A borítón Kádár István fotója a kilyéni unitárius templom belső
freskórészletéről, amely a Szent László-legendát ábrázolja, a freskó
jobb szélén a szív felajánlásának a jelenete látható.

Hazafi Zoltán

Paradigmaváltás a magyar közszolgálatban

Budapest, 2023

A mű TKP2020-NKA-09 számú projekt a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a Tématerületi Kiválósági Program 2020 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

Szerző:

Hazafi Zoltán

Szakmai lektor:

Kiss László

A kézirat lezárásának ideje: 2021. augusztus

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Varga Zoltán

Olvasószerkesztő: Bíró Csilla

Korrektor: Csinta Áron

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

Nyomdai kivitelezés: Nemzeti Közszolgálati Egyetem

ISBN 978-963-531-765-3 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-794-3 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-795-8 (ePub)

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalom

Rövidítések

Előszó

Bevezetés

Első rész: A közszolgálati jog 1990 utáni korszakai

1. Bevezetés

2. A védett közszolgálat alapjainak lerakása és az NPM első hulláma

2.1. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény előkészítése és elfogadtatása

2.2. Az NPM első hulláma

3. Köztisztviselői ethosz és az NPM második hulláma

4. Egységes életpályamodell

Második rész: A jogi szabályozás paradigmaváltása

1. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény „kiüresedése”

1.1. Bevezetés

1.2. Az autonóm szervek erőteljes szabályozási specializációja

1.3. Az adó- és vámhatósági szolgálati jogviszony: új sui generis közszolgálati foglalkoztatási jogviszony

1.4. Az „egy szerv – egy jogállás” elvének megszűnése

2. Az egységes életpályamodell kudarca

2.1. A hivatásrendi törvények széttartó koncepciói

2.2. Az egységes munkaköri rendszer bevezetésének elmaradása

3. A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény

Harmadik rész: Stratégiai munkaerő-tervezés

1. A közszolgálat versenyképessége

2. A magyar közigazgatás személyi állománya és utánpótlása empirikus adatok tükrében

2.1. A közigazgatás létszáma

2.2. A közigazgatás személyi állományának összetétele (nemek, életkor, besorolás, szakképzettség)

2.2.1. Nemek szerinti összetétel

2.2.2. Életkor

2.2.3. Besorolás

2.2.4. Szakmai összetétel

3. Stratégiai munkaerő-tervezés nemzetközi kitekintéssel

Negyedik rész: A személyügyi döntéstámogatás információs rendszere

1. Kísérletek a közszolgálat személyügyi információs rendszerének létrehozására

2. A Kormányzati Személyügyi Döntéstámogatási Rendszer

Ötödik rész: A személyügy mint a vezetés stratégiai partnere

1. Bevezetés

2. A HRM közjogi deregulációja és decentralizációja a kormányzati igazgatásban

3. A digitalizáció és a HRM előtt álló kihívások

4. A stratégiai HRM

Hatodik rész: Nemzetközi trendek

1. Bevezetés

2. Közszolgálati modellek, mintaadó és mintakövető országok

2.1. Angolszász modell

2.2. Porosz-német modell

2.3. Francia modell

2.4. Még néhány gondolat a közszolgálati modellekről és mintákról

3. Átmenet a karrierrendszerekből a munkaköri rendszerek felé

4. Átmenet a közjogias szabályozásból a szerződéses szabályozás felé

Felhasznált források

Irodalom

Jogforrások

Kormányhatározatok

Rendeletek

Törvények

AB határozatok

Külföldi jogforrások

Egyéb források

Rövidítések

Áht. | Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény
Ász. | Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény
Áttv. | Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény
BCE | Budapesti Corvinus Egyetem
Bjt. | A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény
BM KÖZSTAT | Belügyminisztérium Közszolgálati Statisztikai Információs Rendszer
BM KSA | Belügyminisztérium Közszolgálati Statisztikai Adatgyűjtés
DTK | Döntést Támogató Központ
Eszjtv. | Az egészségügyi szolgálati jogviszonyról szóló 2020. évi C. törvény
EU | Európai Unió
Gstv. | A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény
GYEMSZI | Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet
Haj. | A honvédelmi alkalmazottak jogállásáról szóló 2018. évi CXIV. törvény
Hjt. | A honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény
HRM | humánerőforrás-menedzsment
Hszt. | A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény
Iasz. | Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény
IMD | Institute for Management Development
Kit. | A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény
Koncepció | Egy koncepció a közszolgálatról (különös tekintettel az államigazgatásra) című anyag
KÖSZI | Közszolgálati Személyügyi Interfész
KÖZIGTAD | a közigazgatási tisztviselők adatai
KSH | Központi Statisztikai Hivatal
KSZDR | Kormányzati Személyügyi Döntéstámogató Rendszer
KSZK | Kormányzati Személyügyi Központ
Ktjv. | A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény
Kttv. | A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény
Ktv. | A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény
Küt. | A különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény
MÁK KIRA | a Magyar Államkincstár központosított illetményszámfejtő rendszere
MAR | munkaköralapú rendszer
MP 11.0 | Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program. A haza üdvére és a köz szolgálatában. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2011. június 10.
Mttv. | A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény
a Munka Törvénykönyve | A Munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény
NAV | Nemzeti Adó- és Vámhivatal
NAVszjt. | A Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állományának jogállásáról szóló 2020. évi CXXX. törvény
NAV-törvény | A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény
NGM | Nemzetgazdasági Minisztérium
NMHH | Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság
NPM | New Public Management
OCDE | Organisation de Coopération et de Développement Économiques
OECD | Organisation for Economic Co-operation and Development
RFP | Répertoire des Fiches de Poste (Munkaköri leírások gyűjteménye)
RIME | Répertoire Interministériel des Métiers de l’État (Államimunkakör-családok kormányzati katasztere)
RME | Répertoire Ministériel des Emplois (Minisztériumi munkaköri kataszter)
TÉR | teljesítményértékelési rendszer
TQM | Total Quality Management
Üszt. | A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény
WEF | World Economic Forum

Feleségemnek. Soli Deo gloria.

Előszó

Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben című értekezésemben¹ még csak azzal foglalkoztam, hogy miként vált a változás a közszolgálati jogi szabályozás jellemzőjévé, milyen következményekkel járt a joganyag sorozatos, sok esetben egymással ellentétes irányú módosítása, hogyan váltották egymást a különböző koncepciók.

Ekkor még nem tartottam indokoltnak, hogy a szabályozási korszakok változását paradigmaváltásnak minősítsem, úgy gondoltam, hogy az elmélet által alkotott modellekkel és mintákkal továbbra is leírható, megérthető a közszolgálat fejlődése. Azt már lehetett látni, hogy mélyreható változások kezdődtek a nemzetközi és a hazai színtéren egyaránt, de még nem rajzolódott ki, hogy ezek hova fognak vezetni, meg fogják-e haladni az éppen érvényes paradigma kereteit.

Bizonyossággal állítani lehetett, hogy a weberi bürokratikus állam leépülésével a tradicionális karrierrendszer sem tartható fenn tovább, a közszolgálat már nem zárható el a munkaerőpiactól, s csak abban az esetben tud versenyezni a képzett munkaerőért, ha kiválasztási, javadalmazási, ösztönzési rendszere rugalmasan tud alkalmazkodni a piac viszonyaihoz. Úgy gondoltam azonban, hogy ez a rugalmas alkalmazkodás, bármennyire megreformálja is a közszolgálat jogi és HRM-környezetét, továbbra is megőrzi közjogi-államszervezési jellegét, és a pártsemlegesség, a pártatlanság, valamint a stabilitás, a biztonság és a kiszámíthatóság szellemében működik. De lege ferenda javaslataim is ezt a szemléletet tükrözték: a munkakör középpontba állításával, valamint a kormányzati személyzetpolitika feltételeinek megteremtésével dinamizálható a közszolgálati emberierőforrás-gazdálkodás, s a pragmatika valamennyi elemét átfogó, a közszolgálat absztrakt egységére épülő életpályamodell alapjául szolgálhat a jogi szabályozás megújításának, amely stabilitást biztosít munkáltatónak és közszolgálati tisztviselőnek egyaránt, s a követelményeket egységesen kiszámíthatóvá, átláthatóvá teszi.

Ezzel szemben ma azt lehet tapasztalni, hogy a változások gyorsabban és mélyrehatóbban következtek be. A rendszerváltozáskor Magyarország élen járt a karrierrendszer bevezetésében, ma – úgy tűnik – élen jár annak lebontásában. A közszolgálat törvényi szabályozásának fragmentálódása elért egy olyan szintet, amelyről már nem a széttöredezettség, hanem inkább a „szétesés” jut eszünkbe.² A közszférában ma tizennyolcféle foglalkoztatási jogviszonyban lehet dolgozni, ezekből nyolcat alkalmaznak a közigazgatásban. Még azonos jogálláson belül is munkáltatónként különböznek az alapvető foglalkoztatási feltételek (például kinevezési feltételek, illetménymegállapítás). A megszüntetett egységes közjogi szabályozás helyébe szervezeti szinten felépített, új, egymással összehangolatlan belső szabályrendszer lépett. A közjogi dereguláció és decentralizáció következtében növekedett a munkáltató hatalma, csökkentek a törvényi garanciák, a „tisztviselők” függősége felerősödött.

Az egységes státusz „felszámolása” nemzetközi jelenség, de eltűnni látszik az egységes munkáltató is. Egyre nagyobb teret nyer a szerződéses alkalmazás. A külszolgálat, a rendvédelem és a katonaság hagyományosan önálló státuszszabályozása mellett a közoktatásban, a felsőoktatásban, illetve a kórházakban is speciális jogállású személyzet dolgozik.

A változásoknak sokáig egységes ideológiai keretet adott a New Public Management. A neoliberális államfelfogás bukásával azonban ez megszűnt, bizonytalanság, újabb útkeresés nehezíti a reformok továbbvitelét. Nem sikerült empirikusan igazolni, hogy az állam leépítésével, a közfeladatok kiszervezésével, a magánjogi megoldásokkal nagyobb hatékonyságot lehet elérni. Nem egyértelmű, hogy az egyes országok milyen irányba szeretnék továbbvinni a reformokat, csupán annyi tűnik bizonyosnak – Demmke után szabadon –, hogy minden ország végérvényesen szakítani akar a hagyományos bürokratikus modellel, de azt még nem tudja, hogy valójában mit szeretne helyette.³

A bonyolult kölcsönhatások következtében egyre nehezebb kategorizálni az egyes országokat abból a szempontból, hogy melyik modelladó ország hatása alatt fejlődnek, mivel tértől és időtől függően más és más minta érvényesül ugyanabban az országban. A francia példa pedig azt mutatja, hogy Franciaország olyan útra lépett, amelynek végén közszolgálatának nagy valószínűséggel kevés köze lesz mindahhoz, amit ma francia modellnek nevezünk.

A fentiek alapján zavarba jön az ember, mert „meglévő véleménye, beállítottsága, gondolata, ismeretei” ellentmondásba kerülnek mindazzal, amit tapasztal.⁴ A közszolgálat fejlődése során olyan változások következtek be, amelyek eredményeként gyökeresen másként kell gondolkodnunk alapvető nézetekről, fogalmakról, jelenségekről, mint a rendszerváltozás időszakában. Bizonyos fogalmak elvesztették érvényességüket, más kategóriák még csak most vannak születőben. Mindez azt bizonyítja, hogy paradigmaváltáshoz érkeztünk a közszolgálatban is. Erről szól ez a könyv.

Bevezetés

„…és szárnyat növesztünk a reményre.”
(Czilli Aranka)

Ez a monográfia a doktori értekezésemre, valamint a 2018-ban sikeresen teljesített habilitációm részét képező tézisfüzetre, továbbá különböző kutatási programokban⁵ való részvétel eredményeként született publikációkra épül. A művek általában multidiszciplináris megközelítéssel tárgyalják a közszolgálati jogi és emberi erőforrás aktuális kérdéseit. Ezt a módszert a monográfiában is szeretném megőrizni, mivel nemcsak a jogalkotásban, hanem a közszolgálati emberierőforrás-gazdálkodásban is paradigmaváltásnak lehetünk szemtanúi.

A monográfia hat részből s több fejezetből áll. Az első részben a közigazgatás közszolgálati jogi szabályozásának 1990 utáni korszakait elemzem. Az egyes korszakokat közpolitikai és jogi környezetük alapján mutatom be.

A Ktv. a megkülönböztetett és védett közszolgálat eszményét valósította meg. A tudományos szakirodalomban karrierrendszernek nevezett szabályozást a kilencvenes évek elején általánosan elterjedtnek lehetett tekinteni az akkori Európa nyugati felében, de a kelet-közép-európai országok is fokozatosan alakították ki saját rendszerüket a karrierelvek alapján. A sort Magyarország nyitotta meg a Ktv. elfogadásával. Néhány évvel később az NPM hullámai a „kevesebb állam” gondolatát hozták el, amelynek hatására egyre kevésbé gondolkodtak a közszolgálatról közjogi államszervezésként, sokkal inkább menedzsmenttechnikai kérdésként kezelték. Megkezdődött a megkülönböztetett és védett közszolgálat intézményeinek lebontása s a köztisztviselők státuszának közelítése az általános munkajogi szabályozáshoz. Ezt a folyamatot nevezzük a közszolgálati és munkajogi szabályozások közötti konvergenciának. A köztisztviselői ethosz megerősítésének szándéka azonban esetenként helyrebillentette az egyensúlyt. A 2001-ben elfogadott közszolgálatiéletpálya-törvény több rendelkezése a köztisztviselői ethosz visszaerősítésének irányába mutatott. Az egységes életpályamodell újra fordulatot jelzett 2010 után. A Magyary Program meghirdette az egységes közszolgálati életpályamodell bevezetését. Ugyanakkor a központi kérdés, nevezetesen az, hogy a közigazgatás személyi állományának jogi helyzete hogyan alakul, sokáig nyitva maradt. A választ a 2018. évi CXXV. törvény adta meg. Míg az előző korszakokra egyformán jellemző volt, hogy a karrierrendszer alapintézményei a változások ellenére fennmaradtak, addig a Kit. ezeket megszüntette. Többek között ez teszi a korszakváltást paradigmaváltássá.

A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény új korszakot nyitott a közigazgatás közszolgálati szabályozásában. Az új törvénnyel a kötött, zárt karrierrendszer, illetve a rugalmas, nyitott, munkaköri rendszer közötti „útkeresés” fejeződött be, amely során hol az egyik, hol a másik irány erősödött fel. Ezt jól példázza, hogy a Magyary Program még az állam visszaerősítésének folyamatába ágyazva egy közjogi alapokon álló, stabil, kiszámítható, speciális szakmai-etikai elvárásokra épülő közszolgálatot képzelt el, s meghirdette az egységes közszolgálati életpályamodell bevezetését a közigazgatásban, a rendvédelemben és a honvédelemben egyaránt. Ezzel szemben az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény már a rugalmas és nyitott szabályozási koncepciót képviselte, míg a Kit. egyértelművé tette a karrierrendszerrel való szakítást.

Kérdés azonban, hogy a Kit. által megvalósított paradigmaváltás mennyiben írható le a hagyományos karrierrendszer és a közjogi szabályozás lebontásának, valamint az általános munkajogi szabályozáshoz való közelítés nemzetközi szinten jól ismert folyamatával. A Kit. egyfelől szakított az életpályamodellel, erőteljes közjogi deregulációt és szabályozási decentralizációt valósított meg, másfelől azonban a karrierrendszerekre jellemzően központosította a létszámgazdálkodást, a szerződéses szabályozástól idegen egyoldalú beavatkozási lehetőséget teremtett a munkáltató számára, s a helyi szabályozás dominanciája ellenére továbbra is kizárja a kollektív szerződést. Tehát a Kit. paradigmaváltása csak részben esik egybe a nemzetközi trendekkel, bizonyos tekintetben azonban „egyedülálló”. A monográfiában ennek a sajátosságnak a részleteit tárgyalom.

A Kit. paradigmaváltása azonban más kérdéseket is felvet. Milyen hatással van a törvény a közszolgálati jog „klasszikus” kérdéseire? Van-e realitása az egységes életpályamodellnek? Hogyan alakul a szabályozás egysége és differenciáltsága? A rugalmas szabályozás mennyire lesz igazságos és méltányos? A megnövekedett munkáltatói hatalomnak milyen korlátjai vannak? Adottak-e a HRM-feltételek a nagyobb önállóságból fakadó előnyök kihasználásához? A gyors alkalmazkodásból adódó előnyök ellensúlyozzák-e a stabilitás hiányából fakadó hátrányokat? A helyi szintű, belső szabályozások által teremtett eltérő munkafeltételek hogyan hatnak a belső munkaerő áramlására, lesznek-e leszakadó területek? Hogyan egyenlíthetők ki az indokolatlan különbségek? Fenntartható-e, hogy a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állományának jogállásáról szóló 2020. évi CXXX. törvény, valamint a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény eltérő koncepciót követ, mint a Kit.? A monográfiában ezekre a kérdésekre is keresem a választ.

A második részben az egységes közszolgálati életpályamodellre épülő jogi szabályozás koncepciójával foglalkozom. A jogi szabályozás elemzésének konklúziója, hogy az egységes életpályamodellnek sem a közigazgatásban, sem pedig a közigazgatás, a rendvédelem és a honvédelem viszonylatában jelenleg nincs realitása. A Kttv. fokozatosan „kiüresedett”, hatálya lényegében a helyi önkormányzatokra korlátozódik. A Magyary Programban szereplő hivatásrendek (kormánytisztviselők, rendvédelmi szervek hivatásos állománya, hivatásos és szerződéses katonai jogviszonyban állók) jogállását szabályozó törvények eltérő szabályozási koncepciót követnek, széttartásuk felerősödött, az egységesítés alapjának tekintett munkaköralapú emberierőforrás-gazdálkodás intézményesítése nem történt meg. Az egységes munkaköri rendszer bevezetése elmaradt.

A monográfia harmadik részében a közigazgatás létszámához kapcsolódó kérdésekkel foglalkozom. Abból indulok ki, hogy a közigazgatás humán kapacitását befolyásoló hatékony létszámgazdálkodás nem megoldott. Létszámadatok elemzésével bemutatom, hogy magas a kormányzati foglalkoztatás aránya, és – a létszámcsökkentések ellenére – tendenciaszerűen növekszik a közigazgatás létszáma. Megvizsgálom, hogy mi ennek az oka. Bemutatom, hogy a létszámgazdálkodásnak milyen hatékonysági problémái vannak, s milyen paradigmaváltozásra van szükség a létszámról való gondolkodásban. Foglalkozom a közigazgatás személyi állományának létszámösszetételével is. Elemzem a nemekre, az életkorra, illetve a szakképzettségre vonatkozó adatokat.

A negyedik részben a magyar közszolgálat legjelentősebb HRM-fejlesztését, a Kormányzati Személyügyi Döntéstámogató Rendszert mutatom be, s értékelem helyét, szerepét, jelentőségét a stratégiai HRM megteremtésében. A KSZDR nemzetközi viszonylatban is kiemelkedő közigazgatási innováció. Nemcsak technológiai újítást jelent, hanem megváltoztatja a közigazgatás kultúráját, elsősorban a humánerőforrással kapcsolatos szemléletet. Ösztönzi a kreativitást és az innovatív gondolkodást, s megteremti a feltételeket ahhoz, hogy a vezetők az új HRM-tudást képesek legyenek alkalmazni az új – esetenként – rendkívüli helyzetekre is.

Az ötödik részben bemutatom, hogy a hagyományos jogi-adminisztratív személyügyi tevékenység hogyan válik a vezetés stratégiai partnerévé, s ezáltal hogyan valósul meg a humán orientációjú szervezetfejlesztés. Ez a „minőségi ugrás” szükséges ahhoz, hogy a Kit. által biztosított rugalmasság és szabályozási önállóság valóban hatékonyságnövekedést hozzon. Tárgyalom a digitalizáció HRM-re gyakorolt hatását, és bemutatom a digitális technológián alapuló közszolgálati HRM-fejlesztés nemzetközi trendjeit.

A monográfia hatodik részében a nemzetközi trendekkel, közszolgálati modellekkel, mintákkal, valamint a karrierrendszer átalakításával és a közjogi szabályozás lebontásával foglalkozom.

Első rész

A közszolgálati jog 1990 utáni korszakai

1. Bevezetés

A közszolgálati jog⁶ hosszabb időszakot átfogó, komplex elemzésével foglalkozó művek⁷ 2014 előtt születtek, ezért értelemszerűen nem térhettek ki a későbbi jogalkotásra. A Kit. egy hosszabb időszakot zár le, s olyan kérdésekre ad választ, hogy meddig jutott a karrierrendszer lebontása, a közjogias szabályozás közelítése az általános munkajogi szabályokhoz. Megvalósult-e az egységes életpályamodell, illetve sikerült-e megőrizni a szabályozás egységét?

Ugyanakkor a közelmúlt törvényalkotása nem ragadható ki a közszolgálati jog fejlődésének folyamatából, mert az előzmények ismerete nélkül nem tárhatók fel a mai állapothoz vezető okok, körülmények.

Már a doktori értekezésemben felosztottam a közszolgálati jog korszakait attól függően, hogy éppen milyen személyzetpolitikai célok és szándékok uralták az egyes időszakokat. Jellemeztem a korszakok szabályozási koncepcióját, s feltártam a változások mögött meghúzódó összefüggéseket. Az alábbi részben visszatérek a közszolgálati jog fejlődésének „nagy” szakaszaihoz, s kiegészítem azokat a 2010 utáni jogalkotás elemzésével⁸ azért, hogy szintézisét adjam a közszolgálati jog rendszerváltozás utáni fejlődésének. A magam részéről ezzel kívánok hozzájárulni a mai helyzet összefüggéseit feltárni szándékozó tudományos munkákhoz.

2. A védett közszolgálat alapjainak lerakása és az NPM első hulláma

Az első korszakot egyszerre jellemezte a védett közszolgálat alapjainak lerakása, illetve a nagyobb rugalmasság megteremtése, ami esetenként a már bevezetett kötöttségek lazítását jelentette. Az európai integráció előfeltételeként kétféle egymással ellentétes követelménynek kellett eleget tenni egy időben. Egyrészt a demokratikus jogállam részeként meg kellett teremteni a pártatlan, politikasemleges, professzionális közszolgálatot az ehhez ajánlott karriermodell alapján,⁹ másrészt viszont az NPM szellemében éppen azokat a jogintézményeket kellett felülvizsgálni, például besorolás, szenioritás, „elbocsáthatatlanság”, amelyek a pártatlanságot és a professzionalizmust garantálták. Míg Európa nyugati felében arra keresték a választ, hogyan lehet rugalmasabbá tenni a weberi modell alapján működő közszolgálatot, s meddig lehet közelíteni a magánszféra viszonyaihoz anélkül, hogy a közszolgálatiság alapelvei sérülnének, addig Kelet-Európában az előbb említett kettősséggel szembesültek az országok.¹⁰

2.1. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény előkészítése és elfogadtatása

A rendszerváltozás időszakában intenzív előkészítő munka folyt az akkori Belügyminisztériumban, hogy a demokratikus intézményrendszer részeként a közigazgatás személyi állományának jogállását az európai normáknak megfelelő törvény szabályozza. Az elkészített javaslatok a védett közszolgálat európai modelljének bevezetésére irányultak.

A törvény-előkészítés legfőbb mozgatórugója volt a személyi állomány stabilizálása és a működés folyamatosságának megőrzése a politikai átmenet alatt. A bizonytalan helyzet miatt nem lehetett tudni, hogy a küszöbönálló hatalomváltás után a politika hogyan viszonyul a régi rendszertől megörökölt apparátushoz, ezért feltűnően felerősödött a fluktuáció.

Először egy új, egységes előmeneteli és bérezési rendszerrel akarták megállítani az elvándorlást, amely az előmenetelt a szenioritásra, az érdemekre (általános és ágazati követelményekre) építette, s összekötötte a teljesítményt az alanyi jogosultsággal. A kinevezés a teljes államigazgatásban garantálta a jogviszony fenntartását, amelyet munkahelyváltás esetén csak áthelyezés szakíthatott meg. Összekapcsolta az illetményeket a besorolásban, címben, vezetői beosztásban való előmenetellel. Alapelvnek tekintette az egységes és átlátható illetményrendszert, az azonos munkáért az azonos bért, az átlagot tartósan meghaladó teljesítmény anyagi elismerését, a jövedelmek reálértékének bérautomatizmussal történő megőrzését.¹¹ A koncepció megvalósításának a közeledő országgyűlési választások miatt már nem volt realitása, ezért a javaslat lekerült a napirendről.

Időlegesen lemondtak az új átfogó törvényi szabályozásról, és egy átmeneti időre (1–1,5 év) szóló törvénytervezet készült a tisztviselők szolgálati viszonyáról, amely csak a személyi állomány stabilitását szolgáló jogviszonyelemeket (a jogviszony létesítését, megszűnését, a tisztviselők jogait és kötelezettségeit, valamint az anyagi felelősséget) szabályozta. A költségvetési forrásokat igénylő előmenetel, díjazás szabályozását az országgyűlési választások utáni időszakra halasztották. Az előterjesztés azonban nem került a kormány elé.¹²

Mindezzel párhuzamosan intenzív szakmai előkészítő munka folyt az új közszolgálati jogviszony átfogó törvényi szabályozása céljából. A Belügyminisztérium Szakértőbizottsága készítette el 1989 márciusában az Egy koncepció a közszolgálatról (különös tekintettel az államigazgatásra) című dokumentumot a közszolgálati törvény elméleti megalapozására.¹³ Ugyanakkor a törvény elfogadtatását, valamint a törvényben meghatározott közszolgálati jogintézmények gyakorlati bevezetéséhez szükséges kormányrendeletek megalkotását politikai viták, illetve a bürokrácia ellenállása hátráltatta.

Korán bebizonyosodott, hogy viszonylag könnyű egyetértést kialakítani deklarált célokról, elvekről, de amint az alapelvek, koncepciók konkrét formát öltenek a jogszabályokban, egyre inkább felerősödnek az ellenérvek, csoportérdekek, amelyek összegeződve képesek a jogalkotást letéríteni a koncepciókban kijelölt útról. A Ktv. példáján keresztül jól végigvezethető ez a folyamat. Már az is beszédes, hogy a kormány kétszer is benyújtotta a Ktv. törvényjavaslatát. Az első alkalommal előterjesztett 507-es törvényjavaslatot a kormánypártok nagyszámú módosítási javaslata miatt a kormány „visszakérte”, és átdolgozva ismételten az Országgyűlés elé vitte.¹⁴

Már említettem, hogy az országgyűlési választások előtt született előkészítő anyagok a személyi állomány s ezzel együtt a közigazgatás stabilitásának megőrzését célozták. Ez a szándék a Koncepcióban is visszatükröződött, ezért a foglalkoztatási védelem kérdése egyre inkább átpolitizálódott. Rendszeresen megfogalmazódott, hogy szabad-e a karrierrendszer védernyője alá vonni azt az állami apparátust, amelynek tagjai – különösen vezetői szinten – tevékenyen részt vállaltak a társadalom előtt hitelét vesztett szocialista állam működtetésében, s akik akkori pozíciójukba sem elsősorban szakmai kvalitásuk, hanem politikai megbízhatóságuk alapján kerültek.

A Koncepció erre egyértelmű választ adott. Az általános és kötelező, nyilvános pályázatot javasolta – néhány kivétellel –, mert reálisan számolni kellett a szubjektivizmus és a korrupció veszélyével. A pályázók közötti sorrend megállapítására a versenyvizsgát javasolta, ennek hiányában a vizsgával záruló próbaidő általánossá tételét szorgalmazta. Ez utóbbit gyakorlatilag a később bevezetett alapvizsga csírájának is tekinthetjük. A Ktv. 507-es törvényjavaslata még a Koncepcióban szereplő megoldást tartalmazta, de az újra benyújtott törvényjavaslat már csak a fakultatív pályázati kiírásról rendelkezett, s a versenyvizsgát csak az indokolásában említette meg mint a kiválasztás egyik lehetséges módszerét. Az Országgyűlés ebben a formában fogadta el a pályázatra vonatkozó szabályokat. Értelemszerűen végrehajtási szabályok megalkotására sem került sor.

A kiválasztás demokratizmusának meggyengülése összefüggésbe hozható a politikai befolyás erősödésével, hiszen az Antall-kormány ciklusának elején már érezhetően csökkent a régi szakértői elit iránti politikai bizalom, s emiatt a politikának nem volt érdeke a kiválasztás objektív alapokra helyezése.

Ugyanakkor hiba lenne kizárólag a politika számlájára írni, hogy nem sikerült a kiválasztás befolyástól való mentességének garanciáját törvényi erőre emelni. A vezetői elitnek legalább akkora érdeke fűződött a diszkrecionális alapokon történő kiválasztáshoz, mint a politikának, mert ezzel meg tudta őrizni munkáltatói befolyását. Később ugyan történt néhány kísérlet a korrekcióra, például az üres álláshelyek kötelező közzététele,¹⁵ illetve az általános pályázati kötelezettség bevezetése rövid időre,¹⁶ de lényegében a mai napig nyitott szabályok szerint történik a kiválasztás.

A foglalkoztatási stabilitás szintén átpolitizálódott. A Koncepció még abból indult ki, hogy a kinevezés nem munkakörre szól, hanem az egész közszolgálatra, ezért a betöltött munkakör megszüntetése, módosítása nem érinti a köztisztviselő jogviszonyát. Az 507-es törvényjavaslat már egy gyengébb védelemről rendelkezett, s az alábbi alternatívát állapította meg: vagy csak létszámcsökkentés, vagy feladatmegszűnés és átszervezés miatt is lehetséges a felmentés. A Ktv.-be végül az utóbbi változat került.¹⁷

Politikai kompromisszumot tükrözött a vezetők jogállásának szabályozása is. Az 507-es törvényjavaslat szerint a vezetők ugyanolyan kinevezést kaptak, mint az ügyintéző köztisztviselők, ami azt jelentette, hogy a vezetők a beosztott köztisztviselőkhöz hasonló foglalkoztatási védelmet élveztek, és vezetői kinevezésüket csak az általános felmentési indokok alapján lehetett megszüntetni. Ez a szabály azonban szembement volna azzal a politikai elvárással, hogy a vezetők kiválasztása és elmozdítása bizalom alapján történjen, és mérlegeléssel meghozott döntéssel. Az elfogadott Ktv. már nem vezetői kinevezésről, hanem vezetői megbízásról rendelkezett, amely elkülönült a közszolgálati jogviszonytól, s emiatt indokolás nélkül vissza lehetett vonni. Szintén a politikai kompromisszumok közé tartozott, hogy a minisztériumi főosztályvezetők megbízása miniszteri hatáskörbe került, s ez a főosztályvezetői pozíció betöltését is a politikai mezőbe helyezte.¹⁸

A minisztériumok ellenérdekeltsége játszott szerepet abban, hogy a Koncepció ellenére a Ktv. már nem érvényesítette következetesen az azonos munkáért azonos bér elvét, s az egységes illetményrendszer helyett illetménykiegészítéssel tett különbséget az igazgatási szintek között.

A jogi szabályozás mellett külön kell szólni a kormányzati személyzetpolitikáról. A Koncepció – súlyának megfelelően – első helyen tárgyalta az egységes személyzetpolitika kérdését. Olyan személyzetpolitikát vázolt fel, amely egy komplex jogszabályban vagy jogszabálygyűjteményben jelenik meg, s átfogja a közszolgálati pragmatika valamennyi elemét. A versenyszféráétól elkülönülő, egységes központi szabályozásra épül, vagyis zárt személyzeti rendszert valósít meg. Biztosítja a pártpolitika-semlegességet és a mindenkori törvényes hatalommal szembeni lojalitást. A versenyszférához képest alacsonyabb béreket úgynevezett komparatív előnyökkel ellensúlyozza, mint például karrier, stabilitás, kiszámíthatóság, s így biztosítja a közszolgálat vonzerejét. Ugyanakkor találkozhatunk olyan állásponttal is a szakirodalomban, amely szerint már a Ktv. sem nyújtott nagyobb foglalkoztatási védelmet, mint a Munka Törvénykönyve. A határozatlan idejű jogviszony felmentéssel történő megszüntetésének taxatív indokai lényegében kimerítették a Munka Törvénykönyve általánosan megfogalmazott felmondási indokait.¹⁹

Összegzésként azt mondhatjuk, hogy a Ktv. több ponton is engedett az érdem, kiszámíthatóság, biztonság követelményeiből a Koncepcióhoz képest. Nem vitte következetesen végig a Koncepcióban foglaltakat. Szabályai legalább annyira magukon viselték a munkaköri (nyitott), mint a karrier- (zárt) rendszer jellemzőit, ezért okkal sorolhatjuk a magyar közszolgálatot inkább a vegyes rendszerek közé. Ugyanakkor betöltötte rendeltetését az átmenet időszakában, biztosította a személyi állomány stabilitását, s a karrier kiszámíthatóságával vonzóvá tette a köztisztviselői hivatást. Ezt igazolják vissza a statisztikai adatok is. Az 1995-ös létszámcsökkentés sokkal inkább gyengítette a személyi állomány stabilitását, mint az 1994-es kormányváltás. Kiugróan magas volt 1995-ben a felmentések száma, ami már az átmenet utáni időszak új kihívásának, a neoliberális államfelfogás, valamint az NPM előszele volt.

2.2. Az NPM első hulláma

A kilencvenes évek közepén érte el az NPM az európai országokat elsősorban az OECD közvetítésével. Az új irányvonal megoldást kínált az egyre inkább elhatalmasodó pénzügyi, költségvetési, gazdasági problémákra azzal, hogy a versenyszférában alkalmazott szervezési, vezetési és igazgatási módszerek közigazgatási adaptálását szorgalmazta.²⁰ Az NPM elvei szerinti reformokat az Európai Unión belül is támogatták, mivel azonban a közigazgatást – s azon belül a közszolgálatot – nemzeti hatáskörbe tartozó kérdésnek tekintették, az európai normák egységes színvonalú végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitás oldaláról fogalmaztak meg elvárásokat.²¹

A közszolgálat átalakítása központi kérdéssé vált, mert a bérköltségek a közszféra kiadásainak második legnagyobb részét teszik ki mind a mai napig, ennélfogva a „hatékonyság” növelésével jelentős megtakarításokat lehetett elérni. Az OECD-átlag 2020-ban 22,5%, Magyarországon 20,5% volt.²²

A közszolgálat hatékonyságának növeléséhez rugalmassá tették a foglalkoztatásvédelem, valamint a díjazás szabályait, s fokozatosan megszüntették a közszolgálat vonzerejét meghatározó komparatív előnyöket. Ezzel párhuzamosan fokozatosan nőtt a munkaszerződéssel vagy közszolgálati szerződéssel foglalkoztatottak száma. A folyamatot normalizációnak, kontraktualizációnak vagy éppen privatizációnak nevezték, utalva a közszolgálat megkülönböztetett jellegének felszámolására és a szerződéses kapcsolatok felé történő orientálódásra.²³

Egyre gyakrabban kérdőjelezték meg a közszolgálat speciális szabályozásának indokoltságát. Érvelésük szerint a köztisztviselők tevékenysége nem hordoz magasabb rendű értéket, mint a társadalom egyéb tagjaié, akik munkájukkal ugyanúgy közösségi szükségletet elégítenek ki, például a magánorvosok, az atomerőművek dolgozói, a banki alkalmazottak stb. Az orvosok, tanárok munkája egyformán fontos a társadalom számára függetlenül attól, hogy magán- vagy közintézményben dolgoznak. A köztisztviselői hivatás a társadalmi hasznosság szempontjából ugyanolyan értéket képvisel, mint bármilyen más „civil” foglalkozás. S még ha a közfeladat ellátása együtt is jár bizonyos munkavégzési sajátosságokkal, ezek minden nehézség nélkül szabályozhatók munkaszerződésben, illetve kollektív szerződésben is.

A közérdek, közfeladat „normalizálása” összefüggött a neoliberális ideológia előretörésével, amely szerint a közérdek, illetve a közjó nem létező fogalom, nem definiálható, ezért az állami cselekvés, beavatkozás legitimációja sem lehet a közérdek védelmére való hivatkozás. A nyomásgyakorló csoportok felett álló, igazságos döntőbírói szerep, amelyet általában az államnak szoktak tulajdonítani, csupán fikció.²⁴ A közérdek nem más, mint az egyéni érdekek összessége. Az állam feladata, hogy az egyéni érdekek sokaságát kiegyensúlyozza, és a legkisebb közös többszörös elve alapján kialakítsa a közérdekről szóló konszenzust. A közérdek tehát csak az egyéni érdekek összehangolt összességeként létezik, az embercsoportok önálló, közös értékrendszerrel nem rendelkeznek.

Ebben az időszakban teljesedett ki a globalizáció, amelyet szintén egy olyan tényezőnek tekintettek, amely gyengíti a hagyományos nemzetállamot. Az információtechnológia fejlődésének köszönhetően megszűntek a földrajzi távolságok. Az állami szabályozás leépítésével felgyorsult a döntéshozatal, a piaci szereplők gyorsan tudtak reagálni a piaci változásokra, s képesek voltak pillanatok alatt jelentős tőkét átcsoportosítani úgy, hogy az kikerült a nemzetállamok ellenőrzése alól. Ezzel a multinacionális vállalatok váltak a fejlődés mozgatórugóivá. Ez gazdasági értelemben az állami szuverenitás kiüresedéséhez vezet.²⁵

Az állam és a köztisztviselő közötti sajátos kapcsolat elveszítette értelmét. Az államnak nem általában „hivatalnokokra” van szüksége, hanem menedzserekre, technikusokra, irodai alkalmazottakra, specialistákra stb. Az állam elsősorban egy hatalmas, összetett gépezet, amelynek működtetése szervező- és vezetési képességet, államtani, közigazgatási jogi szakértelmet, valamint gazdasági-menedzseri tudást igényel.²⁶

Az NPM Európán végigsöprő első hulláma értékválságot okozott a kelet-közép-európai országokban. A rendszerváltozást követően a piacgazdaságra való áttérés, valamint a jogállami intézményrendszer kialakítása határozta meg a reformokat, amelybe beletartozott a politikasemlegességet biztosító karrierelvű közszolgálat megteremtése is. Ez többnyire a nyugati minták másolását jelentette. Sorra születtek meg a közszolgálati törvények – elsőként Magyarországon (1992), majd Lettországban (1994), Litvániában (1995), Észtországban (1995), Lengyelországban (1996), Szlovákiában (2001) s végül Csehországban (2014) –, de az NPM hatására rövid időn belül irányváltásra került sor, s a rugalmasabb megoldások keresése került a reformok középpontjába. A közszolgálati reformok szemben a karrierrendszerek „egyenlősdi” szemléletével az egyéniesítésre helyezték a hangsúlyt. Az egyéni felelősség érvényesítése, az egyéni teljesítmény mérése, értékelése, a munkakörhöz kötött egyéni kompetenciák és fejlesztési, továbbképzési igények biztosítása szerepelt a reformok napirendjén. Ezekhez általában a HRM decentralizációja, a kiszámíthatóság és a megbízhatóság kapcsolódott.²⁷

Szintén a kelet-európai régió sajátossága, hogy az NPM által orientált reformok hatására gyengült a közszolgálati rendszereknek a politikai befolyással, valamint a korrupcióval szembeni ellenálló képessége. Ezt támasztja alá, hogy a térség csaknem valamennyi államában a reformok központi helyét foglalják el a politikai semlegességet, valamint az integritást erősítő intézkedések. Lengyelországban a közszolgálati pragmatikában jelentős szerepet játszó etikai kódex, Csehországban a politikai, gazdasági összeférhetetlenségi szabályok bevezetése, a politikai és szakmai funkciók szétválasztása, Szlovákiában a független Közszolgálati Tanács, illetve a kötött fizetési fokozatok, míg Lettországban a korrupció és az összeférhetetlenség megelőzésére szolgáló belső ellenőrzési rendszer hozható fel példaként.²⁸

Magyarországon is visszaszorult a közjogias szabályozás, s egyre nagyobb teret nyertek a munkajogias szabályok, egyéb magánjogi megoldások. A mérlegelés, a diszkrecionális jogkör kiterjesztése elsősorban a díjazás kötött szabályait lazította fel. A személyi illetménnyel rendelkezők arányát 40%-ra emelték fel.²⁹ Ennek köszönhetően a személyi illetményesek aránya 1994–2001 között csaknem megháromszorozódott. Bevezették az alapilletmény-eltérítést. Ennek „hivatalos” indoka a teljesítményalapú differenciálás volt. Valójában azonban nem kötődött a teljesítményértékeléshez, s ténylegesen a korlátozott költségvetési kereteken belül az egyéni mérlegelésen alapuló anyagi ösztönzéshez szükséges források megteremtését szolgálta. A céljuttatás egyfajta „többletfeladat” megállapodásként került a díjazási rendszerbe. A kötött illetményrendszer tarthatatlanságát mutatta, hogy volt olyan időszak (2009), amikor ötféle jogcímen (alapilletmény-eltérítés, személyi illetmény, céljuttatás, összkormányzati projektprémium, TÉR-jutalom) lehetett a törvény által garantált illetményen felül vagy attól eltérően „többletdíjazást” megállapítani a munkavégzésért.

Az általánoshoz képest magasabb szintű foglalkoztatási védelem ugyan nem változott, de az új felfogás „számlájára írható”, hogy az 1996-ban elindult, nagyobb garanciák bevezetését célzó törvényi felülvizsgálat elakadt, s ezt követően már sohasem merült fel a felmentés szigorításának igénye.³⁰

3. Köztisztviselői ethosz és az NPM második hulláma

A nyitott és rugalmasabb szabályozás kialakulásának folyamatát azonban 2001-ben – átmenetileg – a közszolgálati ethosz megerősítését szolgáló „életpályatörvény”³¹ megakasztotta. Megerősítette a köztisztviselői ethosz részét képező sajátos értékrendet és felelősséget. Törvényi szintre emelte az etikai felelősséget, bevezette a vagyonnyilatkozatot, s megerősítette a merit system alapintézményeit. Az államigazgatásban eltörölte a személyi illetményt, korlátozta és teljesítményértékeléshez kötötte az alapilletmény-eltérítést, szigorította a jutalmazást, gátat vetett a vezetői szintek elburjánzásának. A fizetési fokozatokhoz kötött szorzószámok átlagos 70%-os emelésével jelentősen növelte a szenioritásra épülő soros és rendkívüli előresorolás illetményre gyakortolt hatását. Vezetők esetében megkétszereződtek a szorzószámok.

A szorzószámok valorizációja azért volt különösen fontos, mert a Ktv. eredeti bértáblájára a fizetési és besorolási fokozatok összenyomottsága volt jellemző. A pályakezdő középiskolai végzettségű köztisztviselőnél csak háromszor keresett többet a 25 éves szolgálati idővel rendelkező egyetemi végzettségű köztisztviselő. A külföldi országokban ez az arány általában hatszoros, de találkozhatunk nyolcszoros, illetve tizenkétszeres különbséggel is. Az illetményskála összenyomottsága miatt a különböző rendkívüli előmeneteli formák (gyorsítás, címadományozás stb.) is csak igen kis mértékű különbségtételt engedtek a díjazásban. A fizetési fokozatváltás átlagosan mintegy 6,25%-os alapilletmény-növekedést eredményezett. Ennek jövedelemnövelő hatása a kilencvenes évekre jellemző évi mintegy 20%-os infláció tükrében elenyészőnek mondható. A szorzószámok közötti minimális különbség jelképessé tette a magasabb besorolással együtt járó alapilletmény-emelkedést. Az előmenetel nem hozott érezhető jövedelemváltozást, ezért a rendszer gyorsan elveszítette motiváló hatását, és vonzereje is leromlott.

Fontos szemléletbéli különbségre utal az, ahogy a Gstv., illetve az életpályatörvény kezelte az illetményrendszer alulfinanszírozottságából adódó problémát. A Gstv. szakított a generális bérpolitikai intézkedésekkel – amelyek a karrierrendszerekben biztosítják a bérek valorizációját – és az alapilletmény-eltérítéssel, valamint a személyi illetmény ösztönzésével csak bizonyos személyekre, csoportokra fókuszáltan engedte meg az illetmények emelését. Ehhez a forrást a belső bérarányok átrendezésével biztosította. Ezzel szemben az életpályatörvény a karrierrendszer megerősítésével, a szorzószámok széthúzásával teret engedett a hagyományos előmenetelnek. A csökkenő infláció felerősítette a magasabb szorzószámok bérnövelő hatását. A „fókuszált béremelés” egyébként nemcsak a köztisztviselők között, hanem a közszféra egészén belül is alkalmazott doktrína volt, amelynek köszönhetően jelentős bérkülönbségek alakultak ki az egyes foglalkoztatási csoportok között.