace-féle megközelítés szerint, az EU korai szakaszára volt jellemző, amikor is az Európai Bizottság dominálta a közpolitika-alkotás folyamatát a tervezéstől a kialakításon keresztül a végrehajtásig. Emellett a Bizottság képviselte ennek megjelenését a külvilág felé is. Ezzel párhuzamosan a Miniszterek Tanácsa (ma már az EU Tanácsa) erős döntéshozatali szereppel rendelkezett, komoly alkupozíciót töltve be. Az integráció ezen időszakában ennek az intézménynek voltak a legkiterjedtebb jogosítványai a jogalkotást illetően. A klasszikus közösségi módszer további sajátossága, hogy a különböző nyomásgyakorló csoportok és egyéb részt vevő aktorok vagy stakeholderek széles körű integrációjára törekedett. Ezzel párhuzamosan az európai és nemzeti képviseleti szervek (Európai Parlament, tagállami törvényhozások) szinte csak marginális szerephez jutottak. Az uniós döntéshozatalban és főként annak alkalmazásában az Európai Bíróság kapott még fontos szerepet.[60] Ma ez a fajta módszer már nem tekinthető dominánsnak. Egyrészt a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az EP már a legtöbb kérdésben legalább hozzájárulóként, de gyakran társjogalkotóként jelen van. Ez a fajta szakpolitika-alkotás ma talán csak a monetáris politikára jellemző, ahol viszont az Európai Központi Bank tölti be a központi szerepet a Bizottság helyett.[61]

Az EU fő közpolitika-alkotási módszere ma kétségkívül a regulatív módszer. Az előző alfejezetben leírt döntéshozatal gyakorlatilag ennek feleltethető meg. A döntéshozatalt itt is a Bizottság központi szerepe határozza meg az előkészítéstől az ágazati szereplőkkel való egyeztetésen és az érdekcsoportok integrálásán keresztül egészen a jogi eljárások feletti bábáskodásig. Emellett a Tanács a tagállamokat képviselve a szabályozási minimumok meghatározásában játszik kulcsszerepet, míg az EP a Lisszaboni Szerződés óta társjogalkotóként tevékenykedik. A közpolitikák megvalósítása azonban a tagállami kormányok és közigazgatások kezében van, így a Tanács tagjainak itt is komolyabb szerepük lehet, de kiemelendő a nemzeti bíróságok megnövekedett kontrollszerepe is, amelynek fő eszköze az előzetes döntéshozatali eljárás.[62] Ez a regulatív módszer a belső piac szabályozásánál, a versenypolitikánál a legjellemzőbb, amelyek még ma is az Unió kulcsterületei. Emellett megjelenik a közös agrárpolitika reformjainál és a legtöbb európai szakpolitikai esetében is.

Az elosztási módszert ugyancsak a Bizottság központi szerepe jellemzi. Az Unió különböző pénzügyi transzferekkel járó közpolitikáit az EB a tagállami irányító hatóságokkal együttműködve vezeti, a programok által kitűzött szakpolitikai célok elérése érdekében. Itt azonban a kormányközi szereplőknek kiemelten fontos szerep jut. Az EU Tanácsa, illetve a többéves pénzügyi keret és az éves költségvetések főbb kérdései megállapításánál az Európai Tanács a tárgyalások fő helyszíne.[63] Jó példa erre a Covid-19-járvány kezelésére kialakított Új Generációs EU-program vagy a 2021–2027 közötti ciklust övező, kifejezetten éles tárgyalássorozat, amely a 2020-as év egyik fő uniós kérdése volt, és amelyre a megoldást az említett két kormányközi intézményben – mindenekelőtt az EiT-ben – alkották meg. Ezen a területen az EP jogosítványai változók. Míg az éves költségvetések terén gyakorlatilag társjogalkotóként van jelen, addig a többéves pénzügyi keret esetén csak a hozzájárulási eljárás keretein belül tud hatni a döntéshozatalra. A külső, nyomásgyakorló csoportok itt főként lobbizással próbálnak célt érni, míg a szubnacionális szintek útja a Régiók Bizottságán keresztül vezet. A költségvetés mellett ilyen jellegű döntéshozatal jellemzi a gazdasági kormányzás eurózóna-válság óta kialakult struktúráit is. Az európai szemeszter és a különböző prudenciális szabályok érvényesítése a Bizottság kezében fut össze, de ezzel párhuzamosan nagyon komoly kormányközi felügyelet alatt áll.[64] Ez a viszonylag széles körű gazdaságpolitikai ellenőrzés egy sor további kérdést felvet, amelyre azonban itt részletesebben nincs lehetőség kitérni.[65]

A szakpolitikai koordináció az EU döntéshozatali módszereinek egy viszonylag régi, de innovatív példája. Azon területeken, ahol a tagállami szuverenitás okán vagy a túlzottan eltérő nemzeti szokások miatt a hatásköröket nehézkesen vagy egyáltalán nem lehetett szupranacionális szintre utalni, ott a korábban már említett soft law megoldások alakultak ki. A jóval kevésbé formalizált, sokkal szélesebb körű részvétellel zajló döntéshozatal sok esetben hatékonyabb eredményekre jut, mint a klasszikus uniós normaalkotás. Itt megemlíthetjük a gazdasági koordinációt, a Stabilitási és Növekedési Paktumot, a Lisszaboni és az EU2020 Stratégiákat, de bármely más governance struktúrát (bizottságok, független ügynökségek, OMC) alkalmazó együttműködést is. Ezek közös jellemzője, hogy jóval flexibilisebben ugyanolyan kötelező erejű döntéseket és közpolitikai megoldásokat tudnak létrehozni, mint egy klasszikus uniós jogszabály.

Wallace és Reh egyik legfontosabb újítása az úgynevezett intenzív transzgovernmentalizmus kifejezés kialakításához köthető. Ahogy az fentebb is olvasható volt már, az uniós döntéshozatal különböző eljárásai a kormányköziség vagy a nemzetekfelettiség logikájának megfelelően működnek, többször mindkét megközelítésből merítve. Azonban Wallace és Reh állítása szerint az intergovernmentális jelző nem írja le megfelelően a tagállami képviselettel működő európai intézmények logikáját. Az EU-n belül ugyanis a nemzeti képviseletek nem a nemzetközi szervezetekben szokásos jellemző magatartást tanúsítják. A folyamatos és állandó együttműködés egy sokkal mélyebb kooperációt hoz létre, amely transzgovernmentalizmusként jobban megfogható.[66] Ezen döntéshozatali módszerben az Európai Tanács játssza a központi szerepet a közpolitikai célok és irányok kialakításában. Az EU Tanácsa ugyancsak jelentős aktor a szakpolitikák megvalósításában és azok koordinációjában. A korábbiakkal ellentétben itt a Bizottság csak korlátozott szerepkörrel rendelkezik, míg az EP és a Bíróság teljesen kívül esik a struktúrán. Ugyanígy a tagállami képviseleti csatornák sem hatnak a döntésekre.[67] Ennek fő oka, hogy így a szuverenitást közvetlenül érintő szakpolitikákat dolgoznak ki, mint a közös kül- és biztonságpolitika, de idesorolhatók a gazdasági válság kormányközi megoldásai, mint az Euró Plusz Paktum vagy a Pénzügyi Paktum.

Következtetések

Az Európai Unió szakpolitikai ciklusai sok szereplőt magában foglaló, egyedi jellemzőkkel bíró politikai rendszerben valósulnak meg. Találunk hasonlóságot a tagállami szinten megvalósított közpolitika-alkotási folyamatokkal, de ahogy azt részletesen kifejtettük az Unió esetében, a részt vevő aktorok köre számosabb, a közpolitika-alkotási mód pedig bonyolultabb kormányzási rendszerben valósul meg. A Lisszaboni Szerződés hatáskör-katalógusa támpontot ad annak meghatározására, hogy mit várhatunk el az EU-tól egy-egy területen. A különböző tipológiáknak megfelelően az EU-nak a szabályozó, az elosztó, az újraelosztó, a koordinatív és a kormányzási struktúrákon átívelő szerepköre is azonosítható. Az úgynevezett sui generis politikai rendszerrel rendhagyó szakpolitikák és közpolitika-alkotási folyamat jár, ami szükségessé teszi az európai uniós működés és a döntéshozatal folyamatos és állandóan megújuló vizsgálatát, illetve elemzését. Végezetül, annak eldöntése, hogy mikor melyik közpolitika-alkotási módot alkalmazzák, sok tényezőtől függ. Függ attól, hogy milyen szektorban van szükség cselekvésre, az adott terület milyen hatáskörbe tartozik, és milyen gyorsan milyen hatékonyságú eredményeket kell elérni. De a szakpolitikai kimenetelt befolyásolják még az intézményes körülmények és a hatalmi politika játszmái is. Következésképpen a policy, polity és polity dimenziók együttes hatása érvényesül. A továbbiakban érdemes lesz közelről is rátekinteni az egyes szakpolitikákra annak érdekében, hogy az eltérő közpolitika-alkotási módokat részleteiben is lássuk.

Felhasznált irodalom

Arató Krisztina – Koller Boglárka: Európa utazása. Integrációtörténet. Budapest, Gondolat, 2015.

Arató Krisztina – Koller Boglárka: A sui generis politikai rendszer. In Arató Krisztina – Koller Boglárka (szerk.): Az Európai Unió politikai rendszere. Budapest, Dialóg Campus, 2019. 35–49.

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/ ?uri=CELEX%3A12016ME%2FTXT

Az Európai Unió szakpolitikai területei (2021. február 11.). Online: https://european-union.europa.eu/priorities-and-actions/actions-topic_en

Börzel, Tanja: European Governance: Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy. Journal of Common Market Studies, 48. (2010), 2. 191–219. Online: https://doi.org/10.1111/j.1468-5965.2009.02049.x

De Wilde, Pieter – Anna Leupold – Henning Schmidtke: The Differentiated Politicization of European Governance. West European Politics Series. London, Routledge, 2018. Online: https://doi.org/10.4324/ 9781315526898

European Commission: European Governance – White Paper. COM(2001)428 final (2001. július 25.).

Fóris György: Lobbizás az Európai Unióban. In Arató Krisztina – Koller Boglárka (szerk.): Az Európai Unió politikai rendszere. Budapest, Dialóg Campus, 2019.

Gajduschek György – Hajnal György: Közpolitika. A gyakorlat elmélete és az elmélet gyakorlata. Budapest, HVG-ORAC, 2010.

Hix, Simon: The EU as a New Political System. In Daniele Caramani (szerk.): Comparative Politics. Oxford, Oxford University Press, 2011. 429–450.

Hix, Simon – Bjorn Hoyland: The Political System of the European Union. London, Palgrave Macmillan, 2011.

Hooghe, Liesbet – Gary Marks: Multi-level Governance and European Integration. Oxford, Rowman and Littlefield Publishers, 2001.

Hooghe, Liesbet – Gary Marks: A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus. British Journal of Political Science, 39. (2008), 1. 1–23. Online: https://doi.org/10.1017/S0007123408000409

Majone, Giandomenico: The Rise of Regulatory State in Europe. West European Politics, 17. (1994), 3. 77–101. Online: https://doi.org/10.1080/01402389408425031

Majone, Giandomenico: Europe’s ’Democratic Deficit’: The Question of Standards. European Law Journal, 4. (1998), 1. 5–28. Online: https://doi.org/10.1111/1468-0386.00040

Moravcsik, Andrew: Reassessing Legitimacy in the European Union. Journal of Common Market Studies, 40. (2002), 4. 603–624. Online: https://doi.org/10.1111/1468-5965.00390

Moravcsik, Andrew: Europe Works Well Without the Grand Illusions. Financial Times, 2005. június 14.

Nugent, Neill: The Government and Politics of the European Union. London, Palgrave Macmillan, 2017. Online: https://doi.org/10.1057/978-1-137-45410-2

Simon Zoltán: Az uniós döntéshozatal és jogalkotás elmélete és gyakorlata. In Simon Zoltán (szerk.): Döntéshozatal és jogalkotás az Európai Unióban. Elmélet és gyakorlat. Budapest, L’Harmattan, 2013. 15–188.

Speech by Jacques Delors (Luxembourg, 1985. szeptember 9.). Bulletin of the European Communities, (1985), 9. Luxembourg.

Szegedi László: Az európai közigazgatás fejlődése és szabályozása. Budapest, Dialóg Campus, 2018.

Szegedi László: Soft law és speciális kormányzati együttműködési formák. In Gombos Katalin – Bóka János – Szegedi László (szerk.): Az Európai Unió intézményrendszere. Budapest, Dialóg Campus, 2019. 185–192.

Taggart, Paul – Aleks Szczerbiak: Contemporary Euroscepticism in the Party Systems of the European Union Candidate States of Central and Eastern Europe. European Journal of Political Research, 43. (2004), 1. 1–27. Online: https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.2004.00143.x

Varga András: A demokrácia új kérdései az Európai Unióban a gazdasági válság után. PhD-értekezés. Budapest, ELTE ÁJK Politikatudományi Doktori Iskola, 2018.

Varga András: A politikai kultúra változásainak lehetséges irányai az EU döntéshozatalában. Kézirat. 2021.

Wallace, Helen – Christine Reh: An Institutional Anatomy and Five Policy Modes. In Helen Wallace (szerk.): Policy-Making in the European Union. Oxford, Oxford University Press, 2010. 72–112.

AZ EURÓPAI UNIÓ KIZÁRÓLAGOS HATÁSKÖRŰ SZAKPOLITIKÁI

Kollárik Ferenc

Vámpolitika

Bevezetés

Az Európai Unió szakpolitikáival való ismerkedésünket a vámunió bemutatásával kezdjük. A vámunió (vámpolitika) a Lisszaboni Szerződés által létrehozott hatásköri architektúrában az úgynevezett kizárólagos hatáskörű politikaterületek közé tartozik. A szakpolitika jellegzetességét mutatja, hogy rendkívül szoros kapcsolatban áll mind a közös kereskedelempolitikával, mind pedig az egységes (belső) piaci politikával. Talán minden túlzás nélkül állítható, hogy e három terület együttesen az európai integrációs együttműködés gerincét képezi. A vámunió létrehozása – kiegészülve a közös piac célkitűzésével – volt az első jelentős lépcső az európai gazdasági integráció történetében, amely lefektette a napjainkra már gazdasági és monetáris unióvá mélyült kooperáció alapját.[68] Ennek oka elsősorban abban keresendő, hogy a második világháborút követő években a nyugat-európai országok gazdasági és kereskedelmi oldalról kezdtek hozzá az integrációs építkezéshez. A politikai és biztonságpolitikai jellegű együttműködések kialakítására tett első kísérletek (Európai Politikai Közösség és Európai Védelmi Közösség) kudarcba fulladása után ugyanis az alapító tagok úgy határoztak, hogy a szuverenitás szempontjából kevésbé érzékeny területeken fogják szorosabbra fűzni a kapcsolatokat. Mindezen megfontolások eredményeként az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) létrehozó Római Szerződés előirányozta – többek között – a vámunió tizenkét év alatt történő megvalósítását. E fejezet célja, hogy bemutassa az Európai Unió (korábban: Európai Közösség) vámügyi együttműködésének kialakulását és működését, valamint a politikaterület fejlődését. Mielőtt azonban rátérnénk a vámpolitika bemutatására, röviden összefoglaljuk a kereskedelempolitikával, illetve ennek részeként a vámokkal kapcsolatos legfontosabb tudnivalókat és összefüggéseket, továbbá a vámuniókra vonatkozó legismertebb közgazdasági elméleteket.

A kereskedelempolitika és a vám elméleti áttekintése

A klasszikus/neoklasszikus közgazdasági iskola egyik alapvető premisszája a mindenfajta korlátozástól mentes kereskedelem (szabadkereskedelem) megléte. Ennek jelentősége abban ragadható meg, hogy szabadkereskedelem esetén az országok kölcsönösen ki tudják aknázni a meglévő komparatív előnyeiket, ami végső soron minden állam számára magasabb jólétet (win-win szituációt) eredményez. Ezen túlmenően lehetővé válik a méretgazdaságossági előnyök kihasználása is, a fokozódó verseny pedig az alacsonyabb árakon, növekvő termékválasztékon, javuló minőségen és az innovációkon keresztül járul hozzá a gazdasági növekedéshez és fejlődéshez. Ebben az esetben tehát nem jelentkeznek olyan (mesterségesen támasztott) akadályok, amelyek gátolnák a tiszta kereskedelmet, és pótlólagos költséget generálnának az országok (közvetve vagy közvetlenül pedig az állampolgárok) számára.

A kereskedelempolitika politikai gazdaságtanából, valamint a nemzetközi gazdasági kapcsolatok gyakorlatából is jól ismert tény ugyanakkor, hogy az országok bizonyos célok elérése érdekében időről időre különféle kereskedelempolitikai eszközökhöz (protekcionista gazdaságpolitikához) nyúlnak. Kereskedelempolitikán általánosságban az importot korlátozó és/vagy az exportot támogató direkt és indirekt eszközök és szabályozások összességét, illetve ezek alkalmazását értjük.[69] A szabadkereskedelembe történő beavatkozást több tényező is indokolhatja, illetve motiválhatja. Általában a fő ok a hazai piac védelme egy vagy több ágazat (iparág) támogatásán keresztül. Itt egyszerűen arról van szó, hogy az állam valamilyen módon korlátozni kívánja a nemzetközi (kereskedelmi) versenyt annak érdekében, hogy a hazai gazdaságot (gazdasági szereplőket) közvetlen vagy közvetett előny(ök)höz juttassa. A protekcionista eszközök alkalmazásának szükségességét a kormányok magyarázhatják például azzal, hogy valamely kialakulóban lévő iparágnak átmeneti védelemre van szüksége ahhoz, hogy a későbbiekben képes legyen megállni a helyét a nemzetközi versenyben.[70] Más esetekben előfordulhat, hogy a munkanélküliség gyors és radikális mértékű felfutását megelőzendő tartanak életben olyan – már gazdaságosan nem működtethető – iparágakat, tevékenységeket, illetve vállalatokat, amelyek tiszta versenyfeltételek között nem lennének képesek talpon maradni. Végül arról sem szabad megfeledkezni, hogy a protekcionizmus (szinte) sohasem egyoldalú folyamat, hiszen a diszkriminatív intézkedések válaszlépéseket (retorziót) kényszerítenek ki a többi állam részéről.[71]

A kitűzött kereskedelempolitikai célok elérése érdekében alkalmazott eszköztár meglehetősen gazdag és változatos,[72] hagyományosan azonban mindenképpen a vámok számítanak a legrégebbi kereskedelemkorlátozó instrumentumnak. A vám tulajdonképpen nem más, mint az országhatárt átlépő termékre (jellemzően az importra) kivetett adó, amely megdrágítja a kereskedelmet. Általánosságban véve a vámok három fő funkciót látnak el, ennélfogva a gazdaságra gyakorolt hatásuk is sokrétű. A vám egyfelől árképző (költségnövelő) tényező, ennek megfelelően befolyásolni tudja az adott termék termelését, fogyasztását, kereskedelmét, valamint a gazdasági szereplők jövedelmi viszonyait. Ezen túlmenően fiskális célokat is szolgál, hiszen a vámbevétel az állami költségvetés bevételeinek részét képezi (fiskális vámok). Harmadrészt a vám egy klasszikus védelmi funkciót is ellát (védővámok), ami a gyakorlatban különféle formákat ölthet (adott ágazat védelme, folyó fizetési mérleg kiigazítása, megtorlás, kereskedelemterelés).[73]

A nemzetközi gazdaságtani tankönyvekből ismert vámelemzésre vonatkozó modellek szerint a vámok nettó jóléti hatása eltérő lehet attól függően, hogy nagy vagy kis ország vezeti-e be azokat. Eszerint nagy ország esetében a vámhatás egyaránt lehet pozitív, negatív és semleges, kis ország vonatkozásában azonban összességében mindig negatív hatással lehet számolni. Ennek oka pedig az, hogy egy kis ország nem képes befolyásolni a világpiaci árat, így nincs módja annak leszorításán keresztül olyan cserearány-nyereséget elérni, amellyel ellensúlyozni tudná a vám kivetésének egyéb negatív hatásait.[74] Kis országok számára tehát a vám alkalmazása minden esetben nettó költséget jelent, a belföldi ár megemelkedése révén ugyanis olyan fogyasztási és termeléstorzítási veszteség keletkezik, amelyet a vámbevétel pozitív hatása sem képes kompenzálni.[75]

Az eddigiek alapján is megállapítható, hogy bár bizonyos esetekben indokolható és igazolható lehet a vámok átmeneti és nagyon körültekintően történő bevezetése, azok tartós és kiterjedt alkalmazása alapvetően korlátozza a szabadkereskedelemben rejlő (potenciális) előnyök kiaknázását. A szabadkereskedelemnek és a protekcionizmusnak egy sajátos kombinációját jelenti a vámunió.

A vámuniók elméleti hátterének áttekintése

Vámuniónak nevezzük a gazdasági együttműködésnek azt a fokát, ahol a tagországok eltörlik egymás között a különféle kereskedelempolitikai korlátozásokat (vámokat, mennyiségi korlátozásokat stb.), valamint közös külső kereskedelempolitikát (például közös külső vámtételeket) vezetnek be és alkalmaznak harmadik (külső) országokkal szemben. A vámunió tehát annyiban több a szabadkereskedelmi övezetnél, hogy itt a tagállamok már egységesítik a külső kereskedelempolitikai intézkedéseiket. Vámunió esetében ugyanakkor még nem beszélhetünk a közös piacon már megvalósuló integrációs szabadságjogokról (integrációs alapszabadságokról), vagyis az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő, valamint a tőke szabad áramlásáról. Azáltal, hogy ez az integrációs lépcsőfok ötvözi a szabadkereskedelmet és a védelmet, lényegében egy úgynevezett második legjobb stratégiát (second best strategy) valósít meg. Ez azt jelenti, hogy míg a tagországok egymás között, a vámunión belül megvalósítják a szabadkereskedelmet, addig a harmadik országokkal folytatott kereskedelmi és gazdasági kapcsolataikban fenntartják a protekcionizmus egy bizonyos fokát.

A vámunió – mint integrációs fokozat – kiemelt jelentőséggel bír, így külön elméletek is foglalkoznak annak hatásaival. A vámunió-elméletek két nagy csoportját különböztetjük meg: a statikus, valamint a dinamikus elméleteket. A statikus vámunió-elmélet Jacob Viner kanadai születésű közgazdász nevéhez köthető, aki 1950-ben publikálta a vámuniók létrehozásának rövid távú hatásait leíró modelljét. A statikus megközelítés szerint abban az esetben, ha országok egy csoportja vámuniós megállapodásra lép, akkor két, egymással ellentétes hatás valószínűsíthető.[76] Az úgynevezett kereskedelem-teremtés (trade creation) abból fakad, hogy a vámjellegű és nem vámjellegű korlátok felszámolása növeli a kereskedelmet az övezeten belül, hiszen az országok a drágábbá váló hazai termelést egy másik tagországból származó hatékonyabb (olcsóbb) importtal helyettesítik. Ez tehát a vámunió pozitív statikus hatása, amely abból ered, hogy a vámuniós tagok közötti áruforgalom a kereskedelempolitikai korlátok megszüntetésével pótlólagos lendületet kap. A vámunió másik – negatív – hatását kereskedelemterelésnek vagy kereskedelemeltérítésnek (trade diversion) nevezzük. Mivel a vámok fennmaradnak a külső partnerek relációjában, a vámuniós országok mindegyikénél olcsóbb külső szállító így drágábbá válik, és versenyhátrányba kerül.[77] Ennek következtében mind a tagállamok, mind pedig a harmadik országok negatív hatást szenvednek el. Előbbiek azért, mert a belső kereskedelem növekedése egy relatíve olcsóbb importot szorít ki, utóbbiak pedig azért, mert a meglévő vámfalak miatt kiszorulnak a kereskedelemből. Az elmélet szerint a vámunió nettó jóléti hatása az említett két részhatás mérlegéből adódik, azaz a vámunió abban az esetben támogatandó, amennyiben a kereskedelemteremtő-hatás erősebb, mint a kereskedelemterelés.[78]

A dinamikus vámunió-elméletek már feloldják a változatlan költségszintre vonatkozó előfeltevést, ami hosszabb távon eltérő hatásokat eredményez(het) attól, mint amelyek a statikus elméletből következnek. Ebben az esetben ugyanis már azzal kell számolni, hogy a kevésbé hatékony szereplők nem szorulnak ki automatikusan a kereskedelemből, hanem a fokozódó verseny hatására idővel saját maguk is hatékonyabbá válnak.[79] A dinamikus modellek alapvetően a vámuniók gazdasági növekedésre gyakorolt hosszú távú pozitív hatásait írják le, melyek a megnövekedett piacméretből következnek számos közbülső csatornán (például méretgazdaságosság, növekvő verseny) keresztül.[80] Az unió ráadásul a külső országok számára is előnyökkel járhat, hiszen bizonyos idő elteltével a tagországok jövedelmének emelkedése fokozhatja az importkeresletet a harmadik államok irányába is. Ez végső soron képes lehet – legalábbis részben – ellensúlyozni azt a rövid távú negatív statikus hatást, amely a kereskedelem eltérítéséből ered. A dinamikus elmélet ezt a közvetett pozitív hatást hosszú távú külső (externális) kereskedelemteremtésnek nevezi.[81] Azokra az országokra nézve tehát, amelyek nem vesznek részt a vámunióban, a statikus hatások általában negatívak, míg a dinamikus hatások jellemzően pozitívak.[82]

Jóllehet a változatlan költségszintre épülő és rövid távra tekintő statikus elméletek, valamint a hosszú távú dinamikus megközelítések némileg eltérő következtetésekre jutnak, mégsem mondanak ellent egymásnak. A különbség elsősorban abból adódik, hogy idővel kibontakozhatnak olyan hatások is, amelyek rövid távon (és konstans költségszint mellett) még nem jelentkeznek. A közgazdasági racionalitás azonban mindkét esetben azt diktálja, hogy akkor indokolható egy vámunió létrehozása és fenntartása, amennyiben az ebből eredő hasznok meghaladják a negatív hatásokat (költségeket).

Az Európai Közösség/Európai Unió vámuniójának kialakulása

Annak ellenére, hogy a vámuniók gazdasági hatásaival foglalkozó elméletek csak az 1950-es években jelentek meg, az első vámuniókat még a 19. században hozták létre. Ilyen volt például a Poroszország kezdeményezésére 1834-ben kialakított német vámszövetség (Deutscher Zollverein) vagy az Osztrák–Magyar Monarchián belül megvalósuló vámunió. A modern megállapodások közül pedig mindenképpen érdemes kiemelni a Belgium, Hollandia és Luxemburg által 1944-ben megkötött szerződést, amely lefektette a Benelux-vámunió alapjait (a szerződés négy évvel később, 1948-ban lépett hatályba).[83] Ez a megállapodás tekinthető végső soron a mai vámunió közvetlen előzményének.

A második világháborút követő években az európai államok lényegében az önellátás (autarkia) állapotából indultak. A kereskedelmi kapcsolatok normalizálását és helyreállítását ráadásul korlátozta a jelentős dollárhiány is, ami jócskán megnehezítette az egymás közötti, valamint az Amerikai Egyesült Államokkal való kereskedelmet egyaránt. Az USA termékeitől való függés, valamint a dollár kínálatában mutatkozó szűkösség eredményeként egy olyan patthelyzet állt elő, amelyet mindenképpen kezelni kellett.[84] Ezen akadályok megkerülésére az európai országok első lépésként kétoldalú (bilaterális) kereskedelmi megállapodásokat kötöttek egymással, amelyek kezdetben gyakorlatilag barterügyleteket jelentettek. A kétoldalú egyezmények megkötése és működtetése, valamint a közvetlen termékcsere ugyanakkor más jellegű problémákat eredményezett, így csakhamar elkerülhetetlenné vált a többoldalú (multilaterális) kereskedelem felé történő elmozdulás. Ezt elősegítendő kezdte meg működését tizennyolc ország részvételével az Európai Fizetési Unió (European Payments Union – EPU) névre keresztelt (multilaterális) klíringmechanizmus. Az 1950 és 1958 között működő rendszer fő célja az volt, hogy a valutakonvertibilitás helyreállításáig lehetővé tegye a dollár használatának mellőzését a nemzetközi kereskedelmi forgalomban.[85]

A nemzetközi kereskedelem és az elszámolások fokozatos helyreállásával párhuzamosan az 1950-es évek második felére kikristályosodott az is, hogy az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) alapító tagjai (az úgynevezett Hatok) milyen irányba kívánják továbbfejleszteni az integrációt. Ez az elhatározás az 1957. március 25-én aláírt (és 1958-ban hatályba lépett) Római Szerződésekben öltött testet, melyekben a szerződő felek vállalták az Európai Gazdasági Közösség (EGK), valamint az Európai Atomenergia-közösség (Euratom) megalakítását. Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés (EGK Szerződés) megvalósítandó célként tűzte ki a vámuniót és az arra épülő közös piacot, a megvalósítás időtartamára pedig egy tizenkét éves átmeneti időszakot szabott meg. Eszerint a vámuniót és a közös piacot legkésőbb 1970-re létre kellett hozniuk a tagállamoknak, a folyamatot pedig három négyéves szakaszra osztották.[86] Az EGK Szerződés 8. cikkének értelmében mindegyik szakaszban olyan intézkedéseket (intézkedéscsomagokat) irányoztak elő, amelyeket az adott időszak (a negyedik év) végére együttesen kellett végrehajtani és bevezetni.[87]

A vámunió végül 1968. július 1-jén – másfél évvel az eredetileg megszabott határidő előtt – létrejött, és megkezdte működését. Az EGK Szerződés másik célkitűzése – a közös piac – azonban már nem tudott megvalósulni maradéktalanul, hiszen a munkaerő-áramlás terén számos jogi és gazdaságpolitikai akadály maradt fenn, a tőke szabad áramlását (a tőkeműveletek teljes szabadságát) pedig csak 1994-re sikerült elérniük a tagállamoknak. A Közösség vámuniójának beindítása ugyanakkor rendkívül fontos lépés volt az integráció (további) működésének szempontjából is, mivel ez elengedhetetlen feltétele az egyéb szakpolitikák (például közös kereskedelempolitika, közös agrárpolitika, egységes piac, monetáris unió) megfelelő működésének.

Az előző részben említettük, hogy a vámunió második legjobb megoldásként diszkriminál a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban, ami elviekben ellentétes lenne az Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény/Világkereskedelmi Szervezet (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT/World Trade Organization – WTO) szabályozásával. A GATT XXIV. cikke ugyanakkor lehetővé teszi vámuniók létrehozását azzal a megkötéssel, hogy egy rövid átmeneti időszak kivételével a harmadik országok áruival szemben alkalmazott vámtételek nem lehetnek magasabbak, mint a vámunió létrehozása előtt.[88]

Az elméleti feltételezésekből kiindulva a vámunió és a közös piac kiteljesedésétől számos pozitív hatást és jelentős nyereségeket vártak az alapító országok. Először, a nagyobb piacméretből adódóan számottevő méretgazdaságossági előnyökre számítottak. Másodszor, a kereskedelem útjában álló akadályok felszámolása a verseny intenzívebbé válásának irányába mutatott, ami a termelési költségek csökkenésére és a hatékonyság javulására engedett következtetni. Harmadszor, a tagállamok úgy vélték, hogy a szabadkereskedelemnek köszönhetően lehetőség nyílik a nemzetközi munkamegosztásból fakadó előnyök kiaknázására. Negyedszer, a nagyobb piacmérettől kedvező hatást vártak a vállalatok számára is, ami egyfelől a könnyebb piaci terjeszkedésből (transznacionalizálódásból) adódott, másfelől pedig a külső versenytársakkal szembeni fokozottabb védelem bevezetéséből. Ötödször, a szabadkereskedelemre vonatkozó elméletekre építve azzal számoltak, hogy a fokozódó verseny az árak csökkenésén és a termékválaszték növekedésén keresztül jótékony hatást gyakorol majd a fogyasztók jólétére is. Végül, úgy vélték, hogy a vámunióban részt vevő országok makrogazdasági teljesítménye javulni fog.[89]

A fokozatos kereskedelmi liberalizációnak már a vámunió létrejötte előtt is láthatók voltak a pozitív hatásai. A Római Szerződések hatálybalépésétől az 1973-as válságig terjedő időszak alapvetően az integráció (egyik) legsikeresebb periódusa volt. A tagországok közötti kereskedelem (az úgynevezett intrakereskedelem) rendkívüli mértékben – évente átlagban mintegy 12 százalékkal – növekedett. Ez a bővülés ráadásul meghaladta a teljes külkereskedelmi forgalom növekedését, amelynek évi átlagos értéke 8 százalék körül mozgott. Mindezek következtében 1973-ra az intrakereskedelem aránya a tagállamok teljes kereskedelmén belül elérte az 50 százalékot. A kereskedelmi liberalizáció ráadásul igen kedvező konjunkturális helyzetben ment végbe, ami erőteljes lökést adott az integrációs folyamatnak.[90] Az Európai (Gazdasági) Közösség első tizenöt évnek eredményei és tapasztalatai tehát többségében visszaigazolták az elméleti előfeltevéseket és az előzetes várakozásokat, megalapozva ezzel a későbbi gazdasági együttműködés hátterét.

Az Európai Közösség/Európai Unió vámuniójának működése és fejlődése

A vámunió a kezdetektől fogva két fő pilléren nyugszik. Az egyik pillér (az úgynevezett belső oldal) az áruk szabad áramlására vonatkozik a közös vámterületen belül, míg a másik pillér (a külső oldal) a közös külső kereskedelem- és vámpolitikát tartalmazza. A két pillér szabályainak együttes alkalmazása biztosítja a tagországok közötti vámügyi együttműködés hatékony működését.

A belső oldali szabályozás egyfelől tiltja a tagállamok közötti (behozatali és kiviteli) vámok alkalmazását, másfelől pedig az ezekkel azonos hatású díjak kivetését (EUMSz 30. cikk).[91] A vámok kivetésének tilalma kapcsán már a kezdetekben két olyan fontos elv született, amelyeket a vámunió megvalósításának átmeneti időszakában kellett alkalmazni. Az úgynevezett fokozatosság elve azt írta elő, hogy az 1957. január 1-jén érvényes vámtételeket fokozatosan csökkenteni kellett, míg a súlyosbítási tilalom (a stand still elve) azt jelentette, hogy a tagállamok nem emelhették meg a korábban alkalmazott vámtételeket.[92] A vámunió hatálya a teljes árukereskedelemre kiterjed, így a szabályozás alkalmazandó a tagállamokból származó árukra, továbbá a harmadik államokból származó olyan termékekre is, amelyek vonatkozásában eleget tettek az Unióba történő behozatal formai követelményeinek, és megfizették a vámot (EUMSz 28–29. cikkek).[93] A vám fogalmának meghatározása nem ütközött komolyabb nehézségbe, hiszen ez nagyjából minden tagállamban ugyanazt jelentette. Egy olyan pénzügyi teherről van szó, amelyet az állam jogszabályban foglalt feltételek alapján a vámhatóság útján azért ró ki és szed be, mert egy adott áru (termék) átlépi az országhatárt (vámhatárt). A vám a költségvetési bevételek növelésén túl sok esetben védelmi (versenykorlátozó) célokat is szolgálhat (erről a fejezet első részében már szóltunk).[94]

A tagállamok ugyanakkor olyan pénzügyi díjakat is bevezethetnek, amelyek az előző meghatározás alapján nem sorolhatók be a vámok kategóriájába, azonban hatásukat tekintve azonos (vagy legalábbis nagyon hasonló) következményekkel járnak. Az úgynevezett vámokkal azonos hatású díjak definiálása viszont már korántsem volt ennyire egyértelmű, az értelmezése meglehetősen lazának bizonyult. Ez elsősorban annak volt köszönhető, hogy nem volt mindig egyértelmű, milyen jellegű díjaknak van a vámokkal azonos hatásuk. Az értelmezés – és így a rendelkezés alkalmazása – szempontjából kulcsfontosságúvá vált az Európai Bíróság gyakorlata, amely a későbbiekben jelentős mértékben megkönnyítette az ilyen típusú korlátozások beazonosítását. Az egyik legismertebb bírósági döntés e kérdéssel összefüggésben 1969 nyarán, az úgynevezett „statisztikai illetékek” ügyben született. Az ügy alapját az adta, hogy az alperes állam (Olaszország) egy kismértékű (mindössze 10 líra összegű) statisztikai illetéket (statistical levy, diritto di statistica) szedett be az exportált és részben importált termékek után. Az illeték a külkereskedelmi áruforgalom, valamint az olasz piaci folyamatok statisztikai nyomon követésének költségeit fedezte. Olaszország azzal védekezett, hogy az illeték kivetése egyedi célt szolgál, nem a költségvetés bevételeinek növelését célozza, továbbá nem tekinthető piacvédő hatású intézkedésnek sem, mivel az importált áruk mellett az exportált termékekre is kiterjed. Az ügy kapcsán végül az Európai Bíróság is kifejtette az álláspontját, és a következőképpen érvelt. A vámuniót nem kizárólag a védővámok megszüntetése érdekében hozták létre, hanem azért, hogy az áruk szabad áramlását általában is biztosítani lehessen. Ily módon a vámok kivetésének tilalma szempontjából irreleváns az, hogy azokat milyen célból alkalmazzák. Továbbá, a Bíróság kimondta, hogy egy egyoldalúan kirótt pénzügyi teher, függetlenül annak mértékétől, céljától, elnevezésétől és alkalmazási módjától, a vámmal azonos hatású díjnak minősül, amennyiben a határon átlépő nemzeti és külföldi termékeket terheli (és nem kifejezetten vám). Ez abban az esetben is megállja a helyét, ha a teherrel sújtott áru nem versenytársa semmilyen hazai terméknek. Mindezen megállapítások alapján az Európai Bíróság végül arra a következtetésre jutott, hogy a statisztikai illetékek kivetése és beszedése ellentétes a szerződés betűjével. Az illetékek ügyéből egyúttal kiderült az is, hogy a vámokkal azonos hatású díjak a közterhek legkülönbözőbb formáit ölthetik. Főszabállyá vált ugyanakkor az is, hogy amennyiben egy importárura kivetett díjat azonos mértékben és módon belföldi, belföldön maradó hasonló áruknál is meg kell fizetni, akkor már adókról beszélünk. Ebben az esetben tehát a közteher nem minősül a vámmal azonos hatású díjnak.[95]

A vámunió belső oldali szabályozása, azaz a vámok és a vámokkal azonos hatású díjak kapcsán fontos leszögezni, hogy míg az előbbiek alkalmazása az uniós jog értelmében abszolút tilalomba ütközik, addig az utóbbiak tilalma terén létezik némi rugalmasság. Nagyon szűk keretek között és bizonyos feltételek teljesülése esetén ugyanis van lehetőség a vámokkal azonos hatású díjak kivetésére. Ez azt jelenti, hogy a díj (például valamilyen hatósági vizsgálat kapcsán) nem minősül a vámmal azonos hatásúnak, ha: 1. annak kivetését az uniós jog írja elő; 2. a vizsgálat kötelező valamennyi érintett áru vonatkozásában; 3. nem haladja meg a vizsgálat valós költségét (arányosság); 4. és a termékek szabad áramlását segíti elő. Az áruk szabad áramlását természetesen egyéb eszközökkel (például kvótákkal) is lehet korlátozni. Meg kell említeni továbbá, hogy a szolgáltatások, a tőke, valamint a személyek mozgásának szabadsága is kiemelt jelentőségű a gazdasági integráció szempontjából. Ezek az intézkedések azonban már az egységes (belső) piac terrénumához tartoznak.[96]

A vámunió külső oldali szabályozása a harmadik országokkal szemben alkalmazott egységes vámszabályokat jelenti, ideértve az egységes vámtarifát, valamint a kialakított vámeljárást is. Az egységes vámtételek jelentősége abban áll, hogy általuk kiküszöbölhető az úgynevezett „vámkikerülési hatás”, ami szabadkereskedelmi övezet esetén még valós problémaként jelentkezik. A tagországokban beszedett vámok túlnyomó része egyúttal a közös (uniós) költségvetés bevételei között jelenik meg, a tagállamok pedig csak egy kis hányadát tarthatják meg az adminisztrációs költségek fedezésére.[97] A közös vámtarifa a vámköteles áruk, illetve az alkalmazandó vámtételek jegyzéke. Az áruosztályozási rendszer az úgynevezett Kombinált Nómenklatúrán (KN) alapul. Az áruk nómenklatúrába történő besorolása határozza meg, hogy az adott termék vonatkozásában milyen elbánást kell alkalmazni. A sokasodó jogszabályok, valamint a jogharmonizáció előrehaladásával fennállt a veszélye annak, hogy a tagállamok esetleg eltérően vagy helytelenül alkalmazzák a szabályokat, így 1987-ben létrehozták az Európai Közösség elektronikus (online) integrált vámtarifa-adatbázisát, a TARIC-ot (Tarif Integré de la Communauté). A TARIC a nómenklatúrán kívül tartalmazza az összes tarifához kapcsolódó kereskedelempolitikai intézkedést.[98]

A vámuniós együttműködés igazán a belső piac megvalósulásával tudott kiteljesedni. 1994-ben megszületett a Közösségi Vámkódex (Community Customs Code – CCC), amely a Közösség vámjogi és vámeljárási keretszabályait tartalmazta.[99] A Vámkódex átfogó módosítása a 2000-es évek második felében történt meg, amikor is 2008-ban elfogadták a Modernizált Vámkódexet (Modernized Customs Code – MCC). A számos innovatív elemet tartalmazó dokumentum végül több ok miatt sem lépett hatályba,[100] helyette 2013. október 9-én született meg az Uniós Vámkódex (Union Customs Code – UCC), amely bevezette az elektronikus vámeljárást. Az új vámkódex 2016-tól alkalmazandó.

Az Európai Unió vámügyi együttműködésének jövője és a tagállamok érdekei

A vámok fokozatos lebontásával, a vámunió létrehozásával és működtetésével egy olyan egységes rendszer jött létre, melynek előnyei már az integráció korai éveiben is megmutatkoztak. Az Európai Közösség (majd az Európai Unió) további fejlődése, az egységes belső piac és a monetáris unió megvalósítása elképzelhetetlen lett volna a vámunió kialakítása nélkül. A magasabb fokú integráció hatékony működése szempontjából tehát mindenképpen kulcsfontosságú e „minimális” szintű szakpolitika fenntartása.

Az egyéb szakpolitikákkal való kapcsolódásokon túlmenően azonban önmagában is kiemelt fontosságú a vámügyi együttműködés, hiszen a tagállamok közötti kereskedelem meghatározó jelentőségű. Az 1–2. táblázat néhány tagország uniós exportjának és importjának arányát mutatják a teljes exporton és importon belül.

1. táblázat: Néhány tagállam uniós (EU-28) exportjának aránya a teljes exporton belül 2014 és 2019 között (százalékban)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Belgium

70,5

71,7

72,0

72,3

72,9

72,7

Hollandia

75,9

75,8

76,1

75,3

74,2

73,5

Luxemburg

82,5

84,0

82,7

84,3

84,3

84,2

Németország

57,7

57,9

58,5

58,5

59,0

58,4

Olaszország

54,9

54,8

55,9

55,7

56,5

56,4

Franciaország

60,1

58,9

59,4

58,8

59,0

58,2

Magyarország

80,0

81,3

81,4

81,2

81,7

81,8

Csehország

82,2

83,3

83,6

83,9

84,4

83,9

Szlovákia

84,2

85,3

85,4

85,4

85,5

84,9

Lengyelország

77,4

79,3

79,7

80,0

80,6

79,9

Egyesült Királyság

47,9

44,4

47,5

47,7

47,1

46,3

Forrás: az Eurostat adatbázisa alapján a szerző összeállítása

2. táblázat: Néhány tagállam uniós (EU-28) importjának aránya a teljes importon belül 2014 és 2019 között (százalékban)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Belgium

65,0

62,8

63,8

64,5

64,6

64,3

Hollandia

45,8

45,8

46,9

46,0

45,6

45,2

Luxemburg

80,0

72,2

77,5

83,2

87,8

84,7

Németország

65,5

65,6

66,3

66,3

66,4

66,8

Olaszország

57,1

58,7

60,8

60,2

58,8

59,4

Franciaország

68,3

69,1

69,9

69,5

68,5

68,0

Magyarország

75,2

76,6

77,7

76,1

74,6

73,6

Csehország

77,4

77,3

78,8

78,0

76,5

76,1

Szlovákia

76,3

78,6

80,1

80,0

79,7

80,8

Lengyelország

69,6

70,7

72,4

71,7

70,0

69,0

Egyesült Királyság

53,0

53,6

50,5

51,9

52,8

49,7

Forrás: az Eurostat adatbázisa alapján a szerző összeállítása

A táblázatok jól mutatják, hogy a tagországok között jelentős mértékű kereskedelmi függés (interdependencia) figyelhető meg, ami többek között az egymással folytatott kereskedelem magas részarányában érhető tetten. Ami az exportot illeti, az egykori alapító tagok (a „Hatok”) esetében az EU-ba irányuló kivitel részaránya a teljes exporton belül nagyjából 55 és 85 százalék között szóródott az elmúlt néhány évben. Ezek közül is figyelemre méltó a három Benelux-ország, ahol a részarány mindvégig 70 (Luxemburgban pedig 80) százalék felett volt, de a három nagyobb ország exportjának is közel 60 százaléka a többi uniós országba irányult. Az újonnan csatlakozott államoknál is kiemelkedően magas értékeket láthatunk. A három kis visegrádi országban végig 80 százalék felett volt az uniós kivitel részaránya, de Lengyelország is csak néhány százalékponttal maradt el tőlük.

Importoldalon kissé eltérő arányokat tapasztalhatunk. Hollandiában és Belgiumban például alacsonyabb az Unióból származó import részaránya az Unióba irányuló export arányához képest. A különbség Hollandiában mondható jelentősebbnek, azonban az ország importjának még így is csaknem fele az EU-ból érkezik. Luxemburg vonatkozásában az utóbbi három-négy évben nagyjából kiegyenlített (80 százalék feletti) arányokat látunk az export- és az importoldalon. Olaszországban, Franciaországban és az Egyesült Királyságban ugyanakkor az EU-ból származó import aránya mindvégig meghaladta az oda irányuló export arányát. A visegrádi országokban pedig nagyjából 70 és 80 százalék között ingadoztak az értékek.

A kereskedelmi mutatókon túl arról sem szabad megfeledkezni, hogy az említett kölcsönös függést csak tovább erősítik a külföldi közvetlentőke-befektetések (FDI) terén meglévő kapcsolatok, valamint az ezekkel szoros összefüggésben lévő globális értékláncok. Mindez azt jelenti, hogy bármely kereskedelempolitikai eszköz, amely akadályozza a szabadkereskedelmet, jócskán megnehezíti a nemzetközi kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok működését a tagállamok között. Ráadásul ilyen szoros gazdasági interdependencia mellett már egy relatíve alacsony vámtétel, valamint a vámkezelésből eredő puszta adminisztráció is igen komoly zavarokat okozhat(na) az áruforgalomban.[101]

A vámunió további előnye, hogy kedvez a méretgazdaságossági előnyök kiaknázásának. Ez különösen a kis országok számára nyújthat jelentősebb előnyöket, márpedig az EU tagállamainak többsége – köztük Magyarország is – ebbe a kategóriába tartozik. A kisebb piaccal rendelkező államok így mindenképpen profitálnak a vámuniós együttműködésből. Ezzel összefüggésben ráadásul ki kell emelni azt is, hogy a napjaink világgazdaságát jellemző regionalizáció (tömbösödés) következtében a vámunió mindenképpen szükséges a tagállamok (és az egész EU) versenyképességének fenntartásához és javításához. Elmondható tehát, hogy egy olyan szakpolitikai területről van szó, amelyre az egész integráció épül, így ennek fenntartásához (elviekben) minden tagállamnak alapvető érdeke fűződik.

Részben az eddig ismertetett tényezők miatt is jelentős gazdasági, politikai és társadalmi megrázkódtatást jelentett az Egyesült Királyság kilépése az Európai Unióból. Az ország 2020. január 31-én hagyta el az integrációt, majd ezt követően egy 2020. december 31-ig tartó átmeneti időszak vette kezdetét, melynek célja az volt, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre az EU és az Egyesült Királyság közötti viszonyrendszer érdemi rendezéséhez. E tárgyalássorozat részét képezte a kereskedelmi kapcsolatok rendezése, így a vámunió kérdése is. A megállapodás végül 2020. december 24-én született meg, éppen egy héttel az átmeneti időszak vége előtt. Ennek értelmében az ország 2021. január 1-jén elhagyja a belső piacot és a vámuniót, a bilaterális kapcsolatok pedig a jövőben a szabadkereskedelmi megállapodás formáját öltik.[102] Az Egyesült Királyság kilépésével tehát jelentős mértékben csökkent a vámunió területe, az azonban egyelőre bizonytalan, hogy a jövőbeli kereskedelmi (és egyéb) kapcsolatok milyen hatékonyan fognak működni.

Következtetések

Az európai integráció tagállamai az 1950-es évektől kezdve nagyon jelentős erőfeszítéseket tettek a szorosabb kereskedelmi és gazdasági együttműködés megteremtésére. A hosszadalmas előkészületek és tárgyalások eredményeként 1968 nyarára sikerült létrehozni a vámuniót, amely az integráció további fejlődésének alapját képezte. A vámok fokozatos lebontása már a kezdetekben is látványos eredményeket hozott. A bővítésekkel aztán újabb és újabb tagállamok csatlakoztak a vámügyi együttműködéshez, a tagországok egymástól való kereskedelmi és gazdasági függése pedig egyre erősödött. A vámok és a vámokkal azonos hatású díjak megszüntetése, valamint a közös külső kereskedelempolitika alkalmazása – kiegészülve a belső piac, valamint a többi szakpolitika egyéb vívmányaival – lehetőséget teremt a tagállamok és az EU nemzetközi versenyképességének megőrzésére és fokozására, ami a jelenlegi világgazdasági/világkereskedelmi szerkezet és a regionalizációs folyamatok miatt talán még sokkal fontosabb, mint a korábbi évtizedekben volt.

Felhasznált irodalom

Az Európai Bíróság 24/68. számú ügyben hozott ítélete. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61968CJ0024&from=EN

Benczes István – Csáki György – Szentes Tamás: Nemzetközi gazdaságtan. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010.

Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban. Budapest, HVG-ORAC, 2013.

El-Agraa, Ali: The Theory of Economic Integration. In Ali El-Agraa (szerk.): The European Union. Economics and Policies. New York, Cambridge University Press, 2007.

Európai Bizottság: Közérthetően az Európai Unió szakpolitikáiról – Vámpolitika. Luxembourg, Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014.

Faudot, Adrien: The European Payments Union (1950–58): the Post-War Episode of Keynes’ Clearing Union. Review of Political Economy, 32. (2020), 3. 371–389. Online: https://doi.org/10.1080/09538259.2020.1776959

Halmai Péter: Európai gazdasági integráció. Budapest, Dialóg Campus, 2020.

Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Budapest, HVG-ORAC, 2011.

Káldyné Esze Magdolna: Nemzetközi kereskedelem. A nemzetközi vállalkozások gazdaságtana. Tatabánya, Tri-Mester, 2004.

Kengyel Ákos – Palánkai Tibor: A gazdasági integráció fejlődési szakaszai, az EU-tagországok makrogazdasági helyzetének alakulása. In Blahó András (szerk.): Európai integrációs alapismeretek. Budapest, Aula, 2007.

Kreinin, Mordechai: On the Dynamic Effects of a Customs Union. Journal of Political Economy, 72. (1964), 2. 193–195. Online: https://doi.org/10.1086/258889

Krugman, Paul – Maurice Obstfeld: Nemzetközi gazdaságtan. Budapest, Panem, 2003.

Mikolay Lászlóné: Gyakorlati külkereskedelem. Budapest, Szókratész Külgazdasági Akadémia, 1999.

Neal, Larry: The Economics of Europe and the European Union. New York, Cambridge University Press, 2007. Online: https://doi.org/10.1017/CBO9780511754142

Palánkai Tibor: Az integráció hatásai – költségek és hasznok. In Palánkai Tibor – Kengyel Ákos – Kutasi Gábor – Benczes István – Nagy Sándor Gyula (szerk.): A globális és regionális integráció gazdaságtana. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2011.

Pardavi László: Közösségi vámjog. In Simon István (szerk.): Pénzügyi jog II. Budapest, Osiris, 2012.

Péterfalvi Tamás – Rajczy Lajos: Vámpolitika. In Kende Tamás (szerk.): Bevezetés az Európai Unió politikáiba. Budapest, Wolters Kluwer – Akadémiai Kiadó, 2019.

Rácz Rita: A belső piac: a négy alapszabadság biztosítása. In Kengyel Ákos (szerk.): Európai uniós politikák. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2020.

Stoll, Peter-Tobias: Contribution to Growth: Customs Union Delivering Improved Rights for European Citizens and Businesses. Luxembourg, European Parliament Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies, 2019.

Szalayné Sándor Erzsébet (szerk.): Az Európai Unió alapdokumentumai – 2010. Pécs, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2010.

Thorbecke, Erik: European Economic Integration and the Pattern of World Trade. American Economic Review, 53. (1963), 2. 147–174.

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

Viner, Jacob: The Customs Union Issue. New York, Oxford University Press, 2014. Online: https://doi.org/10.1093/acprof:osobl/9780199756124.001.0001

Gombos Katalin

Versenypolitika

Bevezetés

A verseny az élet szinte minden területén jelen van, befolyásolja mindennapi tevékenységeinket. Gondoljunk csak a sportra, egy munkahelyi állásinterjúra, egy versenyvizsgára, az egymás mellett létező tudományos elképzelések szellemi csatáira, vagy különböző művészetek befogadó közönségért folytatott ténykedésére. Úgy is fogalmazhatunk, hogy sok területen – akár észrevétlenül is – versenyben vagyunk. Ezek a megszokott és velünk élő versenyhelyzetek állandó kihívás elé állítanak bennünket, folyamatos megmérettetésre késztetnek, ami a felkészülésből adódó állandó nyomás – amit stresszként is megélhetünk – kényszere mellett segít abban, hogy karbantartsuk készségeinket, testi és szellemi kvalitásainkat.[103]

Nincs ez másként a piaci folyamatok esetén sem, ahol a piac szereplői, a vállalkozások a fogyasztók bizalmának elnyeréséért dolgoznak oly módon, hogy a tevékenységük egyébként eredményes legyen, a versenyben talpon tudjanak maradni, és olyan nyereséget termeljenek, amely a megélhetésüket, fejlődésüket is lehetővé teszi. A gazdasági verseny olyan komplex gazdasági, társadalmi jelenség, helyzet, amelyben a vállalkozások az egyéni üzleti céljaiktól (profitnövelés, minél magasabb piaci részesedés megszerzése) vezérelve és egymás céljaitól függetlenül versengenek a fogyasztók kegyeiért, a piacok meghódításáért. A piaci verseny alapvetően befolyásolja a gazdasági teljesítményt, és a piaci szereplőket arra ösztönzi, hogy jobb minőségű termékek előállításával, kiterjedt szolgáltatások nyújtásával a fogyasztók bizalmát elnyerjék. A fogyasztók szemszögéből ez azt jelenti, hogy a piaci verseny eredményeként versenyképes árakon juthatnak hozzá árukhoz, szolgáltatásokhoz.[104]

Az uniós versenypolitika a szabad versenyre mint a nyitott piacgazdaság egyik kulcselemére épülve azt kívánja biztosítani, hogy a belső piacon a verseny ne torzulhasson, mivel gondoskodik róla, hogy az ott tevékenykedő minden vállalkozásra azonos szabályok vonatkozzanak.[105]

A szakpolitika fejlődéstörténete

Már az alapító hatok (Franciaország, Olaszország, Németország, Belgium, Hollandia, Luxemburg) által 1951. április 18-án aláírt és 1952. július 25-én hatályba lépett Európai Szén- és Acélközösségről (ESZAK) szóló Párizsi Szerződés[106] tartalmazott rendelkezést a szén- és acélipar vonatkozásában a termékek szabad mozgására és a termelés erőforrásaihoz való szabad hozzáférésre; a torzulások elkerülése érdekében az állandó piacfelügyeletre; és ezek kísérőjeként a versenyszabályok tiszteletben tartására és az árak összehasonlíthatóságára; valamint a szén- és acélágazat modernizálásának és átalakításának támogatására. Ezek a rendelkezések az Európában nemzeti szinten már megjelent német versenyjogi szabályok[107] mintájára jelentették a versenyjog néhány alapvető tételét.

Az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) létrehozó, 1957. március 25-én aláírt és 1958. január 1-jén hatályba lépett Római Szerződés (EGKSz) már azt tűzte ki feladatául, hogy a közös piac létrehozásával, valamint a tagállamok gazdaságpolitikáinak fokozatos közelítésével a Közösség egész területén mozdítsa elő a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlődését, a folyamatos és kiegyensúlyozott gazdasági növekedést, a nagyobb stabilitást és az életszínvonal gyorsabb emelkedését, valamint a tagállamok közötti kapcsolatok szorosabbá tételét.[108] Ezen elképzelések megvalósítása céljából az EGK tevékenysége magában foglalta – többek között – egy olyan rendszer bevezetését, amely megakadályozza a közös piaci verseny torzulását.[109] A későbbi alapítószerződés-módosítások – az Egységes Európai Okmány, a Maastrichti Szerződés, az Amszterdami Szerződés és a Nizzai Szerződés – ezen a célkitűzésen jelentősen nem változtattak. A Maastrichti Szerződéssel módosított, Európai Közösségeket létrehozó szerződés (EKSz) 4. cikke a megvalósítandó közös gazdaságpolitika alapjaként jelölte meg a nyitott piacgazdaságot és a szabad versenyt, amely rendelkezésből következik, hogy ez is a versenyjog központi szerepét megerősítő rendelkezés.[110]

A szabályozás irányában változás a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződéssel következett be. A Lisszaboni Szerződés teljes egészében átstrukturálta a szerződések általános rendelkezéseit. Az EKSz 3. cikk g) pontjában még szövegszerűen szereplő versenyvédelmi célkitűzés a módosított szövegből teljesen kikerült, és ezzel együtt az egész cikket átformálták. A jogirodalom aggodalommal figyelte ezt a változást, mert első ránézésre úgy tűnhetett, hogy elveszítette az EU a torzulásmentes verseny mint célkitűzés megvalósítását. A megváltozott szerkezetű szabályozásban azonban az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 3. cikke (1) bekezdés b) pontja az EU kizárólagos hatáskörébe tartozó területként a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítását említette, így kapcsolt módon, a belső piaccal való szoros összefüggésben jelent meg a versenypolitika. Ezen túl – más szabályozási módszerrel – a korábbi EKSz 3. cikk g) pontjának lényege sem tűnt el, mert szövege átkerült az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz) és az EUMSz mellé csatolt, a belső piacról és a versenyről szóló (27.) jegyzőkönyvbe, amely jogilag külön dokumentumban ugyan, de az elsődleges uniós jog részeként és kötelező erővel tartalmazza a versenyjog szempontjából lényeges alkotmányos alapokat. A (27.) jegyzőkönyv szerint az EUSz 3. cikkében meghatározott belső piac olyan rendszert foglal magában, amely biztosítja azt, hogy a verseny ne torzuljon. E célból az Európai Unió szükség esetén intézkedéseket fogad el a Szerződések rendelkezései, köztük az EUMSz 352. cikke alapján.

A fentiek mellett az EUMSz számos egyéb rendelkezése is tartalmaz versenyjogi előírásokat. Például az EUMSz 119. cikke szerint a tagállamok és az Unió a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban tevékenykednek, ezáltal elősegítve az erőforrások hatékony elosztását.[111]

Arról, hogy a megváltozott szabályozási logika nem jelenti a versenypolitika súlyának háttérbe szorulását, egyértelmű megfogalmazással az Európai Unió Bírósága nyilvánított véleményt. A C-496/09. sz. Európai Bizottság kontra Olasz Köztársaság ügyben a Bíróság az Olasz Köztársaság által elkövetett jogsértés súlyosságát illetően emlékeztetett a szerződésnek az Európai Unióra ruházott lényeges feladatok egyikének kifejeződését jelentő, a versenyre és különösen az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezései alapvető jellegére. A Bíróság ezt az alapvető jelleget az EUSz 3. cikk (3) bekezdéséből, valamint a belső piacról és a versenyről szóló 27. jegyzőkönyvből vezette le, és a jegyzőkönyv jogi erejét illetően megerősítette, hogy az az EUSz 51. cikk alapján a Szerződések szerves részét képezi. Mindezek alapján a belső piac olyan rendszert foglal magában, amely biztosítja azt, hogy a verseny ne torzuljon.[112] Ezért a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a közös piaccal összeegyeztethetetlen támogatások visszatéríttetése arra irányul, hogy megszüntesse a verseny azon versenyelőnyből fakadó torzulását, amelyet a támogatás kedvezményezettje a piacon a versenytársaival szemben élvezett, helyreállítva ezzel az említett támogatás nyújtása előtti helyzetet.[113]

A Lisszaboni Szerződést követő időkben az EUSz 6. cikk (1) bekezdésének az a rendelkezése is felértékelődött a versenyjogi ügyekben, amely szerint az Európai Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések.[114] Az ily módon az elsődleges jog rangjára emelt Alapjogi Charta 16. cikke is megerősíti a vállalkozás szabadságát, és számos egyéb, főként a joghoz, igazságszolgáltatáshoz való megfelelő hozzájutást garantáló eljárási jogosítvány[115] is kiegészíti a jogérvényesítés lehetőségeit (lásd például meghallgatáshoz való jog, fegyveregyenlőség elve, tisztességes eljáráshoz[116] való jog).[117]

A versenypolitika gazdasági alapjait illetően is végezhető korszakolás. Az európai integráció kezdetektől törekedett a verseny szempontjából is jelentős állomásokként a szabadkereskedelmi övezet, a vámunió, a közös piac elérésére, majd az egységes belső piac megteremtésével a tagállamok közötti kereskedelmet akadálymentessé tenni. Az áruk, szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlása azonban szükségszerűen hatott a versenyjogi szabályozás irányába is, mert a négy szabadság egyben megnyitotta az utat a vállalkozások határon átnyúló versenykorlátozó akciói előtt. Ezek szabályozása, azaz a gazdasági folyamatok versenyjogi eszközökkel való befolyásolása nélkül a „nagy hal megeszi a kis halat” effektus áll be, így a tisztességes versenyfeltételek nem biztosíthatók. A versenypolitikának ugyanis amellett, hogy el szeretné érni az előállított termék a lehető legolcsóbban piacra kerülését (hatékonysági funkció), feladata a termelési tényezők optimális, hatékony felhasználását lehetővé tenni (forráselosztó funkció), elérni az innovációt és a fejlődést (fejlesztési funkció), a teljesítményarányos jövedelemelosztást (elosztó funkció), és mindezek biztosítására olyan mértékű és mélységű gazdasági beavatkozást tenni, amely a szabad, de tisztességes, szabályozott körülmények közötti versenyt teremti meg és tartja fenn.[118]

Szakpolitikai reformok

A versenypolitika tekintetében a legnagyobb változások a jogalkalmazási modell változásain érhetők tetten. A kezdeti időkben az 1962. február 6-i 17. tanácsi rendelet[119] olyan centralizált rendszert hozott létre, amelyben bejelentési rendszer alapján a versenyt korlátozó megállapodások tilalma alól nyújtott mentesítés alkalmazására vonatkozó intézkedéseket a Bizottság volt jogosult megtenni. A versenypolitika legfőbb irányítója, az Európai Bizottság 2004. május 1-ig az egyedi mentesség megadását és az úgynevezett nemleges megállapítások közlését, ezen kívül pedig a vállalatok közötti koncentrációt elutasító vagy jóváhagyó döntését, állami támogatások engedélyezését vagy megtiltását is határozati formában hozta. Ez azt jelentette, hogy minden engedélyköteles volt, és ex ante vizsgálatot igényelt. Ez – amellett, hogy jelentős költségeket rótt a vállalkozásokra – jelentősen lekötötte a Bizottságot, és megakadályozta abban, hogy erőforrásait a legsúlyosabb jogsértések elleni fellépésre összpontosítsa. A 17. rendelettel létrehozott centralizált rendszer meggátolta azt is, hogy a közösségi versenyszabályokat a tagállamok bíróságai és versenyhatóságai alkalmazzák.

Az uniós jogalkotók ezért egy új szemléletű eljárási rend bevezetéséről döntöttek. A 2002. december 16-án elfogadott és 2004. május 1-jén hatályba lépett – modernizációs rendeletként is emlegetett – 1/2003/EK rendelet[120] a jogalkalmazás súlypontját és logikáját változtatta meg. A legnagyobb terhet jelentő egyedi mentesítési rendszerben decentralizálta a jogalkalmazást, így lehetővé tette a korábban kizárólag az Európai Bizottság által alkalmazott versenyjogi szabályok uniós tagállamok versenyhatóságai és bíróságai szintjén történő alkalmazását. Ily módon megnövelte a nemzeti trösztellenes hatóságok és bíróságok uniós versenyjogi szabályozás végrehajtásában betöltött szerepét. A reform eredményeként lehetővé vált, hogy a tagállamok versenyhatóságai és bíróságai ne csak az EKSz – a Bíróság joggyakorlata alapján már közvetlenül hatályosnak minősített – akkori 81. cikk (1) bekezdését [jelenlegi EUMSz 101. cikk (1) bekezdését] és 82. cikkét (jelenlegi EUMSz 102. cikkét) alkalmazzák, hanem az EKSz 81. cikke (3) bekezdését is.[121] A modernizációs rendelet hatálybalépése után tehát anélkül, hogy az akkori EKSz szövegéhez hozzányúltak volna, megszűnt az egyedi mentesség, az EKSz 81. cikk (3) bekezdése közvetlenül hatályossá vált, vagyis a vállalatoknak azóta maguknak kell eldönteniük azt, hogy az általuk megkötött megállapodások megfelelnek-e a (3) bekezdésben foglalt négy fő kritériumnak (önértékelés – self assessment). Az eljárási reformhoz kötődően a Bizottság egy sor jogértelmezést segítő közleményt bocsátott ki, amelyek előmozdítják a helyes irányú decentralizált jogalkalmazást. Azzal pedig, hogy a Bizottság adminisztratív munkaterhe a reform eredményeként jelentősen csökkent, lehetővé vált, hogy a Bizottság az erőforrásait a legsúlyosabb, határokon átnyúló versenyjogi szabályszegésekre összpontosítsa.

A szakpolitika aktuális jellemzése

A szakpolitika[122] fő anyagi jogi területei az antitrösztjog, a tagállamokra vonatkozó anyagi versenyszabályok[123] és a legújabbként önállósulni látszó fogyasztóvédelmi[124] versenyjog.[125] Ezekhez járul az igények érvényesítésére vonatkozó versenyjogi eljárási szabályok köre.[126]

Az EUMSz VII. címének 1. fejezete fekteti le az uniós versenyjogi szabályok alapjait. Az EUMSz versenyre vonatkozó szabályai (elsősorban a 101–109. cikkek), valamint az ezek alapján megalkotott másodlagos jogforrások rövid bemutatása következik.

Az EUMSz 101. cikke megtiltja a vállalkozások közötti olyan megállapodásokat, összehangolt magatartásokat és a vállalkozások társulásainak döntéseit, amelyek célja vagy hatása a belső piaci verseny akadályozása, korlátozása vagy eltorzítása. Az EUMSz felsorolja a tipikus elkövetési magatartásokat, így idesorolható a beszerzési vagy eladási árak, illetve bármely egyéb üzleti feltétel közvetlen vagy közvetett rögzítése; a termelés, az értékesítés, a műszaki fejlesztés vagy a befektetés korlátozása vagy ellenőrzése; a piacok vagy a beszerzési források felosztása; egyenértékű ügyletek esetén eltérő feltételek alkalmazása az üzletfelekkel szemben, ami által azok hátrányos versenyhelyzetbe kerülnek; a szerződések megkötésének függővé tétele olyan kiegészítő kötelezettségeknek a másik fél részéről történő vállalásától, amelyek sem természetüknél fogva, sem a kereskedelmi szokások szerint nem tartoznak a szerződés tárgyához. A 101. cikk (3) bekezdésében megjelölt négy feltételt teljesítő megállapodások mentesülnek a semmisség jogkövetkezménye alól, és csoportmentesítéssel is lehetőség van bizonyos megállapodásfajtákat kivenni a hátrányos jogkövetkezmények alól.

Az EUMSz 102. cikke a gazdasági erőfölénnyel való visszaélést tiltja. E cikkben is találunk nem taxatív felsorolást az e tilalom alá eső magatartásokról, amelyek: tisztességtelen beszerzési vagy eladási árak, illetve egyéb tisztességtelen üzleti feltételek közvetlen vagy közvetett kikötése; a termelés, az értékesítés vagy a műszaki fejlesztés korlátozása a fogyasztók kárára; egyenértékű ügyletek esetén eltérő feltételek alkalmazása az üzletfelekkel szemben, ami által azok hátrányos versenyhelyzetbe kerülnek; a szerződések megkötésének függővé tétele olyan kiegészítő kötelezettségeknek a másik fél részéről történő vállalásától, amelyek sem természetüknél fogva, sem a kereskedelmi szokások szerint nem tartoznak a szerződés tárgyához.

Az EUMSz 103. cikke teremti meg a jogalapot arra, hogy a 101–102. cikk gyakorlati megvalósulása érdekében a Tanács a Parlamenttel konzultálva, a Bizottság javaslata alapján megfelelő rendeleteket és irányelveket fogadjon el. A 103. cikk öt témakört jelöl meg elsődleges szabályozási tárgyként: a 101. cikk (1) bekezdésében és a 102. cikkben megállapított tilalmak betartásának biztosítása pénzbírság vagy kényszerítő bírság előírásával; a 101. cikk (3) bekezdésének alkalmazására részletes szabályok megállapítása, figyelembe véve egyrészről a hatékony felügyelet biztosításának, másrészről a hatósági ellenőrzés lehető legnagyobb mértékű egyszerűsítésének szükségességét; szükség esetén a 101. és 102. cikk rendelkezései hatályának meghatározása a gazdaság különböző ágazataiban; a Bizottság, illetve az Európai Unió Bírósága e bekezdés rendelkezéseinek alkalmazása terén betöltendő feladatainak meghatározása; a nemzeti jogszabályok és a versenypolitika, különösen az e cikk alapján elfogadott rendelkezések közötti kapcsolat meghatározása.

Az EUMSz 104. cikke mondja ki azt a gyakorlatban jól érvényesülő szabályt, hogy az EUMSz 103. cikk alapján elfogadott rendelkezések hatálybalépéséig a tagállamok hatóságainak az EUMSz 101. és 102. cikkek alá eső ügyekben saját joguk figyelembevétele mellett az EUMSz 101. és 102. cikkeknek megfelelő döntéseket kell hozniuk.

Az EUMSz 105. cikke a Bizottság EUMSz 101. és 102. cikkek alkalmazása során betöltött szerepét, főbb feladatait írja körül. Ez a cikk ad felhatalmazást a Bizottság számára a csoportmentesítési rendeletek meghozatalára.

Az EUMSz 106. cikke azt kívánja biztosítani, hogy a versenyszabályok a gazdasági szféra állami részvétellel működő felében is irányadók legyenek. Az generálisan kijelenthető, hogy az állami szektorra is irányadók a versenyszabályok, azonban több tekintetben sajátosságokkal. Azért is szükséges az állami vállalatokra, közvállalkozásokra vonatkozó szabályokat a vállalkozásoktól elkülönítetten szabályozni, mert különösen általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások esetén a versenyjogi szabályok érvényesülése és a kötelező állami feladatok ellátása között kell a szabályozásban megfelelő egyensúlyt találni, ami végeredményben azt jelenti, hogy olyan mértékben tartoznak a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását.

Az EUMSz 108–109. cikkei az állami támogatásokkal[127] kapcsolatos uniós rendelkezéseket tartalmazzák. A fő szabály az, hogy az állami támogatások összeegyeztethetetlenek a közös piac működésével, ha a meghatározott vállalkozásoknak vagy termelési ágazatoknak nyújtott kedvezmények alkalmasak a verseny torzítására, és a tagállamok közötti versenyt hátrányosan befolyásolják. Az EUMSz tartalmaz bizonyos kivételi lehetőségeket, és a legfontosabb eljárási szabályokat is meghatározza.

Az állami támogatások területe a 21. században más politikákkal is szoros kölcsönhatásban áll. A versenypolitika regionális politikával való összefüggéseit vizsgálva kijelenthető, hogy a támogatási rendszerek egyik súlypontjába a kis- és középvállalkozások (kkv-k) kerültek. A 2008-as pénzügyi és gazdasági válságból, valamint a napjainkban zajló pandémiás helyzetből is a kilábalás útjaként[128] mutatkozik a versenypolitikai célok expanziója a „klasszikus” konvergencia rovására.[129]

A versenypolitika területén másodlagos jogforrások születnek a fenti felhatalmazások alapján olyan jogterületekre, amelyekre az EUMSz valamely rendelkezése már anyagi jogi szabályt ad. Ilyen például a versenykorlátozó megállapodások tilalma esetén az 1/2003/EK modernizációs rendelet vagy a csoportmentesítési rendeletek, amelyek – azért, mert több előny fűződik bizonyos megállapodásokhoz, mint amennyi versenykorlátozó hátrányt okoznak a piacon – mentesítenek a 101. cikk hátrányos jogkövetkezményei alól.

Vannak olyan versenyjogi jogterületek, amelyekre az anyagi jogi és eljárási szabályokat egyaránt másodlagos jogforrások határozzák meg. Ilyen a fúziós szabályozásra irányadó 139/2004/EK rendelet.[130] Meg kell említeni a fogyasztóvédelmi versenyjogi szabályokat is, itt két fontos irányelv, a 2006/114/EK irányelv, továbbá a 2005/29/EK irányelv érdemel említést.[131] A fogyasztóvédelmi versenyjog születésének indoka, hogy a versenyjog eszközeivel védeni szükséges a fogyasztót is, mert az ő döntéseinek tisztességtelen módszerekkel történő befolyásolása egyúttal a versenyt is torzítja, a tisztességes versenytársak érdekeit is sérti. A tisztességes verseny hatékonyságához elengedhetetlen ugyanis, hogy a versenyjogi jogviszonyban a vállalkozás indokolt, kiszámítható döntéseket hozzon, és a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztó is tisztességtelen befolyásolástól mentesen, észszerűen döntsön. Ehhez pedig annak a jogszabályi környezetnek a megteremtése indokolt, ahol a fogyasztó a megalapozott döntéséhez szükséges információval bír. Ezért a fogyasztóvédelmi versenyjog legjelentősebb jogterületei a megtévesztő reklámra[132] és a fogyasztókkal szemben folytatott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatra[133] vonatkozó szabályok.

A versenyjog területén különösen nagy jelentősége van a soft law eszközöknek. Ebben a körben a Bizottság által kiadott közlemények bírnak jelentős súllyal. Példaként említhető az EUMSz 101. cikke kapcsán az engedékenységi politika (leniency policy) szabályozása. Az engedékenységi politika lényege, hogy a versenyre legveszélyesebb (hard core) kartellek résztvevői mentesülhetnek a hátrányos jogkövetkezmények alól, vagy mérsékelt szankcióra számíthatnak, amennyiben maradéktalanul feltárják az általuk másokkal megvalósított versenykorlátozó magatartás részleteit, valamint a rendelkezésükre álló bizonyítékokat is a versenyhatóság rendelkezésére bocsátják. A jogintézmény célja a jogsértő megállapodások destabilizálása azáltal, hogy bármely, a kartellben részes fél tarthat attól, hogy a másik, ugyancsak részt vevő vállalkozás felrúgja a kötött megállapodást immunitásáért cserébe.[134] Az engedékenységi politika alapvetően tagállami szabályozás révén valósul meg, azonban észszerű indoka van annak, hogy a szabályozásban ne legyenek jelentős különbségek. Ezt a célt soft law eszközzel kívánja a Bizottság elérni.

A versenypolitika területén a Bizottság által versenyfelügyeleti eljárásban hozott határozatok is nagy számban születnek. Ezek felülvizsgálatát a Törvényszék végzi el,[135] a Törvényszék által hozott ítéletekkel szembeni jogorvoslatot pedig a Bíróság látja el. Miután a Bizottság uniós versenyhatósági feladatokat is ellát, az ennek keretében hozott határozatok és azok bírói felülvizsgálata jelentős számú esetet eredményez, a versenypolitika joggyakorlatának alakításában a többi szakpolitikához képest jelentősebb szerepe van az esetjognak.

Az eljárásjogi szabályok közül kiemelkedő jelentősége van a Bizottság és a tagállami versenyhatóságok közötti együttműködést lehetővé tevő Európai Versenyhálózatnak (European Competition Network – ECN) és az 1/2003/EK rendelet eljárásjogi rendelkezéseinek, különösen a Bizottság és a tagállami hatóságok, bíróságok közötti együttműködést megalapozó szabályoknak.

Az európai versenyjogban a versenypolitika két szinten is kikényszeríthető: közérdekű jogérvényesítéssel (public enforcement) és magánjogi jogérvényesítéssel[136] (private enforcement) is. A közérdekű jogérvényesítés fő jellemzője az, hogy a versenyhatósági feladatokkal felruházott Bizottság (tagállami érvényesítés esetén a tagállami versenyhatóság) a versenyhez fűződő közérdek védelmében, alapvetően hivatalból eljárva (ex officio) versenyfelügyeleti eljárásokat folytat, és szükség esetén különböző, közigazgatási jogi természetű szankciókat alkalmaz. Magánjogi jogérvényesítésről akkor beszélünk, ha egy vállalkozással szemben bíróság előtt egyéni jogvédelem keretében egy fogyasztó vagy egy vállalkozás érvényesít igényt arra történő hivatkozással, hogy a perelt vállalkozás versenyjogilag is tiltott magatartásával a jog által védett, alapvetően vagyoni érdekeit sérti. Ez utóbbi tekintetében nagy jelentőségű a 2014/104/EU irányelv,[137] amely a tagállamok és az Európai Unió versenyjogi rendelkezéseinek megsértésén alapuló, nemzeti jog szerinti kártérítési keresetekre irányadó egyes szabályokról szól.[138]

A szakpolitika jövője

A versenypolitika folyamatosan, dinamikusan fejlődik. Fontos kívánalom, hogy a versenyhatóságok függetlenül végezhessék tevékenységüket. Ezen túl a jogérvényesítés területén kell hatékonyságot növelő intézkedéseket tenni. A tagállami eljárások közelítése a záloga lehet annak, hogy egy valódi közös európai jogérvényesítési versenyjogi térség alakulhasson ki. Míg számos anyagi és eljárási kérdésben teljesnek tekinthető a jogharmonizáció az 1/2003/EK tanácsi rendelet kötelező rendelkezései folytán, addig a versenykorlátozásokra vonatkozó eljárásjog, bírságolási politika és engedékenységi politika a nemzeti jogok hatálya alatt maradt, bár a tagállamok önkéntes alapú szoft konvergenciát értek el számos területen.[139]A tagállami jogszabályoknak az ezeken a területeken megvalósuló jogharmonizációs eszközökkel való közelítése ugyanakkor jelentősen hozzájárul az uniós versenyjogi együttműködés hatékonyságához. A szabályok különbözősége csökkenti az uniós jog alkalmazásának kiszámíthatóságát.[140]

A 2021–2027 közötti, következő többéves pénzügyi keret idején is várható e terület jelentőségének növekedése, miután a gazdaságélénkítés, a vállalkozások jövedelemtermelő képességének növelése, a kkv-szektor folyamatos erősítése változatlan célkitűzés. A Covid-19-világjárvány hátrányos gazdasági következményeinek kiküszöbölésére jelentős támogatások várhatók, ami a támogatások joga területén a korábbinál több területre tesz majd lehetővé pénzügyi segítségnyújtást. Miután a világjárvány aránytalanul súlyos csapást mért a gazdaság egészére, ezért a szolgáltatási szektor megerősítése, a munkahelyteremtés prioritásként kezelése várható. A fogyasztóvédelmi szemlélet erősödése általában is tendencia, így a fogyasztóvédelmi versenyjog, továbbá a magánjogi jogérvényesítés jelentőségének erősödése várható.

A tagállamok eltérő érdekei a szakpolitikában

A tagállamok versenypolitikában való együttműködése példaértékű. Magyarország érdeke az adott szakpolitikában[141] egybeesik az uniós érdekekkel, ezért viszonylagosan kevés az együttműködésben a súrlódás. A társulási megállapodásunk[142] kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvény 67–69. cikkei a versenyjog területén is jogharmonizációs kötelezettséget fogalmaztak meg a magyar törvényhozás számára. E kötelezettségének a hazai jogalkotó eleget is tett. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően pedig mind a magyar jogalkotás, mind a magyar jogalkalmazók (Gazdasági Versenyhivatal, bíróságok) lelkes követői voltak az uniós versenyjognak, függetlenül attól, hogy nemzetközi jogi, uniós jogi harmonizációs kötelezettség írta azt elő, vagy praktikus okok álltak mögötte.[143] A versenypolitika legnagyobb szeletének számító antitrösztjog területén Magyarország azért volt kedvező helyzetben már a csatlakozásunkat megelőzően, mert a rendszerváltás utáni első magyar versenytörvény jól leképezte az uniós szabályokat, azaz egyfajta jogharmonizáció révén már a tagság keletkezése előtt lehetősége nyílt a piaci szereplőknek alkalmazkodni ezekhez a szabályokhoz.[144]

A magyar versenyjog alapjaként figyelembe vehető a tisztességtelen versenyről szóló 1923. évi V. törvénycikk, majd a gazdasági versenyt szabályozó megállapodásokról szóló 1931. évi XX. törvénycikk[145] után már a piacgazdaság követelményeinek is megfelelő első versenytörvényünk csak 1990 végén született.[146] Ezt váltotta fel az 1997. január 1-jétől hatályba lépett 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról, amely napjainkig számos módosításon esett át, főként azért, hogy a magyar szabályok az európai megfelelőikhez közeledjenek. A tovább folytatódó jogharmonizációnak több fontos és észszerű indoka is volt.[147] Egyrészt az a remény, hogy a külföldi vállalkozások befektetési hajlandóságát ösztönözni fogja az, ha azok ugyanolyan szabályozási környezettel szembesülnek Magyarországon, mint más uniós államban. Másrészt a magyar vállalkozások számára is előnyös lehet az, ha megismerik és betartják a magyar versenyszabályokat, mivel akkor az uniós vonatkozó rendelkezéseknek való megfelelés sem okoz nehézséget számukra.[148]

Az állami támogatások területén azonban jelentős újdonságokat hozott az Unióhoz való csatlakozásunk. A támogatások és azok versenyjogi ellenőrzése sok kihívás elé állította azokat a hatóságokat, amelyek a források elosztásában és felhasználásuk szabályosságának ellenőrzésében közreműködnek, és nehézségekkel számolhattak a támogatott vállalkozások is. Ezen a területen a számos szabálytalansági eljárás és visszafizettetés mutatja, hogy vannak gyakorlati problémák.

A versenyjog érvényesülésében az együttműködések területén igen jelentős súlyt képvisel az ECN. Ennek keretében a Bizottság átadja a tagállamok versenyhatóságainak az általa a jogsértés megállapítása és megszüntetése,[149] az ideiglenes intézkedések alkalmazása,[150] a kötelezettségvállalások elfogadása esetén,[151] az EUMSz 101. és 102. cikke alkalmazhatatlanságának kimondása,[152] valamint az 1/1003/EK tanácsi rendelet 29. cikk (1) bekezdésében szabályozott, egyedi esetekben alkalmazott, mentességre vonatkozó visszavonás céljából összegyűjtött legfontosabb dokumentumok másolatait. Ezenkívül a Bizottság a tagállam versenyhatóságának kérelmére az ügy értékeléséhez szükséges egyéb meglévő dokumentumok másolatát is rendelkezésre bocsátja.[153] Az ECN biztosítja a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai közötti hatékony ügyelosztást is (eszközeként jól funkcionál a Bizottság értesítése az eljárási cselekményekről, amely információ más tagállamok versenyhatóságai számára is rendelkezésre bocsátható[154]).

A Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai közötti kooperáció fontos sarokköve, hogy a tagállami versenyhatóságok a jogsértés befejezésére felszólító határozat elfogadása, kötelezettségvállalások elfogadása vagy a csoportmentességről szóló rendeletből származó előny visszavonása előtt értesítik a Bizottságot. Így a Bizottság lehetőséget kap a korábbi joggyakorlattal ellentétes határozatok meghozatalának megakadályozására. Kapcsolódik ehhez az a lehetőség is, hogy a tagállamok versenyhatóságai az uniós jog alkalmazásával járó bármely ügyben konzultálhatnak a Bizottsággal.

Működik a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai közötti, az EUMSz 101. és 102. cikkének alkalmazásával összefüggő információcsere és az előzetes értesítés nélküli helyszíni vizsgálatok („hajnali rajtaütések”) során történő segítségnyújtás. Az együttműködés során érvényesül a bizalmas információk védelme.

Az engedékenységi politika területén az ECN 2006-ban megalkotott egy úgynevezett modellprogramot, amelynek célja az volt, hogy megszüntesse az ECN-ben részes versenyhatóságok által alkalmazott engedékenységi politikák különbözőségeit. Ezt 2012-ben vizsgálták felül. A Modell Engedékenységi Programmal az engedékenység területén megvalósult, tagállamok közötti konvergencia példaértékű.[155] Már az Európai Bizottság ECN+ irányelvjavaslatának[156] az engedékenységgel foglalkozó VI. fejezete is, túlmutatva az önkéntes jogközelítésen, kötelezővé tette az ECN engedékenységi mintaprogramjának az elveit. A végül 2018. december 11-én elfogadott és 2019. február 4-től hatályos ECN+ irányelv[157] ugyanezen a platformon maradt.[158] Az engedékenységi politika keretében biztosítaniuk kell a tagállamoknak azt, hogy a kartellben részes vállalkozások mind a bírság elengedése, mind annak csökkentése iránt kérelmet nyújthassanak be. Az ECN+ irányelv nem végleges előzetes kérelmekről szóló 22. cikke lehetővé teszi, hogy az az engedékenységi kérelmező, amelyik a Bizottságnál engedékenységért folyamodott, a nemzeti versenyhatóságnál is benyújthassa a kérelmét ugyanazon titkos kartellre vonatkozóan, feltéve, hogy a kérelem háromnál több tagállamot érint. A vállalkozások egyik legfontosabb várakozása viszont az úgynevezett egyablakos rendszer, amelyben a Bizottsághoz történő bejelentkezés időpontja lett volna irányadó a tagállami versenyhatóságok számára is, nem valósult meg végül. Ennek megfelelően a vállalkozások felelőssége maradt az, hogy az engedékenységi iratokat egyidejűleg benyújtsák minden érintett nemzeti versenyhatóságnak is.[159]

Az engedékenységi szabályok a vállalkozások számára jelentenek bírságcsökkentést vagy bírságelengedést, a vállalkozás tevékenységét irányító természetes személyeknek viszont nem. Ezért a tagállamoknak biztosítaniuk kell azt is, hogy a mentesség iránti kérelmezők jelenlegi és volt alkalmazottai és vezetői védelemben részesülhessenek a közigazgatási és büntetőjogi szankciók alól, valamint a kartellben való részvételük miatt nem büntetőbírósági eljárásban kiszabott szankciók alól, ha együttműködnek a versenyhatósággal, és a büntetőeljárás megindulását megelőzi a mentesség iránti kérelem versenyhatósághoz történő benyújtása. Az ECN+ irányelv 23. cikke a bírság alóli mentesség iránti kérelmek és a természetes személyekkel szembeni szankciók kölcsönhatásáról szól. A hatályos magyar szabályozás a büntetőjog keretében biztosítja a természetes személyek ilyen típusú védelmét.[160]

A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése terén megvalósul az „egyablakos kiszolgálás” (one-stop-shop elv), amely érvényesüléséhez fontos a küszöbszámokon alapuló merev hatásköri elhatárolás korrekciójaként az áttételi rendszer. A tagállami versenyhatóságok nemcsak az áttételi egyeztetések, hanem a saját országuk piacait érintő ügyekben is kifejthetik véleményüket, amelyet a Bizottság figyelembe szokott venni.[161]

Következtetések

A versenypolitika versenyjogi szabályai többpólusúak. A tagállami versenyjogokhoz képest az uniós versenyjog sajátossága, hogy az állami szférára, elsősorban az állami vállalatokra és állami támogatásokra vonatkozó szabályokat is tartalmaz. Emellett a klasszikus antitrösztszabályokat is tartalmazza, és a modern idők terméke, hogy ma már fogyasztóvédelmi versenyjogról szintén beszélhetünk. A versenypolitika szabályozási eszközei többfélék. Vannak ex ante eljárások (engedélyezési eljárások például állami támogatások és a fúziós jog területén[162]), és van, amikor csak ex post (versenyfelügyeleti eljárások) avatkozunk a piac védelme érdekében az egyedi versenyjogi jogviszonyokba. A versenypolitika a célkitűzéseit is többféle eszközzel éri el: bizonyos tevékenységek, magatartások tiltásával, más területeken pedig a lehető legnagyobb szabadság biztosításával kormányozza a versenyjog szereplőit, a versenytársakat, és e politika eredményeként érvényesülhetnek a fogyasztói szempontok is.

A tisztességtelen verseny elleni szabályok klasszikus csoportja a vállalkozások egymás közötti jogviszonyaira (B2B: Business to Business) irányul, azonban új tendencia a vállalkozások és fogyasztók közötti jogviszonyokra (B2C: Business to Customer) kiterjesztett versenyjog.

A modern versenyjog célja biztosítani a fogyasztói jólétet azzal, hogy jól működő, külső (állami eredetű) és belső (vállalkozási szintű) torzulásoktól mentes verseny feltételei teremtődjenek meg; a piacok nyitottak legyenek, ugyanakkor a dinamikus verseny védelme valósuljon meg, és versenyjogi eszközökkel biztosítsák a kisebb piaci szereplők védelmét a nagyok agresszív versenyével szemben.[163]

A versenypolitika jogi vetületén kívül számos más eleme is vizsgálható, ezekről a kérdésekről főként a versenyképességgel összefüggő politikákkal kapcsolatos fejezetekből célszerű tájékozódni, amelyek közül kiemelkedő jelentősége van a GMU-ról szóló következő fejezetnek, amely teret szentel a versenyképességi folyamatok rövid bemutatásának is.

Felhasznált irodalom

A magyarországi kartellszabályozás története. Az 1931. évi XX. törvénycikk létrejöttét vizsgáló SZTE–PKKE-kutatócsoport 2015 évi kutatási jelentése. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Az Európai Parlament és a Tanács 2014. november 26-i 2014/104/EU irányelve a tagállamok és az Európai Unió versenyjogi rendelkezéseinek megsértésén alapuló, nemzeti jog szerinti kártérítési keresetekre irányadó egyes szabályokról.

Az Európai Parlament és Tanács (EU) 2019/1 irányelve (2018. december 11.) a tagállami versenyhatóságok helyzetének a hatékonyabb jogérvényesítés céljából történő megerősítéséről és a belső piac megfelelő működésének biztosításáról

Bóka János – Gombos Katalin – Papp Tekla – Pomeisl András József: Commercial and Economic Law in Hungary. Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2019.

Boytha Györgyné – Tóth Tihamér (szerk.): Versenyjog. Budapest, PPKE JÁK, 2010.

Dán Judit – Gombos Katalin – Kertészné Váradi Szilvia: Bevezetés az Európai Unió versenyjogába. Szeged, JATE Press, 2014.

Dán Judit: A belső piac működését segítő, határokon átnyúló együttműködések. In Gombos Katalin – Simon Károly László (szerk.): Hatóságok közötti határon átnyúló együttműködés polgári ügyekben. Budapest, Ludovika Egyetemi Kiadó, 2020. 143–163.

Decsák Péter – Sárai József – Szilágyi Gabriella: A 10 éves uniós tagság tapasztalatai a GVH jogalkalmazásának tükrében. Versenytükör, 10. (2014), 1. 19–30.

Európai Bizottság: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak – Az antitröszt szabályok 1/2003/EK rendelet alapján történő érvényesítésének tíz éve. Eredmények és jövőbeli kilátások. COM(2014)453 végleges (2016. június 15.)

Európai Bizottság: Az Európai Bizottság javaslata az Európai Parlament és Tanács „a tagállami versenyhatóságok helyzetének a hatékonyabb jogalkalmazás és a belső piac megfelelő működésének biztosítása céljából történő megerősítéséről” szóló irányelvére. [é. n.]

Fox, Eleanor M.: We Protect Competition, You Protect Competitors. World Competition, 26. (2003), 2. 149–165.

Gombos Katalin: A Kartelbíróság és a Kartelbizottság tagjainak élete. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 96–105. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Gombos Katalin: A versenyjog legújabb fejleményei – európai uniós kitekintéssel. In Gombos Katalin (szerk.): A versenyjog legújabb fejleményei – Európai uniós kitekintéssel. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 11–14.

Gombos Katalin: A gazdaság és a jog egyes találkozási pontjai – adalékok az európai fogyasztóvédelmi versenyjoghoz. In Halm Tamás – Hurta Hilda – Koller Boglárka (szerk.): Gazdasági, politikai és társadalmi kihívások a 21. században. Ünnepi kötet a 65 éves Halmai Péter tiszteletére. Budapest, Dialóg Campus, 2018. 315–323.

Gombos Katalin – Kertészné Váradi Szilvia: Fogyasztóvédelem. In Dán Judit – Gombos Katalin – Kertészné Váradi Szilvia: Bevezetés az Európai Unió versenyjogába. Szeged, JATE Press, 2014. 107–124.

Gombos Katalin– Szűcs Anikó Edit: State Aid in the Times of COVID-19 Pandemic. Hungarian Yearbook of International Law and European Law, 9. (2021), 1. 74–90. Online: https://doi.org/10.5553/HYIEL/266627012021009001005

Homoki-Nagy Mária: Megjegyzések a kartellmagánjog történetéhez. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 39–52. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Jerney Leona: A kartelljogi jogsértések magánjogi jogkövetkezményei. In Gombos Katalin (szerk.): A versenyjog legújabb fejleményei – Európai uniós kitekintéssel. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 49–56.

Kovács György: A kartellkérdés gazdaságelméleti és gazdaságpolitikai háttere a két világháború közötti magyar közgondolkodásban. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 14–34. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Miskolczi Bodnár Péter: Versenyjogsértéssel okozott károk megtérítése – egy a magyar jog számára iránymutató irányelv átültetése. In Gombos Katalin (szerk.): A versenyjog legújabb fejleményei – Európai uniós kitekintéssel. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 19–48.

Nagy Csongor István: Competition Law in Hungary. Hága, Wolters Kluwer, 2016.

Pálné Kovács Ilona – Tuka Ágnes – Schmidt Andrea – Vadál Ildikó – Kákai László: Regionalizmus és területi kormányzás. Pécs, PTE Bölcsészettudományi Kar Politikai Tanulmányok Tanszék, 2011.

Sárai József – Szilágyi Gabriella: A tagállami versenyhatóságok általi uniós versenyjogi jogérvényesítés egyes intézményi és eljárási kérdései. Versenytükör, 10. (2014), 2. 21–29. Online: www.gvh.hu/data/cms1030113/Versenytukor_2014_2.pdf

Simon Emese Réka: Versengő alapjogok. In Gombos Katalin (szerk.): A versenyjog legújabb fejleményei – Európai uniós kitekintéssel. Budapest, Dialóg Campus, 2017. 57–63.

Stipta István: A gazdasági versenyt szabályozó megállapodásokról szóló 1931. évi XX. tc. hazai előzményei. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 53–63. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Szabó István: Az 1931. évi XX. törvénycikk rendes bíróságok előtti gyakorlata. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 64–83. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Szegedi László: Közigazgatási bírói jogvédelem uniós átalakulás alatt? Eltérő jogvédelmi mércék az EU jogának tagállami és uniós végrehajtása során. Budapest, HVG-ORAC, 2019.

Szilágyi Gabriella: Az ECN+ irányelv és várható hatása a magyar versenyszabályozásra. Versenytükör, 15. (2019), 1. 51–57. Online: www.gvh.hu/pfile/file?path=/gvh/kiadvanyok/versenytukor/lapszamok/Versenytukor_2019_01&inline=true

Szilágyi Pál – Tóth András: A kartellszabályozás történeti fejlődése. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 4–13. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Szirbik Miklós: Az európai állami támogatási szabályok új rendszere: Ulrich Soltész, a Neue Juristische Wochenschrift című német jogtudományi folyóirat 2014. évi 43. számában megjelent tanulmánya alapján. Állami Támogatások Joga, (2015), 6. 45–62.

Szűcs Anikó Edit: A versenyjog kiemelt szerepe napjainkban. In Szabó Miklós (szerk.): Doktoranduszok Fóruma. Állam- és Jogtudományi Kar szekciókiadványa. Miskolc, Miskolci Egyetem, 2017a. 341–347.

Szűcs Anikó Edit: Fúziókontroll az Unióban, avagy emlékezetes bizottsági elutasító határozatok. In Gombos Katalin (szerk.): A versenyjog legújabb fejleményei – Európai uniós kitekintéssel. Budapest, Dialóg Campus, 2017b. 65–74.

Szűcs Anikó Edit: Az alapjogok érvényesülésének követelménye az Európai Unió Bizottságának helyszíni vizsgálata során. Acta Humana, 6. (2018a), 2. 119–127.

Szűcs Anikó Edit: Judicial Review of the Merger Decisions of the European Commission. Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, (2018b), 1. 272–289.

Tóth András: A magánjogi jogérvényesítés jogintézményének háttere. In Polauf Tamás (szerk.): Versenyjogi kártérítési perek – Kézikönyv a joggyakorlat számára. Budapest, Wolters Kluwer, 2018. 33–53.

Tóth András: Az EU tisztességes eljárásra vonatkozó követelményének érvényesülése a csatlakozást követő magyar versenyfelügyeleti eljárásban. In Miskolczi Bodnár Péter (szerk.): Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkat követő hazai és európai jogfejlődés. Budapest, Wolters Kluwer, 2020. 437–453.

Tóth Tihamér: Az Európai Unió versenyjoga. Budapest, Wolters Kluwer, 2016.

Tóth Tihamér: Uniós és magyar versenyjog. Budapest, Wolters Kluwer, 2020a.

Tóth Tihamér: Jogharmonizáció a magyar versenyjog elmúlt harminc évében. Állam- és Jogtudomány, 61. (2020b), 2. 72–92.

Varga Norbert: A kartelleljárásjog szabályozása és gyakorlata, különös tekintettel a Kartelbíróság működésére. Versenytükör, 12. (2016), 2. különszám, 84–95. Online: www.gvh.hu/data/cms1033606/Versenytukor_2016_kulonszam.pdf

Vörös Imre: Az európai versenyjogok kézikönyve. Budapest, Logod, 1996.

Whish, Richard – David Bailey: Competition Law. Oxford, Oxford University Press, 2015. Online: https://doi.org/10.1093/law:ocl/9780199660377.001.0001

Szijártó Norbert

A gazdasági és monetáris unióhoz kapcsolódó szakpolitikák

Bevezetés

A monetáris unió definíció szerint olyan integrációs lépcsőfokot jelent, amelyben a részt vevő államok egységesítik monetáris (árfolyam- és kamat-) politikájukat. Az egységesülés végbemehet közös valuta bevezetésével és a monetáris politikák közösségi szintre helyezésével, vagy a nemzeti valuták visszavonhatatlan rögzítésével közös valuta bevezetése nélkül. Az európai uniós döntéshozók történelmi lépést hajtottak végre a gazdasági és monetáris unió (GMU) 1999-es elindításával, amely során egy közel négy évtizedes folyamatnak, a megfelelő közös árfolyamrendszer kiválasztásának lett vége a tagállami valuták egyesítésével és az euró bevezetésével.

A GMU-hoz tartozó szakpolitikák köre szélesnek tekinthető, és nem kizárólag a monetáris integrációhoz tartozó adekvát területek (kamat- és árfolyam-politika) egységesítését jelenti, hanem egy komplex makrogazdasági kormányzási rendszert. A 2008–2009-es globális pénzügyi válságot megelőző időszakban kétpilléres rendszer működött az eurózónában, a közösségi szintre emelt monetáris politika mellett megjelent egy diszkrecionális, de szabályalapú fiskális politika, amely a Stabilitási és Növekedési Egyezmény (SNE) intézményében manifesztálódott.[164] A globális pénzügyi válságra és a nyomában kialakult euróválságra (2010–2012) tekinthetünk úgy, mint katalizátorra, amely felélénkítette az eurózóna intézményi keretrendszeréről szóló diskurzust, és érdemi beavatkozásra ösztökélte az uniós döntéshozókat. A válságmenedzselés során a közösségi szintű monetáris politikáért felelős intézmény, az Európai Központi Bank a nem konvencionális monetáris politikai lépések sorozatát hajtotta végre, hogy időt és likviditást biztosítson a recesszióba süllyedt uniós tagállamok számára. Az uniós döntéshozók – az Európai Bizottság vezetésével – jelentős mértékben megerősítették (szigorították) a szabályalapú fiskális kormányzást. A két hagyományosnak tekinthető makrogazdasági ág mellett megjelent az európai pénzügyi és bankrendszer szabályozásának kívánalma is, amely mikro- és makroprudenciális pénzügyi felügyeleti rendszer létrehozására sarkallta az uniós döntéshozókat. Végül a gazdasági és monetáris unióhoz lazán kapcsolódó területek, mint a strukturális és versenyképességi politikák kormányzása is az „intézményesülés” útjára lépett.

A gazdasági és monetáris unió fejlődéstörténete

Az európai gazdasági integráció kiindulása

A II. világháború által okozott hatalmas károk közepette, a háború veszteségei, a közlekedési, termelési és infrastrukturális hálózatok romjain kellett az európai nemzetállami döntéshozóknak egy új Európát felépíteniük. A nyugat-európai államok közötti gazdasági – kereskedelmi, beruházási és pénzügyi – kapcsolatok közel a nullára csökkentek a háború miatt, ugyanakkor a kilábalást kizárólag a gazdasági összefogás, a kereskedelmi kapcsolatok újbóli elmélyítése jelenthette. A helyreállást segítő program végül 1947-ben a Marshall-terv (Európai Újjáépítési Program) keretében valósult meg, amely pénzügyi támogatást biztosított a szorosabb európai gazdasági együttműködés elősegítésére.[165] Az Amerikai Egyesült Államok a Marshall-terv keretében mintegy 13 milliárd dollár támogatást nyújtott a nyugat-európai országok számára a gazdasági fellendülés gyorsítása érdekében. Az 1940-es évek végétől egy mélyülő gazdasági integrációs folyamat indult el, amelynek a főbb elemei a következők voltak: Európán belüli fizetési rendszer kidolgozása, a kereskedelmi liberalizáció elindítása, majd az 1950-es évek végére az Európai Fizetési Unió visszaállította az európai valuták közötti teljes konvertibilitást, és leépítette a kvantitatív kereskedelmi korlátozásokat.[166] A Marshall-tervvel párhuzamosan a Bretton Woods-i rendszer pillérei – az aranydeviza-rendszer és a Nemzetközi Valutaalap – további stabilitást jelentettek a kilábalás során. A kiszámítható árfolyamrendszer és a fizetésimérleg-problémák esetleges intézményesített kezelése elengedhetetlen volt, hogy a nyugat-európai országok elérjék és meghaladják a második világháború előtti kibocsátási szintet, valamint a részt vevő országok közötti kereskedelmi kapcsolatok elmélyüljenek. Az európai integráció tagállamai által választott árfolyamrendszerek (árfolyamrezsimekben betöltött funkciók) kiemelt fontossággal bírtak a gazdasági és monetáris unió 1999-es kialakításáig, akár azt is mondhatnánk, hogy az európai gazdasági integráció történetének legfontosabb gazdasági kérdése a mindenkori árfolyamrendszer helyes megválasztása volt.

Az európai integráció indulásának középpontjában az ipari termeléshez (szénbányászat, vas- és acélipar) kapcsolódó ágazatok koordinálása állt, ennek mentén 1951-ben jött létre az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK, Montánunió) Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, a Német Szövetségi Köztársaság (NSZK) és Olaszország között. A kezdeti gazdasági integráció működését pedig a vám- és nem vámjellegű akadályok lebontása biztosította, amelynek egyértelmű eredménye lett a haldokló nehézipari ágazatok fellendülése, ezáltal a tagállamok ipari termelésének gyors növekedése. A Montánunió hat tagországa 1957-ben írta alá a Római Szerződést, és létrehozták az Európai Gazdasági Közösséget (EGK). Az EGK már átfogó gazdasági integráció létrehozásának tervével indult, amely ekkoriban még a vámuniót és a közös piacot jelentette, ahogyan azt a Római Szerződés 2. cikkében megfogalmazták:

„A Közösség feladata, hogy közös piac létrehozásával, valamint a tagállamok gazdaságpolitikáinak fokozatos közelítésével a Közösség egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlődését, a folyamatos és kiegyensúlyozott gazdasági növekedést, a nagyobb stabilitást és az életszínvonal gyorsabb emelkedését, valamint a tagállamai közötti kapcsolatok szorosabbá tételét.” [167]

Ugyanakkor a Római Szerződés a közös piac integrációs szintjét meghaladva már az egyes tagállamok gazdaságpolitikájának – monetáris politikájának és árfolyam-politikájának – koordinációjával kapcsolatosan is tesz megállapításokat, amelyek már intézményesített monetáris (és árfolyam-politikai) kooperációt jelentenek (a Római Szerződés fizetési mérlegekre vonatkozó 104–109. cikkei). A gazdasági stabilizáció kezdeti nehézségei után, az 1950-es évek folyamán a legtöbb EGK-tagállamban megtörtént a helyreállás, sőt egyes tagállamok, mint Olaszország vagy az NSZK, ekkor élték növekedési aranykorukat.

Út a gazdasági és monetáris unió kialakítása felé

Az EGK kezdeti sikerei láttán az Európai Bizottság már korán elkötelezte magát egy mélyebb gazdasági integráció kialakítása mellett, amelynek intézményi keretrendszerét leginkább a megvalósult gazdasági és monetáris unió működési elveihez lehet hasonlítani. Ennek első lépése a Marjolin-memorandum volt, amely a Római Szerződésben lefektetett gazdasági integrációs törekvéseket széleskörűen értelmezte, és teljes gazdasági, monetáris, illetve (gazdaság)politikai unió kialakítására tett javaslatot.[168] A hat tagállam közötti teljes gazdasági unió kiépítésére tett javaslatok végül nem valósultak meg. Az 1960-as évek második felében már egyértelműen érezhetők voltak a Bretton Woods-i rendszer problémái. Az Európai Bizottság felismerve ezeket a jeleket és félve az összeomlás okozta károktól, szélsőséges esetben a gazdasági dezintegrációtól, újra a mélyebb gazdasági integráció kialakításának tervéhez nyúlt. 1969-ben a Barre-memorandum ismertette a monetáris és gazdaságpolitikai koordinációra vonatkozó jövőképet.[169] A memorandum hangsúlyozza, hogy az EGK már az 1960-as évek végén egyedi, komplex gazdasági entitás volt, és három fő területre fókuszált: ezek a középtávú gazdaságpolitikák konvergenciája, a rövid távú gazdaságpolitikák koordinációja, és végül közösségi mechanizmus kialakítása a monetáris együttműködésre. Végül a monetáris unióra vonatkozó végleges megvalósítási tervet (Werner-jelentés) Pierre Werner nyújtotta be 1970-ben,[170] 1980-as céldátummal. A jelentés ambiciózus célokat fogalmazott meg a gazdaságpolitikai unió (monetáris integrációt meghaladó lépcsőfok) kialakítása érdekében: 1. a tagállami valuták teljes és visszavonhatatlan rögzítése és egy új egységes fizetési eszköz létrehozása (monetáris unió elindítása), 2. a pénzpiaci politikák egységesítése és 3. a költségvetési politika alapvető kérdéseinek közösségi szintű meghatározása.

Az uniós döntéshozók támogatása ellenére a Werner-terv nemzetállami fogadtatása vegyesnek mondható, eközben az 1970-es évek elején egyre erőteljesebbé váltak a monetáris zavarok (inflatorikus nyomás kialakulása) a Bretton Woods-i rendszerben. Az Amerikai Egyesült Államok gazdasági problémái, a magas munkanélküliségi és inflációs ráta odáig vezettek, hogy a dollár leértékelése reális alternatívává vált, amely 1971 augusztusában meg is történt. Az Amerikai Egyesült Államok által bevezetett változtatások (a dollárkészletek nem átváltása aranyra) és a leértékelési kényszer az aranydeviza-rendszer összeomlásához vezetett, ezen még az átfogó restaurálási kísérletek sem segítettek. Az európai gazdasági integráció esetében ekkor indult el az első időszak, amikor a stabilitást biztosító árfolyamrendszer nem külső adottság volt, hanem az EGK-tagállamok kooperációjából kellett létrejönnie. A tagállamok közötti első közös árfolyamrendszert 1972-ben hozták létre; az európai „valutakígyó” egy olyan árfolyamrendszert jelentett, amelyben a fix paritáshoz képest minden nemzeti valuta 2,25 százalékos sávban ingadozhatott csak. Viszont a gyakori intervenciók miatt csupán relatív stabilitást adott a nemzetközi monetáris káosz időszakában, az árfolyamrendszert pedig elmosta a dollár leértékelése és a kialakuló első olajválság. Ezt követően az európai monetáris és árfolyam-politikai együttműködést a rendezetlenség jellemezte, így az EGK-döntéshozók az Európai Monetáris Együttműködési Alap elindítása mellett döntöttek, hogy a tagállamok árfolyam-ingadozásait stabilizálják, és erősítsék az antiinflációs törekvéseket.

Az 1970-es évek második felében egyszerre kellett kezelni a magas inflációt és a munkanélküliséget, ennek leküzdésére pedig csak egy új monetáris rendszer kialakításával volt lehetőség. A francia–német együttműködés célja a „monetáris stabilitás övezetének” megteremtése volt Európában; elkerülve az állandó leértékeléseket a tagállamok gazdaságai egészségesen növekedhetnek és konvergálhatnak. Az Európai Monetáris Rendszer létrehozása és az első közös elszámolási egység megteremtése (Európai Valutaegység – ECU) 1979-ben történt meg, viszont nem volt kötelező a tagországok számára csatlakozni az új monetáris rendszerhez.[171] Az ECU-nak igen fontos szerep jutott az Európai Monetáris Rendszer árfolyam-mechanizmusában is, mivel a bilaterális középárfolyamokat az ECU-hoz rögzítették, maximum 2,25 százalékos árfolyam-fluktuációt engedélyezve. Mindez azt jelenti, hogy a legerősebb és leggyengébb valuta között 4,5 százalékos maximális lebegést biztosított a rendszer. Olaszország esetében plusz-mínusz 6 százalékos fluktuációs sávot határoztak meg. A rendszer előnye az volt, hogy a fegyelmezett árfolyam-politika felé a részt vevő államok kollektíven elköteleződtek, ami nagyobb monetáris stabilist biztosított.

A sikeres és kevésbé sikeres árfolyam-politikai együttműködések és a korai ambiciózus monetáris integrációs törekvések ellenére mégsem a monetáris unió kialakítása volt a következő integrációs lépcsőfok az EKG mélyülése során. 1985-ben a Delors-bizottság benyújtotta a Tanács felé előzetes tervezetét az egységes piac befejezésével kapcsolatosan. Majd a későbbiekben ez a dokumentum képezte az egységes piac kialakítására vonatkozó fehér könyvet, amelyből az Egységes Európai Okmány készült. Az egységes belső piac létrehozásának célja az EGK-tagállamok közötti határok mentén jelentkező belső akadályok – jogi, fiskális és technikai – lebontása és a négy szabadság elvének, vagyis a személyek, áruk, szolgáltatások és a tőke szabad áramlása megvalósulása volt.[172] Utóbbi, a tőke szabad áramlása előtti korlátok lebontása a Mundell-féle trilemma alapján két választási lehetőséget biztosított az EGK-tagállamok számára: rögzített árfolyamrendszer és a monetáris politika autonómiájának feladása, vagy rugalmas árfolyamrendszer és a monetáris politika autonómiájának fenntartása.[173] Ezt a kritikus választást felismerve már 1988-ban megindult a gazdasági és monetáris unió megvalósításával kapcsolatos lehetőségek kidolgozása. Végül a jelentés 1989 áprilisában lett ismertetve, és egy gazdasági és monetáris unió létrehozását javasolta három szakaszban.[174] A Delors-terv az alábbi három célkitűzést fogalmazta meg:

–a valuták teljes és visszavonhatatlan konvertibilitásának garantálása;

–a tőkepiaci tranzakciók teljes liberalizálása és a banki és pénzügyi piacok teljes integrálása;

–az ingadozási sávok eltörlése és az árfolyamparitások végleges rögzítése.

Az első két feltétel teljesülése már folyamatban volt, a harmadik lépés pedig a nemzeti monetáris politikák közösségi szintre helyezését és a közös valuta bevezetését jelentette. A gazdasági és monetáris unió intézményi keretrendszere két részből áll, mind a gazdasági, mind a monetáris pillér felépítése különböző szakpolitikákat igényel, amelyekhez eltérő intézményi meghatározottság párosul. A gazdasági unió azokat a tényezőket foglalja magába, amelyek a korlátok nélküli közös piac működéséhez elengedhetetlenek: a négy szabadság elvének biztosítása, a közösségi piaci mechanizmusok megerősítése a versenypolitika által, közös politikák bevezetése a strukturális változások és a regionális fejlődés elősegítésére, és a makrogazdasági politikák bizonyos szintű koordinációja.[175] A monetáris integráció elmélyítése szintén egyedi intézményi keretek létrehozását követeli meg, amelyek közösségi szintű döntéshozatal és végrehajtás által biztosítják a monetáris unió működését. A Delors-terv kiemeli, hogy új monetáris intézményre van szükség, mert az egységes monetáris politika döntései és cselekvései során független kell, hogy legyen a nemzeti jegybankoktól (és más uniós vagy tagállami szervtől). Ennek föderális módját támogatja a terv, a központi bankok európai rendszerének (European System of Central Banks – ESCB) kialakítása segítségével.

A GMU létrehozását három szakaszban kívánták végrehajtani. A Delors-tervben megfogalmazott ütemtervet az 1991-es maastrichti csúcstalálkozó hagyta jóvá (módosítások mellett), amely megszabta egyrészt, hogy az egységes valutát az évszázad végéig be kell vezetni, másrészt meghatározták azokat a feltételeket – konvergenciakritériumokat –, amelyek teljesítése szükséges ahhoz, hogy az egyes tagállamok alapítói (vagy későbbiekben részesei) lehessenek a GMU-nak. A konvergenciakritériumok a következőképp lettek meghatározva:

–Az inflációs ráta az adott egyéves referencia-időszakban nem haladhatja meg 1,5 százaléknál nagyobb mértékben a három legalacsonyabb inflációs rátával rendelkező tagállam inflációs rátájának átlagát, valamint ezt az alacsony inflációt fenntartható módon kell produkálni.

–A hosszú távú hitelek kamatlába az egyéves referencia-időszakban legfeljebb 2,0 százalékkal lehet magasabb, mint a három legalacsonyabb inflációs rátával rendelkező tagállam hosszú távú hiteleinek átlagos kamatlába.

–Az éves költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP-arányos 3 százalékot.

–A bruttó államadósság nem lépheti túl a GDP 60 százalékát (60 százalék feletti adósságráta esetén abban folyamatos és jelentős csökkenést kell felmutatni).

–A tagállam nemzeti valutájának árfolyama a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszába lépést megelőző két évben nem lépheti át a második szakaszban megállapított árfolyamsávot. A gyakorlatban ez azzal is jár, hogy az adott országnak be kell lépnie az európai árfolyam-mechanizmusba.

A GMU megvalósításának folyamata az 1992–1993-as európai árfolyam-mechanizmus válságával indult. Az 1990-es évek eleje egyszerre hozott gazdasági zavarokat és makrogazdasági konfliktusokat a tagállamok között, valamint politikai kihívásokat, mivel a Maastrichti Szerződést a dániai népszavazáson nem támogatták. Az árfolyam-politikák koordinációja helyett a részt vevő tagállamok inkább a saját valutájukat mentették a leértékelődéstől, miközben a túlértékelt valutákat visszatérően spekulatív támadások érték. Ennek következtében az Egyesült Királyság és Olaszország elhagyta az európai árfolyam-mechanizmust, továbbá a korábbi ±2,25 százalékos fluktuációs sávot ±15 százalékra szélesítették, amellyel megszűnt a korábbi szűk sávban kiigazítható rögzített árfolyamrendszer. Az évtized közepén létrehozták az Európai Monetáris Intézetet, az Európai Központi Bank elődjét, amelynek feladatai a következők voltak: a leendő valutauniós tagok közötti monetáris politikai kooperáció erősítése, az Európai Monetáris Rendszer működésének felügyelete és előkészületek végrehajtása a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) kialakítására. A fiskális politika területén 1997-ben az Európai Tanács elfogadta a Stabilitási és Növekedési Egyezményt (SNE), vagyis a maastrichti kritériumok szigorú fiskális szabályai (költségvetési hiányra és államadósságra vonatkozó kritériumok) intézményesítve lettek az összes uniós tagállam számára. 1998-ban eldőlt, hogy az Európai Unió 15 tagállama közül első körben csak 11 lesz a tagja az induló GMU-nak. Görögország egyetlen kritérium esetében sem tudta a makrogazdasági indikátorokat a meghatározott referenciaérték alá szorítani (ezért 2001-ben Görögország lett az első csatlakozó uniós tagállam), az Egyesült Királyság és Dánia az „opt out” lehetőségével élt, míg Svédország teljesítette a feltételeket, de végül nem kívánt részt venni az induló európai monetáris unióban.[176] A GMU kialakulásának harmadik szakasza 1999. január 1-én indult, amikor visszavonhatatlanul rögzítették a 11 eurózóna-tagállam valutái és az euró közötti átváltási arányokat.

A gazdasági és monetáris unió első évtizede

Az euróövezet első évtizede – az 1999-es indulás és a 2008–2009-es globális pénzügyi válság közötti szakasz – kapcsán vegyes értékelés tárul elénk a szakirodalom alapján. Egyrészt a megfelelően nyugodt globális környezet (jelentősebb válságok elkerülése) képes volt kiszámítható környezetet biztosítani az eurózóna-tagországok számára, ugyanakkor magas növekedéssel vagy az alacsonyabb fejlettségű országok esetében felzárkózással mégsem jellemezhető ez az időszak. Emellett számos szakértő fejtette ki álláspontját, miszerint a GMU hosszú távon nem lesz működőképes vállalkozás.

Az Európai Bizottság a monetáris unió elindításának ötödik évfordulójára készített elemzése két pontban határozza meg az elvárásokat: nagyobb makrogazdasági stabilitás és növekvő hatékonyság az eurózónán belül.[177] A kedvező makrogazdasági környezet kifejezés alapvetően az inflációs ráták lehorgonyzását és a közösségi szintre emelt monetáris politika hitelességét tekinti kulcsfontosságúnak, amely a gazdaságpolitikai és aszimmetrikus sokkok valószínűségének csökkenésében testesül meg. A nagyobb hatékonyság pedig a monetáris unió kialakításának mikroszintű hatékonyságából, a tranzakciós költségek csökkenéséből fakad, amely az árak transzparenciáját és a pénzügyi integráció mélyülését teremti meg, ezzel hozzájárulva a tagországok hatékony erőforrás-allokációjához.

Az Európai Bizottság 2008-ban publikált kiadványa – az előző folytatásaként – az eurózóna első tíz évét értékelte, amely a növekedésbarát világgazdasági környezet hatásai miatt sokkal inkább a monetáris unió sikereit, mintsem annak kihívásait emeli ki.[178] Az egységes monetáris politika a hosszú távú inflációs várakozások lehorgonyzásával, míg a nemzeti szintű, de az SNE által szabályozott fiskális politikával megerősítette a makrogazdasági stabilitást az euróövezet országaiban. A monetáris unió létrejötte támogatta a gazdasági (kereskedelmi) és piaci integráltság mélyülését, a közös pénz használata pedig a pénzügyi integráltság erősödését. A periféria tagországok egy válságmentes időszakban kihasználva az alacsony kamatkörnyezetet, a likviditás bőségét és a kohéziós politika eszköztárát, komoly (egyes országok esetében mérsékelt) felzárkózást mutattak fel. Természetesen, az eurózóna létrehozása nem tudott minden várakozást beteljesíteni, a gazdasági növekedés számos országban alacsony volt még a foglalkoztatottság rendkívüli emelkedése ellenére is. Az infláció tekintetében állandósultak az eltérések, a munkaerőköltség a periféria országaiban pedig a gazdasági termelékenységüket meghaladóan nőt. Utóbbi miatt egyrészt komoly versenyképességi különbségek alakultak ki az eurózónán belül, másrészt a túlzott fogyasztás importhatása és a monetáris unió biztosította hitelesség miatt beáramló tőke folyófizetésimérleg-egyensúlytalanságokat okozott az euróövezet perifériáján. Az Európai Unió már az 1990-es években is gazdaságilag heterogén közösség volt, amin a monetáris unió kialakítása és a 2000-es évek növekedésbarát környezete sem tudott érdemben változtatni.

A gazdasági és monetáris unió második évtizede – a globális pénzügyi válság és annak menedzselése

A GMU első évtizedében a szakpolitikai keretrendszer szinte érintetlen maradt a globális pénzügyi válság európai megjelenéséig. Az Amerikai Egyesült Államok és az európai uniós tagállamok közötti kölcsönös gazdasági (pénzügyi, kereskedelmi és beruházási) függőségek és összefonódottság „kiváló” csatornát biztosított arra, hogy az Egyesült Államok pénzügyi és bankválsága hamar recesszióba taszítsa az európai országokat. Ez volt a GMU első recessziója. A globális pénzügyi válságból való kilábalás több európai országban sem volt zökkenőmentes, az elmélyülő görög szuverén adósságválsággal pedig egy második recesszió, az euróválság (a déli periféria szuverén adósságválsága) alakult ki.[179]

A válságkezelés első fázisában az egyedi tagállami lépések domináltak, minden egyes uniós tagállam önállóan kívánta kezelni saját országa recesszióját. Ezt követően aktivizálódtak az európai uniós szupranacionális és kormányközi intézmények, amelyek jócskán kitágították és új elemeket adtak hozzá a meglévő szakpolitikai keretrendszerhez. A közösségi szintű válságkezelést felfoghatjuk úgy, mint a mindenkori válságokra és negatív gazdasági és pénzügyi folyamatokra adott ad hoc lépések összességét, amelyek a 2010-es évek közepére egy tudatos makrogazdasági kormányzássá álltak össze.

A gazdasági és monetáris unió szakpolitikái

Szakpolitikák a gazdasági és monetáris unió indulása
és a globális pénzügyi válság között

A GMU nem egy szakpolitikát fed le, hanem sokkal inkább érdemes egy olyan (makro)gazdasági kormányzási struktúrában gondolkodni, amelyhez különböző szakpolitikák (monetáris politika, fiskális politika, pénzügypolitika, strukturális és versenyképességi politikák) tartoznak. Ezek szabályozási szintje pedig eltérő, az euróövezeti tagállamok számára a monetáris politika közösségi szintre delegált, míg a többi terület általánosságban eltérő erősségben, de szabályalapú.

A jegybanki szervezeti-intézményi struktúrák kialakulása évtizedes vagy hosszabb historikus folyamatok eredménye, ezzel szemben az Európai Központi Bank (EKB), mondhatni, előzmény nélkül jött létre, hogy az eurót használó tagállamok jegybankjává váljon. Az EKB szervezeti felépítését és funkcióit a Maastrichti Szerződés definiálja (105. és 115. cikke közötti rész), továbbá ez egészül ki a 18. számú protokollal, amely a központi bankok európai rendszerének és az Európai Központi Banknak a statútuma (alapszabálya). A dokumentumok együttesen alkotják az eurórendszer szabályait, amelyben deklarálják, hogy az EKB szupranacionális intézmény, és kizárólagos szerepkörrel rendelkezik a monetáris politika meghatározása és végrehajtása kapcsán. A jogi keretrendszer egyértelműen elhatárolja a feladatköröket, az EKB döntéshozó, míg a nemzeti jegybankok végrehajtók.

A létrehozott új jegybank elsődleges célja az árstabilitás megteremtése lett (EUMSz 127. cikke), amit az európai jegybank 2 százalék vagy az alatti inflációs rátával számszerűsít. Az árstabilitás mint kiemelt cél, továbbá az intézmény teljes függetlensége, alapvetően a német, stabilitásalapú közgazdasági felfogás eredménye.[180] Az EKB rendelkezik egy másodlagos feladatkörrel, vagyis az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül támogatja az Európai Unión belüli általános gazdaságpolitikákat, mint a gazdasági növekedést, a versenyképességet, a foglalkoztatottság emelését, a társadalmi fejlődést és a környezetvédelmet.

A GMU indulásakor az euróövezeti tagállamokat erős inflációs heterogenitás jellemezte, és félő volt, hogy az egységesített kamatpolitika és árfolyam-politika aszimmetrikus hatásai tovább erősíthetik az inflációs eltéréseket. Annak ellenére, hogy az EKB elsődleges célja az infláció, az inflációs várakozások lehorgonyzása volt, az euróövezeti tagság nem eredményezett minden tagállam számára azonnali alacsony inflációs környezetet a GMU első évtizedében. Caporale és Kontonikas kiemeli, hogy az EKB megfelelően kontrollálta az inflációs rátákat és várakozásokat, aminek kézzelfogható eredményei pont a globális pénzügyi válság előtti egy-két év zsugorodó inflációs differenciái voltak.[181]

Az 1997-ben létrehozott Stabilitási és Növekedési Egyezmény megteremti az Európai Unió másik pillérét, a nemzeti költségvetési folyamatok fölötti uniós kontrollt. A fiskális politika továbbra is maradt decentralizált, vagyis fiskális unió nem jött létre, ugyanakkor a deficitre és az államadósságra vonatkozó szabályokat minden egyes uniós tagállamnak be kellett tartania, nem csak az euróövezetet alkotó országoknak. A nemzeti költségvetési politikák koordinálása, harmonizálása vagy részleges egységesítése már több formában is megjelent a monetáris unió kialakítása felé vezető úton. Elsőként az 1970-es Werner-jelentés javasolta a költségvetési politikák alapvető kérdéseinek – költségvetés struktúrája, adózás és államadósság finanszírozása – közösségi szintre helyezését. Majd az 1977-es MacDougall-jelentés állapította meg, hogy a monetáris unió megvalósítása együtt kell, hogy járjon komoly méretű költségvetési centralizációval.[182] Ennek hiánya veszélyezteti a monetáris közösség megfelelő működését.

A közösségi szintű monetáris pillér mellé a Maastrichti Szerződés előírja a gazdaságpolitikák bizonyos szintű koordinációját, a gyakorlatban megköveteli a tagállamoktól a pénzügyi és költségvetési fegyelmet. A Maastrichti Szerződésben létrehozott belépési feltételek két közpénzügyi kritériumot is meghatároztak, az egyik a GDP-arányos költségvetési hiányra (maximálisan 3 százalék), míg másik a GDP-arányos államadósság szintjére (maximálisan 60 százalék) vonatkozik. Az SNE 1997-ben jött létre, célja, hogy a Maastrichti Szerződésben kijelölt közpénzügyi feltételeket az Európai Unió tagállamai betartsák, ehhez pedig a fiskális és gazdasági politikák szigorúbb felügyelete és koordinációja szükséges. Az SNE az Európai Unió másodlagos jogalkotásának eredménye, maga az egyezmény a közösségi joganyagban két tanácsi rendeletet és egy határozatot jelent. Az 1467/97/EK rendelet a túlzott hiány esetén követendő eljárás felgyorsítását és pontosítását foglalja magába, míg az 1466/97EK rendelet a költségvetési egyenleg megerősített felügyeletéről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról rendelkezik. Ezt egészíti ki a Stabilitási és Növekedési Egyezményről szóló, 1997. június 17-i európai tanácsi határozat, amely politikai iránymutatást ad az egyezmény végrehajtására, valamint kitér arra, hogy a nemzeti költségvetési egyenlegek egyensúlyközeliek legyenek, vagy többletet mutassanak középtávon. Az SNE két céllal rendelkezik: megelőzés és elrettentés. Csaba kiemeli, hogy az egyezmény nem biztosítja a stabilitást, viszont „formalizálja a stabilitási kultúra melletti elkötelezettséget, és ezáltal elszámoltathatóvá teszi a közszereplőket”.[183] Ennek megfelelően alakították ki a túlzottdeficit-eljárás folyamatát, meghatározták a büntetések mértékét és a szankcionálás módját, definiálták a „kivételes” és „átmeneti” körülményeket, korai figyelmeztető rendszert alakítottak ki, amely segít a fiskális politikák középtávú figyelemmel kísérésében, valamint a középtávú stabilitási és konvergenciaprogramok készítésével és értékelésével kapcsolatos feltételeket is megszabták.

A kedvező nemzetközi környezet hatására az ezredfordulón a nemzeti költségvetési politikák jól teljesítettek. Viszont pár évvel később az SNE nem volt képes megakadályozni, hogy egyes tagállamok (Portugália, Németország és Franciaország) sorra megsértsék a deficitszabályra vonatkozó kritériumot. Ezek a tagállamok átfogó (vagy kevésbé széles körű) strukturális reformokba kezdtek, viszont azok végrehajtása a megengedettnél jóval magasabb költségvetési hiányt eredményezett a 2000-es évek elejére-közepére. A szankcionálási folyamat körüli konfliktusok és tétlenség egyrészt oda vezetett, hogy a Bizottság feljelentette a Tanácsot az Európai Bíróságnál, másrészt a feljelentés kiváló alapot biztosított az SNE átalakítására. A változtatások során az egyezmény megelőző és korrekciós ága is átalakult. A megelőző szabályozás változásai az országspecifikus középtávú költségvetési célok meghatározását érintették (a tagállamoknak többletre kell törekedni, mintsem a 3 százalékos hiánycél betartására), az euróövezeti tagállamok számára a költségvetési pályát és kiigazító lépéseket is évente be kell nyújtani az Európai Bizottság felé, és végül, az eltérés csak szerkezeti reformok és válságok kezelése során lehet. A korrekciós ág átalakítása kapcsán meghatározták az egyedi eseteket (reform vagy válság), amelyek figyelembevételével nem indul túlzottdeficit-eljárás egy tagállam ellen.

Mai tudásunk alapján a GMU szakpolitikai keretrendszere a monetáris és fiskális politika szabályozása mellett kiterjed a pénzügyi-banki rendszer felügyeletére, illetve széles körű strukturális és versenyképességi politikákra. Fontos kiemelni, hogy a globális pénzügyi válságot megelőző időszakban a GMU intézményi keretrendszere az utóbbi két területen nem rendelkezett mély szabályozási feltételrendszerrel.

A pénzügypolitika területén erős közösségi szintű szabályozás vagy koordináció nem jött létre. Elsődleges cél volt az Egységes Európai Okmányban foglaltak megvalósítása, kiemelten a tőke szabad áramlásának garantálása. Ezt elősegítendő az Európai Bizottság 1999-ben jelentette meg a Pénzügyi Szolgáltatások Akciótervét, amely a pénzügyi szolgáltatások harmonizálásán keresztül egy egységes pénzügyi szolgáltatási szektor létrehozását célozta meg 2005-re.[184] Ezt követően pedig 2001-ben indították el a Lámfalussy-folyamatot, amely a pénzügyi szolgáltatások szabályozását ölelte fel.[185] A gyakorlatban a tagállamok közötti tőke szabad áramlása elősegítette a pénzügyi integráció mélyülését az Európai Unión belül, különösen az eurózóna-tagországok között.[186] Emellett az uniós döntéshozók „külső” intézményeket is alkalmaztak a bankrendszer stabilitásának garantálása végett, az Európai Unió mind az első, mind a második Bázeli Tőkeegyezményt átvette.[187]

A strukturális és versenyképességi politikák kapcsán többrétegű intézményi struktúra, „szoft gazdasági kormányzás” jött létre. Ezek az intézmények (átfogó gazdaságpolitikai iránymutatás, foglalkoztatási politikára vonatkozó iránymutatás, cardiffi folyamat, nyitott koordinációs együttműködés szociális ága, európai makrogazdasági párbeszéd és európai szociális párbeszéd) mind a tagállamok közötti információcserét és harmonizációt kívánták elérni laza, nem kötelező érvényű mechanizmusok által.[188] A gyakorlatban a laza kormányzási intézmények érdemi hatással nem voltak a tagállamok közötti strukturális jellegű gazdasági kérdések koordinálására és harmonizálására. A globális pénzügyi válság előtti időszak szakpolitikai keretrendszerét a GMU alapján a 3. táblázat tartalmazza.

3. táblázat: A gazdasági és monetáris unió szakpolitikai keretrendszere a globális pénzügyi válság előtti évtizedben

Területek

Monetáris politika

Fiskális politika

Pénzügyi szabályozás

Strukturális és versenyképességi politikák

Szabályozás módja

Közösségi szintre delegált

Decentralizált, szabályalapú

Laza szabályok

Laza szabályok

Célok

Árstabilitás

Fenntartható és stabil közpénzügyek

Pénzügyi stabilitás

Harmonizáció és információcsere

Eszközök

Európai Központi Bank konvencionális eszköztára

Stabilitási és Növekedési Egyezmény

Megreformált Stabilitási és Növekedési Egyezmény

Hatékony eszköz nincs

„Szoft” eszközök: Pénzügyi Szolgáltatások Akcióterve és Lámfalussy-folyamat

Külső eszköz: Bázel I. és Bázel II. szabályozás

Lisszaboni Stratégia: átfogó gazdaságpolitikai iránymutatás és foglalkoztatási politikákra vonatkozó iránymutatás

Cardiffi folyamat

Nyitott koordinációs együttműködés (szociális vetület)

Európai makrogazdasági párbeszéd

Európai szociális párbeszéd

Forrás: Szijártó Norbert: Az optimális valutaövezet elméletek és a Gazdasági és Monetáris Unió működése (PhD-értekezés. Budapest, Budapesti Corvinus Egyetem, 2018) alapján a szerző szerkesztése

A gazdasági és monetáris unió reformjai

A gazdasági és monetáris unió szakpolitikái a globális pénzügyi válság és az euróválság után

A globális pénzügyi válság menedzselése során az EKB szerepköre átalakult és megerősödött, hiszen jóval nagyobb aktivitást igényelt az elhúzódó válság. Ez az aktív szerepvállalás pedig már nem szimplán az alacsony inflációt célozta meg, hanem az eurózóna működési és pénzügyi stabilitását, vagyis az euróövezet egyben tartását. Technikai szempontból a hosszabb távon is jelen lévő alacsony inflációs időszak (gyenge belső kereslet, a globális olajárak csökkenése és az alacsony gazdasági növekedés) mind abba az irányba mutattak, hogy az EKB-nak inkább a deflációs spirál elkerülésére kellett koncentrálnia. A stabil inflációs környezet (és a konvencionális monetáris politika nem hatékony mivolta) megfelelő teret biztosított az EKB számára, hogy kísérleti módon alkalmazza, majd kiszélesítse a nem konvencionális monetáris politikai eszköztárát.[189] Az EKB négy fontosabb, a nem konvencionális eszköztárba sorolt programot indított el a globális pénzügyi válság óta: ezek az értékpapírpiaci program, hosszabb lejáratú refinanszírozási műveletek, a végleges értékpapír-adásvételi tranzakciók és a mennyiségi lazítás.

Az Európai Központi Bank szerepe a végrehajtott rendkívüli lépéseken túl is jócskán erősödött. A Darvas és Merler szerzőpáros szerint olyan új feladatköröket azonosított be, amelyek közül mindössze kettő volt jelen a globális pénzügyi válság előtti időszakban (árstabilitás és az európai országok gazdaságpolitikájának támogatása).[190] A globális pénzügyi válság óta eltelt időszakban az EKB de facto betölti a végső hitelezői funkciót, átalakításra került a fedezetként elfogadható eszközök rendszere, a nem konvencionális eszköztár keretében sterilizált kötvényvásárlási programokat és mennyiségi lazítást is végrehajtott az európai jegybank. Az EKB felügyeleti tevékenysége szintén kiteljesedett: egyrészt részt vesz a pénzügyi segítségnyújtási programok megtervezésében, végrehajtásában és monitoringjában, másrészt a mikroprudenciális felügyeleti rendszerben a rendszerszintű bankok átvilágítását végzi el, és elemzi a nemzeti pénzügyi felügyeletek által nyújtott információkat a nem rendszerszinten fontos bankokról, harmadrészt a makroprudenciális felügyeleti rendszert az Európai Központi Bank „irányítja”, mivel a két intézmény elnöke egy és ugyanaz a személy. Emellett végrehajtja a másodlagos piacon az Európai Pénzügyi és Stabilitási Eszköz, valamint az európai stabilitási mechanizmus által kijelölt műveleteket.

Az eurózóna fiskális keretrendszerének átalakulását elemezve két alapvető fontosságú folyamatot tudunk kiemelni: az egyre inkább szigorúbbá váló fiskális szabályozási rendszert, és az állandó védőhálót jelentő európai stabilitási mechanizmus létrejöttét.

A fenntartható közpénzügyi rendszer megteremtésének első építőkockája a 2011-ben létrejött „hatos csomag” volt, amely kiegészítette és megerősítette az SNE prevenciós és korrekciós ágát, emellett intézményesítette a makrogazdasági egyensúlytalanságok nyomon követését is. A „hatos csomag” prevenciós ága országspecifikus középtávú költségvetési célkitűzéseken keresztül biztosítja a közpénzügyek fenntarthatóságát.[191] Az Európai Parlament és a Tanács 1175/2011/EU rendelete a tagállamok által benyújtott stabilitási és konvergenciaprogramokat az európai szemeszter keretrendszere alá rendezi. Végül a Tanács 2011/85/EU irányelve azt célozza meg, hogy egymáshoz nagyon hasonló, megbízható, átlátható és a megújított SNE-vel konzisztens „nemzeti költségvetési keretrendszerek” jöjjenek létre az Európai Unióban, vagyis az irányelv a nemzeti fiskális tanácsok létrehozását és felvértezését célozza meg. A korrekciós ág kapcsán egyrészt a túlzottdeficit-eljárás nemcsak a költségvetési határérték megsértése esetén indítható el, hanem akkor is, ha a tagállam nem tudja a GDP-arányos államadósságának 60 százalék feletti részét annak egyhuszadával csökkenteni. Másrészt a Tanács 1177/2011/EU rendelete lehetőséget kínál a túlzott deficit használatára, amennyiben a tagállam rendszerszintű nyugdíjreformot hajt végre. A prevenciós ág egy további újítása a szavazási rend megváltoztatása, vagyis a fordított minősített többségi szavazás intézményének létrehozása, amelynek értelmében a Tanács általi szankció azonnali hatállyal elindul, kivéve, ha azt a Tanács minősített többséggel megakadályozza.

A fiskális fegyelem megteremtése érdekében két további kormányközi szerződést hoztak létre az eurózóna döntéshozói: az egyik a Szerződés a gazdasági és monetáris unió stabilitásáról, koordinálásáról és kormányzásáról című dokumentum, míg a másik a „kettes csomag”. Előbbi 2012-ben jött létre, és három pillérrel rendelkezik, ezek közül az első a Fiskális Paktum, amely megerősíti a korábbi „hatos csomagban” foglalt intézkedéseket, a tagállamoknak a középtávú költségvetési célok kialakításakor figyelembe kell venniük a strukturális egyenleg mértékét is, amelynek hiánya nem lehet magasabb, mint a GDP-arányos strukturális hiány 0,5 százaléka. Továbbá a költségvetési szabályokat a nemzeti jogrendszerekbe kötelezően át kell ültetni. A II. és III. pillér a gazdaságpolitikai koordinációt és konvergenciát, valamint az eurózóna kormányzását fedi le. Utóbbi, a „kettes csomag”, az SNE meghatározott területeit erősíti tovább, az Európai Parlament és a Tanács 473/2013/EU rendelete a költségvetési tervezetek monitoringját és értékelését intézményesíti, míg az Európai Parlament és a Tanács 472/2013/EU rendelete a megerősített gazdaság- és költségvetési politikai felügyeletet vezeti be, amelyre akkor van szükség, amikor egy eurózóna-tagállam komoly gazdasági problémával vagy erős pénzügyi instabilitással küzd.

Az európai fiskális keretrendszer átalakulásának kulcsfontosságú része a kimentő eszközök kialakítása és a ki nem mentési záradék közötti ellentét feloldása volt. Az EUMSz 143. cikke rendelkezik a potenciális segítségnyújtásról, viszont az csak nem eurózóna-tagállamok esetében alkalmazható. Ennek ellenére Görögország mégis az Európai Unióhoz fordult külső pénzügyi segítségért, amelynek kezelésére elsőként a görög hitelnyújtási eszköz jött létre, egyedi és egyszeri intézményként. Az eurózóna periféria-tagállamainak elhúzódó válságai – a görög válság után az ír és portugál válság – kikényszerítette a közösségi szintű kimentő eszköz létrehozását. Ennek első fázisában, 2010-ben két átmeneti eszköz jött létre, hogy az eurózóna-tagállamok számára közösségi pénzügyi segítséget nyújtson, az egyik az európai pénzügyi stabilitási eszköz, a másik az európai pénzügyi stabilitási mechanizmus. A két eszköz közös célja a pénzügyi stabilitás és a szuverén tagállamok támogatása volt, viszont azok eltérő karakterisztikákkal rendelkeztek. Előbbi felhasználható hitelezési kapacitása 440 milliárd eurót tett ki, a pénzügyi keret pedig kötvénykibocsátásokon keresztül volt alkalmazható, fedezetként pedig az eurózóna-tagállamok garanciája szolgált. Utóbbi felhasználható keretösszege mindössze 60 milliárd euró volt, a fedezetet pedig az Európai Unió költségvetése biztosította.

A két átmeneti eszköz nem volt képes megállítani a pénzügyi fertőzés terjedését a déli tagállamokban, emiatt az uniós döntéshozók egy állandó eszköz felállítása mellett döntöttek. Ugyanakkor ennek a jogi hátterét is meg kellett teremteni, hiszen az uniós alapszerződések értelmében érvényben volt a kimentés tagadása, ezért a Tanács 2011/199/EU határozata módosította az EUMSz 136. cikkét, és kormányközi jogalkotási eljárásnak megfelelően csupán az eurózóna tagországaira vonatkoztatva kiegészítette azt egy harmadik bekezdéssel:

„Azon tagállamok, amelyek hivatalos pénzneme az euró, feltétlenül szükséges esetben működésbe hozható stabilizációs mechanizmust hozhatnak létre az euróövezet egésze pénzügyi stabilitásának megőrzése érdekében. A mechanizmus keretében igényelt pénzügyi segítségnyújtásra szigorú feltételek fognak vonatkozni.”

Figyelembe véve a módosított cikket, az eurózóna-tagállamok gyakorlatilag bármilyen kimentő eszközt létrehozhatnak az euróövezet pénzügyi stabilitásának megőrzése érdekében.[192] Az európai stabilitási mechanizmus – állandó kimentési eszköz – a két korábbi eszköz egységesítéséből jött létre. Az állandó kimentési eszköz megszakította a szuverén tagállamok fiskális politikai keretrendszerei és a pénzügyi-banki rendszerek közötti negatív kapcsolatot.

A globális pénzügyi válság és az euróválság rámutatott arra, hogy a pénzügyi rendszer felügyelete és szabályozása elégtelen volt a válságokat megelőző időszakban. Ezt a hiányosságot az uniós döntéshozók elsőként a pénzügyi rendszer egészének felügyeletével (makroprudenciális rendszer) kívánták orvosolni, és a De Larosiére-jelentés javaslatára az Európai Parlament és a Tanács 1092/2010/EU rendelete által létrejött az Európai Rendszerkockázati Testület. A testület meghatározza azokat a kockázatokat, amelyek az egész pénzügyi rendszert érinthetik, korrekciós intézkedéseket javasol, valamint ajánlásai alapján nyomon követi a reagáló pénzügyi intézményeket. Az Európai Rendszerkockázati Testület lett a korábbi európai pénzügyi felügyeleti rendszer központi intézménye, amelynek égisze alatt három intézmény található: az Európai Bankhatóság, Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság és Európai Értékpapír-piaci Hatóság.

A makroprudenciális felügyeleti rendszer megteremtése után az uniós döntéshozók már tudatosan hozták létre a mikroprudenciális felügyeleti rendszert, vagyis a bankuniót. A bankunió kialakításával kapcsolatos elképzelések már a 2012-es év végén megjelentek (integráltabb pénzügyi keret létrehozásának kívánalma), végül az intézmény csak 2014-ben indulhatott el az elhúzódó tárgyalások miatt. Struktúráját tekintve a bankunió három pillérrel rendelkezik, amely kiegészül egy „nulladik” építőelemmel, az egységes felügyeleti szakkönyvvel, ez tartalmazza a pénzügyi szereplők által betartandó szabályokat, fokozottan védi a betéteseket, továbbá szabályozza a bankcsődök menetét. A bankunió I. pillére, az egységes felügyeleti mechanizmus két eltérő felügyeleti szintet (uniós és tagállami) testesít meg. A rendszerszinten fontos bankok felügyeletét az EKB végzi, míg a többi bank felügyeletét a nemzeti szervek látják el. A II. pillér az egységes szanálási mechanizmus, amelynek célja a bankcsődök hatékony és gyors kezelése, ennek része az egységes bankszanálási alap, amely a bankok kimentését végzi majd. A III. pillér – az európai betétbiztosítási rendszer – még további egyeztetések részét képezi.

A GMU első évtizede rámutatott arra, hogy a „szoft gazdasági kormányzás” nem működőképes, vagyis a kényszerítő erő nélküli intézmények nem képesek koordinálni és harmonizálni a strukturális és versenyképességi politikai folyamatokat. Ennek a kérdésnek az áthidalása végett jött létre az Euro Plusz Paktum vagy más néven versenyképességi paktum.