Pollák Kitti

Franciaország közigazgatása, közigazgatási eljárásjoga

Pollák Kitti

Franciaország közigazgatása, közigazgatási eljárásjoga

Budapest, 2023

A TKP2020-NKA-09 számú projekt a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a Tématerületi Kiválósági Program 2020 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

Szakmai lektor

Patyi András

A kézirat lezárásának időpontja: 2022. augusztus 31.

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Pordány Katalin

Olvasószerkesztő: Kutas Éva

Korrektor: Csinta Áron

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

ISBN 978-963-531-873-5 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-874-2 (ePDF) | ISBN 978-963-531-875-9 (ePub)

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalom

Bevezetés

Franciaország közigazgatása dióhéjban

A közigazgatás fogalma

A főbb államhatalmi szervek

A végrehajtó hatalom francia szervezete, a központi közigazgatás felépítése

Franciaország területi tagozódása és a területi, helyi közigazgatás jellemzői

A közigazgatási jog és forrásai

A közigazgatási jog fogalma

A francia jogforrási hierarchia „rejtelmei”

Az alkotmányos normákat tartalmazó tömb (bloc de constitutionnalité)

A nemzetközi és európai uniós normákat tartalmazó tömb (bloc de conventionnalité)

A törvényi szintű rendelkezéseket tartalmazó tömb (bloc de légalité)

A bíróság ítélkezési gyakorlata: általános jogelveket tartalmazó tömb (principes généraux de droit, PGD)

A rendeleteket tartalmazó tömb

Az egyéb közigazgatási aktusok szintje

A törvényerejű kormányrendeletek (ordonnance) Janus-arca

A törvényerejű kormányrendelet fogalma, fajtái és történeti előzményei

A törvényerejű kormányrendelet megalkotásának előfeltételei és folyamata

A törvényerejű kormányrendeletek tartalma, alkalmazásuk gyakorisága és előnyei

A törvényerejű kormányrendeletek helye a francia jogforrási hierarchiában

A francia közigazgatási eljárásjogi kodifikáció a kezdetektől napjainkig

Fogalmi alapvetések

A közigazgatási hatósági eljárás fogalma

A kodifikáció fogalma

A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályaira vonatkozó kodifikáció alapkérdései

A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályaira vonatkozó kodifikáció célja, nehézségei és előnyei

A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályaira vonatkozó kodifikáció mélysége, nemzetközi hatások a nemzeti közigazgatási eljárásjog szabályozására

A francia Legfőbb Kodifikációs Bizottság

A Legfőbb Kodifikációs Bizottság összetétele

A Legfőbb Kodifikációs Bizottság feladatai

A francia közigazgatási hatósági eljárásjog kodifikációja a kezdetektől 2010-ig

A francia közigazgatási eljárásjogi kodifikáció kiindulópontja: „egy régi ötlet”

Az 1980-as évek: a közigazgatási eljárásjogi kodifikációs törekvések térnyerése

Az 1990-es évek: a kihagyott lehetőségek korszaka

A 2000-es évek: eredményes (?) francia közigazgatási eljárásjogi kodifikáció

2010-es évek: a Közigazgatási eljárási kódex (a CRPA)

A CRPA megalkotásának körülményei

A CRPA címe és hatálya

A CRPA felépítése és tartalma

A CRPA hiányosságai, a francia CRPA és a magyar Ákr. hasonlóságai

A francia közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszere

Alkotmányos alapok

A közigazgatási eljárások jogorvoslati rendszerének francia alapjai

A francia közigazgatási bíráskodás alapkérdései

A magyar és a francia közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerének összehasonlítása

Felhasznált irodalom

Bevezetés

A közigazgatás fejlődésének első szakaszában a jogállamiság hagyománya rendkívül erős volt a kontinentális Európában. E hagyománynak két nagy hatású modellje alakult ki: a német és a francia modell. A francia modellt követő országokban a közigazgatás hierarchizált, központosított, elszámoltatható, a köztisztviselők pedig magas szinten képzettek.[1] Franciaország a közigazgatási jog, a droit administratif szülőhazája. Jean-Bernard Auby és Lucie Cluzel-Métayer jegyzi meg, hogy a francia szerzők közt sincs azonban egységes álláspont a tekintetben, hogy a közigazgatási jog kezdeti időpontjának mely időszak jelölhető meg. Az általánosan elfogadott vélekedés az, hogy a közigazgatási jog történeti gyökerei a 18. század végén létrejövő Államtanácshoz köthetők.[2] A francia közigazgatási jog szabályozása folyamatosan fejlődött a 19. században.[3] E jogfejlődés nagy hatással volt a mediterrán országok közigazgatási jogára is.[4] Mindemellett Franciaország a kodifikáció őshazája, ahol már a 19. század elején olyan nagy jelentőségű törvénykönyvek születtek, mint a Code Civil, amely az egész európai jogfejlődésre hatott.[5] Az 1990-es évek végétől a törvényerejű kormányrendelet (ordonnance) igen kedvelt kodifikációs eszközzé vált, amely által végül a 2016. január 1-jén hatályba lépő Közigazgatási eljárási kódexet, a Code des relations entre le public et l’administration-t (a továbbiakban: CRPA) is elfogadták.

Franciaország – mint közjogi mintát adó ország – közigazgatásának elemzése a magyar és a külföldi összehasonlító közigazgatási munkákban is már a 19. század végén, a 20. század elején előtérbe került. Frank J. Goodnow Comparative Administrative Law című, 1893-ban megjelent első összehasonlító közigazgatási jogi munkájában a szerző az angol–amerikai szabályozást követően az egyes jogintézmények, témakörök vonatkozásában részletesen vizsgálta a szabályozást, így például Közigazgatási bíráskodás cím alatt elsőként a II. kötetben az angol, amerikai (190–217. oldal), majd a francia (217–240. oldal), végül a német közigazgatási bírósági rendszert (240–257. oldal) elemezte.[6]

Az amerikai összehasonlító közigazgatási jogi szakirodalom gyakorta az angolszász jogrendszerek (Egyesült Királyság és Amerikai Egyesült Államok) közigazgatásának bemutatását követően a német szabályozást megelőzve a francia rendelkezéseket ismerteti, így például H. B. Jacobini An Introduction to Comparative Administrative Law című, 1991-ben megjelent munkája is.[7] A J. G. H. René Seerden által szerkesztett, Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, A Comparative Analysis című, 2012-ben megjelent összehasonlító műben pedig már elsőként a francia közigazgatást mutatják be részletesen.[8] Továbbá a Susan Rose-Ackerman és L. Peter Lindseth által szerkesztett, Comparative Administrative Law címmel 2013-ban megjelent összehasonlító közigazgatási jogi munka is külön részletezi a francia közigazgatási bíráskodást.[9]

A francia nyelvű szakirodalomból kiemelendő a 2016-ban megjelent, Jean-Bernard Auby és Thomas Perroud által szerkesztett, Droit comparé de la procédure administrative című, az elmúlt évek egyik legnagyobb volumenű összehasonlító közigazgatási eljárásjogi munkája, amelyben a közigazgatási eljárás (közigazgatási bírósági és nem bírósági, közigazgatási eljárás) francia jellemzőit is részletesen, elkülönítve mutatják be.[10]

Ezzel párhuzamosan a 20. század első felében a magyar nyelvű összehasonlító közigazgatási munkák is részletesen vizsgálták a francia közigazgatási jogot.[11] Így például – a teljesség igénye nélkül – a francia közigazgatást, különösen a közigazgatási bíráskodást Gruber Lajos A közigazgatási bíráskodás eszméje, kellékei és alakzatai Európában, különös tekintettel Magyarországra és e kérdés parliamentáris sorsának történetére hazánkban című, 1877-ben megjelent munkája is részletesen elemzi.[12] A francia törvényszékek szervezetét és eljárását Lechner Ágoston Közigazgatási jogi jegyzetek című, 1885-ben kiadott jegyzetei részletesen bemutatják, hangsúlyozva azt, hogy: „Franciaország volt az első, amely a tulajdonképpeni közigazgatási bíróságokat felállította […].”[13] Concha Győző Politika I. című művében a 20. század elején a közigazgatási per sajátosságainál francia példákra utal.[14] Ferenczy Árpád A politika rendszere (alkotmány- és közigazgatástan) című, 1905-ben kiadott munkájában a francia közigazgatási bíráskodási rendszert és a Hatásköri Bíróságot is megemlíti.[15] Tomcsányi Móric A magyar közigazgatási jog alapintézményei című, 1926-ban kiadott művében említi meg a francia közjog új irányzatát, amely az egyéni jogvédelem fokozását és a közigazgatás demokratizálását célozza,[16] illetve ismerteti a közigazgatási aktusok francia csoportosítását is.[17] Márffy Ede Magyar közigazgatási és pénzügyi jog című munkájában még az Államtanács döntéseit is idézi, így például a közigazgatási jogviszony meghatározása kapcsán.[18] Ereky István A közigazgatási jog kialakulása Franciaországban[19] című munkája részletezi a francia közigazgatás és a közigazgatási jog jellemzőit, amelyeket a Közigazgatás és önkormányzat című művében is számtalanszor említ.[20] Martonyi János A közigazgatási bíráskodás mai rendszere Franciaországban című, 1935-ben kiadott munkájában hangsúlyozza, hogy a „közigazgatás elméletének kidolgozásában, az egyes jogintézmények dogmatikai kifejtésében a közigazgatástan nagyhírű francia tudósai – főleg az utolsó félszázadban – halhatatlan érdemeket szereztek”.[21] Mártonffy Károly A közszolgálat utánpótlása és a gyakorlati közigazgatási vizsgáról szóló törvény magyarázata című, 1935-ben született munkája is tartalmaz a francia közszolgálati kiválasztási (szelekciós) rendszerre vonatkozó kitekintést.[22] Menczer Károly fő műve A francia és olasz Államtanács szervezete és működése címmel 1937-ben jelent meg, amelyben a szerző górcső alá veszi a francia Államtanácsot.[23] Valló József A service public eszméje a mai francia közigazgatási jogban című munkájában foglalkozik többek közt a francia közigazgatási jog sajátosságaival, a bírói gyakorlat szerepével a modern francia jog kialakításában.[24] Magyary Zoltán Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. század államában című, 1942-ben megjelent művében a közigazgatási jog külföldi fejlődésének ismertetését Franciaországgal kezdi.[25]

A 20. század második felében a magyar szakirodalom viszont már csak érintőlegesen foglalkozott a francia közigazgatással, különösen is a francia közigazgatási hatósági eljárásjoggal.[26] Az 1990-as éveket követően, főként Trócsányi László elemzései után,[27] az elmúlt évtizedben azonban egyre jobban eltűnt a magyar szakirodalomból a francia közigazgatási jog,[28] különösen is a francia közigazgatási eljárási jog és a közigazgatási bíráskodás alapkérdéseinek részletes, átfogó jellegű elemzése. Jelenkori összehasonlító munkák érintőlegesen, néhol alig egy-egy oldalban vizsgálják ez utóbbi kérdéskört. Balázs István a következőt jegyzi meg Sabjanics István A közigazgatási eljárás Franciaországban című munkája[29] kapcsán: „[a] »Közigazgatási eljárási jog Franciaországban« (86. o.) című részt tekintve az erről szóló bő oldalas ismertetés szintén érintőlegesnek tűnik. E fontos, modellt alkotó ország szabályozásának leírásánál mindenképpen meg kellene különböztetni a közigazgatási szervek hatósági döntéshozatali eljárására vonatkozó jogi szabályozást, a »procédure administrative non contentieuse«-t és az egyébként a végrehajtó hatalmi ágon belül megszervezett közigazgatási bírósági eljárást, a »procédure administrative contentieuse«-t. Az első kategóriába tartozó eljárások e pont alá tartoznának, míg a másodikba sorolhatók »a közigazgatási bíráskodás« címet viselőbe (96. o.) kívánkoznak.”[30] Szintén igen rövid ismertetést tartalmaz a francia közigazgatási hatósági eljárás szabályai, kodifikációja vonatkozásában a Szamel Katalin, Balázs István, Gajduschek György és Koi Gyula által szerkesztett, az Európai Unió tagállamainak közigazgatása címmel 2011-ben megjelent összehasonlító munka is.[31]

Franciaország egyike a közigazgatási „modellt adó” államoknak, mégis Magyarországon az elmúlt évtizedekben a francia közigazgatás, közigazgatási eljárásokra vonatkozó szabályozás részletes vizsgálatára nem került sor. Mindezen jelenkori magyar szakirodalmi hiányosság, illetve a CRPA 2016. január 1-jei hatálybalépése sarkallt arra, hogy kísérletet tegyek jelen munkában a francia közigazgatási eljárásjog kodifikációs folyamatának és az elkészült kódex szabályozási rendszerének elemzésére.[32] Mindezek előtt azonban elengedhetetlennek mutatkozott két kérdéskör előzetes vizsgálata. Egyrészt a francia közigazgatás jelenlegi szervezeti rendszerének rövid áttekintése, amelyet a munka Franciaország közigazgatása dióhéjban című fejezetében találunk, hisz e szervek alkalmazzák a közigazgatási eljárások során a CRPA-t. Másrészt a közigazgatási jog forrásai, a francia jogforrási hierarchia ismerete nélkül nehezen érthető meg a törvényerejű kormányrendelet (ordonnace) közigazgatási eljárásogi kodifikációban betöltött szerepe. Evégett és tekintettel arra, hogy a francia jogforrási rendszert részletesen egyetlen magyar szakirodalom sem ismerteti, e hiányosság pótlására is szolgál A közigazgatási jog és forrásai című fejezet. Végül A francia közigazgatási eljárásjogi kodifikáció a kezdetektől napjainkig című fejezetben, a közigazgatási eljárásjogi kodifikáció történeti előzményeinek áttekintése előtt az alapvető fogalmakat – így a közigazgatási eljárás és kodifikáció fogalmát – tisztázzuk, és a közigazgatási eljárásjogi kodifikáció nehézségeit, előnyeit és célját mutatjuk be. Külön alfejezetben ismertetjük a francia Legfőbb Kodifikációs Bizottság kiemelt szerepét a CRPA megszületésében. Ezt követően tízéves periódusokra bontva találjuk a francia közigazgatási eljárásjogi kodifikáció mérföldköveit. Ezen időbeli tagolás átláthatóbbá és megfoghatóbbá teszi a vizsgált korszakok kodifikációs törekvéseit. A CRPA szabályainak és a francia közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerének részletes ismertetésével zárul az utolsó fejezet és a munkánk is.

Előre kell bocsátani azt, hogy számos kihívás mutatkozott a monográfia megírása során. Egyike ennek maga a francia jogi terminológiának (annak 30–40 évvel ezelőtt használt kifejezéseinek, szerkezeteinek), a francia államnak és a francia jogi kultúrának az értelmezése.[33] A francia kifejezések fordítása, magyar megfelelőjének megtalálása igazi erőpróbát jelentett, tekintettel arra, hogy a francia közigazgatási jog, a francia állam berendezkedése igen eltérő a magyartól. Azokban az esetekben, ahol nem értettünk egyet a korábbi magyar fordításokkal, indokolással együtt új kifejezés használatát javasoltuk.

A kutatás az összehasonlító jog, az összehasonlító közigazgatási jog eszköztárával dolgozott.[34] A munka egyes részei jogdogmatikai kutatásként is azonosíthatók, míg más pontjain a történeti megközelítés is megjelenik. Herbert Küpper szavaival egyetértve „[a] meglévő helyzet felméréséhez tartozik a múlt bevonása is. Csak akkor leszünk képesek megérteni a mai állapot valódi mibenlétét, ha tudjuk, hogyan jött létre.”[35] Az empirikus kutatás szempontjából hangsúlyos szerepet kap a monográfiában a francia Államtanács és Alkotmánytanács döntéseinek feldolgozása is, tekintettel arra, hogy Franciaországban sokáig a közigazgatási bíróságok, így különösen is az Államtanács ítéleteiből lehetett következtetni, értelmezni a közigazgatási hatósági eljárási szabályokat.[36]

[1] Szamel et al. 2011: 26–27.

[2] Auby – Cluzel-Métayer 2012: 5. Lásd továbbá Temesi 2018: 48–49.

[3] Truchet 2017: 11.

[4] Szamel et al. 2011: 26.

[5] Robineau 1995: 110–116.

[6] Goodnow 1893.

[7] Jacobini 1991.

[8] Auby – Cluzel-Métayer 2012: 5–39.

[9] Massot 2013: 415–425.

[10] Saunier 2016: 71–85.

[11] A külföldi hatások értékelését lásd Koi 2014: 269–335.

[12] Gruber 1877: 141–180.

[13] Lechner 1885: 220–223.

[14] Concha 1905: 112–126.

[15] Ferenczy 1905: 443–445.

[16] Tomcsányi 1926: 54–55.

[17] Tomcsányi 1926: 150–156.

[18] Márffy 1926: I. 12.

[19] Ereky 1925.

[20] Ereky 1939.

[21] Martonyi 1935: 1.

[22] Mártonffy 1935: 37–55. Mártonffy Károly A magyar közigazgatás megújulása című munkájában is utal francia művekre. Mártonffy 1939: 29–34.

[23] Menczer 1937.

[24] Valló 1940: 7–157.

[25] Magyary 1942: 86–89.

[26] Az 1980-as években a francia közigazgatás struktúráját, a francia közszolgálati rendszert nem összehasonlító, hanem inkább leíró jelleggel ismertették. Lásd Ferenczy 1982: 250–269; Balázs 1988a: 36–47.

[27] Így különösen is: Trócsányi 1988: 755–765; Trócsányi 1992: 44–53.

[28] A francia közigazgatás általános ismertetését lásd a 2000-es évekből: Lőrincz Lajos: Franciaország közigazgatása. In Lőrincz 2006: 139–170. A 2000-es éveket követően a francia közigazgatási szervezeti kérdésekre, a francia önkormányzati rendszerre fókuszál Balázs István. Lásd Balázs 2016a: 16–39.

[29] Sabjanics 2015: 86–87.

[30] Balázs 2016c: 148–157. Megjegyzendő, hogy e hiányosságot Gerencsér 2017 második kiadása sem pótolta.

[31] Lőrincz 2011: 261.

[32] Jelen monográfia egy részével már PhD-értekezésem is részint foglalkozott. Lásd Pollák 2019.

[33] Egyetértünk azzal az állásponttal, hogy ilyen jellegű kutatás megfelelő nyelvismeret nélkül nem is végezhető el. Erre hívja fel több munka is a figyelmet, lásd például Lőrincz Lajos: Összehasonlítás a közigazgatásban. In Lőrincz 2006: 12.

[34] Péteri 2010: 154–168; Fekete 2015: 419–451; Fekete 2011.

[35] Küpper 2014: 3.

[36] Erre hívja fel a figyelmet Balázs István is. Balázs 2017: 47.

Franciaország közigazgatása dióhéjban

Franciaország közigazgatásának átfogó ismertetése során elsőként a közigazgatás fogalmát (A közigazgatás fogalma alfejezet), ezt követően a főbb államhatalmi szerveket (A főbb államhatalmi szervek alfejezet) mutatjuk be. A végrehajtó hatalom francia szervezete, a központi közigazgatás felépítése című alfejezet már a végrehajtó hatalom francia szerkezetére és a központi közigazgatás jelenkori felépítésére fókuszál. A fejezet második része a francia területi és helyi közigazgatás elemzésével (Franciaország területi tagozódása és a területi, helyi közigazgatás jellemzői című alfejezet) zárul.[37]

A közigazgatás fogalma

A magyar szakirodalom a közigazgatás fogalmát a következőképp határozza meg: a modern politikai államokban a végrehajtó hatalom részeként, de a (szűk értelemben vett) kormányzástól megkülönböztetve, az állam magjaként megjelenő (az állami közhatalmat közvetlenül éreztető) komplex (jogalkotó és jogalkalmazó, döntés-előkészítő, döntéshozó, végrehajtó, ellenőrző, szervező) igazgatási (mások magatartását befolyásoló) tevékenység, amely a törvényeknek (tágabban: a jognak) alávetetten, más szervezetektől elkülönült szervezetrendszer által, közszolgáltatások nyújtásának megszervezésével, illetve az állami impérium birtokában végzett igazgatással az állam feladatainak tényleges megvalósítását eredményezi.[38] Más megfogalmazásban a közigazgatás sajátos állami tevékenység, amelyet sajátosan felépített szervezetben dolgozó, sajátos karakterállományú szakemberállomány lát el.[39]

A francia szakirodalom a közigazgatás fogalmát a fenti definíciókhoz igen hasonlóan fogalmazza meg. A közigazgatás francia meghatározása szerint közigazgatási szerv vagy néha polgári jogi személy által végzett tevékenység, amely adott esetben közhatalmat gyakorolva jár el a közérdek szükségleteinek kielégítése érdekében. Ezen definícióhoz két megjegyzést fűznek a francia szerzők: egyrészt a francia „administration” szó alatt tág értelemben igazgatást értünk, amely lehet közigazgatás, illetve magánigazgatás is. A francia „administration” szó szűk értelemben a közigazgatást (administration publique) jelenti. Ekként jelenik meg a közigazgatás (közigazgatási szervek) az egyes jogszabályok címében is, így például az új Közigazgatási eljárási kódex (CRPA) címében is. A fogalomhoz fűzött kiegészítő második megjegyzés az, hogy a francia „Administration” szó, a nagybetűvel kezdődő igazgatás azon szervek összességét jelenti, amelyek közfeladatot látnak el.[40]

A francia közigazgatás jellemzője a közigazgatás törvény alá rendeltsége,[41] közigazgatási rendszerének centralizáltsága a decentralizációs törekvések ellenére is és Franciaország területi összetettsége, amelyet a Franciaország területi tagozódása és a területi, helyi közigazgatás jellemzői című alfejezet mutat be. A félprezidenciális rendszer szintén meghatározó eleme a francia közigazgatásnak, amelyet A végrehajtó hatalom francia szervezete, a központi közigazgatás felépítése című alfejezetben tekintünk át. A közigazgatás, illetve a közigazgatási jog formálásában az Államtanácsnak kiemelt speciális szerepe van.[42] A francia közigazgatási jog kevésbé formalizált korábbi jellege szintén erősen hat a közigazgatás működésére.[43]

Jelen fejezet a francia közigazgatás teljes átfogó elemzését nem végzi el, hisz ebben az esetben többszöröse lenne a monográfia terjedelme a jelenleginek, hanem a francia közigazgatási szervezetrendszer jelenlegi állapotáról kívánunk inkább rövid összképet adni. Látható lesz, hogy számtalan jogszabály-módosítást követő változás történt e területen az elmúlt években. A francia közigazgatási szervezet rendszerszintű elemzésében az egyes szervek feladat- és hatásköreit és egymással való viszonyát is bemutatjuk. Mindezek előtt azonban két megjegyzést szükséges tennünk. Elsőként azt, hogy a közigazgatás szervezetrendszere és működése nehezen érthető meg a főbb francia államhatalmi szervek ismerete nélkül, így elsőként A főbb államhatalmi szervek című alfejezetben ezt elemezzük röviden. Második hozzáfűznivalónk pedig az, hogy a közigazgatás egy igen jelentős területéről nem szól a jelen munka, ez a közigazgatás fogalmában is megjelenő sajátos karakterállományú szakemberállomány, a közigazgatás személyi állománya. E témakört azonban a hazai szakirodalom is rendszeresen, részletesen feldolgozza.[44] Annyit jegyeznénk meg csak, hogy jelentős kodifikációnak lehetünk szemtanúi a 2022-es évben e területen is, hiszen 2022. március 1-jén hatályba lépett a Közszolgálat általános törvénykönyve (Code général de la fonction publique), amelyet – a CRPA-hoz hasonlóan – szintén törvényerejű kormányrendelet (ordonnance) útján kodifikáltak.[45]

Franciaországban a közszolgálat három fő típusa különböztethető meg: az állami tisztviselők (fonction publique de l’État), a területi tisztviselők (fonction publique territoriale) és az egészségügyi köztisztviselők (fonction publique hospitalière). 2019 végén a közszolgálat létszáma 5,61 millió fő, ezáltal a francia közszolgálat lakosságarányosan a világ egyik legnagyobb közszolgálata.[46] Emellett közfeladatot lát el még számos közintézmény, amelynek alkalmazottai nem tartoznak a közszolgálat három fő típusába.

A Közszolgálat általános törvénykönyvének hatálybalépéséig a köztisztviselők jogairól és kötelezettségeiről szóló általános szabályokat tartalmazó úgynevezett Le Pors-törvény[47] mellett a közszolgálatot ellátó személyek három fő típusának jogállására külön-külön törvény vonatkozott.[48] A Közszolgálat általános törvénykönyve egy jogszabályba kodifikálta e külön törvényeket, az általános szabályokat tartalmazó Le Pors-törvényt és a közszolgálatra vonatkozó legújabb törvényi rendelkezéseket is, így például a közszolgálat átalakításáról szóló 2019. augusztus 6-i 2019-828 számú törvényt[49] is.

Végül kiemelendő, hogy a francia közigazgatás sajátosságai közé tartozik a köztisztviselők képzésének rendszere is. A közigazgatás felső vezetői (így például a prefektusok egy része), de a közigazgatási bíróságok bírái is főként az Ecole Nationale d’Administrationon (E.N.A.)[50] végzettek közül kerültek ki. Az E.N.A. 2021. december 31-ig működött. 2022. január 1-jétől az E.N.A. képzési palettáját átvéve, azt kibővítve a Nemzeti Közszolgálati Intézet (L’Institut national du service public, francia rövidítése: INSP) feladata a közszolgálati alapképzés mellett a szakképzések biztosítása, az állami vezető tisztviselők képzése.[51]

A főbb államhatalmi szervek

Franciaország jelenleg hatályos Alkotmányát 1958. október 4-én fogadták el. Jelmondata: „Szabadság! Egyenlőség! Testvériség!” Franciaország unitárius államszerkezettel rendelkező ország, amelynek államformája köztársaság, kormányformája pedig félprezidenciális. E rendszerben a köztársasági elnök – a jelentősebb jogosítványokat megtartva – a végrehajtás, a közigazgatás irányításának hatalmát megosztja a kormányfővel (miniszterelnökkel). A francia 1958-as V. köztársaság kormányzati rendszerét szokták a félprezidenciális rendszer tipikus példájaként említeni. A funkcionális hatalommegosztást Franciaországban az 1. ábra foglalja össze.

Franciaországban a törvényhozó hatalmi ág a kétkamarás Parlament, amely a Nemzetgyűlésből (Assemblée nationale) és a Szenátusból (Sénat) áll. A Parlamentre vonatkozó legfontosabb szabályok a francia Alkotmányban (24–33. cikke) találhatók.[52]

A Nemzetgyűlést, a francia Parlament alsóházát a közvetlenül öt évre választott 577 képviselő (députés) alkotja, akiket a választópolgárok a köztársasági elnök választását követően, kétfordulós rendszerben, egyéni választókerületekben választanak.[53] A legutóbbi választások 2022. június 12-én és 19-én voltak, amelyen Emmanuel Macron elnök pártszövetsége, az Ensemble! (Együtt!) szerezte meg a legtöbb képviselői helyet, de nem szerzett abszolút többséget a Nemzetgyűlésben.[54]

1. ábra: A funkcionális hatalommegosztás Franciaországban

Forrás: a https://le-democrate.fr/les-recours-en-justice/ honlapon található ábra alapján a szerző szerkesztése

A francia Szenátus a francia Parlament felsőháza, amelyet 348 szenátor alkot, akiket közvetve 160 ezer elektor választ meg hat évre. 2011-től a mandátumok felét háromévente megújítják. A Szenátus egyrészt a helyi-területi közösségek képviseletét látja el, másrészt a Franciaországon kívül letelepedett francia állampolgárok intézményes képviselethez juttatását szolgálja. Igaz, az előbbi cél a dominánsabb.[55] A legutóbbi szenátorválasztás 2020-ban volt, és a republikánus képviselőkből álló csoport rendelkezik a legtöbb székkel a Szenátusban.[56]

A francia Parlament alkotja (kezdeményezi és fogadja el) a törvényeket (loi), illetve ellenőrzi a kormány működését. Kiemelendő, hogy ha a Szenátus és a Nemzetgyűlés tagjaiból felállított vegyes bizottság sem jut megegyezésre egy vitatott törvényjavaslat szövegét illetően, akkor a kormánynak lehetősége van arra, hogy végleges döntésre kérje fel a Nemzetgyűlést, így gyakorlatilag a Nemzetgyűlés az „utolsó szó” jogán dönthet a törvényjavaslatról. Mindazonáltal megjegyzendő az is, hogy a Nemzetgyűlést a köztársasági elnök fel is oszlathatja, míg a Szenátus nem oszlatható fel a köztársasági elnök által.[57] A kormány feletti ellenőrzési jogköröket főként a Nemzetgyűlést látja el (bizalmatlansági indítvány, bizalmi szavazás útján).

A Nemzetgyűlés elnöke, a Szenátus elnöke, illetve legalább hatvan nemzetgyűlési képviselő vagy hatvan szenátor kezdeményezheti az Alkotmánytanácsnál (Conseil Constitutionnel) egy törvény Alkotmánnyal való összhangjának felülvizsgálatát a törvény kihirdetése előtt.

A francia Alkotmánytanácsot (Conseil Constitutionnel)[58] az V. köztársaság Alkotmánya hívta életre. Az Alkotmánytanácsnak kilenc tagja van, akiknek a megbízatása kilenc évre szól. Az Alkotmánytanács tagjainak egyharmadát háromévente megújítják. A kilenc tag közül hármat a köztársasági elnök, hármat a Nemzetgyűlés elnöke, hármat pedig a Szenátus elnöke nevez ki. A kilenc tagon felül a törvény erejénél fogva, ex officio az Alkotmánytanács testületének tagjai a korábbi köztársasági elnökök is.[59] A 2008. július 23-i alkotmánymódosítás[60] és a 2010. július 23-i 2010-837 számú törvény[61] óta az alkotmánybírói jelölésre is az Alkotmány 13. cikkének utolsó bekezdésében előírt eljárás vonatkozik, azaz a jelölteket a Nemzetgyűlés és a Szenátus alkotmányjogi bizottságai meghallgatják, és véleményt mondanak a jelöltről. A kinevezési eljárás nem folytatható le, ha a Parlament egyes házainak alkotmányjogi bizottságában a jelölt alkalmasságára leadott nemleges szavazatok száma eléri az egyes bizottságok tagjainak háromötödét; ilyen vétóra még nem került sor. A Nemzetgyűlés, illetve a Szenátus általi jelöltet csak az érintett ház alkotmányjogi bizottsága hallgatja meg. Az Alkotmánytanács tagjai hivatalba lépésük előtt esküt tesznek a köztársasági elnök előtt. Az Alkotmánytanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki.

Franciaországban az alkotmánytanácsi tagsághoz nem írnak elő sem életkorra, sem képzettségre vonatkozó követelményt. Legutóbb számos dilemmát vetett fel e szabály, mert általában az Alkotmánytanács tagjává jogászprofesszorokat neveznek ki, ezzel szemben 2022. március 1-jétől az Alkotmánytanács tagja lett – a köztársasági elnök által javasolt – Gourault Jacqueline, aki 2018 óta a területi kohézióért és a helyi önkormányzatokkal való kapcsolattartásért felelős miniszter volt, és aki kizárólag történelem és földrajz alapszakos diplomával rendelkezik.[62]

A francia Alkotmánytanács tagjainak függetlenségét számos szabály biztosítja: kinevezésük visszavonhatatlan, megbízatásuk nem újítható meg, szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak rájuk, így például – az Alkotmány 57. cikke értelmében – nem lehetnek miniszterek, szenátorok vagy nemzetgyűlési képviselők.

A francia Alkotmánytanács hatáskörei a következők: az Alkotmánytanács normakontroll-eljárást folytathat le. Egyrészt előzetes normakontroll-eljárás során az Alkotmánytanács egy adott törvény Alkotmánnyal való összhangját a priori vizsgálja meg. Ezen eljárás lefolytatása kötelező az organikus törvények (lois organiques) és a Parlament mindkét kamarájának házszabálya esetében. Nem kötelező ez az eljárás az egyszerű, rendes törvény kihirdetése, illetve nemzetközi kötelezettségvállalás jóváhagyása előtt. Mindazonáltal ezekben az esetekben is – mint már említettük – a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a Nemzetgyűlés elnöke vagy a Szenátus elnöke, illetve legalább hatvan nemzetgyűlési képviselő vagy hatvan szenátor előzetes normakontroll-eljárás lefolytatására vonatkozó kérelmet terjeszthet elő. Az Alkotmánytanács másik kiemelkedő jelentőségű hatásköre az úgynevezett előzetes alkotmányossági kérdés (question prioritaire de constitutionnalité) vizsgálata, amelyet a 2008. július 23-i alkotmánymódosítás vezetett be: ezen eljárás során – 2010. március 1-je óta – a bírósági eljárás során bármely fél megkérdőjelezheti a jogszabályi rendelkezések alkotmányosságát azon az alapon, hogy az sérti a francia Alkotmány által biztosított jogait. Az ügy kizárólag akkor utalható az Alkotmánytanács elé, ha ezt az Államtanács vagy a Semmítőszék (Cour de cassation) jóváhagyja. Ha az adott kérdést az Államtanács vagy a Semmítőszék az Alkotmánytanács elé terjeszti, akkor erről az Alkotmánytanácsnak három hónapon belül döntést kell hoznia.

Az Alkotmánytanács a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a két házelnök vagy hatvan nemzetgyűlési képviselő, illetve hatvan szenátor megkeresésére, amennyiben úgy határoz, hogy egy nemzetközi szerződés valamelyik kikötése ellentétes az Alkotmánnyal, akkor az adott nemzetközi szerződést csak az Alkotmány módosítása után lehet megerősíteni vagy jóváhagyni.

Az Alkotmány 41. cikke értelmében, ha egy jogalkotási eljárás során úgy tűnik, hogy egy törvényjavaslat nem olyan tárgykörben született, amelyet törvénynek kell szabályoznia, vagy ellentétes az Alkotmány 38. §-a alapján adott felhatalmazással, a kormány vagy a Nemzetgyűlés, illetve a Szenátus elnöke tiltakozhat ez ellen. Ha a kormány és az érintett házelnök között nincs egyetértés, akkor bármelyikük kérésére az Alkotmánytanács dönt erről a kérdésről nyolc napon belül.

Az Alkotmánytanács továbbá dönt a köztársasági elnök választásának és a népszavazásoknak a jogszerűségéről, és kihirdeti az eredményeket. Ezenkívül dönt a Parlament mindkét kamarája képviselői megválasztásának jogszerűségéről, valamint a megválaszthatóságra és az összeférhetetlenségre irányadó szabályokról.

Az Alkotmány 16. cikke értelmében, „[a]mikor a Köztársaság intézményeit, a nemzeti függetlenséget, az ország területi épségét vagy a nemzetközi kötelezettségek végrehajtását súlyos és közvetlen veszély fenyegeti, és amikor megbénul az alkotmányos közhatalmi szervek szabályos működése, a köztársasági elnök – miután hivatalosan kikérte a miniszterelnök, a két házelnök, valamint az Alkotmánytanács véleményét – a körülményekkel összhangban meghozza a szükséges intézkedéseket”. A 2008-ban elfogadott alkotmánymódosítás a rendkívüli köztársasági elnöki jogkör gyakorlására határidőket szabott: a rendkívüli köztársasági elnöki jogkör gyakorlásának megkezdésétől számított harminc nappal a Nemzetgyűlés elnöke, a Szenátus elnöke, hatvan nemzetgyűlési képviselő vagy hatvan szenátor megkeresésére az Alkotmánytanács megvizsgálhatja, hogy a rendkívüli köztársasági elnöki jogkör gyakorlásának feltételei továbbra is fennállnak-e. A rendkívüli köztársasági elnöki jogkör gyakorlásának megkezdésétől számított 60 napot követően viszont az Alkotmánytanács hivatalból köteles e kérdéskört megvizsgálni.[63]

Az Alkotmánytanács további egyéb hatáskörökkel is rendelkezik, így például a kormány megkeresésére megállapíthatja a köztársasági elnök akadályoztatását. Az Alkotmánytanács határozata mindenkire kötelező, ellene jogorvoslattal élni nem lehet. Az Alkotmánytanács nem része sem a rendes bírósági, sem a közigazgatási bírósági szervezetrendszernek.

A francia bírósági szervezetrendszer tekintetében elsőként kiemelendő az, hogy a francia jogrendszer szinte teljes mértékben megvalósította a jogrendszer dualizmusát. Elkülöníthetünk közigazgatási bírósági szervezetrendszert (ordre administratif) és rendes bírósági szervezetrendszert (ordre judiciaire).[64] E különválasztásnak történelmi és technikai magyarázata is van. A technikai okok igen egyszerűek: a francia jogtudomány alapvető tételnek tartja, hogy a közigazgatási jogot sajátosságai miatt a legjobban azok a bíróságok értelmezhetik, amelyek hagyományosan részt vettek annak kidolgozásában. További érv az is, hogy a közigazgatási bírák mélyebb közigazgatási jogi ismeretekkel rendelkeznek, mint a rendes bíróságok bírái, és a közigazgatási jog alkalmazásához, a közigazgatási jogvitákban való döntéshez pedig nemcsak a speciális jogszabályok ismerete szükséges, hanem elengedhetetlen a közigazgatás szervezetének, működésének mélyreható ismerete is.[65]

A különválasztás történelmi tradícióval is magyarázható;[66] amely egészen 1790-ig nyúlik vissza. Az 1790. augusztus 16-i törvény[67] 13. cikke kimondta, hogy a bírósági funkciók elkülönülnek, és mindig is elkülönülve maradnak a közigazgatási funkcióktól. A bírák – hivatali visszaélés bűntette nélkül – se nem zavarhatják meg a közigazgatási szervek működését, se nem idézhetik maguk elé a közigazgatási tisztviselőket tevékenységükkel kapcsolatosan.[68] Ezt erősítette meg a III. év fructidor havának 16. napján kelt rendelet is, amely kimondta, hogy a keresetet azon a bíróságon kell előterjeszteni, amelyik ismeri a közigazgatási aktusokat, bármilyen természetű ügyről is legyen szó.[69] A közigazgatási bíróságok itt már a közigazgatás részeként jelentek meg. Abban az esetben pedig, ha a közigazgatási bírósági szervezet és a rendes bírósági szervezet között jogvita merült fel a tekintetben, hogy mely bírósági szervezet jogosult elbírálni az ügyet, akkor e vitát a Hatásköri Bíróság (Tribunal des Conflits) döntötte és dönti el mind a mai napig. A 2. ábra mutatja be a jelenlegi francia bírósági szervezetrendszert.

2. ábra: Bírósági szervezetrendszer Franciaországban

Forrás: a francia Igazságügyi Minisztérium honlapjának organigramja (www.justice.gouv.fr/organisation-de-la-justice-10031/), a Semmítőszék honlapján elérhető organigram (www.courdecassation.fr/files/files/Pr%C3%A9sentation/L’organisation%20de%20la%20justice%20fran%C3%A7aise.pdf), a francia Büntetőeljárásról szóló törvénykönyv (Code de Procédure Pénale), a Polgári perrendtartásról szóló törvénykönyv (Code de procédure civile) és a Rendes bírósági szervezetrendszerről szóló törvénykönyv (Code de l’organisation judiciaire) alapján a szerző szerkesztése

A Hatásköri Bíróság (Tribunal des conflits) dönt a rendes bíróságok és a közigazgatási bíróságok közti hatásköri vitában.[70]

A közigazgatási bírósági szervezetrendszert A francia közigazgatási bíráskodás alapkérdése című alfejezetben mutatjuk be. A rendes bírósági szervezetrendszer tekintetében külön kell választani a büntetőügyekben eljáró bíróságokat, illetve a polgári ügyekben eljáró bíróságokat.

2020. január 1-jétől[71] az úgynevezett rendes bíróságok (Tribunal judiciaire) járnak el első fokon polgári és büntetőügyekben egyaránt. A Rendes bírósági szervezetrendszerről szóló törvénykönyv L211-1. cikke alapján e bíróságokat abban az esetben, ha büntetőügyben járnak el, vagy büntetőbíróságnak, vagy rendőrbíróságnak nevezzük.

Büntetőügyekben első fokon tehát eljárhatnak egyrészt büntetőbíróságok (Tribunal correctionnel). E bíróságok azon vétségek (délits) esetén ítélkeznek, amelyek legfeljebb 10 év szabadságvesztéssel vagy 3750 euró vagy ennél nagyobb összegű pénzbüntetéssel büntetendők. Az ennél kisebb büntetési tételt tartalmazó szabálysértési ügyekben az úgynevezett rendőrbíróságok (Tribunal de police) járnak el. A legsúlyosabb bűncselekmények (crimes) – amelyek akár életfogytig tartó szabadságvesztéssel is büntethetők – esetén az esküdtszékek (Cour d’assises)[72] ítélkeznek. Megyei (département) szinten találhatók az Esküdtszékek, amelyek nem állandó összetételű bíróságok: három hivatásos bíróból, valamint a hat kisorsolt állampolgárból állnak. A 2019-es rendes bírósági szervezetrendszerre vonatkozó reform kísérleti jelleggel bevezette az úgynevezett Cour criminelle-eket, amelyek olyan büntetőügyekben döntenek, amelyek esetén a megvalósított bűncselekmény büntetési tétele 15–20 év szabadságvesztés. E bíróságokon öttagú, kizárólag bírákból álló tanácsban zajlik az ítélkezés. A kiskorúak által elkövetett bűncselekményeket pedig külön bíróság (Tribunal pour enfants) vizsgálja.

Polgári ügyekben első fokon eljárhatnak egyrészről a rendes bíróságok (Tribunal judiciaire). 2020. január 1-je előtt a 10 ezer eurót meg nem haladó pertárgy értékű, magánfelek közötti jogvitákban a 285 helyi bíróság (Tribunal d’instance) egyike járt el, míg efölötti összeg esetén a 164 Tribunal grande instance egyike járt el. E két bírói fórum összeolvadt, és 2020. január 1-jétől az úgynevezett rendes bíróság (Tribunal judiciaire) jár el magánfelek közötti jogvitákban a pertárgy értékétől függetlenül. Abban az esetben, ha a helyi bíróság (Tribunal d’instance) és a Tribunal grande instance ugyanabban a városban volt, a bíróság elnevezése rendes bíróság (Tribunal judiciaire) lett. Míg ha a helyi bíróság (Tribunal d’instance) és a Tribunal grande instance nem ugyanabban a városban volt, akkor a helyi bíróság (Tribunal d’instance) a rendes bíróság (Tribunal judiciaire) kirendeltségeként működik tovább az adott városban, amelyet franciául jelenleg Tribunal de proximitének hívunk.

A rendes bíróságok járnak el továbbá családjogi jogvitákban (így például válás esetén), családi állapottal kapcsolatos ügyekben és ingatlanon fennálló dologi jogra vonatkozó jogvitákban. A rendes bíróságok első és végső soron döntenek az 5000 eurót el nem érő polgári peres jogviták esetén. A rendes bíróságok csak akkor járhatnak el, ha más speciális bíróságnak nincs hatásköre az adott ügyben eljárni. Specializált bíróságként járnak el első fokon például a kereskedelmi bíróságok (Tribunal de commerce), amelyek a kereskedőkkel vagy kereskedelmi vállalatokkal kapcsolatos ügyekben ítélkeznek. Továbbá a munkaügyi tanácsok (Conseil de prud’hommes) járnak el munkaügyi (a munkáltatók és a munkavállalók között munkaszerződések kapcsán felmerülő) jogvitákban.

Másodfokon a fellebbviteli bíróságok (Cours d’appel) bírálják el az elsőfokú bíróságok által már meghozott ítéletek elleni fellebbezéseket. Franciaországban harminchat fellebbviteli bíróság működik, amely kizárólag hivatásos bírákból áll. Az Esküdtszék ítéletei elleni fellebbezéseket a Fellebbviteli Esküdtszék (Cour d’assises d’appel) tárgyalja, amelyet a 2000. június 15-i 2000-516 számú, ártatlanság vélelméről szóló törvény[73] hozott létre.

Végül a felülvizsgálati ügyekben a rendes bírósági szervezetrendszer tetején található párizsi székhelyű Semmítőszék (Cour de cassation) jár el. Abban az esetben, ha a Semmítőszék úgy ítéli meg, hogy a megtámadott határozat jogszabálysértő, akkor azt megsemmisíti, és új eljárásra utasítja az adott alsóbb fokon eljáró bíróságot. A Semmítőszék nem vizsgálja felül az ügy tárgyát képező tényállási elemeket, csak a jogkérdést vizsgálja meg, és döntésével biztosítja az egységes ítélkezési gyakorlatot. Továbbá egy peres eljárás során, ha egy olyan új jogkérdéssel szembesülnek a bíróságok, amely értelmezési nehézséget okoz, akkor az alsóbb fokú bíráknak lehetőségük van a döntésük meghozatala előtt felvilágosítást, „véleményt” kérni a Semmítőszéktől. A Semmítőszék hatáskörébe tartozik továbbá annak vizsgálata is, hogy az előzetes alkotmányossági kérdés (question prioritaire de constitutionnalité) Alkotmánytanácshoz való továbbításának feltételei fennállnak-e.

A végrehajtó hatalom francia szervezete, a központi közigazgatás felépítése

Franciaország – mint már említettük – a félprezidenciális kormányforma modellországa: a végrehajtó hatalom megoszlik a köztársasági elnök (Président de la République) és a miniszterelnök (Premier ministre) között.[74]

Franciaországban a végrehajtó hatalom része a köztársasági elnök.[75] A választópolgárok a francia köztársasági elnököt közvetlenül öt évre választják, amelynek betöltése két egymást követő ciklusig lehetséges csak. A köztársaságielnök-választásnak az a jelölt a nyertese, aki a leadott szavazatok abszolút többségét megkapta. Ha ezt az első fordulóban senki sem kapja meg, tizennégy nappal később a második fordulóra kerül sor. Ezen csak az a két jelölt indulhat, aki az első fordulóban – a kedvezőbb helyet elérő jelöltek esetleges visszalépése után – a legtöbb szavazatot kapta. A második fordulóban a szavazatok többségét megszerző jelölt lesz a köztársasági elnök, amely eredményt az Alkotmánytanács hirdeti ki. A legutóbbi elnökválasztás 2022-ben volt, a köztársasági elnök ismét Emmanuel Macron lett.[76]

A köztársasági elnök felelősségéről az Alkotmány 67. és 68. cikke a következőképp rendelkezik: a köztársasági elnök megbízatása alatt nem vonható felelősségre a megbízatásával összefüggő, általa végzett cselekmények miatt. Ez alól két kivételt tesz az Alkotmány: egyrészt ha a köztársasági elnököt a Nemzetközi Büntetőbíróság elé idézik (Alkotmány 53–3. cikk), másrészt ha az Alkotmány 68. cikke szerinti felelősségre vonási eljárás megindul ellene. Ebben az esetben a köztársasági elnök felmentéséről a Parlament – amely mint Felső Bíróság (Haute Cour) jár el – dönt. A köztársasági elnök felelősségre vonása csak akkor kezdeményezhető, ha a köztársasági elnök nem látta el a feladatait, és nyilvánvalóan alkalmatlan arra, hogy ellássa megbízatását. A Felső Bíróságot a Nemzetgyűlés elnöke elnökli, és a Felső Bíróság egy hónapon belül, titkos szavazással dönt a felmentésről. Döntése azonnal hatályossá válik.

Az Alkotmány 7. cikke arról is rendelkezik, hogy mi történik abban az esetben, ha a köztársasági elnök funkciójának ellátása bármely okból akadályozva lenne (így például a köztársasági elnök halála esetén), vagy ha az Alkotmánytanács a kormány megkeresésére megállapítja a köztársasági elnök akadályoztatását. Ebben az esetben átmenetileg a Szenátus elnöke gyakorolja korlátok között a köztársasági elnöki jogköröket, ha pedig ő is akadályoztatva van, akkor a kormány. Az V. köztársaság előtt ebben az esetben a Nemzetgyűlés elnöke járt el, de az V. köztársaság hajnalán az alkotmányozók a köztársasági elnök jogköreinek folytonosságát szerették volna mindenképpen azzal is biztosítani, hogy nem a Nemzetgyűlés, hanem a Szenátus elnökét nevezték meg a köztársasági elnöki jogkörök ideiglenes gyakorlójaként. Ez amiatt is indokolt volt, mert míg a köztársasági elnök a Nemzetgyűlést feloszlathatja, és azután is megtörténhet az az eset, hogy a funkcióit nem tudja ellátni, a Szenátust nem oszlathatja fel.

A köztársasági elnökként eljáró Szenátus elnöke viszont korlátozott elnöki jogkörrel rendelkezik, mert nem írhat ki népszavazást egy törvényjavaslatra vonatkozóan, nem oszlathatja fel a Nemzetgyűlést, és nem kezdeményezhet alkotmánymódosítást.

Abban az esetben, ha az Alkotmánytanács megállapítja, hogy a köztársasági elnök véglegesen akadályoztatva van jogköreinek gyakorlásában, vagy a köztársasági elnöki tisztség megüresedett, akkor a megüresedés kezdetétől, illetve az akadályoztatás véglegességének hivatalos megállapításától számítva legelőbb húsz napon, de legkésőbb harmincöt napon belül meg kell tartani a köztársasági elnöki választásokat (kivéve, ha az Alkotmánytanács vis maior esetét állapítja meg). A Szenátus elnöke eddig két alkalommal gyakorolta átmenetileg a köztársasági elnöki jogköröket: először 1969 áprilisában, amikor Charles de Gaulle lemondott, miután az általa kezdeményezett referendumot, amely a Szenátus reformjára vonatkozott, a francia nép nem támogatta. Másodszor pedig 1974 áprilisában Georges Pompidou halála miatt vált szükségessé az, hogy a Szenátus elnöke a köztársasági elnöki jogköröket átmenetileg gyakorolja.

A köztársasági elnök megbízatása megszűnik tehát megbízatási idejének lejártával, halálával, lemondásával, köztársasági elnöki tisztségtől való megfosztásával, végleges akadályoztatásának megállapításával.

A köztársasági elnök megbízatása alatt nem vonható felelősségre a megbízatásával össze nem függő, általa végzett cselekmények miatt sem, nem idézhető tanúnak, nem vádolható meg büntetőeljárásban. Az eljárásokra vonatkozó határidő és az elévülési idő vele szemben megbízatásának ideje alatt megszakad. Az egyes eljárások pedig legkésőbb egy hónappal hivatalából való távozása után indulhatnak el ellene.[77]

A francia köztársasági elnök számos jogkörrel rendelkezik: őrködik az Alkotmány tiszteletben tartása felett; a nemzet függetlenségének, az ország területi sérthetetlenségének és a nemzetközi szerződések tiszteletben tartásának a biztosítéka. A köztársasági elnök képviseli Franciaországot a nemzetközi kapcsolatokban: megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket. Nemzetközi kapcsolatokban tárgyalásokat folytat, illetve megerősíti a nemzetközi szerződéseket. A köztársasági elnök a hadsereg főparancsnoka. Az Alkotmány 16. cikke[78] szerinti különleges jogrend esetén rendkívüli intézkedési jogkörrel rendelkezik.

A francia köztársasági elnök a következő, a kormány működésére vonatkozó jogkörökkel rendelkezik: kinevezi – illetve fel is mentheti – a miniszterelnököt, illetve a miniszterelnök javaslatára a kormány tagjait. Másrészről a köztársasági elnök elnököl a Minisztertanácsban (Conseil des ministres). Harmadrészről a köztársasági elnök írja alá a Minisztertanács által hozott rendeleteket (décret) és törvényerejű kormányrendeleteket (ordonnance). A köztársasági elnök a közigazgatással kapcsolatosan is ellát feladatokat, igaz, a közigazgatás irányítása a kormány feladata.

A köztársasági elnök a Parlament működésére vonatkozó jogkörökkel is rendelkezik, így azokon az eseteken kívül, amelyekben a Parlament a törvény erejénél fogva ül össze, a rendkívüli ülésszakokat a köztársasági elnök rendelettel nyitja meg, és rekeszti be. A köztársasági elnök feloszlathatja a Nemzetgyűlést. A köztársasági elnök részt vesz a törvényalkotási eljárásban is: kihirdeti a törvényeket, illetve a kihirdetés előtt az Alkotmánytanácshoz fordulhat abban az esetben, ha úgy véli, hogy a kihirdetés előtt álló törvény (vagy nemzetközi szerződés) Alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata indokolt. A köztársasági elnök referendumot is kiírhat.

A köztársasági elnök egyéni kegyelmet gyakorolhat. További kinevezési jogkörökkel is rendelkezik, így például az Alkotmánytanács kilenc tagja közül hármat a köztársasági elnök nevez ki.

A végrehajtó hatalmat, a kormányzati tevékenységet és a közigazgatás legfelsőbb szintű irányítását a kormány (Gouvernement) látja el.[79] A kormány meghatározza és végrehajtja a nemzet politikáját. A kormány rendelkezik a közigazgatás felett, illetve a fegyveres erőkről. A kormány hetente egyszer ülésezik, amit főszabály szerint a köztársasági elnök elnököl. Ezt nevezzük Minisztertanácsnak (Conseil des ministres), amelynek hatáskörébe tartozik a törvénytervezetek megvitatása, a törvényerejű kormányrendeletek megalkotása, egyes vezető közszolgálati tisztviselők kinevezése stb.

A kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből álló testület. A miniszterelnököt[80] a köztársasági elnök nevezi ki. A kormányalakításnak a miniszterelnök funkcióba lépése az előfeltétele, hisz a miniszterelnök javaslatára fogja a köztársasági elnök kinevezni a kormány tagjait (Alkotmány 8. cikk).

A köztársasági elnök és a miniszterelnök általában egy politikai párthoz tartozik, hisz a nemzetgyűlési képviselők választása a köztársasági elnök választását követően történik. Ez amiatt is fontos, mert a kormány a Parlamentnek felelős, a miniszterelnök és kormánya a Nemzetgyűlés támogatottsága nélkül nem fog tudni sokáig kormányozni. Abban az esetben, ha a köztársasági elnök és a miniszterelnök más-más politikai párthoz tartozik, úgynevezett kohabitációról (cohabition), kényszerű együttélésről beszélünk. Ilyen eset többször is előfordult már az V. köztársaság alatt, így 1986–1988 között François Mitterand köztársasági elnök és Jacques Chirac miniszterelnök, 1993–1995 között François Mitterand köztársasági elnök és Édouard Balladur miniszterelnök, 1997–2002 között Jacques Chirac köztársasági elnök és Lionel Jospin miniszterelnök kormányzása idején.

A kormány – mint már említettük – a Parlamentnek felelős az Alkotmány 49. és 50. cikke szerint. A miniszterelnök – a Minisztertanáccsal való egyeztetést követően – a Nemzetgyűlés előtt bizalmi szavazást indítványozhat a kormány programja, illetve az általános politikájára vonatkozó nyilatkozata tárgyában (Alkotmány 49. cikkének 1. bekezdése). Igaz, ez csak lehetőség a miniszterelnök kezében, és nem kötelezettség. Amiatt lehet ez fontos, hogy ekképpen is bizonyossá válhat, hogy a Nemzetgyűlés őt és kormányát támogatja reformelképzeléseiben is. (A miniszterelnök a Szenátus támogatását is kérheti a kormány általános politikájára vonatkozó nyilatkozata tárgyában.) Abban az esetben, ha a bizalmi szavazáson a Nemzetgyűlés többsége nem támogatja a kormány programját vagy a kormány általános politikájára vonatkozó nyilatkozatot, a miniszterelnöknek be kell nyújtania a kormány lemondását a köztársasági elnöknek.