Balla Zoltán

A közigazgatás
alapintézményei

Budapest, 2023

A mű TKP2020-NKA-09 számú projekt, a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a Tématerületi Kiválósági Program 2020 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

Lektor

Fábián András

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Varga Zoltán

Olvasószerkesztő: Csinta Áron

Korrektor: Tomka Eszter

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

Nyomdai kivitelezés: Nemzeti Közszolgálati Egyetem

ISBN 978-963-531- 921-3 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531- 922-0 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531- 923-7 (ePub)

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalom

Előszó

Rövidítések jegyzéke

I. rész Általános közigazgatási jog

I. fejezet: A közigazgatás kialakulása, fogalma, tartalma

1. A magyar közigazgatás kialakulásának vázlata

1.1. Kezdetek

1.2. Államalapítás

1.3. Feudális-rendi korszak

1.4. Rendiség

1.5. Az abszolutizmus

1.6. A polgári átalakulás

2. A közigazgatás kialakulásának európai vázlata

3. A közigazgatás fogalmát meghatározó tényezők

3.1. A fogalomalkotás jellemzése

3.2. A fogalom tartalmi elemei

3.3. A tartalmi elemek egyenkénti jellemzése

3.3.1. A közigazgatás mindig a közérdekű célok megvalósítása érdekében, annak keretében, a társadalmat átfogó valamely közfeladat ellátására irányul

3.3.2. A közigazgatást társadalmi szinten alanyi és tárgyi értelemben egyaránt befolyásolja a politika

3.3.3. A közigazgatás a közhatalom birtokában (is) végzi végrehajtó-rendelkező-szervező tevékenységét

3.3.4. A közigazgatás a jog által részletesen szabályozott tevékenység

3.3.5. A közigazgatás sajátos szervezete, személyzete

4. Felhasznált irodalom

II. fejezet: A közigazgatás alapelvei és egyéb jellemzői

1. A közigazgatás alapelvei

2. A közigazgatás jogszerűsége

3. A közigazgatás eredményessége

3.1. A közigazgatás demokratizmusa

3.2. A közigazgatás kapcsolata az igazgatással

4. A közigazgatás kapcsolata a főbb állami szervekkel

5. A közigazgatás és a törvényhozás

6. A közigazgatás és a köztársasági elnök

7. A közigazgatás és az Állami Számvevőszék, illetve a Költségvetési Tanács

8. A közigazgatás és az Alkotmánybíróság, illetve a Kúria kapcsolata

9. A közigazgatás és a bíróságok kapcsolata

10. A közigazgatás és az alapvető jogok biztosa

11. A közigazgatás és az ügyészség kapcsolata

12. Felhasznált irodalom

III. fejezet: A közigazgatás működése, tevékenységei

1. A közigazgatás tevékenysége

1.1. A közigazgatás tevékenységének keretei

1.2. Az állam funkciói és a közigazgatás

1.3. A közigazgatás tevékenységeinek osztályozása

2. A hatalomalapú igazgatás

2.1. A közigazgatás közhatalmi tevékenysége

2.2. A közigazgatás jogalkotó tevékenysége

2.3. A közigazgatás hatósági jogalkalmazása

2.4. A közigazgatás törvényességi felügyeleti tevékenysége

3. A közigazgatás hierarchikus tevékenysége

3.1. A közigazgatási szervek belső, hierarchikus igazgatása

3.2. A közigazgatási szervek külső, irányítási igazgatása

3.3. A tulajdonosi tartalmú igazgatás

4. A közigazgatás nem hatalmi tartalmú tevékenységei

4.1. Törvény- és döntés-előkészítői tevékenység

4.2. Materiális tevékenység

4.3. Szerződésen alapuló tevékenység

4.4. Egyéb szervezési tevékenység

5. Felhasznált irodalom

IV. fejezet: A közigazgatási szerv és a közigazgatás szervezete; a központi igazgatás

1. A közigazgatási szerv

2. Szervezési elvek

3. A centralizáció elve

4. A dekoncentráció elve

5. A decentralizáció elve

6. Az integráció elve

7. A hivatásos közszolgálat elve

8. A központi kormányzat

8.1. A kormányforma és az államforma

8.2. Az államigazgatás szervezete

8.2.1. A közigazgatás rendészeti szervei

8.2.2. A központi államigazgatás

9. Felhasznált irodalom

V. fejezet: A helyi önkormányzati igazgatás

1. A helyi önkormányzáshoz való jog tartalma, a magyar önkormányzatiság fejlődése

1.1. A helyi önkormányzáshoz való jog kialakulása

1.2. Történet

1.3. A helyi önkormányzáshoz való jog

2. Az önkormányzatok fajtái és a területszervezés

3. A helyi önkormányzatok feladatai, hatáskörei

4. Az önkormányzat igazgatási szervei

4.1. A képviselő-testület

4.1.1. A testület hatáskörei, a testület döntései

4.1.2. A képviselő-testület működése

4.1.3. A testület és a képviselők megválasztása, bizottságok, településrészi önkormányzat

4.2. Az önkormányzati tisztviselők, a polgármesteri hivatal

4.2.1. A polgármester

4.2.2. A jegyző és a polgármesteri hivatal

5. Az önkormányzatok és a központi államhatalom kapcsolata

5.1. Az Országgyűlés és az önkormányzatok

5.2. A köztársasági elnök és az önkormányzatok

6. A Kormány és a helyi önkormányzatok

7. A miniszter és a helyi önkormányzat

8. Felhasznált irodalom

VI. fejezet: A közigazgatási jog dogmatikai alapjai

1. Jogi fogalmak, jogrendszer

1.1. A társadalmi normák és a jog

1.2. A jog fogalma

1.3. A jogforrások

1.4. A jogi norma

1.5. A jogrendszer

2. A közigazgatási jog sajátosságai, szabályozási tárgykörei

3. A közigazgatási jog és más jogágak kapcsolata

3.1. A közigazgatási jog és az alkotmányjog

3.2. A közigazgatási jog és a büntetőjog

3.3. A közigazgatási jog és a polgári jog

3.4. A közigazgatási jog és a pénzügyi jog

4. A közigazgatási jog forrásai

4.1. Alaptörvény

4.2. A törvény

4.3. A rendeletek

4.4. A közjogi szervezetszabályozó eszközök

4.5. Az Európai Unió aktusai mint a közigazgatási jog forrása

5. A közigazgatási jogi normák és a jogviszony

5.1. A közigazgatási jogi normák típusai, fajtái funkciójuk szerint

5.2. A címzettre gyakorolt hatás szerint

5.3. Szerkezetük szerint

5.4. A normában biztosított döntési szabadság szerint

6. A közigazgatási jogviszonyok

6.1. Fogalmi, tartalmi megközelítés, osztályozás

6.2. A közigazgatási jogviszony alanyai, tartalma, tárgya, mozgása, jogi tények

6.2.1. Alany

6.2.2. A közigazgatási jogviszony tartalma

6.2.3. A közigazgatási jogviszony tárgya

6.2.4. A közigazgatási jogviszony mozgása: keletkezése, módosítása, megszűnése

7. Felhasznált irodalom

VII. fejezet: Közigazgatási aktustan

1. A közigazgatás tényleges cselekvése és az aktusok

1.1. Az aktusok csoportosításának két alrendszere

1.2. Az egyedi aktusok csoportjai

1.3. A hatósági jogalkalmazói aktusok

1.4. A közigazgatási szerződések

1.5. Köztestületi és közintézeti aktusok

2. Az aktusokkal szembeni követelmények, a hibás aktusok

2.1. Általános és speciális jogi követelmények, alkalmassági feltétel

2.2. A hibás aktus

3. Az aktusok joghoz kötöttsége

4. Felhasznált irodalom

II. részÁltalános közigazgatási rendtartás

VIII. fejezet: A magyar közigazgatási hatósági eljárási jog kialakulása

1. A közigazgatási eljárás és a hatósági eljárás

2. A magyar közigazgatási hatósági eljárásjog kialakulásának egyes állomásai

3. Az Ákr. használata, szerkezete, kritikája

4. Felhasznált irodalom

IX. fejezet: Alapelvek, hatály, képviselet

1. Alapelvek

1.1. Az alapelvek egyenként

1.2. Az alapelvek értékelése

2. A törvény hatálya

2.1. A szervi hatály

2.2. A tárgyi hatály

2.3. A személyi hatály

2.4. A területi és időbeli hatály

3. A képviselet

4. Felhasznált irodalom

X. fejezet: Alapvető rendelkezések

1. Az eljárási kötelezettség

1.1. A hatáskör általános kérdései

1.2. A hatáskör-átruházás, a hatáskör-elvonás tilalma

1.3. Az illetékesség

1.4. A hatáskör és az illetékesség egyéb kérdései

1.5. A kizárás

1.6. A megkeresés

1.7. A kapcsolattartás általános szabályai

1.8. Adatkezelés. Az adatok zárt kezelése

1.9. A támogató

1.10. Betekintés az eljárás irataiba

2. Felhasznált irodalom

XI. fejezet: A kérelemre és a hivatalból induló hatósági eljárás egyes szabályai

1. Az eljárás megindítása

2. A kérelem

3. Hivatalból indított eljárás

4. Az eljárások fajtái és a határidőkre vonatkozó szabályok

4.1. Az automatikus eljárás

4.2. A sommás eljárás

4.3. A teljes eljárás

4.4. Az ügyintézési határidők és ezek szabályozása

5. Az igazolási kérelem

6. A szakhatóság közreműködése

7. Az idézés

8. Az eljárás akadályozásának következményei

9. Felhasznált irodalom

XII. fejezet: A tényállás tisztázása

1. A tényállás tisztázásának általános szabályai

2. Az egyes bizonyítási eszközök

2.1. Az ügyfél nyilatkozata

2.2. Az irat

2.3. A tanúvallomás

2.4. A szemle

2.5. A szakértő

2.6. A tolmács

2.7. A tárgyalás és az egyezségi kísérlet

3. Felhasznált irodalom

XIII. fejezet: A hatóság döntései; regisztratív aktusok; hatósági ellenőrzés; egyes hatósági intézkedések különös szabályai

1. A hatósági eljárás döntései

1.1. A döntés alaki kellékei

1.2. A döntés közlése

1.3. A hatósági szerződés

1.4. A hatóság döntésének véglegessége

1.5. A döntés kijavítása és kiegészítése

2. A regisztratív aktusok

2.1. A hatósági bizonyítvány

2.2. A hatósági igazolvány

2.3. A hatósági nyilvántartás

3. A hatósági ellenőrzés

4. Egyes hatósági intézkedések különös szabályai

4.1. Az ideiglenes intézkedés

4.2. Biztosítási és ideiglenes biztosítási intézkedés

4.3. Zár alá vétel és lefoglalás

5. Felhasznált irodalom

XIV. fejezet: A jogorvoslat szabályai; semmisség; jogerő; az eljárási költség egyes kérdései

1. Az Ákr. jogorvoslati fejezetének általános tartalmi jellemzői

1.1. A közigazgatási per

1.2. A fellebbezés

1.3. A döntés módosítása vagy visszavonása

1.4. A felügyeleti eljárás

1.5. Az ügyészi intézkedések

2. A semmisség

3. A jogerő

4. Az eljárási költség egyes kérdései

5. Felhasznált irodalom

XV. fejezet: A végrehajtási jog

1. A végrehajtás jelentése, tartalma, szabályozása

1.1. A végrehajtás elrendelése

1.2. A végrehajtás foganatosítása

1.3. A végrehajtás megszüntetése

1.4. A végrehajtási jog elévülése

1.5. Jogorvoslatok a végrehajtásban

2. Felhasznált irodalom

Előszó

A közigazgatás a közhatalom klasszikus triászának egyik eleme a törvényhozó és az igazságszolgáltatás/bírói hatalom mellett. Szervezeti értelemben az államszervezet egyik alrendszere.

A modern állam nélkülözhetetlen centruma, céljainak realizálója. Működése az állami tevékenység rendszerében értelmezhető, mint ilyen politikai karakterű. Jogi keretét a közigazgatási jog adja, amely a jogrendszer messze legkiterjedtebb és a legösszetettebb területe. Magában foglalja a teljes végrehajtói hatalom, azaz a közigazgatás teljes intézményrendszerével, működésével, tevékenységi területeivel, személyzetével, eljárásával összefüggő életviszonyokat, az ezek alapját képező joganyagot.

A közigazgatás jelen van a születésünktől a halálunkig, az emberi élet szinte minden szegmensében kikerülhetetlenül találkozhatunk valamelyik általa szabályozott viszonnyal. Emellett nemzeti jogrendszerünknek az a területe, amelyik számos esetben realizálja más jogág adott szabályának érvényesülését például a választások alkalmával, az adókivetésnél, az alkotmányos jogintézmények végrehajtásánál.

Látható tehát, hogy a közigazgatási jog a magyar jogrendszer legszerteágazóbb területe. A többi alapjogi matériával (polgári jog, büntetőjog stb.) ellentétben nem is lehet egyetlen kódexben összefoglalni.

Oktatása a jogász- és a közszolgálatiszakember-képzésben az egyik legfőbb feladat, így a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi, illetve Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Karának tárgybeli tanszékein is. A tananyag feldolgozása több féléven keresztül folyik.

Ez a könyv a közigazgatás és a közigazgatási jog alapvető intézményeit tárja az olvasó elé azzal a céllal, hogy inkább átfogó, mint részletes elemzését adja az egyes intézményeknek. Kevésbé, illetve csak a szükséges mértékben elmélet, inkább a gyakorlatot mutatja be. A szerző egyik célja, hogy az egyes tanokat, matériákat logikai egységben, rendszerben mutassa be. Másrészt igyekszik az egyetemi hallgatóság részére kellő mélységű közigazgatási tudás megszerzésére is lehetőséget adni azáltal, hogy egy-egy fogalmat, dogmatikai kérdést, szervezeti tárgykört, jogintézményt részeiben és egymáshoz való kapcsolatában mutat be.

A közigazgatási jog elsajátításának nehézségét többek között – a többi jogághoz képest – bonyolultsága, gyakori változása adja. Emellett jellemzője, hogy a különböző oktatási műhelyek egy-egy fogalom, elméleti kérdés megközelítésében, annak tartalmi megragadásában egymástól eltérő tanokat vallanak. Továbbá a közigazgatási jog tudásszintű rögzítése sok esetben nemcsak a tételes jogi norma megtanulását jelenti, hanem adott esetben más jogágak, különösen az alkotmányjog szövegszerű ismeretét is.

A könyv tételes jogi oldalról leképezi a magyar közigazgatás jelenlegi helyzetét. Az első rész rövidebb, hosszabb fejezetei először az általános fogalmakat, majd a közigazgatás tevékenységeit, működését, szervezeti rendszerét, jogtanát, aktustanát mutatja be. A második rész az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) szabályait tárja az olvasó elé úgy, hogy a korábbi eljárási törvényhez képest – talán nem mindenben indokolhatóan – kevésbé részletes törvény sajátosságaira esetenként figyelemfelkeltő megjegyzést is tesz. Megjegyzendő, hogy az Ákr. kodifikátorainak alapvető célja volt a korábbi hatósági eljárási törvény túlszabályozottnak ítélt rendelkezéseinek egyszerűsítése, amely törekvés kétségkívül számos intézményben pozitív eredményt hozott. Kodifikációs megoldásai több helyen egyszerűbbé tették a hatósági jogalkalmazást.

A Rendészettudományi Kar jogelődjén, a Rendőrtiszti Főiskolán, illetve a Kar közigazgatási jogot oktató tanszékén eddig még nem készült saját, olyan közigazgatási tankönyv, amely az általános részt hosszmetszetében mutatta volna be. Eljárási jogi oktatási anyag tíz éve készült, de a közigazgatás fogalmi, dogmatikai, intézményi, szervezeti és egyéb vonatkozó tanainak eddig még nem volt tankönyvi összefoglalása. Ez a mű tehát ebben az értelemben az első olyan tananyag, amelyből a rendészet hivatásrendjein és más karokon tanuló egyetemisták elsajátíthatják a közigazgatási jog teljes általános részi matériáját.

Eredményes tanulást!

Budapest, 2022. július

A szerző

Rövidítések jegyzéke

AB Alkotmánybíróság

Alaptörvény Magyarország Alaptörvénye

Alkotmány 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

Áe. az 1981. évi I. törvénnyel módosított és egységes szerkezetbe foglalt 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

Ákr. az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Be. a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény

Btk. a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény

Et. az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

EU Európai Unió

Eüsztv. az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény

Hszt. a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény

Inytv. az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény

Itv. az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény

Jat. a jogalkotásról szóló 2010. élvi CXXX. törvény

Ket. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény

Kp. a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

Ksztv. a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény

Kit. a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény

Kttv. a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény

MNB Magyar Nemzeti Bank

Mötv. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Nvt. a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény

Ötv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

Ptk. a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény

Pp. a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény

Rtv. a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Szabstv. a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény

tc. törvénycikk

Ütv. az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény

Vht. a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

I. rész
Általános közigazgatási jog

I. fejezet

A közigazgatás kialakulása, fogalma, tartalma

1. A magyar közigazgatás kialakulásának vázlata

1.1. Kezdetek

A magyar közigazgatás kialakulása államiságunk létével elválaszthatatlanul összefügg. Ennek logikájában tehát először az állam létrejöttét kell röviden áttekintenünk.

A magyar állam megszületésének pontos időpontjában az érintett diszciplínákban nincs egységes álláspont. Meghatározó feltételezés szerint az i. e. 1000 körüli időben a magyarság már a késői vérségi-nemzetségi szervezetben vándorolt, amelyben jellemző tényező volt a katonai szervezettség. Ez volt (mint minden kezdeti társadalomban) az első igazgatási tartalmú államiságra vezető megjelenés.

A honfoglalással kapcsolatban az egyik markáns – de nem minden ezzel a kérdéssel foglalkozó történész, régész által elfogadott – felfogás szerint a folyamat két lépcsőben zajlott. A Kárpát-medence elfoglalásának első szakasza a 670 körüli időkre tehető, míg a második szakasz a tankönyvekből jól ismert 9. század végén kezdődött. Hangsúlyozandó, hogy ezt a kettős honfoglalási elméletet nem minden tudós osztja. Ezzel együtt a 20. században egyre erősödő kétlépcsős elmélet szerint a honfoglalás a 6–7. század körüli időkre tehető első szakaszában a magyar állam kialakulásának már megvoltak a politikai jellemzői. Nevesítve:

–relatíve saját terület,

–katonai szervezettségben jelentkező kényszerítő erő (törzsi kíséretek és a felfegyverzett, elkülönült katonai haderő),

–a magyar és az integrálódó népekkel együtt egységet képező népesség,

–kezdetleges formátumú és a hadurak köré szerveződött törzsi tisztviselők.

A második szakaszt a 9. század közepétől, végétől számítjuk, amikor a honfoglalásként ismert esemény után a törzsszövetséget felváltotta a fejedelemség, az egy vezér alatti szervezettség, majd a kettős vezetés (kende és gyula, utóbbi a katonai vezető, aki a hadak parancsnokaként inkább volt a tényleges legfőbb hadúr), amely a nomád államiság újabb minőségi szintjét feltételezte. Ezt a társadalmi formációt a környező népek egyre inkább államként ismerték el.

1.2. Államalapítás

Az államalapítás az európai államiságokhoz való csatlakozásunk alapját teremtette meg. István 1000-ben királyként történt megkoronázása létrehozta a fejedelemségeket felváltó önálló Magyar Királyságot, amelynek alapja már a földbirtok volt. A kereszténység felvétele után a Rómából küldött korona és a német-római császár támogatása törvényesítette az államiságunkat. István államapparátusának létrehozását:

–a királyi udvar,

–a királyi vármegyei rendszer,

–az egyházszervezet kiépítése és

–a befogadott nyugati tanácsadók, lovagok népes serege alapozta meg.

1.3. Feudális-rendi korszak

Amikor Szent István megszilárdította a keresztény magyar államot, akkor a fejlettebb Nyugat már egy másik, következő politikai minőségbe lépett. Az érettebb államokban már lebomlóban volt a hűbériség, ezzel együtt megjelent a rendiség. István rendelkezésére álltak a világi és az egyházi tanácsadók, segítségükkel, befolyásukkal királyunk hatalma centralizálódhatott. Viszonylag rövid idő alatt uralma alá vette az ország nagyobbik felét, közel kétharmadát. Az ország legnagyobb földtulajdonosának és a legnagyobb alattvalói sereg vezetőjének fokozatosan behódoltak a földbirtokosok. Új igazgatási rendszer jött létre, amelyben a király testesítette meg az államot és a hatalmat. Az ő akaratából választódtak ki az egyház vezetői, a főtisztségviselők.

A 11–12. században a királyi hatalom gyengülni kezdett, amely folyamattal egy időben erősödtek a rendi szervek. Ezzel együtt az igazgatás első fokát továbbra is a királyi szervezet jelentette. A király körül kialakult az udvari tanácsadói tisztségviselők rétege, köztük az udvarnokmester, az udvarbíró, az asztalnok, a tárnokmester. Párhuzamos szervezetként jött létre a 12. század végére a királyi tanács, amely az udvarban élő előkelőségekből, azok családtagjaiból állt össze. Részben közülük, részben a vidéki földesurakból választotta ki a király az országos tisztségviselőket: a nádort, a bánt, a vajdát. Ezek – illetve a királyi tanács – eleinte a király akaratát hajtották végre, majd fokozatosan kezdtek vagyonosodni, ezzel együtt önállósulni. Vagyis a király hatalmának gyengülése egyben a tisztségviselők önállósodását is kiváltotta.

A király mellett egyre inkább befolyást szerzett az egyház mint államiságunk második szervezeti szintje. A papok, egyházi méltóságok az írásbeliség kialakításában meghatározó szerepét tovább erősítette az egyház diplomáciai kapcsolatrendszere és feladatellátása, a jog formálásában érvényesülő dominanciája. A királyi akarat mellett egyre meghatározóbbá vált az egyházi érdek érvényesítése. A 13. századra az állami-politikai tisztségek jelentős részét az egyházi méltóságok birtokolták.

A központi királyi igazgatás és az egyházi hatalom mellett számottevő állami tényező volt az államiságunk harmadik szintjét jelentő helyi igazgatás, amelynek alapját az ispán vezette két alrendszer képezte:

–a királyi vármegye és

–a várak körüli igazgatás.

A királyi vármegyék és a várak kettős funkciót láttak el: egyrészt ellátták a katonai feladatokat, másrészt a királyi hatalom helyi végrehajtóiként működtek.

A „jogalkotásra”, bíráskodásra elsőként a király volt jogosult, de nevében főleg az ispánok (várispánok, megyés ispánok, udvarispánok), illetve a világi és egyházi méltóságok, továbbá a valamilyen hatalommal rendelkező urak is ítélkezhettek.

Összességében a 13. századig a királyi földbirtokhálózat erős és stabil alapot biztosított a királynak arra, hogy a rendektől (főleg a nemességtől, a papságtól, a szabad királyi városok kiváltságokkal rendelkező iparos, kereskedő közrendű polgáraitól és a nagybirtokosok és a királyi alkalmazottak – közvitézek – között elhelyezkedő kisebb földbirtokkal rendelkező királyi szerviensektől) viszonylag függetlenül és stabil alapokon kormányozzon. Ez a helyzet a 13. század első harmadára lassan megváltozott, az igazgatási rendszer kezdett átalakulni. Ennek erős kifejeződése a rendiség megjelenése volt.

1.4. Rendiség

A 13. század közepétől megerősödött Magyarországon az azonos jogokkal és kötelezettségekkel rendelkező rétegek elkülönülésének társadalmi berendezkedése, a rendi képviseleti állam. Ennek előzményeként a 13. század elejére jelentősen meggyengült a királyi hatalom, aminek a rendiség kialakulása melletti legfőbb három oka:

–az Árpád-házi királyok trónviszályai,

–a királyok (főleg II. András) birtokadományozó politikája és

–a királyi vármegyét felváltó, a tartományi hatalom centrumaiként működő nemesi vármegyei rendszer létrejötte volt.

II. András 1222-ben arra kényszerült, hogy kiadja az Aranybullát. Az okirat több gazdasági jellegű rendelkezés mellett a szerviensek szabadságjogait törvényi szintre emelte, továbbá elismerte a szerviensek és az egyház adómentességét, illetve megadta a jogot a főnemesség és a főpapok számára ahhoz, hogy a mindenkori uralkodót fegyverrel kényszerítsék az Aranybulla betartására. A szerviensek IV. Béla 1267-ben kiadott oklevelével lényegében nemesi rangot kaptak, ezzel felsorakoztak a legyengült, de relatíve továbbra is a centrumot képező királyi központi hatalom mögé.

A magyarországi városiasodás kezdete a 14. század elejére tehető. Az Anjou-korra, illetve Luxemburgi Zsigmond uralkodására tehető a városfejlődés azon foka, amikor a polgári réteg megerősödött. Zsigmond számos városi jogot adományozott, ezek lakóit leválasztotta a főnemesség addig gyakorolt bíráskodási hatalmáról, kialakította a tárnokmester által vezetett, kizárólag városi polgárok által gyakorolt ülnöki rendszerű fellebbviteli bíróságokat egyes kiemelt városokban (Buda, Pozsony, Nagyszombat, Sopron, Kassa, Eperjes stb., az 1848-as forradalom előtt számuk 28 volt).

Magyarországon a 16. századra négy rend jött létre:

–főnemesség (bárók),

–köznemesség,

–papság,

–polgárság.

Ezt a rendszert az 1848-as áprilisi törvények szüntették meg.

A rendiség stabilizálódása a 16. század második felére tehető, amikor Magyarországon kialakult az a kormányforma, amelyet rendi képviseleti monarchiának nevezhetünk. Ebben a király és a királyi szervek mellett a rendi szervek is közigazgatási pozícióhoz jutottak, részt vehettek az állam irányításában. A király és a rendek sajátos hatalommegosztást hoztak létre, amelyben a király/állami szervezet létét elismerték a rendek, ugyanakkor a király/állami erő elismerte a rendek intézményeit. A rendi országgyűlésben a király és a rendek sajátos rendszerben működtek, amit leképez, hogy a rendek csak akkor támogatták a királyi törvények elfogadását, ha a király orvosolta különféle sérelmeiket.

A modell másik hatalommegosztási eleme szerint a központi hatalom, a központi közigazgatás irányítása, a központi bürokrácia vezetése a király privilégiuma volt, ezzel szemben a helyi igazgatás vármegyei, járási szervezetei a rendek irányítása, fennhatósága alatt álltak. Ugyanígy épült fel a bíráskodás is, a központi ügyekben a királyi ítélkezés volt a meghatározó, a helyi igazságszolgáltatás a rendek vármegyei törvényszékein, a szolgabírói székeken és az úriszékeken folyt.

A központi igazgatás mellett egyre erősödött a helyi igazgatás. A nemesi vármegyékben a király személyét képviselő és a vármegye népének jogait védő, a királyi rendeletek végrehajtásáról gondoskodó, a befolyó királyi jövedelmeket kezelő, hadba hívás esetén a vármegye nemességét vezető főispánok és az alispánok, a 16. században a nagyobb megyékben kialakult járásokban az igazságszolgáltatási és a közigazgatási feladatokat ellátó főszolgabírók és a szolgabírák töltötték be a középkori főbb tisztségeket. Minden járásban egy-egy főszolgabírót, köré pedig három-négy szolgabírót választottak.

A patrimoniális monarchia felbomlása a 16. század végére befejeződött.

1.5. Az abszolutizmus

A kora újkori magyar történelem – a 16–18. század közötti szakasz – az ország három részre szakadásával kezdődött. A Habsburgok uralta királyi Magyarország, a Szapolyai vezette országrészből kiszakadt Erdélyi Fejedelemség és a törökök által uralt tagolt területi rendszer másfél évszázadig tartott. Közjogi fejlődésünkhöz nem sokat tett hozzá a törökök kiűzéséig eltelt időszak.

A Habsburg-uralom alatti országrész bécsi irányítás alatt állt, a Magyar Királyságot a Bécsben székelő udvari kamara, udvari kancellária, udvari haditanács és a titkos tanács igazgatta. Az udvari kamarának egyetlen magyar tagja sem volt.

Az Oszmán Birodalom uralta a Magyar Királyságot, ugyanakkor a török kézen lévő alföldi és dunántúli területek nemessége megtarthatta vármegyei közgyűléseit. Így a helyi igazgatás csekély mértékben birtokolhatta hatásköreit. Másrészt a magyar nemesség a végvári katonaság közreműködésével a törökök által megszállt területekről továbbra is behajtotta a birtokosi és a királyi adókat. A nemesség emellett gyakorolhatta a jobbágyság feletti bíráskodás jogát is. Ezen közigazgatási elemek fenntartották a közigazgatás egyes intézményeit.

Az erdélyi terület, majd a kettészakadt ország (török védnökség alatti) egyesítését akaró György barát (Fráter György) szervezte az 1540-es években az államapparátust. A 16. század utolsó harmadában aztán Báthory István fejedelem egyfajta hatalomkoncentrációt hajtott végre azzal, hogy nyilvántartásba vette az állami jövedelmeket, pénzt biztosított a kereskedelem és a bányászat fejlesztésére. A 17. században az erdélyi fejedelmek erőteljesen felléptek a Habsburgokkal szemben a magyar rendek jogai érdekében. Erdély ugyan az Oszmán Birodalom vazallusa volt, de a török uralommal szembeni függetlenség sajátos intézményeként fejedelmeit az erdélyi szabad országgyűlés választotta. Az erdélyi fejedelem (évi) adót fizetett az Oszmán Birodalomnak, külügyi és hadügyi kérdésekben a szultán egyetértésével döntött, minden más tárgyban azonban belpolitikai értelemben független volt, ami meghatározta a közigazgatást is.

A 18. század első éveiben a Rákóczi-szabadságharc eredményeként a Szécsényben megtartott országgyűlés megpróbálta visszaállítani a rendi államot. Rákóczi – korát meghaladóan korszerű – központi közigazgatást létrehozó törekvése eredményeként rövid időre megalakult az udvari kancellária, az udvari tanács. Kétszintű közigazgatást kezdett létrehozni hivatásos bürokratákkal, megszervezte a hadsereg élelmezését, ellátását. Ez igen erőteljes igazgatási tevékenységet jelentett. A szabadságharc bukása után a Rákóczi-korszak alkotta intézmények megakadályozták a Habsburg Birodalom állami igazgatásának teljes magyarországi térnyerését. Az ország rendi alkotmánya formálisan fennmaradt.

Az abszolutizmus Mária Terézia és II. József időszaka alatt megváltozott. A két felvilágosult uralkodó korlátozta a rendi kiváltságokat, a nemességet adófizetésre kényszerítette, így a fiskális közigazgatás megerősödött. A hivatalnoki réteg további minőségi és mennyiségi gyarapodását a két uralkodó politikája biztosította, főleg az adóhatóság mellett a közegészségügyi, oktatási intézmények létrehozásával. Mária Terézia 1754-ben bevezette a kettős vámrendszert, a Nagyszombati Egyetemet áthelyezte Budára, ezzel a szellemi elitképzésnek adott jelentős fejlődési lehetőséget. Fia, II. József rendeleti úton kormányzott, az országgyűlést nem hívta össze.

A felvilágosult abszolutizmusban összességében a bécsi közigazgatás dominanciája érvényesült. A Habsburg-dinasztia nem adott teret a magyar rendi alkotmányos intézményeknek, nem engedte működni az országgyűlést, nem engedte kiépülni a magyar központi közigazgatást. Ugyanakkor Mária Terézia megteremtette a magyar szociális, oktatási, vám- és egészségügyi igazgatás alapjait, II. József pedig szekularizációs törekvéseivel hatott pozitívan a magyar államiságra. Állandósult a hivatalnoki sereg, a bürokrácia. A császári birodalmi közigazgatás dominálta a magyar közigazgatást.

A közigazgatás helyi szinten nem sokat változott.

Külön kell említést tenni az 1723-as bírósági reformról, amely létrehozta a Kúriát, alatta pedig négy kerületi ítélőtáblát. Ezzel a közigazgatási tisztségviselők bíráskodási hatásköre megszűnt.

Az abszolutizmusban a központi hatalomnak olyan privilegizált legfőbb szerve, mint ma a kormány, nem volt. A mai értelemben vett hivatali szerkezet kezdetleges formában a királyi apparátusban testesült meg. Ennek intézményes formáiként jöttek létre – már a 16–17. században – a dikasztériumok (kormányszékek), amelyek közvetlenül a Habsburg uralkodói háznak voltak alárendelve, függetlenségben működtek a rendektől, a kormányzat egy-egy területét az uralkodó szándékai szerint vezették. Ugyanakkor egyfajta állandóságot is kifejeztek: a dikasztériumban hivatásos közszolgák dolgoztak kellő szakértelemmel. Tipikus rendi kormányzati szervek voltak ezek.

A magyar közigazgatás fejlődésében kiemelt jelentőségű az 1724-ben megalakult Magyar Királyi Helytartótanács. Mint első magyar illetékességű központi szerv az alábbiakkal jellemezhető:

–felállításáról III. Károly akaratára az 1722–1723-as országgyűlés döntött,

–1848-ig Magyarország legfelsőbb kormányzati szerveként működött,

–elnöke a Habsburg-uralkodó magyarországi helytartója, a nádor volt, annak akadályoztatása vagy tartós távolléte esetén helyettesei: a zászlósúr, az országbíró és a tárnokmester,

–rendi kormányzati szervként működött, tagjai: főpapok, arisztokraták, főnemesek, köznemesek, akiket minden esetben az uralkodó nevezett ki tanácsnoknak (számuk 22, később 25),

–1784-ig székhelye Pozsony, 1785-től Buda volt II. József döntése alapján,

–eljárásaiban az uralkodó utasításait hajtotta végre,

–ülései rendszeresek voltak, a döntéseket szavazással hozták, szavazategyenlőség esetén a nádor döntött,

–ügyosztályai útján az ország közigazgatásának feladatait látta el, alaprendeltetése a törvények végrehajtása volt, illetve a fellépés törvénysértés esetén,

–közigazgatási hatáskörei közé a katonai, a pénzügyi és az igazságszolgáltatási/bíráskodási ügyek nem tartozhattak, ezeket uralkodói kizárólagos jogkörben Bécsben intézték,

–illetékessége nem terjedt ki Erdélyre, Horvátországra,

–jogutódja az 1848 utáni időszakban, illetve a kiegyezés után a mai Belügyminisztérium.

A rendektől független királyi jövedelmek beszedője volt a másik dikasztérium, a Magyar Kamara. Feladata volt még a királyi birtokok igazgatása, a király jogügyi képviselete főleg gazdasági kérdésekben. Jelentős hatásköri összeütközésben állt a Magyar Királyi Helytartótanáccsal, ezért abba II. József (átmenetileg) beolvasztotta. Az 1848-as forradalom után szerepét, hatásköreit a Pénzügyminisztérium vette át.

A polgári átalakulásig tehát a központi hatalomnak nem volt egységes központi szerve. Az abszolutizmus közigazgatási szervezési elve a hatalomkoncentrációt realizáló centralizáció volt. Ezt az elvet kismértékben megtörte a magyarországi rendi országgyűlési működés és a nemesi vármegyei rendszer. De a tényleges hatalomgyakorlás, a magyarországi központi közigazgatás a bécsi udvar privilégiuma volt, a rendszer, a kormányszékek felett a magyar országgyűlés semmilyen ellenőrzést nem gyakorolt.

Ez a politikai-társadalmi berendezkedés a polgárosodási időszakban változott meg.

1.6. A polgári átalakulás

Az országgyűlésnek alárendelt központi közigazgatást az 1848:3. tc. teremtette meg. A kormányszékek közjogi értelmű teljes jogutódja az első felelős Batthyány-kormány (akkori elnevezésében: „ministerium”) lett. A kormány átvette a Magyar Királyi Helytartótanács igazgatási területeit, továbbá magába olvasztotta az attól külön működő egyéb kormányszékek hatásköreit. A tc. kimondta, hogy a király a végrehajtói hatalmat kizárólag a miniszterelnök és a miniszterek alkotta Batthyány-kormány útján gyakorolhatja. Ezek a minisztériumok a következő területekkel foglalkoztak:

–belügy,

–pénzügy,

–igazságügy,

–közmunka,

–közlekedés és hajózás,

–földművelés,

–ipar és kereskedelem,

–vallás és közoktatás,

–honvédelem.

A miniszterelnököt a király (akadályoztatása esetén a nádor), a minisztereket a miniszterelnök (királyi jóváhagyással) nevezte ki.

A független kormányműködés egyik formális kifejezése volt, hogy a király és a nádor nem vehetett részt a kormány ülésein. A miniszterek saját területük önálló vezetőjeként szabadon igazgattak, az országgyűlésben felszólalhattak, szavazni viszont csak akkor volt joguk, ha egyébként képviselők is voltak.

Az 1848-as szabadságharc leverése után felszámolták a központi igazgatást, annak szerepét visszavette a Helytartótanács.

A kiegyezés utáni dualista korszak aztán újból életre hívta az 1848:3. tc. fontosabb intézményeit. Jelentős újdonságként az 1872:12. tc. létrehozta a magyar–osztrák közös minisztériumokat, nevezetesen:

–a hadügy,

–a pénzügy és

–a külügy igazgatási területén.

Kialakították a minisztériumi államtitkári és a helyettes államtitkári rendszert, a minisztériumok a mai szervezeti rendszert jelentő főosztályok, osztályok tagozódását vették fel.

A legszélesebb hatásköre a belügyminiszternek volt, amennyiben felelt az ország általános igazgatásáért, ami számos szakágazati (gyámügy, közegészségügy stb.) szervezet feletti irányítást jelentett, illetve közigazgatási jogorvoslati feladatokat is ellátott. Irányította továbbá a fővárosi állami rendőrséget, majd a 4057/1919. M.E. sz. rendelet hatályosulásával az ország egészének rendőri szervezetét. A belügy irányította továbbá az 1903-ban létrehozott határrendőrséget és az idegenrendészetet.

A kormány feladata volt az igazságszolgáltatás egészen 1869-ig. Az 1869:4. tc. választotta le a közigazgatásról a bírói feladatot, ettől kezdve a közigazgatásnak nem volt hatásköre az igazságszolgáltatás tárgykörében.

A két világháború közötti időszakban a központi közigazgatás fejlődése tovább folytatódott. Megszűnt a közös minisztériumi felosztás, a külügyi, hadügyi, pénzügyi hatásköröket Magyarország illetékességi területén már csak a magyar központi igazgatás gyakorolta. A korábbi időszakban megkezdett területi államigazgatási rendszer fejlődési eredményei, illetve a kormány mellett működő különböző államigazgatási szervek stabilizálódtak.

Az 1848-as forradalom után a központi közigazgatás mellett a helyi, önkormányzati igazgatás is jelentősen átalakult. Mint ismeretes, ennek a rendszernek az alapjait Szent István királyunk fektette le megyealakító rendeletével. A királyi vármegyei rendszer élén az ispán, később a főispán mindig a királyi akaratot testesítette meg. A polgári átalakulásban aztán a megyék élére a belügyminiszter nevezte ki a vezetőt.

A rendiség – mint láttuk – átalakította a király hatalmi befolyását a megyék felett, amelyek a királyi vármegyék után a nemesi vármegye elnevezést kapták. Ennek a változásnak az alapja a megye első számú földbirtokosának a hatalomgyakorlása volt, aki így a király addigi pozícióját vette át. A nemesi vármegyei rendszer a polgári átalakulást nagymértékben akadályozta, főleg azzal, hogy az egységes joggyakorlatot a helyi földesúr jogszolgáltatása nem ismerte el. A központi államigazgatási akaratot gyakorlatilag figyelmen kívül hagyták.

Ezt az állapotot az 1848. évi áprilisi törvénykezések bontották le, miután megszüntették a rendiséget. Az 1848:16. tc. a minisztériumok feladatává szabta a megyei vármegyei rendszer modernizálását, főleg a népképviseleti intézmény létrehozásával. Ez a kiegyezés után realizálódott, akkortól beszélhetünk az önkormányzatiság és a kormányzati igazgatás egyfajta együttéléséről. Ennek intézményes jogi kifejezését különböző tárgyú jogszabályok adták meg, így különösen:

–a különböző jogállású megyék rendezéséről szóló törvényhatósági és a községek rendezéséről szóló két törvény,

–a Pest, Buda és Óbuda egyesítéséről szóló törvény,

–a vármegyerendszert területileg integráló törvény.

A fenti törvénykezés megszüntette a vármegye szokásjogon alapuló és évszázadokon át megszilárdult ellenállási jogát.

A változás után a 24 törvényhatóság két alapvető rendszert képező hatáskört gyakorolhatott: önkormányzatit és államigazgatásit. A törvényhatóság saját belügyeiben maga dönthetett, rendeletet hozhatott létre, gazdálkodhatott.

A két világháború között az önkormányzati fejlődés folytatódott. A helyi szervek hatáskört kaptak többek között közoktatási, közegészségügyi, közüzemi kérdésekben.

A törvényhatóság az állami akaratot a belügyminiszter által jelölt és az államfő által kinevezett főispán útján teljesítette. A helyi igazgatás első embere viszont a választás útján tisztséget nyert alispán volt. Az alispán minden helyi és egyszemélyi döntéshez kötött kérdésben határozhatott. A városokban ugyanezt a hatáskört a polgármester látta el. A főjegyző az alispán helyetteseként főleg belső igazgatási, okmánykiállítási jogkört gyakorolt. A tiszti főügyész képviselte a helyi peres ügyeket, adóügyeket, emellett fegyelmi jogkört is ellátott.

A járás a megye szerve volt, főszolgabíró vezette. Őt az alispán irányította, de ehhez képest relatív önállósággal rendelkezett.

Összességében megállapítható, hogy 1867 előtt nem létezett előbb a felvilágosult abszolutizmus, majd a polgári forradalom ideológiájával összhangban álló közigazgatás. Magyarország és a császári osztrák rendszer közé közigazgatási értelemben nem lehetett egyenlőségjelet tenni, mert az osztrák abszolutizmus keretében az utóbbiban a központi kormányzást ugyanilyen közigazgatással párosították, míg nálunk a központosított kormányzás rendi-megyei közigazgatással kötődött össze. Az 1848-as forradalom után lényegileg osztrák közigazgatást léptettek életbe, amely a dolog természeténél fogva akkor sem lehetett volna a magyar közigazgatás alapja, ha megteremtődtek volna a politikai és egyéb feltételek. (Szamel [1977]: i. m. 11.) Magyarország fejlődését az ausztriai abszolutizmus főleg a kapitalizmus kibontakozását elősegítő, a polgárosodás folyamatát gáncsoló ellenintézkedéseivel akadályozta, nem kevés sikerrel. Az időszak osztrák fejedelmi ellentörekvései egyike volt a középkori vármegyei rendszerre alapuló „közigazgatás” életben tartása azzal, hogy meghagyta ezeknek alkotmányvédő szerepük illúzióját és a helyi „lakosság” (értsd alatta: jobbágyság) elnyomására, kizsákmányolására a helyi földesurak közjogi hatásköreit. Cserébe a vármegyék teljesen kiszolgálták a bécsi kormányzatot külpolitikai, katonai és pénzügyi értelemben. Ez a megyék feletti magyar országos közigazgatást nélkülöző, feudális vonásokat konzerváló rendszer fő kontúrjaiban az 1848-as szabadságharcig maradt fenn azzal együtt, hogy II. József idején elindult egyfajta központi igazgatási fejlesztés. A polgári forradalom idején megindult a polgári jogállamiság első intézményei, a joghoz kötött közigazgatás kiépítése, de a szabadságharc bukása után mintegy húsz évre megállt a folyamat.

A modern közigazgatás kettős – központi és attól különálló megyei – szervezete a kiegyezés után szilárdult meg. Az 1870-es években beindult újjászervezés létrehozta a központi hatalomtól relatíve független törvényhatóságokat, községeket, az egyesített Budapestet. Kialakították a központi közigazgatás szervezeti rendszerében működő megyei államigazgatási hierarchia mellet a 63 vármegye, a törvényhatósági jogú városok, a székesfőváros, a községi (helyhatósági) szintű rendszer egységes közigazgatását hatásköri és illetékességi értelemben.

A törvényhatóságok rendeltetése a központi államigazgatási akarat teljesítése mellett a helyi önkormányzati jogok gyakorlása volt.

2. A közigazgatás kialakulásának európai vázlata

Az alábbiakban az európai közigazgatás rövidített, vázlatos bemutatását adjuk meg, az egyes eseményeket pontokban jelöljük:

–a közigazgatás kialakulásának előfeltétele volt az első félállamiságok kialakulása, az államhatalom kezdetleges központosításainak születése (oka: a központosított államhatalmat szervezni, igazgatni kellett, erre jött létre a közigazgatás),

–a korai középkorban a 11. századig az uralkodó/király nem rendelkezett állandó centrummal, nem volt udvara, országjárásai során intézte a felmerült központi ügyeket, az ítélkezést,

–az államiságok kezdetén aztán a király kijelölt egy neki alkalmas székhelyet, ahol a törvénykezési napokon előbb ő, majd az általa kijelölt személy ítélkezett,

–a hatalom alapja ekkor a föld volt, a királynak volt a legtöbb földje (azért volt „ő” a király),

–változást a vallás megerősödése hozott, miután a pápa felkente a királyt, aki a pápai támogatással egyre erősebb hatalommal bírt,

–a rendi társadalom a 16. században széthullott, az állami katonai védelmet a nemesi vármegyéktől átvette a központosított állami védelem, egyben a belső védelmet is a király biztosította,

–a királyi hatalmi koncentráció megteremtette a királyi hadsereget, annak fenntartásához adóztatni kellett,

–a katonaság és az adóztatás fenntartásához szakosodott, erre elkülönült apparátus kellett, amelyet a király vezetett,

–az első központi igazgatást tehát

•a katonai és

•az adóztatási

tevékenység szervezése jelentette,

–a 17–18. századtól az állami feladatok differenciálódtak (diplomácia, kereskedelem, vámkivetés, segélyügyek stb.), így az állami bürokrácia nőtt, és megszületett a hivatásos közszolgálat,

–a király abszolút uralmat szerzett, hatalmát fokozatosan kiépítette középszinten is, az állami apparátus tovább nőtt,

–a 18. század végére megjelent

•a rendészet és

•a gazdasági igazgatás,

–ezek fenntartása új adók kivetését tette szükségessé, ami aztán újabb igazgatási ágazatot teremtett az adók behajtásához szükséges apparátussal együtt,

–ezek a feladatok egymástól elkülönült igazgatási szervezeteket hoztak létre,

–a polgári forradalmakkal eltűnt az abszolutizmus, létrejött lassan az elkülönült törvényhozás és a végrehajtó/bírói hatalom, az állam elvált az egyháztól, miként a közszféra és a magánszektor.

A közigazgatás önállósult.

3. A közigazgatás fogalmát meghatározó tényezők

3.1. A fogalomalkotás jellemzése

A magyar felsőoktatás nyolc jogi és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatási jogot oktató két karának oktatása nem egységes a közigazgatás fogalmát illetően.

Ennek okai közül hangsúlyozandó:

–a közigazgatás a legbonyolultabb állami tevékenység, annyira sokrétű és szerteágazó társadalmi, jogi értelemben, s emiatt szinte lehetetlen egyetlen fogalommal illetni,

–mint igen bonyolult jelenség sokféle tudományág foglalkozik vele, mint például:

•a jogtudomány,

•a politikatudomány,

•az igazgatás- vagy szervezéstudomány,

•a szociológia,

•a közgazdaságtan,

•a hadtudomány stb.

Ezen tudományterületek közigazgatással foglalkozó részei adják a közigazgatás-tudomány matériáját. Vagyis a közigazgatás-tudomány is tudományág, amelynek tartalmát a fent felsorolt egyéb tudományágak közigazgatást kutató tárgyi elemeinek összessége adja.

A közigazgatás nem egyenlő a közigazgatás-tudománnyal. A továbbiakban csak a közigazgatással, annak jellemzőivel, alapvető intézményeivel foglalkozunk.

A sokféle közigazgatási fogalom meghatározásának oka harmadrészt: az egyes tudományos oktatási műhelyek szakembereinek eltérő tudományos megközelítési technikája, amely aztán az oktatói szabadság jegyében más-más definíciót produkál.

Végül determináló tényezőként rögzíthető, hogy a közigazgatási jog általános részének – jelen matéria anyagának – legtöbb fogalma tudományos segédfogalom, amelyet nem fogalmaz meg egyetlen jogszabály sem. Ezek a definíciók azt a célt szolgálják, hogy támpontot adjanak a közigazgatás igen bonyolult rendszerének, működésének, tevékenységének megértéséhez.

3.2. A fogalom tartalmi elemei

A fentiek miatt tehát nincs egységes, a magyar jogi felsőoktatásban egyként elfogadott közigazgatás-fogalom. Célszerű ezért a közigazgatás azon tartalmi elemeit megvizsgálni, amelyek összességében aztán megrajzolják a közigazgatás lényegét. Ezek a fogalmi elemek a különböző közigazgatási jogot művelő műhelyek oktatói között viszonylagos konszenzuson nyugodnak.

A közigazgatás tartalmi elemei: a közigazgatás

a) olyan állami tevékenység, amely mindig a közérdek keretében valamilyen társadalmi szintű közfeladat ellátására irányul,

b) alanyi és tárgyi értelemben – makroszinten – a politikai által befolyásolt,

c) közhatalom birtokában (is) végzi végrehajtó-rendelkező-szervező tevékenységét,

•amely a jog által részletesen szabályozott,

•elkülönült és sajátos szervezetrendszerrel és

•személyzettel rendelkezik.

A fentieket tekinthetjük a közigazgatás elsődleges tartalmi elemeinek, amelyek egyfajta zárt keretbe foglalják a vizsgált tárgykört. De mint ahogy indítottuk a nyitó gondolatot: a közigazgatás igen bonyolult jelenség. Erre tekintettel azt mondhatjuk, a fenti elsődleges tartalmi elemek ugyan megadják a közigazgatás lényegét, de nem érzékeltetik annak egyéb és más megközelítésű karakteres jegyeit. Ezeket hívhatjuk másodlagos tartalmi elemeknek. Ilyen szekunder jellemzését adja a közigazgatásnak tartalmi megközelítésben, hogy lehet a tevékenysége például:

–beavatkozó (például amikor Covid-járvány idején kijárási tilalmat érvényesít vagy a fővárosi-belvárosi vendéglátóhelyek nyitvatartását korlátozza rendeleti úton, majd ennek betartását hatóságilag ellenőrzi),

–elosztó (például amikor a települési önkormányzatoknak szánt költségvetési forrásokat oszt el),

–szolgáltató (például amikor állami alapon szolgáltatja a szerencsejátékokat kedvelő polgároknak a nyereményjátékokat, vagy amikor színházat vagy könyvtárat működtet).

Hangsúlyozandó, hogy a szekunder megközelítésnek igen sokféle módja lehet, a fentiekben csak példaszerűen mutattunk rá a közigazgatás megközelítésének sokszínűségére.

3.3. A tartalmi elemek egyenkénti jellemzése

3.3.1. A közigazgatás mindig a közérdekű célok megvalósítása érdekében, annak keretében, a társadalmat átfogó valamely közfeladat ellátására irányul

Elsőként a közérdek fogalmát kell tisztáznunk. A közérdek fogalmának jelentős jogelméleti, politikatudományi irodalma ellenére egységes definíciója nincs. Leegyszerűsítve az mondható, hogy a közérdek a társadalom egészének a közös érdeke, amely annak működtetéséhez elengedhetetlenül szükséges.

Ezt a rövid meghatározást, ha kibontjuk, akkor annak alábbi tartalmi elemeit kapjuk: a közérdek

–a társadalom működésének szabályaihoz kötődik,

–felülírja a magánérdeket,

–a társadalom tagjai által önkéntesen elfogadott,

–érvényesítése állami feladat,

–számos esetben jogilag szabályozott (az Alaptörvény is használja, de nem adja meg a közérdek fogalmát: „Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” XIII. cikk [2] bekezdés),

–a 19. században alakult ki, jelent meg az első értelmezése.

A közérdek mindig a társadalom helyes működéséhez kapcsolódó olyan érdek, amely a közigazgatás által ellátandó számos közfeladatban kötelezően érvényesül. Ebben az értelemben – amely tehát a közérdeket és annak teljesítésére a közfeladatot együtt vizsgálja – a közigazgatás által realizált közfeladatokat két alapvető alrendszerbe oszthatjuk.

Nevezetesen a közfeladat lehet:

–állami döntés előkészítésére és

–állami döntés végrehajtására irányuló.

Az állami döntés-előkészítés tipikus formája a törvények és más jogszabályok előkészítése.

Az állami döntések végrehajtása az igen szerteágazó ágazati igazgatásban jelenik meg, amelyeket aztán sokféleképpen lehet csoportosítani. Az egyik tipikus közfeladatra irányuló felosztás szerint az ágazati igazgatás:

a) társadalomvédelmi, ezen belül

•rendőri, rendészeti, katonai védelmi,

•természetvédelmi, környezetvédelmi,

b) államvédelmi, ezen belül

•nemzetbiztonsági,

•külügyi, diplomáciai,

c) az állam anyagi javainak védelmét szolgáló, ezen belül

•állami bevételeket biztosító (adók, jövedékek, vámok, bírságok, díjak stb.),

•állami vagyonnal való gazdálkodás,

d) az állami szervezetrendszert biztosító, ezen belül

•választások szervezése, lebonyolítása,

•közhiteles állami nyilvántartások kezelése,

•állami építkezések, állami szervek finanszírozása,

e) a humánszolgáltatást biztosító, ezen belül

•egészségügyi,

•szociális,

•kulturális,

•oktatási.

A közérdek jegyében az egyik klasszikus közfeladat a belső védelmi funkcióban érvényesülő rendészeti igazgatás, amelynek államigazgatási értelemben része:

–a rendőri,

–a polgári nemzetbiztonsági,

–a katasztrófavédelmi és

–a büntetés-végrehajtási igazgatás.

Hangsúlyozandó, hogy rendészeti igazgatás nemcsak az államigazgatási alrendszerre jellemző, ez a közigazgatási tevékenység több szervezeti formában megtalálható a helyi igazgatásban is (például a közterületi igazgatásban).

A rendészeti igazgatás biztosítja társadalmi szinten annak biztonságát, vagyis a közbiztonságot, amely természetesen a közérdek elválaszthatatlan része. Ebben a megállapításban leképeződik a fentiekben taglalt közérdek összes tartalmi eleme.

A közbiztonság fogalmát egyetlen jogszabály sem adja meg. Nincs rá értelmező rendelkezés, törvényi magyarázat.

Ennek ellenére, ha meg akarjuk ragadni gyakorlati lényegét, akkor azt mondhatjuk, hogy a közbiztonság olyan jogi tartalmú intézmény, amelyet mindig csak az adott, konkrét jogviszonyban lehet jogalkalmazói szinten értékelni a tényállás összes elemével együtt. Elméleti szinten a rendészettel tudományosan foglalkozó szakemberek kimunkálták adekvát, lényegét pontosan tükröző elemeit.

Eszerint a közbiztonság:

–a társadalom működéséhez, annak biztonságban jelentkező közérdekéhez elengedhetetlenül kötődik,

–az egyén biztonságát jelentő érdeknél erősebb,

–védelmét a társadalom tagjainak döntő többsége önként támogatja,

–érvényesítése főleg – de nem kizárólag – állami feladat,

–jogilag szabályozott viszonyrendszert tartalmaz,

–mint olyan a közösségre kiható általános érdekű közügy.

A rendészet jellemzőivel a későbbiekben még részletesen foglalkozunk.

3.3.2. A közigazgatást társadalmi szinten alanyi és tárgyi értelemben egyaránt befolyásolja a politika

Alanyi értelemben a politikai befolyást bizonyítja, hogy:

–a közigazgatás legfőbb szervének, a Kormánynak a vezetője – a szakértői/koalíciós kormány ritka kivételétől eltekintve – mindig és minden demokráciában az országos választásokon győztes politikai párt által megnevezett személy (leginkább a politikai párt elnöke), vagyis a közigazgatás első emberét a politika produkálja,

–továbbá a Kormány tagjai, a központi és területi államigazgatási szervek vezetői, középvezetői jellemzően a választást nyert politikai erő által delegált tagok.

Tényként rögzíthetjük, hogy a közigazgatás központi szerveinek funkcionáriusai a legfelsőbb szinttől kezdődően az alsó szintig bezárólag a társadalom politikai alrendszeréből kerülnek ki. Vagy az adott győztes párt tagjai közül, vagy az ahhoz szorosan kötődő alanyi körből.

A politikai alanyi értelmezésű közigazgatást befolyásoló szerepe kifejeződhet az adott közigazgatási vezető funkciót betöltő politikus egyéniségében, lobbitevékenységében, érdekérvényesítő képességében is. Így például adott és társadalmilag nemkívánatos helyzet (például járványhelyzet) kormányzati szintű kezelése az adott miniszter marginalizációját jelentheti tárcavezető pozíciójának meghagyásával egy nála erősebb karakterű másik miniszter személyében, akit a döntéshozó „gyenge” miniszter hatáskörébe helyeznek. Politikailag legalizálható a változás a helyzetet kezelő irányító személy tekintetében.

A politika alanyi befolyása a helyi igazgatásban kevésbé érvényesül. A helyi önkormányzatok képviselő-testületeibe is a pártok közül kerülnek a tagok, de közöttük ezzel együtt az országos igazgatáshoz képest több a semleges, párton kívüli, független alany. Minél kisebb a település, annál kevésbé szól bele a politika annak személyi vezetésébe.

A közigazgatás politikai motiváltsága tárgyi értelemben is megfigyelhető.

Jelen jegyzet írásával egy időben folytak a 2022. évi országgyűlési választás előkészületei, amelyek során a különféle pártok részben meghirdették azokat az elképzeléseiket, amelyek például

–az egészségügyi,

–az oktatási, ezen belül főleg a felsőoktatási,

–a gazdasági igazgatási,

–a klímaváltozással összefüggő állami szerkezetnek

és egyéb közigazgatási ágazatoknak a választás megnyerése utáni átalakításairól szóltak. De – csekély kivétellel – így van ez minden országgyűlési választás előtt is. A választási programokban markánsan jelentkezik az adott párt politikai attitűdje, érdeke. Így a zöldmozgalom eszméit magáénak valló politikai tömörülés a választás esetleges megnyerése után privilegizálná a környezetvédelem témakörét, míg a másik párt esetleges győzelme esetén az általa hirdetett szociális kérdéseket helyezné előtérbe.