Az európai jog 21. századi kihívásai

Az európai jog
21. századi kihívásai

Szerkesztette

Gombos Katalin

Budapest, 2022

A mű a TKP2020-NKA-09 számú projekt a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a Tématerületi Kiválósági Program 2020 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

Szerzők

Gombos Katalin

Hegedős Soma

Selnicean László

Simon Károly László

Strihó Krisztina

Szegedi László

Sziebig Orsolya Johanna

Szirbik Miklós

Szűcs Anikó Edit

Villányi József

Szakmai lektor

Vörös Imre

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Pordány Katalin

Olvasószerkesztő: Pokorádi Zsófia

Korrektor: Szabó Ilse

Tördelőszerkesztő: Tihanyi József

Nyomdai kivitelezés: Gelbert ECO Print Kft.

Felelős vezető: Gellér Róbert

ISBN 978-963-531-717-2 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-718-9 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-719-6 (ePub)

© A szerkesztő, 2022

© A szerzők, 2022

© A kiadó, 2022

Minden jog védve.

Tartalom

Gombos Katalin:

Hegedős Soma: A vallásszabadság újabb európai jogi kihívásai

Selnicean László: Az egészségügyi jogviták

Simon Károly László: Az uniós beruházási politika fejlődése és jövőbeli kihívásai

Strihó Krisztina: Az európai közigazgatás és a digitalizáció

Szegedi László: Felesleges füstölgés? A dízelbotrányra adott uniós és tagállami válaszok

Sziebig Orsolya Johanna: Ökocídium az uniós jogban ‒ eddigi történések és lehetséges szcenáriók

Szirbik Miklós: Az Európai Unió versenyjoga a globális verseny kihívásai és a belső piac követelményei között

Szűcs Anikó Edit: Általános gazdasági érdekű szolgáltatások az uniós támogatási rendszerben

Villányi József: Kihívások és új megoldások az Európai Unió köztisztviselőinek felvételi rendszerében

Gombos Katalin [1]

A bírói függetlenség
és a jogállamiság 21. századi kihívásai

Absztrakt

Az Európai Unió értékalapú jogközösség. Azok az értékek, amelyek közösek a tagállamok és az Európai Unió jogrendjében, különös jogérvényesítési mechanizmusokkal védettek. A lisszaboni szerződés e területen változásokat indított el. A demokratikus jogok érvényesülése és a jogállamiság kritériumrendszerében közös garanciális elemként jelenik meg a bírói függetlenség kérdése. A tanulmány a demokratikus jogérvényesülés és a jogállamiság értékeinek védelmével összefüggő eljárási, eljárásjogi változásokat és az Európai Unió Bíróságának a bírói függetlenség területén folytatott legújabb joggyakorlatának áttekintésével kíván rámutatni e jogterület új kihívásaira.

Kulcsszavak: bírói függetlenség, demokratikus jogok, jogállamiság, közös európai értékek, 7. cikk, jogállamisági mechanizmus, hatékony bírói jogvédelem, fordított Solange-eljárás, Alapjogi Charta

Bevezetés

A 2000-es évek irányították rá a figyelmünket a társadalmi, gazdasági, természeti és jogi környezetünkben zajló jelentős változásokra, e területen a globális gondolkodás és cselekvés igényére. A 21. század számos olyan új kihívás elé állítja az Európai Uniót, amellyel korábban nem szembesült. Csak néhány példát említve: először került sor arra, hogy egy tagállam kilépett [2] az unióból, [3] ami az uniós jog egy új fejezetét nyitotta meg. Szembe kell nézni a jelenlegi pandémiás helyzettel, annak minden társadalmi és jogi kihatásával együtt. [4] A klímaváltozás hatásai érzékelhető mértékben befolyásolják mindennapi életünket, tevékenységeinket. [5] A mesterséges intelligencia és a modern technológiák számos pozitív hatás [6] mellett jelentős alapjogi kihívásokat eredményeznek. [7] A példák felsorolását sokáig folytathatnánk, de talán összegezni lehet mindezt abban, hogy ennyi új kihívás esetén bizonyosan jelentős átalakuláson, szemléletváltozáson kell átesnie a nagy szabályozó rendszereknek, így az uniós jognak is.

A 2030-ig tartó időszakra vonatkozó új, fenntartható fejlesztési menetrend (Agenda for Sustainable Development) egyetemes, átfogó cselekvési programot (Sustainable Development in the 21st century [SD21] project) és jogalkotási ajánlásokat (Summary for Policymakers) határoz meg. A cselekvési program 17 fenntartható fejlesztési célt és ehhez kapcsolódóan 169 konkrét célkitűzést tartalmaz. Az Európai Unió elkötelezett abban, hogy előmozdítsa e menetrend megvalósítását, és a célkitűzések megvalósításához hozzájáruljon mind a külső, mind pedig belső, az Európai Unión belüli tevékenységei során. Az Európai Bizottság 2020. február 19-én publikált 5 évre szóló stratégiai célkitűzései között is szerepel a nyitott, demokratikus és fenntartható társadalom elérése.

A fenntarthatóság jelentéstartalmába beletartoznak a méltányos életkörülmények, a legtágabb értelemben vett lehetőségekhez és joghoz való egyenlő hozzáférés biztosítása. [8] A fenntartható fejlődés megfelelően szolgálja a tágan értelmezett életminőség javulását, ami a szociális jólét elérését, megtartását elősegítő gazdasági fejlődéssel, az egészséges környezeti feltételek megteremtésével, a demokratikus jogok érvényesülésével és a biztonság megteremtésével is együtt jár.

A demokratikus jogok érvényesülése

A demokratikus jogok érvényesülése az Európai Unióban alapvető fontosságú, értékalapú megközelítésű kérdés, és akkor lehet hatékonyan érvényesülő jogi instrumentum is, ha az uniós jog és a tagállami jogok közötti „együttdolgozás” állapítható meg. Máthé Gábor megállapítása szerint az európai jogrendszer alapja az uniós tagállami jogrendszerek által definiált azon terület, amelyen a tagállami és az uniós normák egyaránt érvényesülnek. [9] Vörös is arról értekezik, hogy az uniós jognak és a tagállami jogoknak egyfajta koegzisztenciában kell együttműködniük. [10] Bogdandy egyenesen arról beszél, hogy közjogi szempontból egyedülálló módon összekapcsolódik az Európai Unió elsődleges joga és a tagállamok jogrendje. [11] A jelenleg hatályos Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) már expressis verbis is meghatározza azokat a közös értékeket, amelyek az Európai Uniót összetartják. [12] Kimondhatjuk, hogy az Európai Unió értékcentruma, az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának követelménye egyben a tagállamokban (a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában) [13] is a közös értékek alapja, mert csak ez az értékazonosság eredményezheti a demokratikus jogok megfelelő érvényesülését.

Az értékek szerepe

A 21. században ezért különös jelentőséget tulajdoníthatunk a modern szabadságjogoknak, amelyek determinálják az uniós jogalkotás értékalapjait. Ebben a folyamatban a lisszaboni szerződés azért is jelentett mérföldkövet, mert az unió értékei definiálásával ekkor váltak kézzelfoghatóvá azok a jogok és elvek, amelyek normatív tartalmat kapcsolnak részben a korábban kialakított általános jogelvekhez, [14] részben pedig az Európai Unió Bíróságának – a Bíróságnak – a korábbi alapjogi joggyakorlatát kodifikálták. [15] Az értékek részben közjogi alapúak, részben alapjogi közelítésűek, és vannak közöttük korábban általános jogelvként megfogalmazott elemek is. Ennek megfelelően kikényszerítésük módja eltérő. Az EUSZ 2. cikke vegyíti az alapjogi és alkotmányos elvek szerinti értékeket azzal, hogy az alapjogi típusú értékek kikényszerítésének eszközéül neves szerzők elsősorban a „fordított Solange” szerinti eljárást javasolják, [16] a közrendi minimum szűkebb szeletére, az alapjogi minimumra koncentrálva, míg az alkotmányos alapelvek érvényre juttatása tekintetében az alapító szerződésekben foglalt eljárások irányadók. [17]

Az EUSZ által meghatározott értékek között a korábbi időszakban a Bíróság joggyakorlatából kiindulva levezetett általános jogelvek többféleképpen is segítik a demokratikus jogérvényesülést. Ezekre hivatkozhatunk mint a jogértelmezés segítőire. Ugyanis az uniós jogot – beleértve azt a hazai jogot is, amely az uniós jogból fakadó kötelezettségeket hatályosítja – oly módon kell értelmezni, hogy ne kerüljön összeütközésbe az értékalapú általános jogelvekkel. Az értékalapú általános jogelveknek más területen is fontos szerepük lehet: azokra a tagállamok, az uniós intézmények és az egyének is hivatkozhatnak megsemmisítési eljárásban a kereset jogalapjaként. [18] Ugyanígy mód van erre alapítottan kifogásolni a cselekvés elmulasztását uniós intézmények, szervek és hivatalok részéről. [19] Az értékalapú általános jogelvekre lehet hivatkozni továbbá egy tagállam eljárásának kifogásolása esetén is, ha a per az uniós jogból eredő joggal vagy kötelezettséggel összefüggésben zajlik, s ilyenkor akár jogi, akár adminisztratív aktus érintett. Végül értékalapú általános jogelvekre lehet hivatkozni az unió ellen benyújtott kártérítési igények esetén is.

Az általános jogelvek között korábban leggyakrabban az arányosság (ezt a jogelvet gyakran használják együtt az elsősorban jogalkotási hatáskörök szempontjából releváns szubszidiaritás elvével), az egyenlőség (egyenlő elbánás), a jogbiztonság, az eljárási jogosítványok és az alapjogok védelme elvét említhettük. Ezek közül a lisszaboni szerződéssel normatív tartalmat kapott az egyenlőség és a jogbiztonság elve. Az arányosság és a szubszidiaritás a hatáskör-átruházás elvével és a lojalitási klauzula elvével együtt a jogalkotás uniós alapelveivé váltak, míg az eljárási garanciák és az alapjogok az Alapjogi Charta elsődleges jog rangjára emelésével önálló normatív tartalmat kaptak.

Az Alapjogi Charta normatív ereje számos területen – pusztán azzal, hogy jogilag kötelezővé vált – jogdogmatikai értelemben megnövelte a szerepét a jogérvényesülésben, és mind az uniós jogalkotásban stílus- és módszertani alapú változásokat hozott, mind pedig kézzelfogható változásokat eredményezett a Bíróság joggyakorlatában, elsősorban érveléstechnikájában és jogértelmezési módszertanában. [20]

A demokratikus jogérvényesüléssel kapcsolatban közjogi megközelítésben és az alkotmányos alapelvek érvényre juttatását célzó jogi megoldások változásait tapasztalhatjuk, azok esetén is elsősorban eljárási, eljárásjogi szabályoknak a jogállamiság kérdéséhez kapcsolásával. A jogállamiság az értékklauzula legfontosabb építőköve, amely kettős szerepet tölt be. Egyrészt a jövőben az Európai Unióhoz csatlakozni szándékozó államok számára most már az alapító szerződésekben előírt jogi bázist, [21] másrészt a tagállamok számára kötelezettségeket jelent.

Az alapértékek védelmének eszközei

Az alapértékek védelmének biztosítására eredetileg a kikényszerítési eljárásnak, majd szerződésszegési, végül kötelezettségszegési eljárásnak keresztelt kikényszerítő mechanizmus teremtett jogalapot. Már a lisszaboni szerződéssel egy új eljárási eszköz, a 7. cikk szerinti eljárás jött létre, amelynek a jogi kikényszerítő erejét illetően a jogirodalom erőteljes kritikát fogalmazott meg, miután mind az eljárás első lépéseit jelentő megelőző, mind pedig a második fázisban zajló szankcionáló mechanizmus többlépcsős eljárásban zajlik, amelynek meghatározó jellemzője a kifinomultsággal összehangolt óvatosság. [22]

A Bizottság által 2014. március 11-én elfogadott közlemény [23] már a jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keretről szól. Ez az új uniós keret kiegészíti a meglévő szankciórendszert azzal, hogy az uniós jog megsértése esetén indított kötelezettségszegési eljárások és a 7. cikk szerinti eljárás mellett a Bizottság számára arra ad lehetőséget, hogy párbeszédet kezdjen az érintett uniós országgal annak érdekében, hogy a jogállamisággal szembeni fenyegetések fokozódását megelőzze. [24] Az uniós keret lehetőséget ad arra, hogy a Bizottságon kívül más uniós intézmények vagy esetleg nemzetközi szervezetek is szakértelmükkel közreműködjenek a Bizottság által a jogállamiságot fenyegető helyzetnek ítélt probléma rendezésében. [25]

Gyakorlati tapasztalatok

A 7. cikk szerinti eljárás és a jogállamiság megerősítésére irányuló uniós keret aktiválására is sor került már, eddig azonban az uniós keret kevés sikert hozott, a 7. cikk szerinti eljárások pedig még az „előszobában” várakoznak, így nehéz megjósolni a kimenetelüket. A jogállamisági alapértékek megsértésének okán a Bizottság Lengyelországgal szemben a bírói függetlenség elvének a megsértése miatt alkalmazta a jogállamisági keret adta lehetőségeket, azonban a többszöri egyeztetés során sem történt előrelépés, ezért a Bizottság 2017. december 20-án első alkalommal aktiválta a 7. cikk (1) bekezdés szerinti eljárást, és indokolt javaslatot terjesztett elő a jogállamiság Lengyelország általi súlyos megsértésének egyértelmű kockázatát megállapító tanácsi határozat iránt.

Az Európai Parlament 2017 májusában elfogadott állásfoglalásában kimondta, hogy a magyarországi helyzet indokolttá teszi a 7. cikk szerinti eljárás elindítását, és utasította az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságát, hogy készítsen a plenáris ülésen szavazásra kerülő különjelentést Magyarországról. 2018. szeptember 12-én az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság által (június 25-én) elfogadott, az előadója neve után Sargentini-jelentésként is ismert jelentés alapján az Európai Parlament állásfoglalást fogadott el a Tanácsot az EUSZ 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően az unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról. Magyarország ennek az állásfoglalásnak az érvényességét vitatva [26] keresetet indított az Európai Unió Bírósága előtt. [27] Az ügyben megszületett ítélet – egyetértve Bobek főtanácsnok indítványával [28] – elutasította Magyarországnak a Parlament azon állásfoglalásával szemben benyújtott keresetét, amely eljárási hibára alapítottan (arra történő hivatkozással, hogy a Parlament eljárási szabályzatának szavazásra vonatkozó releváns szabálya egyértelműen kizárta a tartózkodásokat) az Európai Unió alapértékei Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására irányuló eljárás megindítására vonatkozó állásfoglalás megsemmisítésére irányult.

Az uniós alapszerződések értelmében az Európai Bizottság az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal együtt felelős a jogállamiság mint az EU egyik alapvető értéke tiszteletben tartásának garantálásáért, ezért a két folyamatban lévő eljárás valamilyen formában történő folytatása várható.

A jogállamisági mechanizmus

2020. december 16-án az eddigi jogállamisági tárházat kiegészítő új jogi eszköz bevezetéséről született döntés, amikor az Európai Parlament és a Tanács elfogadta a 2020/2092 rendeletet. [29] Ez a rendelet megteremti a jogállamisági mechanizmust. [30] A mechanizmus bevezetésének előzménye a Bizottságnak a jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret megteremtésére irányuló törekvése. [31] Az Európai Tanács a 2020. július 21-i következtetéseiben azt is kijelentette, hogy az unió pénzügyi érdekeit különösen az EUSZ 2. cikkében foglalt értékekkel összhangban kell védeni. A jogállamiság ebben az összefüggésben használható fogalmát maga a rendelet definiálja akként, hogy mint az EUSZ 2. cikkében rögzített uniós érték, magában foglalja a törvényesség elvét, amely magában hordozza az átlátható, elszámoltatható, demokratikus és pluralista törvényhozási eljárás meglétét; a jogbiztonság elvét; a végrehajtó hatalom önkényessége tilalmának elvét; a független és pártatlan bíróságok által biztosított hatékony bírói jogvédelem elvét, az igazságszolgáltatáshoz való jogot is beleértve, az alapvető jogok tekintetében is; a hatalmi ágak szétválasztásának elvét; valamint a megkülönböztetés tilalmának elvét és a törvény előtti egyenlőség elvét. A jogállamiságot az EUSZ 2. cikkében rögzített egyéb uniós értékekre és elvekre figyelemmel kell értelmezni. [32]

A jogállamisági kritérium a fentiek alapján azt követeli meg, hogy valamennyi közhatalmi szerv törvényes korlátok között, a demokrácia értékeinek megfelelően és az Alapjogi Chartában és más alkalmazandó eszközökben meghatározott alapvető jogok tiszteletben tartásával, valamint független [33] és pártatlan bíróságok felügyelete mellett járjon el. Így különösen megköveteli, hogy tiszteletben tartsák a törvényesség elvét, [34] amely magában foglalja az átlátható, elszámoltatható, demokratikus és pluralista törvényhozási eljárás meglétét; a jogbiztonság elvét; [35] a végrehajtó hatalom önkényessége tilalmának elvét; [36] a független és pártatlan bíróságok által biztosított hatékony bírói jogvédelem elvét, [37] az igazságszolgáltatáshoz való jogot is beleértve, [38] és a hatalmi ágak szétválasztásának [39] elvét. [40] Az EUSZ 2. cikkében felsorolt uniós értékek ugyan nem állnak egymással hierarchikus viszonyban, azonban a jogállamiság anyajognak, más értékek kiinduló bázisának tekinthető, miután az ezzel létrehozott jogi keret elengedhetetlen az unió alapjául szolgáló más alapvető értékek – a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség és az emberi jogok tiszteletben tartása – védelméhez.

A jogállamisági mechanizmus bevezetésének sajátos apropóját az új Covid-19-vírus okozta pandémiás helyzettel szembeni uniós intézkedések teremtették meg. Az uniós költségvetés tagállami végrehajtása általában is megköveteli a szigorú pénzgazdálkodási szabályok betartását, de az (EU) 2020/2094 tanácsi rendelettel [41] létrehozott Európai Uniós Helyreállítási Eszköz keretében, valamint az uniós költségvetés által biztosított kölcsönök és egyéb eszközök keretében elkülönített források felhasználásának alapvető előfeltétele, hogy a tagállamok az EUMSZ 317. cikkében foglalt hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének megfeleljenek. Ezt a követelményt a tagállamok akkor tudják hatékonyan biztosítani, ha hatóságaik a jogszabályoknak megfelelően járnak el, [42] a nyomozó és vádhatóságok hatékonyan üldözik a csalás eseteit, többek között az adócsalást, az adókijátszást, a korrupciót, az összeférhetetlenséget vagy a jog egyéb megsértését, és a bűnüldöző hatóságok döntései alávethetők a független bíróságok és rajtuk keresztül ténylegesen az Európai Unió Bírósága hatékony bírósági felülvizsgálatának. [43]

A bírói függetlenség

A bírói függetlenségről akkor lehet beszélni, ha az érintett igazságszolgáltatási szerv mind a vonatkozó szabályok alapján, mind pedig a gyakorlatban teljesen autonóm módon gyakorolhatja igazságszolgáltatási feladatkörét anélkül, hogy bármely más szervvel hierarchikus viszonyban állna, vagy annak alárendelt lenne, továbbá anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna. A függetlenségi és pártatlansági garanciák olyan szabályok meglétét igénylik, [44] amelyek a jogalanyok számára biztosítják minden, az említett szerv külső tényezők általi befolyásolhatóságával, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességével kapcsolatos jogos kétség kizárását. [45]

Az EUSZ 19. cikke az EUSZ 2. cikkében foglalt jogállamisági kritériumot konkretizálva írja elő, hogy az uniós jog által szabályozott valamennyi területen, így az uniós költségvetés végrehajtásával kapcsolatosan is érvényesüljön a hatékony bírói jogvédelem. Ennek garanciájául a bíróságok függetlensége [46] szolgál, amit az Alapjogi Charta 47. cikkének második bekezdése is megerősít. [47] Mindebből az következik, hogy különösen a közbeszerzési eljárások keretében hozott, közkiadásokat vagy köztartozásokat keletkeztető hatósági aktusok, szerződések bírósági kontrolljának szükségessége révén egyértelmű kapcsolat áll fenn a jogállamiság tiszteletben tartása és az uniós költségvetésnek a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő hatékony végrehajtása között. [48]

A jogállamiság elveinek megsértésére lehet következtetni az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetésén túl akkor is, ha a hatóságok önkényes vagy jogellenes döntései megelőzésének, helyesbítésének vagy szankcionálásának elmulasztására kerül sor, nem biztosítottak az említett hatóságok megfelelő működését lehetővé tevő pénzügyi és emberi erőforrások, vagy az összeférhetetlenség elkerülése biztosításának elmulasztására kerül sor. Ugyancsak a jogállamiság elvének megsértésére enged következtetni a jogorvoslati lehetőségek rendelkezésre állásának és hatékonyságának korlátozása – többek között korlátozó eljárási szabályok révén és az ítéletek végrehajtásának hiánya révén – vagy a jogsértések hatékony kivizsgálásának, büntetőeljárás alá vonásának vagy szankcionálásának korlátozása. [49]

A jogállamiság elvei megsértésének azonosítása során a Bizottságnak figyelembe kell vennie az Európai Unió Bíróságának ítéleteit, az Európai Számvevőszék jelentéseit, a Bizottság éves jogállamisági jelentését és a Bizottság által készített uniós igazságügyi eredménytáblát, az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) és az Európai Ügyészség jelentéseit, valamint a releváns nemzetközi szervezetek és hálózatok [50] következtetéseit és ajánlásait, különösen a Velencei Bizottság jogállamisági ellenőrző listáját. A Bizottság konzultálhat az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével és a Velencei Bizottsággal, amennyiben az egy alapos minőségi értékelés elkészítéséhez szükséges. [51] A jogállamiság elveinek megsértése esetén lefolytatandó, szigorú rendben zajló eljárás szabályait is rendezi a jogforrás, [52] és megjelöli az alkalmazható intézkedések típusait is. [53] A jogsértés esetén meghozható intézkedések között szerepel a kifizetések és kötelezettségvállalások felfüggesztése, a részletek folyósításának felfüggesztése vagy a kölcsönök lejárat előtti visszafizetése, a meglévő kötelezettségvállalások szerinti finanszírozás csökkentése, valamint a címzettekkel való új kötelezettségek vállalásának vagy az uniós költségvetés által garantált kölcsönökre vagy egyéb eszközökre vonatkozó új megállapodások megkötésének a tilalma. [54] A rendelet a végső címzettek vagy kedvezményezettek védelmének megerősítése érdekében is tartalmaz garanciákat, és rendezi az intézkedések megszüntetésének rendjét is. [55] Meg kell jegyezni, hogy a jogállamisági mechanizmust létrehozó uniós jogforrás jogszerűségét Magyarország és Lengyelország vitatja, a Bíróság előtt 2021. március 11. óta folyamatban van az a két megsemmisítési eljárás, ami a (EU) 2020/2092 rendelet jogszerűségének vizsgálatára irányul (C-156/21. [56] és 157/21. [57]).

A Bíróság gyakorlata

A jogállamisági kritériumok érvényesülése tekintetében a felsorolt elemek közül kiemelkedően nagy jelentőség jut a Bíróság e területen folytatott gyakorlatának, amit a közelmúltban különösen a bírói függetlenséggel kapcsolatos eljárások számának megnövekedésében érhetünk tetten.

A jogállamisági alapértékek megsértésének okán Lengyelországgal szemben a Bizottság a bírói függetlenség elvének a megsértése miatt több eljárást indított, elsősorban kötelezettségszegési eljárásokat [58] (C-192/18., [59] C-619/18., [60] C-791/19., [61] C-204/21. [62]), és több előzetes döntéshozatali eljárás is ezt a kérdéskört érintette. Ez utóbbiak egy része nem érdemi határozattal zárult (C-522/18., [63] C-537/18., [64]
C-623/18., [65] C-668/18., [66] C-763/19., C-764/19., C-765/19. [67]), de az ítélettel befejezett előzetes döntéshozatali ügyekben is lehetősége nyílt a Bíróságnak érdemi útmutatást adni a jogállamiság kérdéskörén belül a bírói függetlenségről (C-558/18.
és C-563/18. egyesített ügyek, [68] C-585/18., C-624/18. és C-625/18. egyesített ügyek, [69] C-824/18., [70] C-354/20. PPU. és C-412/20. PPU. [71]). Főtanácsnoki indítvány készült már néhány előzetes döntéshozatali ügyben (C-487/19., [72] C-508/19., [73] C-748/19., C-749/19., C-750/19., C-751/19., C-752/19., C-753/19., C-754/19., [74] C-55/20., [75] C-132/20., [76]), és jelenleg is folyamatban van több eljárás (C-491/20., C-492/20., C-493/20., C-494/20., C-495/20., C-496/20., C-506/20., C-509/20., C-511/20., C-615/20., C-671/20., C-181/21., C-269/21.).

A bírói függetlenséggel kapcsolatosan román ügyek is kerültek a Bíróság elé. Eddig azonban érdemi határozatok nem születtek. A C-580/20. [77] ügyben az előzetes döntéshozatali eljárásban elfogadhatatlanság miatti elutasításra került sor, és a szerződésen kívüli felelősség megállapítására irányuló T-297/19. [78] ügyben is csak a kártérítési kereset nyilvánvalóan elfogadhatatlan jogalapja volt a bírói függetlenségre történő hivatkozás. A 2019. év során jó néhány román bíróság terjesztett több kérdést a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából a bírói függetlenségre, a jogállamiságra és a korrupció elleni küzdelemre vonatkozóan. Ezek közül az első csokorba olyan ügyek sorolhatók, amelyekben a bíróságokra vonatkozó nemzeti jogszabályok különböző módosításainak uniós joggal való összhangjáról kell állást foglalni. Ezekben az ügyekben főtanácsnoki vélemények előterjesztésére már sor került. [79] Az ügyek egy második csoportjában az volt az előterjesztések tárgya, hogy sérthetik-e a bírói függetlenség és a jogállamiság elvét, valamint az unió pénzügyi érdekeinek védelmét a Curtea Constituțională a României (alkotmánybíróság, Románia) határozatai. A második csoportba tartozó ügyekben is még csak főtanácsnoki indítványok születtek. [80] Vannak továbbá olyan folyamatban lévő ügyek, amelyekben még csak a kérelem előterjesztésére került sor (C-929/19., [81] C-926/19. [82] és C-859/19. [83]).

A bírói függetlenség témakörében lezárult egy, nagytanácsban elbírált, Máltáról érkezett ügy, [84] és egy magyar ügy is folyamatban van, abban főtanácsnoki vélemény készült. [85]

Következtetések

A bemutatott ítélkezési gyakorlatból az alábbi egyértelmű összefüggések mutathatók ki a jogállamiság, a demokratikus jogok érvényesülése és a bírói függetlenség kérdésében. Habár a nemzeti igazságszolgáltatási szervezet kérdése a tagállamok hatáskörébe tartozik, e hatáskör gyakorlása során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogból eredő kötelezettségeiket. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy teremtsék meg azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken az Európai Unió Alapjogi Chartája értelmében vett hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükségesek (Alapjogi Charta 47. cikk). Az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítását célzó hatékony bírói felülvizsgálat fennállása már önmagában a jogállamiság értéke meglétének velejárója, amelyet véd az EUSZ. A tagállami rendes bíróságok az uniós jog alkalmazására vagy értelmezésére vonatkozó kérdésekről határozhatnak, így e bíróságoknak teljesíteniük kell az ilyen jogvédelem követelményeit. Márpedig annak biztosítása érdekében, hogy maguk ilyen védelmet nyújtsanak, alapvető fontosságú e bíróságok függetlenségének védelme. A bíróságok függetlenségére vonatkozó követelmény a hatékony bírói jogvédelemhez való jog és a tisztességes eljáráshoz való alapvető jog lényegéből következik, amely jogok döntő jelentőségűek a jogalanyok uniós jogból eredő valamennyi joga védelmének biztosítása és a tagállamok EUSZ  2. cikkében felsorolt közös értékeinek, különösen pedig a jogállamiság értékének a megőrzése szempontjából. Az EUSZ 49. cikke értelmében az unió olyan államokat tömörít, amelyek szabadon és önkéntesen csatlakoztak az EUSZ 2. cikkében említett közös értékekhez, például a jogállamisághoz, amelyek tiszteletben tartják ezeket az értékeket, és elkötelezettek azok érvényesítése mellett.

A hatékony bírói jogvédelem azon követelményei közül, amelyeknek meg kell felelniük azon nemzeti bíróságoknak, amelyek az uniós jog alkalmazására vagy értelmezésére vonatkozó kérdésekben döntést hozhatnak, a bírói függetlenség alapvető fontossággal bír többek között az uniós jogrend számára, mégpedig több szempontból is. E függetlenség ugyanis alapvető az EUMSZ 267. cikkében előírt előzetes döntéshozatali mechanizmus megfelelő működése szempontjából, amelyet csak egy független fórum hozhat működésbe. Egyébiránt a charta 47. cikkében előírt hatékony bírói jogvédelemhez és tisztességes eljáráshoz való alapvető jog lényeges tartalmának körébe tartozik.

A bíróságok függetlenségét – a jogállamiság működését jellemző hatalmi ágak szétválasztása elvének megfelelően – a törvényhozó és a végrehajtó hatalommal szemben biztosítani kell. A bíróságok függetlenségének és pártatlanságának garanciái megkövetelik, hogy a bírák kinevezésével vagy fegyelmi felelősségének megállapításával megbízott fórumok teljesen autonóm módon gyakorolják feladatkörüket, és védettek legyenek az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti tagjai határozathozatalának függetlenségét, és határozataikat befolyásolhatja, tiszteletben tartva az objektivitást, valamint azt, hogy a jogvita megoldása során semmilyen más érdek ne érvényesüljön.

A bírák bármely külső beavatkozással vagy nyomással szembeni nélkülözhetetlen szabadsága megkövetel olyan megfelelő garanciákat, mint az elmozdíthatatlanság. Az elmozdíthatatlanság elve megköveteli többek között, hogy a bírák hivatalban maradhassanak mindaddig, amíg nem érik el a kötelező nyugdíjkorhatárt, vagy a megbízatásuk lejártáig, ha az határozott időre szól. Ezen, nem teljesen abszolút jellegű elv alól kizárólag akkor lehet kivételt tenni, ha jogszerű és kényszerítő indokok igazolják, tiszteletben tartva az arányosság elvét. Ennélfogva valamely tagállam nem módosíthatja – különösen az igazságszolgáltatási szervezetre vonatkozó – jogszabályait oly módon, hogy az a jogállamiság értéke védelmének leértékelődését eredményezze, amely értéket többek között az EUSZ 19. cikke konkretizálja. Ebből a szempontból a tagállamok nem fogadhatnak el olyan szabályokat, amelyek sértik a bírói függetlenséget. Mind a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkével létrehozott együttműködési rendszerrel, mind a lojális együttműködésnek az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt elvével ellentétesek az olyan tagállami jogszabályi rendelkezések, amelyek azzal a konkrét hatással jártak, hogy a Bíróságot megakadályozták abban, hogy határozzon előzetes döntéshozatal céljából elé terjesztett kérdésekről, és kizárják annak mindenfajta lehetőségét, hogy nemzeti bíróság a jövőben kérdéseket terjesszen elő. Az ilyen típusú jogszabályok ellentétesek lehetnek a tagállamoknak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében előírt, arra vonatkozó kötelezettségével is, hogy megteremtsék azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a jogalanyok hatékony bírói jogvédelemhez való joga tiszteletben tartásának a biztosításához szükségesek. Ezért az uniós jog elsőbbsége alapján valamely nemzeti bíróságnak figyelmen kívül kell hagynia minden olyan nemzeti szabályozást vagy bírói gyakorlatot, amely sérti azon lehetőségét, hogy kérdést intézzen a Bírósághoz. Az elsőbbség elvét akként kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi azt is, hogy a nemzeti bíróság mellőzze a nemzeti alkotmánybíróság határozatának alkalmazását, ha ezt szükségesnek véli ahhoz, hogy eleget tegyen a közvetlen hatállyal rendelkező uniós jogi rendelkezésekből eredő kötelezettségeknek.

Összegzés

Az eljárások számából és tárgyából arra következtethetünk, hogy a bírói függetlenség kérdése iránt egyre fogékonyabbak a tagállami bírák, akik számos előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésével adtak és adnak lehetőséget a Bíróság számára a legfontosabb fogalmi kérdések értelmezésére. Jól látszik a Bíróság gyakorlatából, hogy e kérdés nagyon szorosan kapcsolódik a hatékony bírói jogvédelem és a demokratikus jogok érvényesülése, a joghoz, pártatlan igazságszolgáltatáshoz való megfelelő hozzáférés kérdésein keresztül a jogállamisági alapértékek megvalósulásához. [86] A Bíróság ezt a kérdést az Alapjogi Chartában a jogalanyok számára biztosított alapjogok érvényesülésével is összeköti, és számos újszerű érvelési technikát is alkalmaz az általa kívánatosnak vélt jogvédelmi rendszer megfelelő működésének elérése érdekében. Az e kérdésekre adott uniós jogi válaszok egyfajta fordított Solange-módszerként segíthetik ki a tagállami jogokat A régi-új téma nagyon friss, és egyfajta reneszánszát éli, alkalmat ad arra, hogy fogalmi szinten is át- vagy újragondolásra kerüljön néhány klasszikusnak tűnő fogalom, és ebből eredően ez a témakör várhatóan a közeljövőben is számos elemzés tárgya lesz majd, a pro és kontra érvek záporában az uniós jog 21. századi új kihívásainak egyikeként sokáig fogja a szakirodalom figyelmét foglalkoztatni.

Challenges of Judicial Independence and the Rule
of Law in the 21st Century

Abstract

The European Union is a values-based community of law. The values that are common to the legal systems of the Member States and the European Union are protected by special enforcement mechanisms. The Treaty of Lisbon has initiated changes in this area. The issue of judicial independence appears as a common guarantee element in the system of criteria for the exercise of democratic rights and the rule of law. The study seeks to highlight new challenges in this area by reviewing procedural changes in the field of democratic justice and the protection of the values of the rule of law and the recent case law of the Court of Justice of the European Union in the field of judicial independence.

Keywords: judicial independence, democratic rights, rule of law, common European values, article  7., rule of law mechanism, reverse Solange procedure, Charter of Fundamental Rights

Irodalomjegyzék

Baldini, Gianfranco – Nicola Chelotti: The Brexit Effect: Political Implications of the Exit of the United Kingdom from the European Union. International Political Science Review (IPSR), 2021. augusztus 26. Online: https://doi.org/10.1177/01925121211026522

Bogdandy, Armin von: Founding Principles. In Armin von Bogdandy – Jürgen Bast (szerk.): Principles of European Constitutional Law. Oxford, Hart Publishing, 2009.

Bogdandy, Armin von: Principles of a Systemic Deficiencies Doctrine: How to Protect Checks and Balances in the Member States. Common Market Law Review, 57. (2020), 3. 705–740.

Bogdandy, Armin von: A Potential Constitutional Moment for the European Rule of Law: The Importance of Red Lines. In Armin von Bogdandy – Piotr Bogdanowicz – Iris Canor – Christoph Grabenwarter – Maciej Taborowski – Matthias Schmidt (szerk.): Defending Checks and Balances in EU Member States. Heidelberg, Springer, 2021. 385–401.

Bogdandy, Armin von – Christoph Grabenwarter – Peter M. Huber (szerk.): Handbuch Ius Publicum Europaeum VI. Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen. Heidelberg, C. F. Müller, 2016.

Bogdandy, Armin von – Matthias Kottmann – Carlino Antpöhler – Johanna Dickschen – Simon Hentrei – Maja Smrkolj: Ein Rettungsschirm für europäische Grundrechte – Grundlagen einer unionsrechtlichen Solange-Doktrin gegenüber Mitgliedstaaten. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaörV). Heidelberg Journal of International Law (HJIL), 72. (2012). 45–78.

Bogdandy, Armin von – Luke Dimitrios Spieker: Protecting Fundamental Rights Beyond the Charter: Repositioning the Reverse Solange Doctrine in Light of the CJEU’s Article 2 TEU Case-Law. In Michal Bobek – Jeremias Adams-Prassl (szerk.): EU Law in the Member States: The EU Charter of Fundamental Rights in the Member States. EU Law in the Member States. Vol. VII. Oxford, Hart Publishing, 2020. 525–546.

Chronowski Nóra: Jogállamiság-kontroll az uniós közjogban: üveggyöngyjáték? Értelmezési lehetőségek az Európai Tanács költségvetési konklúziói apropóján. Jogtudományi Közlöny, 75. (2020), 9. 398–402.

Európai Bizottság: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret. COM(2014)158 végleges (2014. március 11.). Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=celex:52014DC0158

Fekete Balázs: Az EU szerződés 7. cikke – valóban atomfegyver? Jtiblog, a Jogtudományi Intézet blogoldala,
2015. január 23. Online: http://jog.tk.mta.hu/blog/2015/01/az-eu-szerzodes-7-cikke-
valoban-atomfegyver

Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban – Lisszabon után. Budapest, CompLex, 2011.

Gombos Katalin: Bevezetés: a társadalmi fenntarthatóság és az uniós polgári eljárásjog kapcsolatáról általában. In Smuk Péter (szerk.): Társadalmi fenntarthatóság. Fenntartható biztonság és társadalmi környezet tanulmányok. I. kötet. Budapest, Ludovika Egyetemi Kiadó, 2020. 2035–2067. Online: http://real.mtak.hu/120565/1/GK.pdf

Gombos Katalin – Gyuranecz Franciska Zsófia – Krausz Bernadett – Papp Dorottya: A mesterséges intelligencia jogalkalmazási területen való hasznosíthatóságának alapjogi kérdései. In Török Bernát – Ződi Zsolt (szerk.): A mesterséges intelligencia szabályozási kihívásai. Tanulmányok a mesterséges intelligencia és a jog határterületeiről. Budapest, Ludovika Egyetemi Kiadó, 2021. 327–355.

Gombos Katalin – Sziebig Orsolya Johanna: Az európai uniós környezetvédelmi szabályozás legújabb irányai. Budapest, Ludovika Egyetemi Kiadó, 2021.

Gombos Katalin – Szűcs Anikó Edit: State Aid in the Times of COVID-19 Pandemic. Hungarian Yearbook of International Law and European Law, 9. (2021), 1. 74–90. Online: www.elevenjournals.com/tijdschrift/HYIEL/2021/1

Lenaerts, Koen – José A. Gutierrez-Fons: Les méthodes d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne. Brussels, Bruylant, 2020.

Máthé Gábor: A posztmodern jogállam. Polgári Szemle, 15. (2019), 1–3. 193–203. Online: https://doi.org/10.24307/psz.2019.0912

Orbán Endre: A bírói függetlenség mint a joghoz való hozzáférés garanciája. In Smuk Péter (szerk.): Társadalmi fenntarthatóság. Fenntartható biztonság és társadalmi környezet tanulmányok. I. kötet. Budapest, Ludovika Egyetemi Kiadó, 2020. 1807–1817. Online: https://bit.ly/3BDRYUR

Orbán Endre: Hazai és uniós fejlemények a bírói függetlenség értelmezése köréből. MTA Law Working Papers, (2021), 9. 1–16. Online: https://jog.tk.hu/mtalwp/hazai-es-unios-fejlemenyek-a-biroi-fuggetlenseg-ertelmezese-korebol

Reinke, Guido – Thomas Levermann: Brexit: A Political Crisis for Europe: Impact Assessment and Lessons Learnt for the European Union. Springfield, Gold Rush, 2017.

Schermers, Henry G. – Denis F. Waelbroeck: Judicial Protection in the European Union. The Hague, Kluwer Law International, 2001.

Stone Sweet, Alec: The Judicial Construction of Europe. Oxford, Oxford University Press, 2004.

Strihó Krisztina: Az elektronikus kereskedelem. A kereskedelem digitalizációjának alapvetései. Budapest, Wolters Kluwer, 2020.

Vogenauer, Stefan – Stephen Weatherhill (szerk.): General Principles of Law. European and Comparative Perspectives. Oxford, Hart, 2017.

Vörös Imre: Európai jog – magyar jog: konkurencia vagy koegzisztencia. Jogtudományi Közlöny, 66. (2011), 7–8. 369–401.

Vörös Imre: Az Európai Unió kiútkeresése az Európai Parlament 2014. évi, az alapjogok helyzetét elemző határozata után: az új uniós jogállamisági keret. Jogtudományi Közlöny, 69. (2014), 7–8. 363–364.

Jogforrások, jogesetek

A Tanács (EU) 2020/2094 rendelete (2020. december 14.) a Covid-19-válság utáni helyreállítás támogatására szolgáló Európai Uniós Helyreállítási Eszköz létrehozásáról. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:32020R2094

Az Európai Parlament és a Tanács (EU, Euratom) 2020/2092 rendelete (2020. december 16.) az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:32020R2092

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT

Az Európai Unióról szóló szerződés. Online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A12016M%2FTXT

C-132/20. sz. B. N., D. M., E. N. kontra Getin Noble Bank S.A. ügyben Michal Bobek főtanácsnok 2021. július 8-án ismertetett indítványa, ECLI:EU:C:2021:557.

C-156/21. sz. Magyarország kontra Parlament és Tanács ügy

C-157/21. sz. Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügy

C-192/18. sz. Európai Bizottság kontra Lengyel Köztársaság ügyben 2019. november 5-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:924.

C-204/21. sz. Bizottság kontra Lengyelország ügy

C-212/80–217/80. sz. Amministrazione delle finanze dello Stato kontra Srl Meridionale Industria Salumi és társai; Ditta Italo Orlandi & Figlio és Ditta Vincenzo Divella kontra Amministrazione delle finanze dello Stato egyesített ügyekben 1981. november 12-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:1981:270.

C-354/20. PPU. és C-412/20. PPU. sz. Openbaar Ministerie kontra L. és P. egyesített ügyben 2020. december 17-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:1033.

C-357/19. sz. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie és társai kontra Q. N. és társai és C-547/19. sz. C. Y. és társai egyesített ügyekben; C-379/19. sz. DNA – Serviciul Teritorial Oradea kontra IG és társai ügyben, valamint a C-811/19. és
C-840/19. sz. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie és társai kontra F. Q. és társai egyesített ügyekben Michal Bobek főtanácsnok 2021. március 4-én ismertetett indítványai, ECLI:EU:C:2021:170.

C-402/05. P. és C-415/05. P. sz. Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra az Európai Unió Tanácsa és az Európai Közösségek Bizottsága ügyben 2008. szeptember 3-án hozott ítélet, ECLI:EU:C:2008:461.

C-46/87. és 227/88. sz. Hoechst AG kontra az Európai Közösségek Bizottsága egyesített ügyekben 1989. szeptember 21-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:1989:337.

C-477/16. sz. Openbaar Ministerie kontra Ruslanas Kovalkovas ügyben 2016. november 10-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2016:861.

C-452/16. PPU. sz. Openbaar Ministerie kontra Krzysztof Marek Poltorak ügyben 2016. november 10-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2016:858.

C-279/09. sz. DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH kontra Bundesrepublik Deutschland ügyben 2010. december 22-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2010:811.

C-487/19. sz. W. Ż. (és des affaires publiques de la Cour suprême – nomination) ügyben Evgeni Tanchev főtanácsnok 2021. április 15-én ismertetett indítványa, ECLI:EU:C:2021:289.

C-496/99. P. sz. Az Európai Közösségek Bizottsága kontra CAS Succhi di Frutta SpA. ügyben 2004. április 29-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2004:236.

C-508/19. sz. M. F. kontra J. M. ügyben Evgeni Tanchev főtanácsnok 2021. április 15-én ismertetett indítványa, ECLI:EU:C:2021:290.

C-522/18. sz. D. Ś. kontra Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Jaśle ügyben 2020. január 29-én hozott végzés, ECLI:EU:C:2020:42.

C-537/18. sz. Y. V. kontra Krajowa Rada Sądownictwa ügyben 2020. február 3-án hozott végzés, ECLI:EU:C:2020:136.

C-55/20. sz. Ministerstwo Sprawiedliwości ügyben Michal Bobek főtanácsnok 2021. június 17-én ismertetett indítványa, ECLI:EU:C:2021:500.

C-558/18. és C-563/18. sz. Miasto Łowicz és Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową, initialement Prokuratura Okręgowa w Płocku kontra Skarb Państwa – Wojewoda Łódzki és társai egyesített ügyben 2020. március 26-án hozott ítélet, ECLI:EU:C:2020:234.

C-564/19. sz. IS-ügyben Pritt Pikamäe főtanácsnok 2021. április 15-én ismertetett indítványa, ECLI:EU:C:2021:292.

C-580/20. sz. XXX és YYY elleni büntetőeljárási ügyben 2021. május 11-én hozott végzés, ECLI:EU:C:2021:375.

C-585/18., C-624/18. és C-625/18. sz. A. K. és társai kontra Sąd Najwyższy egyesített ügyben 2019. november 19-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:982.

C-619/18. sz. Európai Bizottság kontra Lengyel Köztársaság ügyben 2019. június 24-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2019:531.

C-623/18. sz. Prokuratura Rejonowa w Słubicach kontra B. Q. ügyben 2020. október 6-án hozott végzés, ECLI:EU:C:2020:800.

C-64/16. sz. Associação Sindical dos Juízes Portugueses kontra Tribunal de Contas ügyben 2018. február 27-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2018:117, 31.

C-216/18. PPU. sz. LM-ügyben 2018. július 25-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2018:586.

C-64/16. sz. Associação Sindical dos Juízes Portugueses kontra Tribunal de Contas ügyben 2018. február 27-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2018:117.

C-650/18. sz. Magyarország kontra Parlament ügy

C-650/18. sz. Magyarország kontra Parlament ügyben Bobek főtanácsnok 2020. december 3-án kihirdetett indítványa, ECLI:EU:C:2020:985.

C-668/18. sz. B. P. kontra Uniparts SARL ügyben 2019. december 3-án hozott végzés, ECLI:EU:C:2019:1093.

C-748/19–C-754/19. sz. M. Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim kontra W. B. (C-748/19.); Prokuratura Rejonowa Warszawa-Żoliborz w Warszawie kontra X. A., Y. Z. (C-749/19.); Prokuratura Rejonowa Warszawa–Wola w Warszawie kontra DT (C-750/19.); Prokuratura Rejonowa w Pruszkowie kontra Z. Y. (C-751/19.); Prokuratura Rejonowa Warszawa–Ursynów w Warszawie kontra A. X. (C-752/19.); Prokuratura Rejonowa Warszawa–Wola w Warszawie kontra B. V. (C-753/19.) és Prokuratura Rejonowa Warszawa–Wola w Warszawie kontra C. U. (C-754/19.); a Pictura Sp. z. o.o. részvételével egyesített ügyekben Michal Bobek főtanácsnok 2021. május 20-án ismertetett indítványa, ECLI:EU:C:2021:403.

C-763/19–C-765/19. sz. D. S. és társai kontra S. P. és társai egyesített ügyekben 2020. május 7-én hozott végzés, ECLI:EU:C:2020:414.

C-791/19. sz. Európai Bizottság kontra Lengyel Köztársaság ügyben 2021. július 15-én hozott ítélet, ECLI:EU:C:2021:596.

C-824/18. sz. A. B. és társai kontra Krajowa Rada Sądownictwa és társai ügyben 2021. március 2-án hozott ítélet, ECLI:EU:C:2021:153.

C-83/19. sz. Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România kontra Inspecţia Judiciară, C-127/19. sz. Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România és Asociaţia Mişcarea Pentru Apărarea Statutului Procurorilor kontra Consiliul Superior al Magistraturii és C-195/19. sz. P. J. kontra Q. K. egyesített ügyekben, valamint C-291/19. sz. S. O. kontra T. P. és társai ügyben, C-355/19. sz. Asociaţia Forumul Judecătorilor din România és Asociaţia Mişcarea Pentru Apărarea Statutului Procurorilor és O. L. kontra Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie–Procurorul General al României ügyben és C-397/19. sz. A. X. kontra Statul Român–Ministerul Finanţelor Publice ügyben Michal Bobek főtanácsnok 2020. szeptember 23-án ismertetett indítványai, ECLI:EU:C:2020:746.

C-859/19. sz. F. X. és társai ügy

C-896/19. sz. Repubblika kontra Il-Prim Ministru ügyben 2021. április 20-án hozott ítélet, ECLI:EU:C:2021:311.

C-926/19. sz. B. R. és társai ügy

C-929/19. sz. CD-ügy

T-297/19. sz. Daniel Dragomir kontra Európai Bizottság ügyben 2019. december 20-án hozott végzés, ECLI:EU:T:2019:902.

Hegedős Soma [87]

A vallásszabadság újabb európai jogi kihívásai

Absztrakt

A vallásszabadság nemcsak a jogtörténelemben és az alapjogi gondolkodás kialakulásában játszott fontos szerepet, hanem napjainkban is termékenyítőleg hat az alkotmányjogi viták differenciált megközelítésére. Ennek oka, hogy a vallásszabadság valójában a vallásos meggyőződések több – egymástól némileg elkülöníthető – mozzanatát is védelem alá helyezi, ráadásul igyekszik beazonosítani a valóban védelemre szoruló egyéneket a vallási konfliktusokban. Az állami semlegesség érvényesítési körének kiterjesztése és a vallásszabadság negatív oldalának jogi védelme mindazonáltal összetett helyzetet eredményezett, mivel egyrészről sérülhet egyes európai államok törekvése kulturális identitásuk megtartására, másrészről ellentmondásos jogi felálláshoz vezethet: a negatív vallásszabadság a vallásos emberekkel szemben a vallásoktól távolságot tartani kívánó egyéneket helyezheti alkotmányos védelem alá.

Kulcsszavak: vallásszabadság, fejkendő vita, iszlám, Európai Unió Bírósága, Emberi Jogok Európai Bírósága, negatív vallásszabadság, állami semlegesség

Bevezetés

A vallásszabadság szabályozásának kérdése mindig is az egyik legfajsúlyosabb vitatémája volt az alapjogi gondolkodásnak. Noha úgy tűnik, nehézkesen tartható az a régi felfogás, amely szerint a „hit szabadsága” egyúttal valamennyi más alapjog ősforrásának is tekinthető, [88] mindazonáltal mégis kijelenthető, hogy a vallásszabadság ősi alapjog, amelynek gyökerei egészen a harmincéves háború vallási, illetőleg felekezeti küzdelmeire visszavezethetők. Kialakulása mind időbeli, mind geográfiai szempontból összetett folyamat, így például a vallás, avagy a hitbéli meggyőződés úgynevezett „megvallásának” – kinyilvánításának – szabadsága még egy viszonylag újabb jogtörténeti fejleménynek tekinthető. [89]

Jelen tanulmányban a vallásszabadság szabályozásának az elmúlt évtizedekben az európai jogalkotásban és jogalkalmazói gyakorlatban kialakult újabb fő tendenciái kerülnek vizsgálat alá. Megjegyzendő, hogy fontos szerepet játszik a vallásszabadságról szóló alkotmányjogi vitákban a Német Szövetségi Alkotmánybíróság (BverfG) [90] joggyakorlata, amelynek egyrészről nagy hatása volt az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) és az Európai Unió Bíróságának (EUB) ítélkező tevékenységére is, amely bíróságokkal a BverfG egyébként is kooperációs – és egyszerre konfrontatív – viszonyban áll. [91] Másrészről gyakorlatában egészen a porosz alkotmánytól világosabban nyomon követhetők az elmúlt mintegy másfél évszázad jogtörténeti lenyomatai, így a vallásszabadságról szóló jogértelmezési viták folyamata, ezért európai jogi relevanciával is bír annak elemzése.

Fontos hangsúlyozni, hogy bizonyos jogi dilemmákra közvetetten az európai demográfiai változások, így az iszlám vallás megerősödése mutatott rá, amelyet egy jogi és szimbolikus jelentőségű vita is jelez Európában a muszlim hölgyek fejkendőjével kapcsolatosan. A fejkendőviselet körül futó jogi disputa mélyebb elemzése ezért napjainkban döntő mozzanata a vallásszabadsággal kapcsolatos alapjogi vizsgálódásoknak.

A vallásszabadság jogtörténeti jelentősége

A vallásszabadság jogi biztosításának gondolata először a 16–17. században jelent meg. Abban a történelmi periódusban, amikor a katolikus és protestáns mozgalmak közötti – kezdetben alapvetően inkább csak teológiai jellegű – viták előbb politikai természetűvé váltak, majd elsődlegesen a harmincéves háború pusztító évtizedei során katonai konfliktusokat is eredményeztek. Ekkortájt az áttörés avagy megbékélés elérésére még nem mutatkozott esély, a frontvonalak erősen megmerevedtek. Éppen emiatt vált szükségessé olyan politikai, illetőleg jogi megoldás, amely egyrészről az individuumok számára is bizonyos szintű oltalmat biztosíthatott, másrészről egyúttal egy politikai kompromisszum kialakítását is lehetővé tette. Az Augsburg környéki birodalmi és vallási békeszerződések és később különösen a vesztfáliai békepaktum megkötésével kísérelték meg ezt a kompromisszumot jogi formába önteni. [92] Később fordulópontot jelentettek Nagy Frigyes rendelkezései is: a „felvilágosult” porosz királyi udvar hangsúlyozta a vallási türelem, a tolerancia jelentőségét, így, hogy az állami intézmények feladatköre vallási kérdésekben korlátozott, hatáskörük leginkább arra terjed ki, hogy a felekezetek semmi esetre se tudjanak domináns pozícióba kerülni egymással szemben. [93]

Fontos szerepe volt mindazonáltal az amerikai függetlenségi mozgalmaknak is: a 17. század elején New Englandbe érkező előbb néhány ezres, majd néhány tízezressé növekvő telepesközösség túlnyomórészt puritánokból állt, vallási okok is szerepet játszottak az amerikai áttelepülésükben és „vállalkozásukban”, hiszen az angol kormány és az angol államegyház részéről üldözéseket is el kellett szenvedniük. Kezdetben az új „telepes” kormányzathoz – „államhoz” – való viszonyulásukat is tükrözte ez, a puritán életforma és vallási felfogás védelmezése érdekében elismert kongregacionalista (állam)egyházi szervezet létesítésével azonban ismételten csak egy vallási ortodoxia jött létre, amely újfent nézeteltérésekhez vezetett. [94] Így vált szükségessé a Rhode Island-i kolónia 1636-os megalapítása, amely néhány évtizeddel később az angol királytól jogi biztosítékot is kapott a vallás és kormányzat elválasztására és a lelkiismereti szabadság garantálására. Az Egyesült Államok létrejöttének történelmi folyamatában mégis csak hosszú út vezetett el az alkotmány első tíz kiegészítéséig, vagyis a Bill of Rights 1791-es ratifikálásáig: [95] a Bill of Rights első módosításának két klauzulája kifejezetten tiltotta bármilyen államegyház jogi elismerését, továbbá deklarálta a vallás szabad gyakorlásának jogi védelmét is, amelyre alapozva 1879-ben az amerikai Legfelsőbb Bíróság meg is hozta első döntését a Reynolds vs. United States ügyben. [96]

Megemlítendők azok az elméleti megközelítések szintjén jelentkező változások is a 17. században, amelyek az állam eszmei-elméleti megközelítésével álltak összefüggésben. Előbb Thomas Hobbes, majd még inkább John Locke klasszikus liberális államfelfogása szerint az uralkodónak nem az a dolga, hogy saját személyes vallási meggyőződése alapján „lelkeket mentsen”, sokkal inkább a világi dolgok igazgatása, a természetes javak védelme. [97]

Ugorva egyet az időben, fontos egyúttal azt is vizsgálni, hogy az eltérő történelmi háttér továbbra is nyomot hagy Európában a vallásszabadság közjogi szabályozása vonatkozásában is: erre példa Franciaország, ahol az állam és egyház elválasztása a katolikus és szekuláris – sőt egyes történelmi periódusokban már-már vallásellenes – politikai erők küzdelme mentén valósult meg, és jelentősen hozzájárult a laicista felfogás kialakulásához. [98]

Németországban a ma is hatályos alkotmány átvette a weimari birodalmi alkotmány bizonyos elemeit. Ilyen például a vallásszabadság lex specialis szabályozásként történő értelmezése, [99] továbbá a weimari alkotmány 136., 137., 138., 139. és 140. cikkei. [100] A német alaptörvény 4. cikke egységes alapjogot biztosít a BverfG gyakorlata szerint. A legfontosabb oka ennek a felfogásnak az, hogy a vallásgyakorlás, a hit és a hit megvallásának (hitvallás) szabadsága differenciálható ugyan, azonban az átmenetek ezek között a komponensek között nem egyértelműek. [101] Anne Mick-Schwerdtfeger szerint mind a történeti, mind a szövegtani típusú értelmezése alapján az ebben a cikkben foglalt alapjogokat egyértelműen el kellene választani egymástól. [102] A hit és hitvallás szabadságának és a vallásgyakorlás szabadságának differenciálása azért bírhat jogi jelentőséggel, mert a vallásgyakorlás keretében liturgikus és kultikus cselekedetekkel a közéleti szférára is hatást lehet gyakorolni. Ennek megfelelően a porosz és a weimari alkotmány is differenciáltan közelítette meg a vallásszabadságot, és a vallásgyakorlásnak önálló törvényi garanciákat biztosítottak. [103] A vallásszabadságnak ezt a fajta differenciálhatóságát ismerte fel az EJEB is, amikor megkülönböztette a forum internum és a forum externum kategóriáit joggyakorlatában, utóbbi a vallásos meggyőződés megvallásának és a vallás gyakorlásának a szabadságával azonosítható (Krupko kontra Oroszország). [104]

A vallásszabadság változó társadalmi feltételei

Ahogy a fenti rövid történelmi utalások alapján is látható, a vallás- és lelkiismereti szabadságért való küzdelem rendkívül fontos tényező volt a nyugati világ történelmében, a vallásszabadságért való küzdelem lényeges szerepet játszott államok létrejöttében, valamint a nyugati államelméleti, illetőleg alkotmányos gondolkodás elmélyülésében is. Az állami szabályozás szempontjából a vallások természetesen mindig is nagy jelentőséggel bíró társadalmi jelenségek voltak, amely Janus-arcú karakterükből is adódik: „A vallás integrációelméleti szempontból egy kettős jelenség. Egyszerre van békéltető és konfliktusokat kiélező hatása is. Közösségi érzéseket és szolidaritást erősítő közösségi hálókat teremt, identitást és individuális karaktert erősít, tartást és életkedvet ad. Hordoz az életben, vigasztal a halálban” – írja Hans Michael Heinig, [105] aki szerint azonban a vallások „hadviselő-destruktív” oldalára szolgáltak drasztikus példával a nyugati országok számára például a 2001. szeptember 11-én bekövetkezett terrortámadások. [106] A New York-i terrortámadással azonban régi-új felismeréssé válhatott az is, hogy immár nemcsak a politikai és gazdasági kapcsolatok, hanem a vallások is sok tekintetben transznacionálisakká váltak, és a politikai döntések függvényében reagálnak az egyes vallások nemzeteket átszövő hálózatai is. [107] Különösen jelentős ez a felismerés, ha figyelembe vesszük, hogy a demográfiai és kulturális viselkedések mintázata a korábbiakhoz képest már a 2000-es évek elejére is meglehetősen diverzzé vált Európában, [108] a korábbi elméleti sémák így egyes esetekben rekonstruálási kényszer alá kerültek. A kulturális-vallási területen lejátszódó változásokat valamelyest visszatükrözik a statisztikai felmérések adatai is, jóllehet számos bizonytalanság is húzódik a számadatok mögött. Hiába mutatják például egyes kimutatások azt, hogy Európa több mint hétszázmilliós populációjának legalább fele továbbra is kereszténynek tartja magát, a felekezeti különbségek és a vallás aktív gyakorlása mégis jelentős eltéréseket mutathatnak fel a gyakorlatban. Ráadásul a felmérések is olykor ellentmondásos adatokat tükröznek, így például egyes kimutatások szerint az európai lakosság mintegy negyede kifejezetten agnosztikus, avagy ateista, egy másik felmérés szerint azonban a „nem hívők” aránya valójában ennél immár jóval több, inkább negyven százalék körüli arányt tesz ki: ennek megfelelően – legalábbis egyes kimutatások szerint – Csehországban, Franciaországban és az Egyesült Királyságban a lakosság arányos többsége „nem hívőként” határozza meg magát. Növekszik a muszlimok száma is, az előrejelzések szerint arányuk a következő két-három évtizedben a teljes európai lakosság tíz százalékát is meghaladhatja. [109]

A vallásszabadság immanens korlátai

A német alkotmányjogi gyakorlatban kristályosodtak ki a legtisztábban a vallásszabadság olyan immanens jellegű korlátjai, amelyek a 21. század gyorsan változó társadalmi feltételei mellett jelentős kihívás elé állítják az alkotmányjogászokat: az állam semlegességének követelménye különleges jelentőséggel bír, és a vallásszabadság objektív dimenziójához tartozik. [110] Kiemelkedő jelentősége van a negatív vallásszabadságnak is, amely az állam semlegességének követelményével áll szoros viszonyban. A vallásszabadság negatív oldala egy állami kötelezettséget fogalmaz meg: az államnak biztosítania kell a polgárainak a lehetőséget „nem hinni”, illetőleg mellőzni bármiféle vallási gyakorlatot. Vagyis az alapjog hordozóit semmi esetre sem lehet állami beavatkozással arra kényszeríteni, hogy vallási gyakorlatokban kelljen részt vállalniuk: szabadon kinyilváníthatják az elutasító meggyőződésüket, elutasíthatnak bármely vallási irányzatot, továbbá nyilatkozniuk sem kell vallási hovatartozásukról és meggyőződésükről, mégpedig tehetik ezt anélkül, hogy amiatt bármiféle hátrány érné őket. [111]

Az állami semlegesség követelménye

Az állami semlegesség követelményével a vallásszabadság kapcsán már az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) is foglalkozott ítélkező tevékenysége során. Az EJEB megállapítása szerint az egyezményben részes államok lényegében a vallási pluralizmus végső garantőrei, akik pártatlanságra és semlegességre kötelesek. Ez egyúttal általános jelleggel azt is jelenti, hogy az állami aktusok nem irányulhatnak arra, hogy bármely vallást vagy vallási irányzatot legitimáljanak más irányzatokkal szemben. Továbbá, hogy az államnak gondoskodnia kell arról, hogy a konfliktusban álló felek – így az egymással szemben álló vallási mozgalmak – igyekezzenek tolerálni egymást (Sinan Isik kontra Törökország). [112]

A mélyebb értelmezés céljából érdemes visszatérni ismét a német jogtörténeti alapokhoz, még ha a vallási-világnézeti semlegesség posztulátuma nem is került bele a német alaptörvény szövegezésébe, és jogi fogalomként csak korlátozottan definiálható, [113] az alapjogi rendszerben mégis egyre fundamentálisabb [114] jelentőséggel bír. Az értelmezés szempontjából a német alkotmányjogi szisztematikának egy középutat kellene járnia, amelyet a BverfG lényegében már 1968-ban kidolgozott: eszerint a fő elv egy „neutrális, általános érvényű” értelmezési irány, amely egyúttal a vallási és világnézeti közösségek önértelmezését sem hagyja figyelmen kívül. [115] A BverfG később az úgynevezett Kirchenbausteuer-ítéletében megállapította, hogy a német alaptörvény vallásszabadságra vonatkozó szakaszai alapján levezethető egy alkotmányjogi követelmény, amely az államot vallási-világnézeti ügyekben semleges viszonyulásra kényszeríti. Eszerint egy vallási-morális meggyőződésnek sem szabad állami részről előnyben részesülnie. Különösen ilyen eset lenne, ha állami előírásokon keresztül akár közvetve egyházi hatalmi jogosítványokat terjesztenének ki olyan személyek fölött, akik egyáltalán nem is az adott vallási közösség tagjai. [116] A BverfG ismert Kreuz im Gerichtsaal-határozatában helyt adott egy alkotmányjogi panasznak, mert indokoltnak látta, hogy a panasz benyújtója – aki zsidó származású volt – vallásszabadságában sértve érezhesse magát a tárgyalóteremben elhelyezett feszület miatt. [117] Az ítélet indoklása szerint a kereszt tárgyalótermi elhelyezése általában tolerálható, mégis lehetnek olyan személyek, akik például speciális történelmi és személyes okokból ezt az azonosítást képtelenek elfogadni, és ezért ennek a kisebbségnek a figyelembevétele miatt az államnak semlegesen kell cselekednie.