A borítón Kádár István fotója a kilyéni unitárius templom belső
freskórészletéről, amely a Szent László-legendát ábrázolja, a freskó
jobb szélén a szív felajánlásának a jelenete látható.

Hazafi Zoltán

Paradigmaváltás a magyar közszolgálatban

Budapest, 2023

A mű TKP2020-NKA-09 számú projekt a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a Tématerületi Kiválósági Program 2020 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

Szerző:

Hazafi Zoltán

Szakmai lektor:

Kiss László

A kézirat lezárásának ideje: 2021. augusztus

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Varga Zoltán

Olvasószerkesztő: Bíró Csilla

Korrektor: Csinta Áron

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

Nyomdai kivitelezés: Nemzeti Közszolgálati Egyetem

ISBN 978-963-531-765-3 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-794-3 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-795-8 (ePub)

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalom

Rövidítések

Előszó

Bevezetés

Első rész: A közszolgálati jog 1990 utáni korszakai

1. Bevezetés

2. A védett közszolgálat alapjainak lerakása és az NPM első hulláma

2.1. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény előkészítése és elfogadtatása

2.2. Az NPM első hulláma

3. Köztisztviselői ethosz és az NPM második hulláma

4. Egységes életpályamodell

Második rész: A jogi szabályozás paradigmaváltása

1. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény „kiüresedése”

1.1. Bevezetés

1.2. Az autonóm szervek erőteljes szabályozási specializációja

1.3. Az adó- és vámhatósági szolgálati jogviszony: új sui generis közszolgálati foglalkoztatási jogviszony

1.4. Az „egy szerv – egy jogállás” elvének megszűnése

2. Az egységes életpályamodell kudarca

2.1. A hivatásrendi törvények széttartó koncepciói

2.2. Az egységes munkaköri rendszer bevezetésének elmaradása

3. A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény

Harmadik rész: Stratégiai munkaerő-tervezés

1. A közszolgálat versenyképessége

2. A magyar közigazgatás személyi állománya és utánpótlása empirikus adatok tükrében

2.1. A közigazgatás létszáma

2.2. A közigazgatás személyi állományának összetétele (nemek, életkor, besorolás, szakképzettség)

2.2.1. Nemek szerinti összetétel

2.2.2. Életkor

2.2.3. Besorolás

2.2.4. Szakmai összetétel

3. Stratégiai munkaerő-tervezés nemzetközi kitekintéssel

Negyedik rész: A személyügyi döntéstámogatás információs rendszere

1. Kísérletek a közszolgálat személyügyi információs rendszerének létrehozására

2. A Kormányzati Személyügyi Döntéstámogatási Rendszer

Ötödik rész: A személyügy mint a vezetés stratégiai partnere

1. Bevezetés

2. A HRM közjogi deregulációja és decentralizációja a kormányzati igazgatásban

3. A digitalizáció és a HRM előtt álló kihívások

4. A stratégiai HRM

Hatodik rész: Nemzetközi trendek

1. Bevezetés

2. Közszolgálati modellek, mintaadó és mintakövető országok

2.1. Angolszász modell

2.2. Porosz-német modell

2.3. Francia modell

2.4. Még néhány gondolat a közszolgálati modellekről és mintákról

3. Átmenet a karrierrendszerekből a munkaköri rendszerek felé

4. Átmenet a közjogias szabályozásból a szerződéses szabályozás felé

Felhasznált források

Irodalom

Jogforrások

Kormányhatározatok

Rendeletek

Törvények

AB határozatok

Külföldi jogforrások

Egyéb források

Rövidítések

Áht.

Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Ász.

Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény

Áttv.

Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény

BCE

Budapesti Corvinus Egyetem

Bjt.

A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény

BM KÖZSTAT

Belügyminisztérium Közszolgálati Statisztikai Információs Rendszer

BM KSA

Belügyminisztérium Közszolgálati Statisztikai Adatgyűjtés

DTK

Döntést Támogató Központ

Eszjtv.

Az egészségügyi szolgálati jogviszonyról szóló 2020. évi C. törvény

EU

Európai Unió

Gstv.

A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény

GYEMSZI

Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet

Haj.

A honvédelmi alkalmazottak jogállásáról szóló 2018. évi CXIV. törvény

Hjt.

A honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény

HRM

humánerőforrás-menedzsment

Hszt.

A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény

Iasz.

Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény

IMD

Institute for Management Development

Kit.

A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény

Koncepció

Egy koncepció a közszolgálatról (különös tekintettel az államigazgatásra) című anyag

KÖSZI

Közszolgálati Személyügyi Interfész

KÖZIGTAD

a közigazgatási tisztviselők adatai

KSH

Központi Statisztikai Hivatal

KSZDR

Kormányzati Személyügyi Döntéstámogató Rendszer

KSZK

Kormányzati Személyügyi Központ

Ktjv.

A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény

Kttv.

A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény

Ktv.

A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény

Küt.

A különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény

MÁK KIRA

a Magyar Államkincstár központosított illetményszámfejtő rendszere

MAR

munkaköralapú rendszer

MP 11.0

Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program. A haza üdvére és a köz szolgálatában. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2011. június 10.

Mttv.

A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény

a Munka Törvénykönyve

A Munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény

NAV

Nemzeti Adó- és Vámhivatal

NAVszjt.

A Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állományának jogállásáról szóló 2020. évi CXXX. törvény

NAV-törvény

A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény

NGM

Nemzetgazdasági Minisztérium

NMHH

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság

NPM

New Public Management

OCDE

Organisation de Coopération et de Développement Économiques

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

RFP

Répertoire des Fiches de Poste (Munkaköri leírások gyűjteménye)

RIME

Répertoire Interministériel des Métiers de l’État (Államimunkakör-családok kormányzati katasztere)

RME

Répertoire Ministériel des Emplois
(Minisztériumi munkaköri kataszter)

TÉR

teljesítményértékelési rendszer

TQM

Total Quality Management

Üszt.

A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény

WEF

World Economic Forum

Feleségemnek. Soli Deo gloria.

Előszó

Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben című értekezésemben[1] még csak azzal foglalkoztam, hogy miként vált a változás a közszolgálati jogi szabályozás jellemzőjévé, milyen következményekkel járt a joganyag sorozatos, sok esetben egymással ellentétes irányú módosítása, hogyan váltották egymást a különböző koncepciók.

Ekkor még nem tartottam indokoltnak, hogy a szabályozási korszakok változását paradigmaváltásnak minősítsem, úgy gondoltam, hogy az elmélet által alkotott modellekkel és mintákkal továbbra is leírható, megérthető a közszolgálat fejlődése. Azt már lehetett látni, hogy mélyreható változások kezdődtek a nemzetközi és a hazai színtéren egyaránt, de még nem rajzolódott ki, hogy ezek hova fognak vezetni, meg fogják-e haladni az éppen érvényes paradigma kereteit.

Bizonyossággal állítani lehetett, hogy a weberi bürokratikus állam leépülésével a tradicionális karrierrendszer sem tartható fenn tovább, a közszolgálat már nem zárható el a munkaerőpiactól, s csak abban az esetben tud versenyezni a képzett munkaerőért, ha kiválasztási, javadalmazási, ösztönzési rendszere rugalmasan tud alkalmazkodni a piac viszonyaihoz. Úgy gondoltam azonban, hogy ez a rugalmas alkalmazkodás, bármennyire megreformálja is a közszolgálat jogi és HRM-környezetét, továbbra is megőrzi közjogi-államszervezési jellegét, és a pártsemlegesség, a pártatlanság, valamint a stabilitás, a biztonság és a kiszámíthatóság szellemében működik. De lege ferenda javaslataim is ezt a szemléletet tükrözték: a munkakör középpontba állításával, valamint a kormányzati személyzetpolitika feltételeinek megteremtésével dinamizálható a közszolgálati emberierőforrás-gazdálkodás, s a pragmatika valamennyi elemét átfogó, a közszolgálat absztrakt egységére épülő életpályamodell alapjául szolgálhat a jogi szabályozás megújításának, amely stabilitást biztosít munkáltatónak és közszolgálati tisztviselőnek egyaránt, s a követelményeket egységesen kiszámíthatóvá, átláthatóvá teszi.

Ezzel szemben ma azt lehet tapasztalni, hogy a változások gyorsabban és mélyrehatóbban következtek be. A rendszerváltozáskor Magyarország élen járt a karrierrendszer bevezetésében, ma – úgy tűnik – élen jár annak lebontásában. A közszolgálat törvényi szabályozásának fragmentálódása elért egy olyan szintet, amelyről már nem a széttöredezettség, hanem inkább a „szétesés” jut eszünkbe.[2] A közszférában ma tizennyolcféle foglalkoztatási jogviszonyban lehet dolgozni, ezekből nyolcat alkalmaznak a közigazgatásban. Még azonos jogálláson belül is munkáltatónként különböznek az alapvető foglalkoztatási feltételek (például kinevezési feltételek, illetménymegállapítás). A megszüntetett egységes közjogi szabályozás helyébe szervezeti szinten felépített, új, egymással összehangolatlan belső szabályrendszer lépett. A közjogi dereguláció és decentralizáció következtében növekedett a munkáltató hatalma, csökkentek a törvényi garanciák, a „tisztviselők” függősége felerősödött.

Az egységes státusz „felszámolása” nemzetközi jelenség, de eltűnni látszik az egységes munkáltató is. Egyre nagyobb teret nyer a szerződéses alkalmazás. A külszolgálat, a rendvédelem és a katonaság hagyományosan önálló státuszszabályozása mellett a közoktatásban, a felsőoktatásban, illetve a kórházakban is speciális jogállású személyzet dolgozik.

A változásoknak sokáig egységes ideológiai keretet adott a New Public Management. A neoliberális államfelfogás bukásával azonban ez megszűnt, bizonytalanság, újabb útkeresés nehezíti a reformok továbbvitelét. Nem sikerült empirikusan igazolni, hogy az állam leépítésével, a közfeladatok kiszervezésével, a magánjogi megoldásokkal nagyobb hatékonyságot lehet elérni. Nem egyértelmű, hogy az egyes országok milyen irányba szeretnék továbbvinni a reformokat, csupán annyi tűnik bizonyosnak – Demmke után szabadon –, hogy minden ország végérvényesen szakítani akar a hagyományos bürokratikus modellel, de azt még nem tudja, hogy valójában mit szeretne helyette.[3]

A bonyolult kölcsönhatások következtében egyre nehezebb kategorizálni az egyes országokat abból a szempontból, hogy melyik modelladó ország hatása alatt fejlődnek, mivel tértől és időtől függően más és más minta érvényesül ugyanabban az országban. A francia példa pedig azt mutatja, hogy Franciaország olyan útra lépett, amelynek végén közszolgálatának nagy valószínűséggel kevés köze lesz mindahhoz, amit ma francia modellnek nevezünk.

A fentiek alapján zavarba jön az ember, mert „meglévő véleménye, beállítottsága, gondolata, ismeretei” ellentmondásba kerülnek mindazzal, amit tapasztal.[4] A közszolgálat fejlődése során olyan változások következtek be, amelyek eredményeként gyökeresen másként kell gondolkodnunk alapvető nézetekről, fogalmakról, jelenségekről, mint a rendszerváltozás időszakában. Bizonyos fogalmak elvesztették érvényességüket, más kategóriák még csak most vannak születőben. Mindez azt bizonyítja, hogy paradigmaváltáshoz érkeztünk a közszolgálatban is. Erről szól ez a könyv.

Bevezetés

„…és szárnyat növesztünk a reményre.”
(Czilli Aranka)

Ez a monográfia a doktori értekezésemre, valamint a 2018-ban sikeresen teljesített habilitációm részét képező tézisfüzetre, továbbá különböző kutatási programokban[5] való részvétel eredményeként született publikációkra épül. A művek általában multidiszciplináris megközelítéssel tárgyalják a közszolgálati jogi és emberi erőforrás aktuális kérdéseit. Ezt a módszert a monográfiában is szeretném megőrizni, mivel nemcsak a jogalkotásban, hanem a közszolgálati emberierőforrás-gazdálkodásban is paradigmaváltásnak lehetünk szemtanúi.

A monográfia hat részből s több fejezetből áll. Az első részben a közigazgatás közszolgálati jogi szabályozásának 1990 utáni korszakait elemzem. Az egyes korszakokat közpolitikai és jogi környezetük alapján mutatom be.

A Ktv. a megkülönböztetett és védett közszolgálat eszményét valósította meg. A tudományos szakirodalomban karrierrendszernek nevezett szabályozást a kilencvenes évek elején általánosan elterjedtnek lehetett tekinteni az akkori Európa nyugati felében, de a kelet-közép-európai országok is fokozatosan alakították ki saját rendszerüket a karrierelvek alapján. A sort Magyarország nyitotta meg a Ktv. elfogadásával. Néhány évvel később az NPM hullámai a „kevesebb állam” gondolatát hozták el, amelynek hatására egyre kevésbé gondolkodtak a közszolgálatról közjogi államszervezésként, sokkal inkább menedzsmenttechnikai kérdésként kezelték. Megkezdődött a megkülönböztetett és védett közszolgálat intézményeinek lebontása s a köztisztviselők státuszának közelítése az általános munkajogi szabályozáshoz. Ezt a folyamatot nevezzük a közszolgálati és munkajogi szabályozások közötti konvergenciának. A köztisztviselői ethosz megerősítésének szándéka azonban esetenként helyrebillentette az egyensúlyt. A 2001-ben elfogadott közszolgálatiéletpálya-törvény több rendelkezése a köztisztviselői ethosz visszaerősítésének irányába mutatott. Az egységes életpályamodell újra fordulatot jelzett 2010 után. A Magyary Program meghirdette az egységes közszolgálati életpályamodell bevezetését. Ugyanakkor a központi kérdés, nevezetesen az, hogy a közigazgatás személyi állományának jogi helyzete hogyan alakul, sokáig nyitva maradt. A választ a 2018. évi CXXV. törvény adta meg. Míg az előző korszakokra egyformán jellemző volt, hogy a karrierrendszer alapintézményei a változások ellenére fennmaradtak, addig a Kit. ezeket megszüntette. Többek között ez teszi a korszakváltást paradigmaváltássá.

A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény új korszakot nyitott a közigazgatás közszolgálati szabályozásában. Az új törvénnyel a kötött, zárt karrierrendszer, illetve a rugalmas, nyitott, munkaköri rendszer közötti „útkeresés” fejeződött be, amely során hol az egyik, hol a másik irány erősödött fel. Ezt jól példázza, hogy a Magyary Program még az állam visszaerősítésének folyamatába ágyazva egy közjogi alapokon álló, stabil, kiszámítható, speciális szakmai-etikai elvárásokra épülő közszolgálatot képzelt el, s meghirdette az egységes közszolgálati életpályamodell bevezetését a közigazgatásban, a rendvédelemben és a honvédelemben egyaránt. Ezzel szemben az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény már a rugalmas és nyitott szabályozási koncepciót képviselte, míg a Kit. egyértelművé tette a karrierrendszerrel való szakítást.

Kérdés azonban, hogy a Kit. által megvalósított paradigmaváltás mennyiben írható le a hagyományos karrierrendszer és a közjogi szabályozás lebontásának, valamint az általános munkajogi szabályozáshoz való közelítés nemzetközi szinten jól ismert folyamatával. A Kit. egyfelől szakított az életpályamodellel, erőteljes közjogi deregulációt és szabályozási decentralizációt valósított meg, másfelől azonban a karrierrendszerekre jellemzően központosította a létszámgazdálkodást, a szerződéses szabályozástól idegen egyoldalú beavatkozási lehetőséget teremtett a munkáltató számára, s a helyi szabályozás dominanciája ellenére továbbra is kizárja a kollektív szerződést. Tehát a Kit. paradigmaváltása csak részben esik egybe a nemzetközi trendekkel, bizonyos tekintetben azonban „egyedülálló”. A monográfiában ennek a sajátosságnak a részleteit tárgyalom.

A Kit. paradigmaváltása azonban más kérdéseket is felvet. Milyen hatással van a törvény a közszolgálati jog „klasszikus” kérdéseire? Van-e realitása az egységes életpályamodellnek? Hogyan alakul a szabályozás egysége és differenciáltsága? A rugalmas szabályozás mennyire lesz igazságos és méltányos? A megnövekedett munkáltatói hatalomnak milyen korlátjai vannak? Adottak-e a HRM-feltételek a nagyobb önállóságból fakadó előnyök kihasználásához? A gyors alkalmazkodásból adódó előnyök ellensúlyozzák-e a stabilitás hiányából fakadó hátrányokat? A helyi szintű, belső szabályozások által teremtett eltérő munkafeltételek hogyan hatnak a belső munkaerő áramlására, lesznek-e leszakadó területek? Hogyan egyenlíthetők ki az indokolatlan különbségek? Fenntartható-e, hogy a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állományának jogállásáról szóló 2020. évi CXXX. törvény, valamint a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény eltérő koncepciót követ, mint a Kit.? A monográfiában ezekre a kérdésekre is keresem a választ.

A második részben az egységes közszolgálati életpályamodellre épülő jogi szabályozás koncepciójával foglalkozom. A jogi szabályozás elemzésének konklúziója, hogy az egységes életpályamodellnek sem a közigazgatásban, sem pedig a közigazgatás, a rendvédelem és a honvédelem viszonylatában jelenleg nincs realitása. A Kttv. fokozatosan „kiüresedett”, hatálya lényegében a helyi önkormányzatokra korlátozódik. A Magyary Programban szereplő hivatásrendek (kormánytisztviselők, rendvédelmi szervek hivatásos állománya, hivatásos és szerződéses katonai jogviszonyban állók) jogállását szabályozó törvények eltérő szabályozási koncepciót követnek, széttartásuk felerősödött, az egységesítés alapjának tekintett munkaköralapú emberierőforrás-gazdálkodás intézményesítése nem történt meg. Az egységes munkaköri rendszer bevezetése elmaradt.

A monográfia harmadik részében a közigazgatás létszámához kapcsolódó kérdésekkel foglalkozom. Abból indulok ki, hogy a közigazgatás humán kapacitását befolyásoló hatékony létszámgazdálkodás nem megoldott. Létszámadatok elemzésével bemutatom, hogy magas a kormányzati foglalkoztatás aránya, és – a létszámcsökkentések ellenére – tendenciaszerűen növekszik a közigazgatás létszáma. Megvizsgálom, hogy mi ennek az oka. Bemutatom, hogy a létszámgazdálkodásnak milyen hatékonysági problémái vannak, s milyen paradigmaváltozásra van szükség a létszámról való gondolkodásban. Foglalkozom a közigazgatás személyi állományának létszámösszetételével is. Elemzem a nemekre, az életkorra, illetve a szakképzettségre vonatkozó adatokat.

A negyedik részben a magyar közszolgálat legjelentősebb HRM-fejlesztését, a Kormányzati Személyügyi Döntéstámogató Rendszert mutatom be, s értékelem helyét, szerepét, jelentőségét a stratégiai HRM megteremtésében. A KSZDR nemzetközi viszonylatban is kiemelkedő közigazgatási innováció. Nemcsak technológiai újítást jelent, hanem megváltoztatja a közigazgatás kultúráját, elsősorban a humánerőforrással kapcsolatos szemléletet. Ösztönzi a kreativitást és az innovatív gondolkodást, s megteremti a feltételeket ahhoz, hogy a vezetők az új HRM-tudást képesek legyenek alkalmazni az új – esetenként – rendkívüli helyzetekre is.

Az ötödik részben bemutatom, hogy a hagyományos jogi-adminisztratív személyügyi tevékenység hogyan válik a vezetés stratégiai partnerévé, s ezáltal hogyan valósul meg a humán orientációjú szervezetfejlesztés. Ez a „minőségi ugrás” szükséges ahhoz, hogy a Kit. által biztosított rugalmasság és szabályozási önállóság valóban hatékonyságnövekedést hozzon. Tárgyalom a digitalizáció HRM-re gyakorolt hatását, és bemutatom a digitális technológián alapuló közszolgálati HRM-fejlesztés nemzetközi trendjeit.

A monográfia hatodik részében a nemzetközi trendekkel, közszolgálati modellekkel, mintákkal, valamint a karrierrendszer átalakításával és a közjogi szabályozás lebontásával foglalkozom.

Első rész

A közszolgálati jog 1990 utáni korszakai

1. Bevezetés

A közszolgálati jog[6] hosszabb időszakot átfogó, komplex elemzésével foglalkozó művek[7] 2014 előtt születtek, ezért értelemszerűen nem térhettek ki a későbbi jogalkotásra. A Kit. egy hosszabb időszakot zár le, s olyan kérdésekre ad választ, hogy meddig jutott a karrierrendszer lebontása, a közjogias szabályozás közelítése az általános munkajogi szabályokhoz. Megvalósult-e az egységes életpályamodell, illetve sikerült-e megőrizni a szabályozás egységét?

Ugyanakkor a közelmúlt törvényalkotása nem ragadható ki a közszolgálati jog fejlődésének folyamatából, mert az előzmények ismerete nélkül nem tárhatók fel a mai állapothoz vezető okok, körülmények.

Már a doktori értekezésemben felosztottam a közszolgálati jog korszakait attól függően, hogy éppen milyen személyzetpolitikai célok és szándékok uralták az egyes időszakokat. Jellemeztem a korszakok szabályozási koncepcióját, s feltártam a változások mögött meghúzódó összefüggéseket. Az alábbi részben visszatérek a közszolgálati jog fejlődésének „nagy” szakaszaihoz, s kiegészítem azokat a 2010 utáni jogalkotás elemzésével[8] azért, hogy szintézisét adjam a közszolgálati jog rendszerváltozás utáni fejlődésének. A magam részéről ezzel kívánok hozzájárulni a mai helyzet összefüggéseit feltárni szándékozó tudományos munkákhoz.

2. A védett közszolgálat alapjainak lerakása és az NPM első hulláma

Az első korszakot egyszerre jellemezte a védett közszolgálat alapjainak lerakása, illetve a nagyobb rugalmasság megteremtése, ami esetenként a már bevezetett kötöttségek lazítását jelentette. Az európai integráció előfeltételeként kétféle egymással ellentétes követelménynek kellett eleget tenni egy időben. Egyrészt a demokratikus jogállam részeként meg kellett teremteni a pártatlan, politikasemleges, professzionális közszolgálatot az ehhez ajánlott karriermodell alapján,[9] másrészt viszont az NPM szellemében éppen azokat a jogintézményeket kellett felülvizsgálni, például besorolás, szenioritás, „elbocsáthatatlanság”, amelyek a pártatlanságot és a professzionalizmust garantálták. Míg Európa nyugati felében arra keresték a választ, hogyan lehet rugalmasabbá tenni a weberi modell alapján működő közszolgálatot, s meddig lehet közelíteni a magánszféra viszonyaihoz anélkül, hogy a közszolgálatiság alapelvei sérülnének, addig Kelet-Európában az előbb említett kettősséggel szembesültek az országok.[10]

2.1. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény előkészítése és elfogadtatása

A rendszerváltozás időszakában intenzív előkészítő munka folyt az akkori Belügyminisztériumban, hogy a demokratikus intézményrendszer részeként a közigazgatás személyi állományának jogállását az európai normáknak megfelelő törvény szabályozza. Az elkészített javaslatok a védett közszolgálat európai modelljének bevezetésére irányultak.

A törvény-előkészítés legfőbb mozgatórugója volt a személyi állomány stabilizálása és a működés folyamatosságának megőrzése a politikai átmenet alatt. A bizonytalan helyzet miatt nem lehetett tudni, hogy a küszöbönálló hatalomváltás után a politika hogyan viszonyul a régi rendszertől megörökölt apparátushoz, ezért feltűnően felerősödött a fluktuáció.

Először egy új, egységes előmeneteli és bérezési rendszerrel akarták megállítani az elvándorlást, amely az előmenetelt a szenioritásra, az érdemekre (általános és ágazati követelményekre) építette, s összekötötte a teljesítményt az alanyi jogosultsággal. A kinevezés a teljes államigazgatásban garantálta a jogviszony fenntartását, amelyet munkahelyváltás esetén csak áthelyezés szakíthatott meg. Összekapcsolta az illetményeket a besorolásban, címben, vezetői beosztásban való előmenetellel. Alapelvnek tekintette az egységes és átlátható illetményrendszert, az azonos munkáért az azonos bért, az átlagot tartósan meghaladó teljesítmény anyagi elismerését, a jövedelmek reálértékének bérautomatizmussal történő megőrzését.[11] A koncepció megvalósításának a közeledő országgyűlési választások miatt már nem volt realitása, ezért a javaslat lekerült a napirendről.

Időlegesen lemondtak az új átfogó törvényi szabályozásról, és egy átmeneti időre (1–1,5 év) szóló törvénytervezet készült a tisztviselők szolgálati viszonyáról, amely csak a személyi állomány stabilitását szolgáló jogviszonyelemeket (a jogviszony létesítését, megszűnését, a tisztviselők jogait és kötelezettségeit, valamint az anyagi felelősséget) szabályozta. A költségvetési forrásokat igénylő előmenetel, díjazás szabályozását az országgyűlési választások utáni időszakra halasztották. Az előterjesztés azonban nem került a kormány elé.[12]

Mindezzel párhuzamosan intenzív szakmai előkészítő munka folyt az új közszolgálati jogviszony átfogó törvényi szabályozása céljából. A Belügyminisztérium Szakértőbizottsága készítette el 1989 márciusában az Egy koncepció a közszolgálatról (különös tekintettel az államigazgatásra) című dokumentumot a közszolgálati törvény elméleti megalapozására.[13] Ugyanakkor a törvény elfogadtatását, valamint a törvényben meghatározott közszolgálati jogintézmények gyakorlati bevezetéséhez szükséges kormányrendeletek megalkotását politikai viták, illetve a bürokrácia ellenállása hátráltatta.

Korán bebizonyosodott, hogy viszonylag könnyű egyetértést kialakítani deklarált célokról, elvekről, de amint az alapelvek, koncepciók konkrét formát öltenek a jogszabályokban, egyre inkább felerősödnek az ellenérvek, csoportérdekek, amelyek összegeződve képesek a jogalkotást letéríteni a koncepciókban kijelölt útról. A Ktv. példáján keresztül jól végigvezethető ez a folyamat. Már az is beszédes, hogy a kormány kétszer is benyújtotta a Ktv. törvényjavaslatát. Az első alkalommal előterjesztett 507-es törvényjavaslatot a kormánypártok nagyszámú módosítási javaslata miatt a kormány „visszakérte”, és átdolgozva ismételten az Országgyűlés elé vitte.[14]

Már említettem, hogy az országgyűlési választások előtt született előkészítő anyagok a személyi állomány s ezzel együtt a közigazgatás stabilitásának megőrzését célozták. Ez a szándék a Koncepcióban is visszatükröződött, ezért a foglalkoztatási védelem kérdése egyre inkább átpolitizálódott. Rendszeresen megfogalmazódott, hogy szabad-e a karrierrendszer védernyője alá vonni azt az állami apparátust, amelynek tagjai – különösen vezetői szinten – tevékenyen részt vállaltak a társadalom előtt hitelét vesztett szocialista állam működtetésében, s akik akkori pozíciójukba sem elsősorban szakmai kvalitásuk, hanem politikai megbízhatóságuk alapján kerültek.

A Koncepció erre egyértelmű választ adott. Az általános és kötelező, nyilvános pályázatot javasolta – néhány kivétellel –, mert reálisan számolni kellett a szubjektivizmus és a korrupció veszélyével. A pályázók közötti sorrend megállapítására a versenyvizsgát javasolta, ennek hiányában a vizsgával záruló próbaidő általánossá tételét szorgalmazta. Ez utóbbit gyakorlatilag a később bevezetett alapvizsga csírájának is tekinthetjük. A Ktv. 507-es törvényjavaslata még a Koncepcióban szereplő megoldást tartalmazta, de az újra benyújtott törvényjavaslat már csak a fakultatív pályázati kiírásról rendelkezett, s a versenyvizsgát csak az indokolásában említette meg mint a kiválasztás egyik lehetséges módszerét. Az Országgyűlés ebben a formában fogadta el a pályázatra vonatkozó szabályokat. Értelemszerűen végrehajtási szabályok megalkotására sem került sor.

A kiválasztás demokratizmusának meggyengülése összefüggésbe hozható a politikai befolyás erősödésével, hiszen az Antall-kormány ciklusának elején már érezhetően csökkent a régi szakértői elit iránti politikai bizalom, s emiatt a politikának nem volt érdeke a kiválasztás objektív alapokra helyezése.

Ugyanakkor hiba lenne kizárólag a politika számlájára írni, hogy nem sikerült a kiválasztás befolyástól való mentességének garanciáját törvényi erőre emelni. A vezetői elitnek legalább akkora érdeke fűződött a diszkrecionális alapokon történő kiválasztáshoz, mint a politikának, mert ezzel meg tudta őrizni munkáltatói befolyását. Később ugyan történt néhány kísérlet a korrekcióra, például az üres álláshelyek kötelező közzététele,[15] illetve az általános pályázati kötelezettség bevezetése rövid időre,[16] de lényegében a mai napig nyitott szabályok szerint történik a kiválasztás.

A foglalkoztatási stabilitás szintén átpolitizálódott. A Koncepció még abból indult ki, hogy a kinevezés nem munkakörre szól, hanem az egész közszolgálatra, ezért a betöltött munkakör megszüntetése, módosítása nem érinti a köztisztviselő jogviszonyát. Az 507-es törvényjavaslat már egy gyengébb védelemről rendelkezett, s az alábbi alternatívát állapította meg: vagy csak létszámcsökkentés, vagy feladatmegszűnés és átszervezés miatt is lehetséges a felmentés. A Ktv.-be végül az utóbbi változat került.[17]

Politikai kompromisszumot tükrözött a vezetők jogállásának szabályozása is. Az 507-es törvényjavaslat szerint a vezetők ugyanolyan kinevezést kaptak, mint az ügyintéző köztisztviselők, ami azt jelentette, hogy a vezetők a beosztott köztisztviselőkhöz hasonló foglalkoztatási védelmet élveztek, és vezetői kinevezésüket csak az általános felmentési indokok alapján lehetett megszüntetni. Ez a szabály azonban szembement volna azzal a politikai elvárással, hogy a vezetők kiválasztása és elmozdítása bizalom alapján történjen, és mérlegeléssel meghozott döntéssel. Az elfogadott Ktv. már nem vezetői kinevezésről, hanem vezetői megbízásról rendelkezett, amely elkülönült a közszolgálati jogviszonytól, s emiatt indokolás nélkül vissza lehetett vonni. Szintén a politikai kompromisszumok közé tartozott, hogy a minisztériumi főosztályvezetők megbízása miniszteri hatáskörbe került, s ez a főosztályvezetői pozíció betöltését is a politikai mezőbe helyezte.[18]

A minisztériumok ellenérdekeltsége játszott szerepet abban, hogy a Koncepció ellenére a Ktv. már nem érvényesítette következetesen az azonos munkáért azonos bér elvét, s az egységes illetményrendszer helyett illetménykiegészítéssel tett különbséget az igazgatási szintek között.

A jogi szabályozás mellett külön kell szólni a kormányzati személyzetpolitikáról. A Koncepció – súlyának megfelelően – első helyen tárgyalta az egységes személyzetpolitika kérdését. Olyan személyzetpolitikát vázolt fel, amely egy komplex jogszabályban vagy jogszabálygyűjteményben jelenik meg, s átfogja a közszolgálati pragmatika valamennyi elemét. A versenyszféráétól elkülönülő, egységes központi szabályozásra épül, vagyis zárt személyzeti rendszert valósít meg. Biztosítja a pártpolitika-semlegességet és a mindenkori törvényes hatalommal szembeni lojalitást. A versenyszférához képest alacsonyabb béreket úgynevezett komparatív előnyökkel ellensúlyozza, mint például karrier, stabilitás, kiszámíthatóság, s így biztosítja a közszolgálat vonzerejét. Ugyanakkor találkozhatunk olyan állásponttal is a szakirodalomban, amely szerint már a Ktv. sem nyújtott nagyobb foglalkoztatási védelmet, mint a Munka Törvénykönyve. A határozatlan idejű jogviszony felmentéssel történő megszüntetésének taxatív indokai lényegében kimerítették a Munka Törvénykönyve általánosan megfogalmazott felmondási indokait.[19]

Összegzésként azt mondhatjuk, hogy a Ktv. több ponton is engedett az érdem, kiszámíthatóság, biztonság követelményeiből a Koncepcióhoz képest. Nem vitte következetesen végig a Koncepcióban foglaltakat. Szabályai legalább annyira magukon viselték a munkaköri (nyitott), mint a karrier- (zárt) rendszer jellemzőit, ezért okkal sorolhatjuk a magyar közszolgálatot inkább a vegyes rendszerek közé. Ugyanakkor betöltötte rendeltetését az átmenet időszakában, biztosította a személyi állomány stabilitását, s a karrier kiszámíthatóságával vonzóvá tette a köztisztviselői hivatást. Ezt igazolják vissza a statisztikai adatok is. Az 1995-ös létszámcsökkentés sokkal inkább gyengítette a személyi állomány stabilitását, mint az 1994-es kormányváltás. Kiugróan magas volt 1995-ben a felmentések száma, ami már az átmenet utáni időszak új kihívásának, a neoliberális államfelfogás, valamint az NPM előszele volt.

2.2. Az NPM első hulláma

A kilencvenes évek közepén érte el az NPM az európai országokat elsősorban az OECD közvetítésével. Az új irányvonal megoldást kínált az egyre inkább elhatalmasodó pénzügyi, költségvetési, gazdasági problémákra azzal, hogy a versenyszférában alkalmazott szervezési, vezetési és igazgatási módszerek közigazgatási adaptálását szorgalmazta.[20] Az NPM elvei szerinti reformokat az Európai Unión belül is támogatták, mivel azonban a közigazgatást – s azon belül a közszolgálatot – nemzeti hatáskörbe tartozó kérdésnek tekintették, az európai normák egységes színvonalú végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitás oldaláról fogalmaztak meg elvárásokat.[21]

A közszolgálat átalakítása központi kérdéssé vált, mert a bérköltségek a közszféra kiadásainak második legnagyobb részét teszik ki mind a mai napig, ennélfogva a „hatékonyság” növelésével jelentős megtakarításokat lehetett elérni. Az OECD-átlag 2020-ban 22,5%, Magyarországon 20,5% volt.[22]

A közszolgálat hatékonyságának növeléséhez rugalmassá tették a foglalkoztatásvédelem, valamint a díjazás szabályait, s fokozatosan megszüntették a közszolgálat vonzerejét meghatározó komparatív előnyöket. Ezzel párhuzamosan fokozatosan nőtt a munkaszerződéssel vagy közszolgálati szerződéssel foglalkoztatottak száma. A folyamatot normalizációnak, kontraktualizációnak vagy éppen privatizációnak nevezték, utalva a közszolgálat megkülönböztetett jellegének felszámolására és a szerződéses kapcsolatok felé történő orientálódásra.[23]

Egyre gyakrabban kérdőjelezték meg a közszolgálat speciális szabályozásának indokoltságát. Érvelésük szerint a köztisztviselők tevékenysége nem hordoz magasabb rendű értéket, mint a társadalom egyéb tagjaié, akik munkájukkal ugyanúgy közösségi szükségletet elégítenek ki, például a magánorvosok, az atomerőművek dolgozói, a banki alkalmazottak stb. Az orvosok, tanárok munkája egyformán fontos a társadalom számára függetlenül attól, hogy magán- vagy közintézményben dolgoznak. A köztisztviselői hivatás a társadalmi hasznosság szempontjából ugyanolyan értéket képvisel, mint bármilyen más „civil” foglalkozás. S még ha a közfeladat ellátása együtt is jár bizonyos munkavégzési sajátosságokkal, ezek minden nehézség nélkül szabályozhatók munkaszerződésben, illetve kollektív szerződésben is.

A közérdek, közfeladat „normalizálása” összefüggött a neoliberális ideológia előretörésével, amely szerint a közérdek, illetve a közjó nem létező fogalom, nem definiálható, ezért az állami cselekvés, beavatkozás legitimációja sem lehet a közérdek védelmére való hivatkozás. A nyomásgyakorló csoportok felett álló, igazságos döntőbírói szerep, amelyet általában az államnak szoktak tulajdonítani, csupán fikció.[24] A közérdek nem más, mint az egyéni érdekek összessége. Az állam feladata, hogy az egyéni érdekek sokaságát kiegyensúlyozza, és a legkisebb közös többszörös elve alapján kialakítsa a közérdekről szóló konszenzust. A közérdek tehát csak az egyéni érdekek összehangolt összességeként létezik, az embercsoportok önálló, közös értékrendszerrel nem rendelkeznek.

Ebben az időszakban teljesedett ki a globalizáció, amelyet szintén egy olyan tényezőnek tekintettek, amely gyengíti a hagyományos nemzetállamot. Az információtechnológia fejlődésének köszönhetően megszűntek a földrajzi távolságok. Az állami szabályozás leépítésével felgyorsult a döntéshozatal, a piaci szereplők gyorsan tudtak reagálni a piaci változásokra, s képesek voltak pillanatok alatt jelentős tőkét átcsoportosítani úgy, hogy az kikerült a nemzetállamok ellenőrzése alól. Ezzel a multinacionális vállalatok váltak a fejlődés mozgatórugóivá. Ez gazdasági értelemben az állami szuverenitás kiüresedéséhez vezet.[25]

Az állam és a köztisztviselő közötti sajátos kapcsolat elveszítette értelmét. Az államnak nem általában „hivatalnokokra” van szüksége, hanem menedzserekre, technikusokra, irodai alkalmazottakra, specialistákra stb. Az állam elsősorban egy hatalmas, összetett gépezet, amelynek működtetése szervező- és vezetési képességet, államtani, közigazgatási jogi szakértelmet, valamint gazdasági-menedzseri tudást igényel.[26]

Az NPM Európán végigsöprő első hulláma értékválságot okozott a kelet-közép-európai országokban. A rendszerváltozást követően a piacgazdaságra való áttérés, valamint a jogállami intézményrendszer kialakítása határozta meg a reformokat, amelybe beletartozott a politikasemlegességet biztosító karrierelvű közszolgálat megteremtése is. Ez többnyire a nyugati minták másolását jelentette. Sorra születtek meg a közszolgálati törvények – elsőként Magyarországon (1992), majd Lettországban (1994), Litvániában (1995), Észtországban (1995), Lengyelországban (1996), Szlovákiában (2001) s végül Csehországban (2014) –, de az NPM hatására rövid időn belül irányváltásra került sor, s a rugalmasabb megoldások keresése került a reformok középpontjába. A közszolgálati reformok szemben a karrierrendszerek „egyenlősdi” szemléletével az egyéniesítésre helyezték a hangsúlyt. Az egyéni felelősség érvényesítése, az egyéni teljesítmény mérése, értékelése, a munkakörhöz kötött egyéni kompetenciák és fejlesztési, továbbképzési igények biztosítása szerepelt a reformok napirendjén. Ezekhez általában a HRM decentralizációja, a kiszámíthatóság és a megbízhatóság kapcsolódott.[27]

Szintén a kelet-európai régió sajátossága, hogy az NPM által orientált reformok hatására gyengült a közszolgálati rendszereknek a politikai befolyással, valamint a korrupcióval szembeni ellenálló képessége. Ezt támasztja alá, hogy a térség csaknem valamennyi államában a reformok központi helyét foglalják el a politikai semlegességet, valamint az integritást erősítő intézkedések. Lengyelországban a közszolgálati pragmatikában jelentős szerepet játszó etikai kódex, Csehországban a politikai, gazdasági összeférhetetlenségi szabályok bevezetése, a politikai és szakmai funkciók szétválasztása, Szlovákiában a független Közszolgálati Tanács, illetve a kötött fizetési fokozatok, míg Lettországban a korrupció és az összeférhetetlenség megelőzésére szolgáló belső ellenőrzési rendszer hozható fel példaként.[28]

Magyarországon is visszaszorult a közjogias szabályozás, s egyre nagyobb teret nyertek a munkajogias szabályok, egyéb magánjogi megoldások. A mérlegelés, a diszkrecionális jogkör kiterjesztése elsősorban a díjazás kötött szabályait lazította fel. A személyi illetménnyel rendelkezők arányát 40%-ra emelték fel.[29] Ennek köszönhetően a személyi illetményesek aránya 1994–2001 között csaknem megháromszorozódott. Bevezették az alapilletmény-eltérítést. Ennek „hivatalos” indoka a teljesítményalapú differenciálás volt. Valójában azonban nem kötődött a teljesítményértékeléshez, s ténylegesen a korlátozott költségvetési kereteken belül az egyéni mérlegelésen alapuló anyagi ösztönzéshez szükséges források megteremtését szolgálta. A céljuttatás egyfajta „többletfeladat” megállapodásként került a díjazási rendszerbe. A kötött illetményrendszer tarthatatlanságát mutatta, hogy volt olyan időszak (2009), amikor ötféle jogcímen (alapilletmény-eltérítés, személyi illetmény, céljuttatás, összkormányzati projektprémium, TÉR-jutalom) lehetett a törvény által garantált illetményen felül vagy attól eltérően „többletdíjazást” megállapítani a munkavégzésért.

Az általánoshoz képest magasabb szintű foglalkoztatási védelem ugyan nem változott, de az új felfogás „számlájára írható”, hogy az 1996-ban elindult, nagyobb garanciák bevezetését célzó törvényi felülvizsgálat elakadt, s ezt követően már sohasem merült fel a felmentés szigorításának igénye.[30]

3. Köztisztviselői ethosz és az NPM második hulláma

A nyitott és rugalmasabb szabályozás kialakulásának folyamatát azonban 2001-ben – átmenetileg – a közszolgálati ethosz megerősítését szolgáló „életpályatörvény”[31] megakasztotta. Megerősítette a köztisztviselői ethosz részét képező sajátos értékrendet és felelősséget. Törvényi szintre emelte az etikai felelősséget, bevezette a vagyonnyilatkozatot, s megerősítette a merit system alapintézményeit. Az államigazgatásban eltörölte a személyi illetményt, korlátozta és teljesítményértékeléshez kötötte az alapilletmény-eltérítést, szigorította a jutalmazást, gátat vetett a vezetői szintek elburjánzásának. A fizetési fokozatokhoz kötött szorzószámok átlagos 70%-os emelésével jelentősen növelte a szenioritásra épülő soros és rendkívüli előresorolás illetményre gyakortolt hatását. Vezetők esetében megkétszereződtek a szorzószámok.

A szorzószámok valorizációja azért volt különösen fontos, mert a Ktv. eredeti bértáblájára a fizetési és besorolási fokozatok összenyomottsága volt jellemző. A pályakezdő középiskolai végzettségű köztisztviselőnél csak háromszor keresett többet a 25 éves szolgálati idővel rendelkező egyetemi végzettségű köztisztviselő. A külföldi országokban ez az arány általában hatszoros, de találkozhatunk nyolcszoros, illetve tizenkétszeres különbséggel is. Az illetményskála összenyomottsága miatt a különböző rendkívüli előmeneteli formák (gyorsítás, címadományozás stb.) is csak igen kis mértékű különbségtételt engedtek a díjazásban. A fizetési fokozatváltás átlagosan mintegy 6,25%-os alapilletmény-növekedést eredményezett. Ennek jövedelemnövelő hatása a kilencvenes évekre jellemző évi mintegy 20%-os infláció tükrében elenyészőnek mondható. A szorzószámok közötti minimális különbség jelképessé tette a magasabb besorolással együtt járó alapilletmény-emelkedést. Az előmenetel nem hozott érezhető jövedelemváltozást, ezért a rendszer gyorsan elveszítette motiváló hatását, és vonzereje is leromlott.

Fontos szemléletbéli különbségre utal az, ahogy a Gstv., illetve az életpályatörvény kezelte az illetményrendszer alulfinanszírozottságából adódó problémát. A Gstv. szakított a generális bérpolitikai intézkedésekkel – amelyek a karrierrendszerekben biztosítják a bérek valorizációját – és az alapilletmény-eltérítéssel, valamint a személyi illetmény ösztönzésével csak bizonyos személyekre, csoportokra fókuszáltan engedte meg az illetmények emelését. Ehhez a forrást a belső bérarányok átrendezésével biztosította. Ezzel szemben az életpályatörvény a karrierrendszer megerősítésével, a szorzószámok széthúzásával teret engedett a hagyományos előmenetelnek. A csökkenő infláció felerősítette a magasabb szorzószámok bérnövelő hatását. A „fókuszált béremelés” egyébként nemcsak a köztisztviselők között, hanem a közszféra egészén belül is alkalmazott doktrína volt, amelynek köszönhetően jelentős bérkülönbségek alakultak ki az egyes foglalkoztatási csoportok között.