Christián László

Komplementer rendészet

Budapest, 2022

A mű TKP2020-NKA-09 számú projekt a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból biztosított támogatással, a Tématerületi Kiválósági Program 2020 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

Szerző

Christián László

Szakmai lektor

Dr. Finszter Géza

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó Iroda

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Karácsony Fanni

Olvasószerkesztő: Bíró Csilla, Resofszki Ágnes

Korrektor: Bujdosó Hajnalka

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

Nyomdai kivitelezés: Pátria Nyomda Zrt.

Felelős vezető: Orgován Katalin vezérigazgató

ISBN 978-963-531-689-2 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-690-8 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-691-5 (ePub)

© A szerzők, 2022

© A kiadó, 2022

Minden jog védve.

Tartalom

Köszönetnyilvánítás

Bevezetés

Epizódok a rendészet történetéből

A kezdetekről

Szent Istvántól a 15. századig

A 16. századtól a török kiűzéséig

A modern rendészet kezdetei

1848-tól a rendszerváltásig

A rendszerváltástól napjainkig

A rendészet alapvonalai

A rendészet elmélete

Stratégiai gondolkodás a rendészetben

A rendészeti kényszer természete

A rendészet alapfogalmai

Rendészet és rendvédelem

Közrend, közbiztonság

Rendészettudomány

Rendészet és közigazgatás

A komplementer rendészet és a bűnmegelőzés

A rendészet angolszász és kontinentális modellje

Közösségi rendészet

A magyar rendészeti közeg és a közösségi rendészet

A közösségi rendészet kialakulásáról dióhéjban

A közösségi rendészeti modellkísérlet Magyarországon

Konklúzió helyett

A rendészet szerveinek felosztása

A rendészet állami szervei

Rendvédelmi szervek

Rendőrség

Katasztrófavédelem

Büntetés-végrehajtás

Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok

Rendvédelmi feladatokat is ellátó szervek

Az Országgyűlési Őrség

Nemzeti Adó- és Vámhivatal

A komplementer rendészet rendszerének bemutatása empirikus vizsgálatok tükrében

Önkormányzati rendészet

A helyi önkormányzatok felelőssége a település közbiztonságának megteremtésében

Az önkormányzati rendészet jogszabályi háttere

Releváns kutatási eredmények

A távolodó önkormányzati rendőrség

Egyes rendészeti feladatokat ellátók, különös tekintettel a mezei őrszolgálatokra

A mezei rendőrség története

A hatályos szabályozás összefoglalása

A mezei őrszolgálatokra vonatkozó kutatás háttere, hipotézisek

Mezei őrszolgálatok helye az önkormányzati rendészetben

A mezei őrszolgálatok finanszírozása és személyi állománya

A mezőőrök tevékenysége

A mezei őrszolgálat felügyelete

A mezei őrszolgálatok együttműködése más rendészeti szervekkel

A hipotézisek értékelése, összegzés

Magánbiztonság

Magánbiztonsági helyzetértékelés empirikus kutatás alapján

A lekérdezés módszere, releváns körülmények, mintavétel, hipotézisek

Kutatási eredmények

Magánbiztonsági SWOT-analízis

A magánbiztonsági szakma presztízse

A kutatás alapkérdéseinek megválaszolása

A kutatás hipotéziseinek igazolása

Konklúziók

Fegyveres Biztonsági Őrség (FBŐ)

A polgárőrség

A polgárőrség jelentősége, létrejötte, működése

A polgárőrség társadalmi megítélése

A kutatás célja, előzményei, hipotézisek, lebonyolítás

A kutatás eredményei, főbb megállapítások

Polgárőrséghez hasonló külföldi jó gyakorlatok

New York: auxiliary police program

Egyesült Királyság, London: „The Special Constabulary”

Kanada: „Special Constabulary” program

Iskolaőrség

A rendészeti felsőoktatás

Múlt, jelen, jövő

A magánbiztonság és az önkormányzati rendészeti képzés a rendészeti felsőoktatásban

Vészharang és jubileum? A rendészeti felsőoktatás kilátásai empirikus kutatások tükrében

Rendészeti innováció

Releváns körülmények

A Biztonsági Technológiák Nemzeti Laboratórium létrejötte

A BTNL szervezete és szakmai vezetése

A BTNL három pillére

A rendészet külföldön

Miért bíznak a finnek a rendőrségben?

A közösségi rendőrségi modell elveinek alkalmazása

Helyi, speciális rendészeti programok

A közösségi médiában rejlő veszélyek feltárása, illetve azok kezelése

Katalán rendészet

A rendészet alkotmányos alapjai Spanyolországban

A Mossos d’Esquadra

A helyi rendészet Katalóniában

A Guardia Urbana

Összegzés, konklúziók

Felhasznált irodalom

Jogforrások

Internetes források

Köszönetnyilvánítás

Ezúton köszönöm mindazoknak, akik ötleteikkel, szakmai javaslataikkal, iránymutatásaikkal, a részletek csiszolásával önzetlen segítséget nyújtottak a jelen kötet megírásához, kiemelten: Erdős Ákosnak és Lippai Zsoltnak, továbbá Boda József, Dobák Imre, Finszter Géza, Haller József, Hautzinger Zoltán, Hermann Gábor, Nagy Tamás, Pallo József, Sallai János és Vass Gyula kolléga uraknak.

Továbbá köszönöm családomnak, különösen feleségemnek, Zsófinak és gyermekeimnek, Annának, Szonjának, Áronnak türelmüket, támogatásukat szakmai és egyetemi előmenetelemhez, valamint jelen könyv megírásához egyaránt.

Bevezetés

Majd két évtizede foglalkozom rendészettel, egészen pontosan 2002-ben tettem esküt pénzügyőr hadnagyként, és ebben az esztendőben kezdtem meg egyetemi oktatói pályafutásomat is. Doktori képzésre 2006-ban iratkoztam be, és ezekben az években nagyon intenzív kutatómunkát végeztem, hogy megismerjem a rendészet elméletét és gyakorlatát, itthon és külföldön egyaránt. A két évtized alatt három földrészen mintegy harminc tanulmányúton vehettem részt, és több mint száz tanulmányt írtam. Ez a monográfia összefoglalása a rendészetet érintő különböző aspektusú kutatásaimnak.

A rendészet, a közigazgatás része, küldetése az állam belső rendjének, valamint a közrendnek és a közbiztonságnak a fenntartása, a társadalom tagjainak, illetve alapvető értékeinek az oltalmazása, az ezeket sértő, veszélyeztető jogsértő cselekmények megelőzése, elhárítása, megszakítása révén, akár legitim fizikai erőszak alkalmazásával. Az előbbi küldetés teljesítése rendkívül komplex, szerteágazó tevékenység, amely nem várható el kizárólagosan egyetlen erre rendelt állami szervezettől, történetesen a rendőrségtől. A rendészet küldetésének teljesítése, a biztonság megteremtése társadalmi kooperáció és kollektív munka eredményeként teljesíthető, amelyben az állam erre felhatalmazott szervei, rendvédelmi szervek, rendvédelmi feladatokat is ellátó szervek és az önkormányzatok mellett fontos szerepet kapnak a magánbiztonsági vállalkozások, valamint a civil önvédelmi szervezetek is. Nevezhetjük ezt komplementer rendészeti rendszernek is, amelyben az állami szervek tevékenységét piaci és civil szerveződések egészítik ki, támogatják, segítik.[1]

Az elmúlt három évtizedben jól érzékelhető az a globális tendencia is, hogy az úgynevezett mono policing megközelítést felváltja a plural policing szemléletmód, amelyben a rendőrség mellett egyenrangú partnerként lépnek fel és egyre meghatározóbb szerepet töltenek be az említett tehermentesítő rendészeti szereplők, és minden korábbinál jobban felértékelődik a hatékony és valós együttműködés. Jelen monográfia küldetése, hogy bemutassa ennek a folyamatnak az előzményeit, releváns körülményeit, ismertesse a rendészet rendszerét, illetve az egyes szereplőket különös tekintettel az új szereplőkre, és átfogó képet adjon azok kialakulásáról, szabályozásáról, szervezetéről és működéséről, releváns kutatási eredményekről. Szeretném megvilágítani továbbá a rendészeti rendszer és a bűnmegelőzés (az országgyűlési határozattól a kormányhatározatig) összefüggéseit.

A monográfia elméleti, dogmatikai részében tisztázni kívánok néhány olyan kulcskérdést, amelyek a rendészet átfogó vizsgálata kapcsán megkerülhetetlenek és különösen időszerűek: a rendészet–rendvédelem dilemma, a rendészet alapfogalmainak tisztázása. A mű alapozó részében természetesen foglalkozni kívánok a rendészet közjogi alapjaival, és szeretném elemezni azt a nagyon fontos elméleti alapkérdést, hogy a rendészeti igazgatásnak mint a közigazgatás részének közeledni vagy távolodni kell a civil közigazgatástól.

Nem lehet elmenni szó nélkül az állami rendészeti és a magánbiztonsági tevékenységek elhatárolása mellett, kiemelve a hatósági jelleg meglétét vagy annak hiányát, és ennek következményeit. Izgalmas és egyben aktuális téma a katona és rendőr viszonyrendszere, konkrétan a rendőrség aspektusából annak militarizálódása merül fel mint vizsgálandó kérdés.

A 21. század társadalma olyan kihívásokkal és körülményekkel találta szembe magát, amelyek kapcsán a társadalom működésének alapstruktúrái szorulnak újragondolásra. Ez alól nem kivétel a biztonság megteremtésének egyre összetettebb folyamata és magának a rendőrségnek a szabályozása, szervezete, működése sem. Ennek körében érdemes górcső alá venni a rendészeti működés alapkérdéseit, különös tekintettel arra, hogy a jelentősen megváltozott körülmények között társadalmi küldetésével összhangban van-e a feladatrendszer, és azzal mennyiben harmonizál a szervezetrendszer. Érdemes még foglalkozni egyebek mellett a centralizáció, decentralizáció rendészeti vetületeivel, a rendészeti munkát alapjaiban meghatározó megelőző (proaktív) vagy reagáló (reaktív) megközelítéssel, a hierarchia jelentőségével, a közösségek szerepével és a társadalmi kontrollal, továbbá a közösségi rendészettel.

A rendészet olyan fejlődésben lévő tudományterület hazánkban, amelynek a MTA által történt elfogadása óta alig egy évtized telt el, elméleti, tudományos, kutatásokkal történő megalapozása folyamatban van. A monográfia hiánypótló jellege abban áll, hogy egyrészt átfogóan kívánja bemutatni a rendészet komplexitását, másrészt nem pusztán a rendőrségre mint kulcsszereplőre, hanem korábban kevésbé kutatott, kissé periférián lévő szereplőkre is fókuszál. Teszem ezt úgy, hogy az elmúlt években szisztematikusan elvégeztem – esetenként kutatótársak bevonásával – a komplementer rendészet valamennyi szereplőjét érintő, átfogó empirikus kutatást (a polgárőrség múltja, jelene és jövője, a szervezet társadalmi megítélése, 2015; az önkormányzati rendészet átfogó, többfázisú kutatása, valamint a mezei őrszolgálatok vizsgálata, 2016–2018, Bacsárdi Józseffel közösen; a helyi rendészeti együttműködés rendszere 2017–2019; magánbiztonsági helyzetértékelés 2019–2020, Rottler Violettával közösen). Ezen kutatási erdmények mentén jelen kötetben kirajzolódhat a komplementer rendészet valós helyzete.

Az említett kutatások elvégzése azért kiemelkedő jelentőségű, mert korábban átfogó jelleggel nem vizsgálták az érintett rendészeti szereplők tevékenységét, szervezeti, működési alapkérdéseit, társadalmi elfogadottságát. Amennyiben szeretnénk világosan látni, hogy a rendészet rendszere miként tudja a lehető leghatékonyabb választ adni a jelen kor összetett kihívásaira, akkor mindenképpen érdemes áttekinteni jelen kutatási eredményeket és az azokból levont következtetéseket. A kutatásokból kirajzolódó összkép alapján, egyben a monográfia fontos üzeneteként magabiztosan megfogalmazható, hogy a vizsgált, periférián lévő szereplők tevékenysége a jövőben felértékelődhet, ugyanis komoly tartalékok, kiaknázatlan lehetőségek, perspektívák mutatkoznak abban az esetben, amennyiben energiát fektetünk arra, hogy világos feltételrendszer mentén, érdemi felhatalmazást adva, aktívabban bevonjuk őket a biztonság megteremtésébe.

A komplementer rendészet[2] a rendészet küldetésének teljesítése a biztonság megteremtése, a társadalmi kooperáció és kollektív munka eredményeként előálló, egymás munkáját kiegészítő célirányos tevékenységekkel. Ebben a tevékenységegyüttesben a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek mellett fontos szerepet kapnak az önkormányzatok, a magánbiztonsági vállalkozások, a civil önvédelmi szervezetek is, mivel az állami szervek tevékenységét piaci és civil szerveződések egészítik ki, támogatják, segítik.

Az előbbiekben vázolt szerteágazó tevékenységének okán a rendészet küldetésének teljesítése tehát rendkívül komplex feladat, amely nem várható el kizárólagosan egyetlen erre rendelt állami szervezettől, a rendőrségtől. A szakirodalom alaptételként rögzíti, hogy a rendészet küldetésének teljesítése, a biztonság megteremtése társadalmi kooperáció és kollektív munka eredménye, amelyben a rendvédelmi szervek mellett fontos szerepet kapnak az önkormányzatok, a magánbiztonsági vállalkozások, a civil önvédelmi szervezetek is. Ezt nevezhetjük akár komplementer rendészeti tevékenységnek is, amelyben az állam rendészeti szereplőinek a tevékenységét piaci és civil szerveződések egészítik ki. A 21. század társadalmait, államait érő új és sokasodó biztonsági kihívások, veszélyek miatt megjelent az állam korlátozott befolyásolóképességének dogmája is. Kockázati társadalomban élünk, amelyben az állam korlátozott befolyásolóképessége miatt felülvizsgálatra szorul az állami erőszak-monopólium elve.[3] Szükségessé válik az állami és nem állami szereplőkre vonatkozó szabályok újragondolása. Amikor nem állami szereplőket is bevonnak a biztonság megteremtésébe érdemi felhatalmazás birtokában, azt nevezhetjük felelősségmegosztási stratégiának (responsibilization strategy). Ekkor az állam kivonul egyes szegmensekben a biztonság garantálásából, és csak közvetett szerepet kap, például felügyelet, ellenőrzés formájában. Az állam jogi normák útján befolyásolja a működés szabályait, illetve kizárólagos hatáskörrel végzi az elkövetett bűncselekmények felderítését.[4]

A komplementer rendészeten belül el kell különíteni azon szervezeteket és személyeket, amelyek az állami működéshez szervesen kapcsolódnak, hiszen állami, de nem rendvédelmi szereplők, úgymint egyes rendészeti feladatokat ellátók és az önkormányzati rendészetek (ideértve a közterület-felügyeletet is). A komplementer rendészet másik oldala a civil biztonság, amelynek szereplői napjainkban egyre meghatározóbb szereplői a rendészeti kooperációnak. A civil biztonság egyik ága a magánbiztonsági piac, a másik a társadalmi önkéntes szerveződések, egyesülések a rendészet terén, külön kiemelve a polgárőrséget.

A komplementer rendészet állami rendészeti munkát kiegészítő szervei tehát a következők:

–önkormányzati rendészet, egyes rendészeti feladatokat ellátók;

–társadalmi önkéntes egyesületek, különösen a polgárőrség;

–magánbiztonság (személy- és vagyonvédelem).

A komplementer rendészet tehát egyszerre munkamódszer és az abban érintett szervezetek összességét is jelenti. Azon tevékenység, amelynek középpontjában az együttműködés áll, a mellérendelt partnerség, amelynek révén az állami rendészeti szereplők munkáját a nem állami szereplők kiegészítik és támogatják. Másrészt ezen tevékenységet ellátó szervezetek imént felsorolt csoportját is nevezhetjük komplementer rendészetnek.

Epizódok a rendészet történetéből[5]

A kezdetekről

A rendfenntartás iránti igény már az ember őstörténetétől alapvetőként jelentkezett. A rendfenntartás, rendészet kialakulása, szakosodása elsőként az ókori államok területein figyelhető meg. A rendészet tartalmából kiindulva (amely a veszélyelhárítást, a közrend, közbiztonság fenntartását foglalja magában) az első veszélyforrások között a tűzveszély jelentkezett, amelynek elhárítására már az ókori államokban is gondoltak. Ezek közül is kiemelem Egyiptomot, ahol már négy évezreddel ezelőtt előírták oltóvedrek készenlétben tartását, vagy az ókori görög városállamokat, ahol a templomokat különösen óvták a tűzveszélytől. A rendészet történetében is fontos szerepet kapott az ókori Róma, ahol a tűzveszély elhárítására már tűzoltóosztagokat szerveztek rabszolgákból, továbbá, „a közrend fenntartására képzett embereket, az aediliseket alkalmazták, akiknek a polgárok előtt nagy tekintélyük volt”.[6] Az aedilisek feladatai szinte a rendészet teljes sprektrumát lefedték. Így például feladataik közé tartozott a piacok felügyelete, az ünnepi játékok közrendjének fenntartása, a közutak rendészete, forgalmuk biztosítása, a nagyon fontos vízellátási rendszerek, középületek, fürdők őrzése, az uzsorások elleni fellépés, valamint a szabályszegők megbírságolása, megbüntetése.[7]

A fentiek mellett szintén maradandóak Egyiptom rendészettörténeti emlékei, amelyek elsőként tanúskodnak a rendőrség létrehozásáról: a kőtáblákba vésett hieroglifákkal rögzítették, miszerint „nagy gonddal és éberséggel létrehozták kormányzatukban a rendőrséget, és a közrendet”.[8] Büntető törvénykönyvükben már a pénzhamisítást elkövetőkkel, titoksértőkkel, hitelrontókkal szemben is alkalmaztak büntetést, de a határrendészet,[9] valamint a bűnügy terén is találunk ókori emlékeket. Már ebben az időben is érdemi hatásssal volt a közbiztonságra a prostitúció, ezért az ókori források között megtalálhatjuk pontos definícióját, amely a mai napig időtállónak mutatkozik. Ezek szerint a prostitúció: „nyilvánosan való, válogatás és lelki vonzódás nélküli, anyagi ellenszolgáltatás fejében eszközölt nemi érintkezés.”[10]

Az idegenrendészet gyökerei is az ókorhoz vezetnek, amikor is Babilóniában[11] már ismert volt a külföldiekkel kapcsolatosan a menedékjogi intézmény és a szökött személyek kiadatása.[12]

A fenti gondolatok jól példázzák, hogy a rendészet, rendfenntartás gyökerei az ókorhoz nyúlnak vissza, amikor a fő veszélyforrások elhárítására az akkori uralkodók, városvezetők már figyelmet fordítottak, és intézményesült a rendészeti feladatok végrehajtása.

Szent Istvántól a 15. századig

Államalapító királyunk, Szent István érdemei mindenki számára ismertek, ezért elég, ha felvillantjuk a közigazgatásunk alapegységét képező vármegyei rendszer felépítését, a törvényalkotás jelentőségének felismerését és alkalmazását, amiből logikusan következik az igazságszolgáltatás, ítélkezés kifejlődése is. A királyi vármegyerendszer képezte egyébként az állami rendfenntartás alapját is, amely szint mellett beszélhetünk még falusi és városi rendfenntartásról államunk fejlődésének hajnalán. A vármegye tehát több szempontból is kulcsjelentőséggel bírt. A vármegye önigazgatási jogosítványa azt jelentette, hogy ügyeinek intézésében részt vehetett valamennyi nemes. Ugyanakkor már ebben az időben felfedezhetjük István király törvényei között a bűnügyi,[13] az idegen-, a vallás-, erkölcs- és tűzrendészetre utaló elemeket.

Később István királyt követő királyaink is kiemelt figyelmet fordítottak az állam védelmére és a közrend fenntartására. László király például törvényeiben rendelkezett az őrökről[14] és az állattolvajokról (ami a bűnügyi rendészet egyes elemeit is megjeleníti): „Ha valaki ellopott jószága nyomán vagyon, küldje követét előre a faluba, hová a nyom vezet, nehogy a falubeliek az ő barmaikat kihajtván, eltapodják a keresett nyomot; a mit ha általkodottan megcselekednének, fizessenek meg az elveszett jószágért.”[15] László mellett Kálmán király is foglalkozott a határrendészettel, a határok, vámok megkerülhetetlenségét kívánta elérni törvényével.[16]

A rendészeti szisztémában komoly változást a királyi vármegyék nemesi vármegyékké történő átalakulása hozott. A királyi várbirtokrendszer 13. századi felbomlása megváltoztatta a megye lényegét is. A királyi vármegyék éppen akkor gyengültek meg, amikor azokra a terjeszkedés vágyától fűtött bárói osztállyal szemben a megye lakosságának a legnagyobb szüksége lett volna. Említésre méltó a nemesi vármegyék mellett a falvak rendvédelmének megszervezése, amely kiemelkedő jelentőségre tett szert. A falvak önkormányzatának élén a falusi bíró állt, aki egészen a 19. századig felelt a falu rendjéért, biztonságáért. A falvak rendjéről, a leggyakoribb bűnelkövetésről egyébként szintén hű képet fest a Váradi Regestrum, amelynek segítségével az egyes bűncselekmények körülményeibe és az azt követő eljárásokba nyerhetünk bepillantást, többek között olyan érdekességeken keresztül, mint a középkorban megszokott tüzesvas-próba intézménye.

Hazánk történetében az 1514-es Dózsa-féle parasztfelkelés az élet minden területére hatással volt, így a közbiztonságra is, amely drasztikusan megromlott egyes területeken. A felkelést kihasználva, a káoszban, elszaporodtak a fosztogatások, emberölések. Erre a helyzetre reagált az 1548. évi XLVIII. törvénycikk. A kapitányok vagy ispánok büntessék meg a tolvajokat és rablókat. Ez a törvénycikk a tettesek előkerítésére, megbüntetésére irányult, főleg a rablás, lopás, gyilkosság, paráznaság, hamis pénz verése, gyújtogatás bűncselekményekkel vádolt nemesekkel szemben. A törvény szerint az elkövetőket ki kellett fürkészni, elfogni és nevüket lajstromba venni, majd ezt követően megbüntetni. A törvény egyértelmű célja a korábban kialakult közrend helyreállítása és fenntartása volt.

A középkori magyar városok fejlődése magán viselte az európai nagyvárosok kialakulásának hatásait. A városok alapítása, fejlesztése szinte mindig uralkodói akaratra vezethető vissza, különös tekintettel a városi cím vagy különböző kiváltságok adományozására, önkormányzatok kialakítására. Nyugaton szokásos volt egy-egy tekintélyes nagyváros „anyavárossá” emelése, ennek itthoni mintája a fehérvári jog lett. A fehérvári jog igen széles körű felhatalmazást jelentett, és Székesfehérvár jelentőségének hangsúlyozásán túl a teljes önkormányzatot is magában foglalta. A város ügyeiben önállóan dönthettek a városi tanács tagjai. Az önkormányzat feje a városbíró, aki a rend fenntartásának letéteményese. A közrendről, közbiztonságról szóló 1413-ban kiadott Budai jogkönyv[17] a török hódoltságig fennállt Budán. Ez egyike volt az úgynevezett városi jogkönyveknek, amelyek jobbára az országos joggal szemben a partikuláris jogokat tartalmazták. A város polgárai közreműködtek a közrend, közbiztonság fenntartásában. A városok fertályokra oszlottak, vezetésüket a fertálymesterek látták el, akik éjjel-nappal a rendre felügyeltek. Segítségükre voltak, és egyúttal az igazságszolgáltatást segítették a poroszlók, akik például a bűnösök kézre kerítését, idézését végezték.

Mátyás király trónra lépése méltán tekinthető mérföldkőnek a közigazgatás és a rendvédelem megújítása szempontjából. Egyrészt rövid úton lezárta és rendezte az ország főnemesei közötti villongásokat, másrészt tartós törvények és rendeletek megalkotását tűzte ki célként maga elé.

A 16. századtól a török kiűzéséig

Már a középkori Magyarországon előkerült a külföldiek honosításának ügye, azaz az idegenrendészeti eljárás, amelyhez sorolható az 1550-ből fennmaradt törvény. E szerint: „A mely eskü tartalmát az eskütétel napjával és helyével és az esküvő nevével együtt (a mint az előtt is szokásban volt) szóról szóra be kell irni a kanczelláriában őrzött királyi könyvbe.”[18]

A középkori élet jellegzetes színterei a nagyobb településeken, városokban megtartott vásárok, piacok voltak. Az ott zajló élettel kapcsolatos szabályokban a római korra visszavezethető piaci vagy vásári rendészet elemei mutatkoznak meg. Így például 1586-ból fennmaradt Lőcse város vezetésének intézkedése a kapitány felé. Az utasítás lehetővé tette, hogy a kapitány „a kocsmában és más helyeken verekedőket – akár a bíró tudta nélkül is – elfogja és börtönbe vesse”.[19] Ezzel egy időben tiltották a városokban a kard, szablya, pallos és más fegyverek viselését, egy meghatározott idő után az utcákon, tereken való tartózkodást, sötétedés után lámpás nélküli közlekedést, kóborlást, a legényeknek esti harangszó után hajadon lányoknál való tartózkodását, istentisztelet és mise alatt pedig a borkimérést.[20]

Az ugyancsak Lőcséről előkerült 17. század végi rendőri szabályzatból[21] megtudhattuk, hogy a középkor végén a szabad királyi városokban milyen „fényűző rendészeti” előírások voltak érvényben. E szabályzat szerint egy eljegyzésre csak hat főt hívhattak meg a menyasszony és a vőlegény családjából, és „nehogy a rendről megfeledkezzék, a vőlegénynek meg kell vennie a rendőri szabályzatot”.[22] Ugyanezen szabályzat tiltotta az őrök, városi hajdúk jelenlétét az esküvőn.

A kora újkorban is figyelmet fordítottak a csavargók, koldusok jelenlétére, tevékenységére. Kolozsváron már 1595-től névjegyzéket vezettek az idegenekről, míg Marosvásárhelyen 1604 óta írták fel az idegeneket[23] a város könyvébe. A koldusokról: „munkára kell kényszeríteni őket, ha betegek, kórházba kell őket vinni”[24] – mondta ki Kassán 1563-ban a városi tanács.

Európában és Magyarországon egyaránt kiemelt szerepet játszottak a kora újkorban a várak és a végvárak. A végvárak esetében az általános közigazgatási és rendfenntartási funkciók mellett az ország határainak védelmi szerepe is jelentős volt. A védelmi szerep teljesítéséhez elengedhetetlen volt a várakban a veszélyforrások elhárítása érdekében a rend, fegyelem, szervezettség fenntartása. Mindezt jól példázzák Zrínyi Ilona rendelkezései a regéci várban.

„1. Tilos a szitkozódás; akit rajtakapnak, egy forintot fizet, vagy 12 botütést kap.

2. Éjjel dobszóval kell a várat megkerülni.

3. Aki a várat meghágja – felmászik a falra – fejvesztéssel bűnhődik.

4. Cirkáló, virrasztó, ha elalszik az őrségben, első alkalommal három pálcaütést kap, második alkalommal a vár fokáról le kell vetni a mélybe.

5. Ha a szolgák közül valaki kapitányi engedéllyel a váron kívülre távozik, s éjjelre nem jön vissza, tömlöcben bűnhődjön, pálcázzák meg, s ha ismételten előfordul, keményebb verést kap és vasra verik.

6. Aki valakire kardot ránt, a kezét kell levágni, ha vért is ont, lenyakazzák.

7. Ha valakit elfognak s tömlöcbe vetnek – kivéve, ha parasztról van szó –, az úrnőt értesíteni kell.

8. Az őrség havonta tartson céllövési gyakorlatot, a fegyvereket tartsák rendben, a gyalogosok a mustrán tisztességes bocskorban jelenjenek meg.

9. A tömlöctartó a rabokért a fejével felel.

10. A várfalon mindig tartsanak készenlétben hordókban vizet a tűzoltásra, hetente tisztítsák a kéményeket.

11. A garázdákat, szitkozódókat zárják tömlöcbe, reggeltől estig tartó időre; ha a nap második szakában követi el tettét, akkor estétől reggelig.

12. Halálraítélt csak a végrehajtásra vihető ki a tömlöcből. Holmi fosos kurvákat be ne bocsássanak a várba, hanem az ki méltó az illendő személyeket.

13. A darabontok feleségei magukat a várban megbecsüljék, ne szitkozódjanak egymás közt, ne verekedjenek a várban az asszonyok. Akit rajtakapnak, a kapu között tizenkettőt üssenek rá; ha makacs, ki kell űzni a várból.”[25]

A fenti rendelet tartalma jól lefedi, hogy a vár úrnője gondot fordított a köznyugalom megzavarását veszélyeztető tényezők felszámolására, a vár őrzésére és a rendfenntartók kiképzésére.

Hasonló tilalmakat és rendfenntartásra vonatkozó szabályokat más kora újkori várak rendtartásában is fel lehet lelni. Így például Esterházy Miklós nádor septei várnagyának 1640-ben kiadott 32 pontos instrukcióiban a következő pontokban jelen vannak rendészeti jellegű szabályok.

„Ellenőrizze a bebocsátandókat és okmányaikat.

Ügyeljen a kapuk zárására, este a kulcsokat vegye magához. Éjjeli levelet zsinóron húzzanak fel. Ha valakit éjjel mégis be kell engedni, zsiliprendszerben nyissák-zárják a külső-belső kapukat.

Figyeljen a drabantokra és a többi zsoldosokra, az istrázsákat ellenőrizze, követelje meg, hogy a virrasztók és a cirkálók szorgalmasan végezzék munkájukat.

Előzze meg a várba behozott gabona, bor és eszközök ellopását.

A vár körüli kertekre – ő és helyettese – kitekintsen, azon legyen, hogy bennük lopással kárt senki ne okozzon, ha valakit tetten érnek vigyék a várba és veressék vasra.”[26]

A török kiűzéséig terjedő időszak témánk szempontjából egyik legfontosabb eredményének tekinthető, hogy az államalapítás óta kialakuló rendészetünket nem sikerült felszámolniuk a megszállóknak, az képes volt rugalmasan alkalmazkodni a meglehetősen mostoha körülményekhez. Véglegesen eldőlt az is, hogy hazánk számára a nyugat-európai modell a követendő példa, igazodva a kárpát-medencei viszonyokhoz. Ez alapján a rendfenntartás legfontosabb jellemzői a következők voltak: alulról szerveződés, a helyi közösség igényeinek szolgálata és annak megszervezése, irányítása az önkormányzatok elidegeníthetetlen joga volt.

A modern rendészet kezdetei

A modern rendészet kialakulása Franciaországhoz, míg megerősödése Poroszországhoz köthető. Az első állami rendőrség létrehozása 1667-ben Párizsban valósult meg. Az akkori időkben kifejezetten rossz volt a közbiztonság Párizsban és a francia vidéken egyaránt. Párizsban különösen visszataszító volt a piszok, a kosz, a mocsaras terület bűze és a nagyon rossz közhigiénés helyzet, valamint a gyatra közvilágítás. Egy 1664-ből fennmaradt forrás szerint: „Párizs vidékén éjjel-nappal lopnak, gyilkolnak, elérkeztünk a századok söpredékéhez.”[27]

A fentiek is hozzájárultak ahhoz, hogy a közrend a köznyugalom iránti igény francia területen létrehozta az első rendészeti témájú művet, szerzője Nicolas de La Mare (1639–1723), művének címe: Traité de la police.[28] Az 1705 és 1707 között két kötetben kiadott mű az alábbi rendészeti témákat jelenítette meg: „vallás; közerkölcsök; egészség; élelmiszerek; közbéke és közbiztonság; közlekedés; tudományok és szabad művészetek; kereskedelem, kézművesség, mechanikus művészetek; cselédség; napszámosság; szegénység.”[29] De La Mare műve az elkövetkezendő időszakban mind a porosz–osztrák, mind a magyar modern rendészet megalapítói és művelői által írt publikációkban idézett, hivatkozott szakirodalmi könyvvé vált.

Szintén francia területhez köthető az 1799–1815 között rendőrminiszterként funkcionáló Fouché,[30] aki szerint a rendőrség feladata: „a közrend megőrzése, valamint az, hogy ébren őrködjék az állam és egyén biztonsága felett, a rendőrség különböző eljárási módjaiban csak az igazságot tarthatja szem előtt, a rendőrség az igazság fáklyája, de nem pallosa.”[31] Fouché a rendőrség feladatát a társadalmi rend fenntartásában, a bűncselekmények megakadályozásában, elhárításában látta, ugyanakkor közismertek voltak a titkos eszközökkel folytatott játszmái, amivel az egész udvart sakkban tartotta.[32]

Az elkövetkezendő időszakban a rendészet, rendészettudomány fő színtereivé a porosz és német államok váltak, ahol rendészeti, közigazgatási és jogtudósok sora jelentette meg rendészettel kapcsolatos írásaikat, amelyek mind a német, mind a magyar könyvtárakban ma is hozzáférhetők.

A német tartományokban már a 15–16. századi források arról tanúskodnak, hogy a nagyobb városok rendfenntartására szabályok születtek. Így például 1530-ban az augsburgi birodalmi gyűlés által kibocsátott birodalmi rendőri szabályrendelet[33] a következő ügyekben rendelkezett: „uzsoraügyletek, fegyverviselés, istenkáromlás, házasságtörés, koldusok és munkakerülők, cigányok, vándorlók, énekesek.”[34]

Később az első, napjainkban is értelmezhető és használható rendészeti fogalom is porosz területen látott napvilágot. 1794-ben született meg az egyetemes rendészettörténet egyik alapműve, az Allgemeines Landrecht (AL), amely a rendőrség feladatairól és a rendészetről a következőket tartalmazta: „A rendőrség feladata a közbéke, a közbiztonság, és a közrend fenntartására és a közönséget vagy annak egyes tagjait fenyegető veszélyek elhárítására szükséges intézkedések foganatosítása.”[35]

A modern német rendészet megteremtésében úttörő szerepet játszott Robert von Mohl és Lorenz von Stein, akik műveikkel megalapozták a rendészeti szakirodalmat. Robert von Mohl kiemelkedő elméleti teoretikusként több jogi, rendészeti témájú művet írt, továbbá Württemberg és az Észak-amerikai Egyesült Államok közjogáról is jelentetett meg könyvet.[36] Munkái közül a rendészettudomány területén a Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates című alkotása vált ismertté és híressé. E mű három kötete közül az elsőt 1832-ben Tübingenben adták ki, amelyben véleménye szerint a rendészet tartalma a következő: „A rendészet, illetőleg rendőrjog mindazon állami intézménynek és szabályoknak a foglalatja, melyeknek célja megóvni a társadalmat azon akadályoktól és bajoktól, melyek az emberi erők sokoldalú fejlődését gátolnák ott, ahol az egyesek ereje azokat előmozdítani vagy éppen nem, vagy csak tökéletlenül képes.”[37] A rendészet fogalma mellett a rendőrség feladatait is összefoglalta: „a rendőrség feladata pedig mindazon intézményeket megvalósítani és azon intézkedéseket megtenni, amelyek által a bűntettek és vétségek eleje vétethetik.”[38] A két gondolatban jól különválasztható a rendészet és a rendőrség mint intézmény. Mohl későbbi munkáiban a renddel is foglalkozott. Véleménye szerint a rend az emberek nélkülözhetetlen igénye, és ezzel összefüggésben a rendészetet is az emberek rend iránt támasztott igénye hívta életre.

Kronológiailag Robert von Mohlt Lorenz von Stein követte, aki szerint a rendészet már nem öncélú jogintézmény, hanem a közigazgatás részévé vált. Ez később többször előkerült vitatémaként,[39] ugyanakkor hivatkozási alapként is, és a mai napig jelen van a rendészettudományi közéletben. Stein egyik fő műve, a rendészet számára is fontos Verwaltungslehre, amelyet Kautz Gusztáv[40] fordított magyar nyelvre és magyar vonatkozású információkkal egészített ki. Stein kötetében a közigazgatás egész rendszerét bemutatta, amelyek közül a rendészet számára fontos főbb területek a következők voltak: a belügyi igazgatás, a közegészségügy és a rendészeti jog.[41] Stein munkájában kiemelte, hogy az igazgatás a 19. században, az államtudományokhoz hasonlóan átalakulási folyamaton ment át, amelynek eredményeként az államigazgatás tudománya önálló tudományszakká nőtte ki magát, amelynek „tüzetesebb” művelése szükséges. A mű magyar fordítója szerint a magyar közigazgatási viszonyokat a következők jellemezték: „a kormány és igazgatás rendszertelen volta, bizonyos tekintetében teljes hiánya, nem létezése.”[42] A kötet a beligazgatás és végrehajtó-hatalom témakört tárgyaló fejezetrészben az államot az emberrel szimbolizálta, miszerint az állam testét a főhatalmát gyakorló földterülete jelenti, míg a lelkét a rajta élő népesség, e kettő együtt alkotja az állam egyéniségét. Az állam személyi életének három fő közegét[43] jelölte meg:

–az államfőt,

–az államakarat orgánumát,

–valamint az állam cselekvőképességét.

Ez utóbbiból vezette le, hogy miként az állam akarata a törvénykezésben, úgy az igazgatásban az állam cselekvőképessége nyilvánul meg.[44]

Mai szemmel nézve is érdekes, hogy Stein művében önálló fejezetrészként, több oldalt szánt a bevándorlásnak és a kivándorlásnak, és a következőként határozta meg az idegenjog fogalmát: „valamely személy hazáján kívüli pusztán ideiglenes tartózkodása az idegen jog.” Stein véleménye szerint a megélhetés, keresetszerzés céljából való külföldi lakóhely megválasztása a letelepedési, míg az adott polgár másik államba történő lépése a bevándorlási jog alá tartozik.

A migráció mellett mai aktuális rendészeti jelenség az orvosrendészet terén a járványok megelőzése, felszámolása, amellyel Stein külön fejezetrészben foglalkozott, és amelyet a személyi élet igazgatásának második ágához sorolt közegészségügy néven. Szerintem a mai napig helytálló a közegészségügy csoportosítása, amelyet két részre osztott:

–egészségügyi rendészetre (amely alatt Stein azon intézkedéseket és intézményeket értette, amelyek az embereknek a közegészségügyi veszélytől való megóvását, oltalmazását tartalmazta);

–egészségügyi igazgatásra.

Összességében Stein szerint a közegészségügyi rendészet az egyének egészségét védő szabályok és intézkedések összessége, amely nem önállóan lóg a levegőben, hanem szorosan kapcsolódik több rendészeti ágazathoz, mint az út-, a piac-, a kuruzslás-, a temetkezési rendészethez és az erkölcsrendészethez.[45]

Stein művének III. részében fogalmazta meg a rendészetről alkotott nézetét, amely szerint a „rendészet alatt mindazon formákat értették, amelyekben általában a kormány az igazgatásba avatkozik”. E gondolatot Concha Győzőtől Katona Gézán át napjaink szerzői előszeretettel citálják. Stein szerint a közigazgatási jog fejlődése hatással volt a rendészetre is, aminek egyenes következménye lett, hogy a közjog és a törvényhozás szétvált, ennek további eredményeként a rendészet a kormányzat részévé vált. Stein a beligazgatás feladatának tulajdonítja az előforduló veszélyek elleni biztonsági intézkedéseket, és véleménye alapján a rendészet ott kezdődik, ahol e veszélyek ellen fel kell lépni. Ebből adódik, hogy a rendészet nem más, mint veszélyelhárítás, és mivel a rendészet végrehajtója, a rendőr, előre nem tudhatja a veszély irányát, nagyságát, ezért annak elhárítására a rendőr számára mérlegelési jogot kell biztosítani. Ez a jog a mai napig rendelkezésére áll az intézkedő vagy egy-egy ügyben eljáró rendőrtisztviselőnek, ugyanakkor ez az, amelyet sokszor támadni is szoktak. Stein a veszélyelhárítást kettős jellegűnek ítélte, miszerint az egyik jelleg a „személyiségeknek általában féktelen erejében rejlő veszély elhárításában”[46] jelentkezik. Ezt jeleníti meg a biztonsági rendészet. A másik jelleg „az egyes bizonyos veszélyes cselekedetek ellen irányzott rendészet”,[47] amely az igazgatási rendészet területét fedi le.[48]

A fentiek mellett Stein még a biztonsági rendészet témakörével foglalkozott, amelybe besorolta az emberek gyülekezéséből származható veszélyt mint az egyleti,[49] egyesületi, gyülekezési, népzavarási[50] okokból csoportosult emberek által ki nem számítható veszélyforrást.

A szerző a magánrendészetet alsóbb rendészetnek nevezte, amelynek aktualitását az jelentette, hogy az egyes személy válik veszélyessé. Stein a személyes szabadság korlátozása kapcsán a következő alapelvet fogalmazta meg (amely napjainkban is időszerű): a „rendőrség mindig arra törekedjék, hogy a személyes szabadságot csak bírósági meghagyás folytán korlátozza, ha e nélkül teszi, siessen a bírói eljárás megindítását szorgalmazni, azért azonban felelős, mit bírósági meghagyás nélkül tesz”.[51]

Lorenz von Stein fő műve a modern rendészet kialakulásában alapvető szerepet játszott, és megállapításai a mai napig helytállónak bizonyulnak. „Stein megállapításával, mely szerint a rendészet a korábbi rendőrállami fogalomhoz képest nem öncélú jogintézmény, hanem csupán közigazgatási fogalom, mérföldkőnek bizonyult a rendészet történetében.”[52]

A fenti előzmények alapul szolgáltak a 19. század közepén kibontakozó modern magyar rendészethez. A század elején még a döntően német nyelvű jogi és rendészeti témájú művek mellett megjelentek a magyar nyelvű írások is, amelyek hozzájárultak az idegen nyelvű szakmai kifejezések magyar nyelvre való átültetéséhez.[53] Így az 1806-ban kiadott Baranya megyei tiszti címtárban elsőként szerepel a rendész kifejezés, míg Fogarasi D. János 1833-as Diákmagyar műszókönyv a’ magyarhoni törvény-és országtudománybul. című művében a politia kifejezésnél az ország, országlat mellett harmadik jelentésként megtalálhatjuk a Rend-őr szavunkat.[54] A modern magyar rendfenntartás, rendészet kezdetét jelentették Zsoldos Ignác művei, amelyek a reformkorban magyar nyelven íródtak, és elsőként alkalmazták a rendőr, rendőrség kifejezéseket. Így például a rendőrség kifejezéssel Zsoldos Néhány szó a honi közbátorságról című könyvében[55] találkozhatunk elsőként a következő gondolatok megfogalmazásakor: „Rendőrség nélkül rend nem lehet.”[56] A könyv címében szereplő közbátorság kifejezés a reformkorban terjedt el, és később Karvasy Ágoston munkáiban is szerepel. Zsoldos Ignác további érdeme, hogy nagyban hozzájárult a mezei rendőrségről alkotott törvény megfogalmazásához, előkészítéséhez, amelyhez főszolgabírói hivatali gyakorlata nagy segítséget nyújtott. További jelentős műve is a szolgabírói hivatalhoz kötődik, amelyben hosszú ideig irányt mutat Magyarországon a polgári típusú rendőrség megteremtéséhez. Véleménye szerint: „Rend magában fenn nem tartódik, annak fenn kell tartatnia. Kik a rend fenntartásában felvigyáznak, s a rendbontókat – törvény szabta büntetéseik elvétele végett – bejelentik: rendőrnek neveztetnek. A rendőrség tehát minden jól rendezett polgárzatok egyik fő kelléke, s van is minden művelt országban.”[57] Továbbá választ ad arra az utóbbi időben többször előkerülő rendvédelem kontra rendészet vitára, amely szerint általában a rendet fenn kell tartani, és nem védeni kell. Ezenkívül az adott korszakban nem a katonai rendőrség, csendőrség irányzatot támogatta, hanem az ekkor már Nyugat-Európában több városban meglévő polgári típusú rendőrséget tartotta mintának.

Szintén a reformkor időszakára esik első jeles rendészeti tudósunk, Karvasy Ágoston munkássága, aki első, rendészethez kapcsolódó munkáját A politicai tudományok, rendszeresen előadva címmel szintén magyar nyelven adta ki 1843-ban Győrött. Ezt követték 1862-ben A közrendészeti tudomány, 1870-ben A közrendészeti tudomány és culturpolitika című Pesten közzétett művei. A három szakkönyv hosszú ideig a rendészet, közrendészet alapjait jelentette, és meghatározó jelleggel bírt a magyar modern rendészet kialakulásában. A politicai tudományok, rendszeresen előadva kötetében külön fejezetet szán a rendőrtudománynak, és kiegészíti egy betoldással, amely az országos rendőrségről szóló elképzeléseit tartalmazza. A policzia vagy is rendőrség tudomány fejezetrészben elsőként fogalmazta meg a rendőrtudományt.

Karvasy véleménye szerint a

„policzia az a tudomány, melly azon elveket adja elő, mellyek szerint a belső bátorság, és a közrend a statusban minden lehetséges sértések, és balesetek ellen ótalmaztatik, a mennyire ez a jogszolgáltatási intézetek által el nem érhető és mellyek szerint polgároknak mindennemű műveltsége is előmozdíttatik, egyébiránt az a személyzet is, melly ezen tudomány czéljának eléréséhez rendelve vagyon, policziának, vagy rendőrségnek hívatik”.[58]

Bár Karvasy policzia tudományt említ, a fogalom tartalma a rendészetet fedi le, és alapul szolgál későbbi műveiben a közrendészet fogalom megalkotásához. Ami érdekes, hogy már Karvasy is megemlíti a közrendet, továbbá műveiben a közbátorság, közbiztonság, belső bátorság kifejezéseket használja. Az 1862-ben kiadott A közrendészeti tudomány című műve már lényegesen jobban koncentrál a rendészetre, közrendészetre. Ez igazolja, hogy a következő rendészethez kapcsolódó fő témaköröket dolgozta fel, és jelenítette meg: a közrendészeti tudományt (benne a főbb elvekkel), népességgel kapcsolatos kérdéseket, kultúrpolitikát, szegényi rendőrséget, az államnak közbátorlétét, a személyek bátorlétét, az orvosi rendőrséget, vagyis közegészségügyet és a vagyonbátorságot. Karvasy művében szereplő közbátorlét és vagyonbátorság kifejezések a mai köz- és magán- (vagyon-) biztonságnak felelnek meg, állapítja meg Sallai János.[59]

Zsoldos Ignác és Karvasy Ágoston magyarul írt munkáik során felhasználták a francia és a német szakirodalmat, műveik hosszú ideig meghatározó szerepet játszottak a modern magyar rendészet kialakulásában.

A fenti elmélettel párhuzamosan a gyakorlatban az abszolutizmus és a reformkor a centralizáció, a központosítási törekvések virágzásának kora volt. A Habsburgok intézkedésinek eredményeként jöttek létre a kormányszékek (dicasteriumok), amelyek közvetlenül az uralkodónak alárendelve működtek. A dicasteriumok a Habsburg-modernizáció eredményeként születtek meg, és nyugat-európai bürokratikus gyökereik voltak.

1848-tól a rendszerváltásig

Az 1848–1849-es forradalom és szabadságharc jelentős fejleményeket hozott a rendészet terén is. Az első felelős magyar kormányban Szemere Bertalan lett a belügyminiszter, és egyebek mellett (a Karvasy munkájában rögzített elképzelések szerint) létrehozták a rendőrség országos szervét, az Országos Rendőri Hivatalt, és megalakult a nemzetőrség is. Érdemes felidézni Szemere Bertalan szavait, aki a belügyi tárcához tartozó területek áttekintése kapcsán a következőket mondta:

„Lehetetlen célszerűen kormányozni, ha a kormány a haza állásáról tiszta képet nem bír magának formálni, hogy abban, mint hű tükörben látva a hon állását, a hiányok pótlására, azon botrányköveknek, melyek a hon gépezeteinek szabad forgását gátolják, elmozdítására, a gyenge részek ápolására, s a betegségben sínylődők gyógyítására fordíthassa.”[60]

A tisztánlátás érdekében ejtsünk néhány szót a nemzetőrségről is, amelynek felállítására az 1848. évi XXII. törvénycikk alapján került sor a következő cél megvalósítására: „A személyes és vagyonbátorság, a közcsend és belbéke biztosítása, az ország polgárainak őrködésére bizatik.” A jogszabályból kiragadott mondatból már kiolvasható az önkormányzati elven működő rendfenntartás igénye. Nemzetőri szolgálatra rendelte mindazokat a 20 és 50 év közötti férfiakat, akik városokban vagy rendezett tanácsú községekben 200 pengő értékű házat vagy földet birtokoltak. Egyéb községekben féltelekkel vagy hasonló kiterjedésű birtokokkal rendelkeznek, vagy 100 pengő forint évi tiszta jövedelmük van. A nemzetőrség megalakítása tehát a helyi önkormányzatokhoz kötődött, így érthető módon elvárás volt a mindenkori helyi elöljáróságokkal történő együttműködésük, és hogy a helyi őrseregek megalakításában is együttműködjenek. A nemzetőrség tagjai szabadon választhattak a lovas vagy gyalogos szolgálat között, tisztjeiket kapitányi rangig maguk választhatták, helyi szolgálatukért díjat nem kaptak. Kiképzésükről és fegyverrel történő ellátásukról a kormány gondoskodott. A nemzetőrök esküje a mai polgárőri szolgálat ellátásával enged párhuzamot vonni.[61]

Az 1848–49-es időszak a közismert honvédelmi események és a rövid időszak miatt nem tette lehetővé, hogy az ország teljes területére kiterjedő rendőrség jöjjön létre. Ugyanakkor elhintette az országos rendőrség megvalósításának gondolatát, amely hosszú időre tematizálta a szakmai közéletet, és az első 1869-ben megjelent Közbiztonság című napilaptól kezdve 1920-ig mindig a felszínen maradt.

A magyar rendészet a dualizmus korában fejlődött európai szintre, és ekkor jött létre a meghatározó modern nemzeti rendészeti struktúra. A dualizmus rendészeti szervei a következők voltak: állami[62] és municipiális[63] rendőrségek, M. kir. Csendőrség, M. Kir. Pénzügyőrség és vámhivatalok, Koronaőrség, Képviselőházi Őrség, valamint a büntetés-végrehajtás szerve.[64] A községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk a községek jogai és teendői között nevesítette, hogy kezeli a tűz- és közrendőrséget és a szegényügyet, valamint a rendezett tanácsú városok kezelik a helyi igények szerint a piaci, mezei, hegyi, vásári, építészeti és közegészségi rendőrséget, sőt kimondta azt is a jogszabály, hogy a rendezett tanácsú város elöljáróságának tagja a rendőrkapitány. A következő fontos mozzanat az 1872. évi. XXXVI. törvénycikk Buda-Pest fővárosi törvényhatóság alakításáról és rendezéséről, amely kimondta, hogy a fővárosi törvényhatóság területén a rendőrséget egységes szervezettel az állam fővárosi rendőrség neve alatt saját közegei által kezeli. A törvényhatóságnak helyrendőri ügyekben való szabályalkotási joga érintetlen marad. A Magyar Királyi Csendőrség[65] megalakítása után a falvak rendfenntartását a csendőrség látta el.[66]

Magyarországon a rendfenntartás jogát a 19–20. század fordulóján a törvények az önkormányzati és állami rendőrségeknek biztosították. A hazai rendőrségek túlnyomó többségét a városi-önkormányzati rendőrségek alkották. Állami rendőrséget ott hoztak létre, ahol kiemelten fontos volt a rend fenntartása, illetőleg annak állami felügyelete.

Ugyanebben az időben a vidéki városi rendőrségek vezetése és állománya a kialakult egyenlőtlenségek, az eltérő szerény fizetések és a kiadatlan szabadságok miatt a vidéki rendőrségek államosítása mellett foglalt állást. E folyamat részének tudható be, hogy a korabeli rendőrkapitányok közül néhányan összefogtak, és 1871-ben megszervezték az első rendőri kongresszust, ahol a változások érdekében emlékiratot fogalmaztak meg. Ezen kongresszus legfőbb eredménye, hogy a szakma megfogalmazta az első rendőrségi törvényjavaslatát, amelynek legfőbb gondolata az egységes országos rendőrség létrehozása volt. A Csepy Lajos által jegyzett törvénytervezet főbb gondolatai a következők voltak:

–a pandúr intézményének eltörlése;

–rendőr-minisztérium felállítása („a megyék közvetlen felsőbbsége alól kivétetik, és egy országos rendőrparancsnokság, illetőleg Budapesten székelő rendőr minisztérium alá helyeztetik”);

–rendőri kerületek (öt fő rendőrkerület: Dunán inneni, túli, Tiszán inneni, túli és erdélyi, élükön kerületparancsnokokkal, alattuk alkerületi rendőrfőnökökkel);

–a rendőrség területi illetékessége;

–a rendőrség hatásköre;

–a rendőrtisztviselők kinevezése (csak törvényesen mozdítható el az élethossziglan kinevezett szakértő egyén);

–a rendőrtisztviselők egymás közti viszonya (a rendőrségi hierarchia rögzítése);

–a rendőrség és más hatóság viszonya (például a megyei hatóság a törvény hatálybalépése után sürgős bűnügyi esetek kivételével a parancsnok tudta nélkül nem vehet igénybe rendőrt);

–a legénység felvétele;

–a rendőrség létszáma (a helyi viszonyok figyelembevételével a rendőr-minisztérium határozza meg);

–fizetés, ruházat;

–nyugdíj;

–polgári ruha viselése;

–a fegyelmi eljárás;

–a városi rendőrség államosítása;

–titkosrendőrség megszervezése. A javaslat szerint: „A titkos, vagy kutató rendőrség törvényhozásilag nem szerveztetik ugyan, azonban felhatalmaztatnak az alkerületi rendőrfőnökök hogy a megyei osztályparancsnokokkal egyetértőleg a tikos feljelentők alkalmazása iránt intézkedhetnek s a tett szolgálat mérve szerinti díjazásuk iránt a rendőrminisztériumhoz javaslatot tehetnek.”[67]

–a rendőrség elnevezése (például magyar királyi országos rendőrség, Dunántúli kerületi parancsnokság);

–a rendőri büntető bíráskodás.[68]

A fenti javaslatot az államosításig ugyan még több is követte, de véleményem szerint a benyújtott elképzelések jól lefedik a kiegyezés utáni rendőri szakmai elképzeléseket az országos rendőrség létrehozása kapcsán.

A városi rendőrségek a helyi önkormányzat irányítása alatt álltak, ez egyben azt is jelentette, hogy munkájukba a belügyminiszter is csak az önkormányzatokon keresztül tudott beleszólni. A városi rendőrkapitány a kapitányi hivatal közreműködésével irányította a helyi rendfenntartás szervezetét. Az állami rendőrségek közvetlen miniszteri irányítás alatt álltak, ugyanakkor a fiumei és a fővárosi rendőrség irányításába a városi képviselő-testületnek beleszólási lehetősége volt. A városi rendőrségek állományának teljes létszáma 10–12 ezer fő lehetett ebben az időben. A dualizmus kori rendészeti szervek a Magyar Királyság területén viszonylag kis létszámmal értek el számottevő eredményeket. 283 ezer négyzetkilométernyi területen 20 millió főnyi lakosság körében nem egészen 33 ezer fő tartotta fenn a rendet. A század vége felé mind gyakrabban merült fel a városi rendőrségek államosításának gondolata, egészen pontosan már az 1881. évi XXI. törvénycikk parlamenti vitájában is „a jogállamban a rendőri intézménynek államinak, a kormány közvetlen hatósága alatt állónak kell lennie” – mondották a kormánypártiak, s így feleltek rá az ellenzék soraiból: „a mi gyökerünk a municipiális rendőrség, ezért az ne legyen állami, maradjon municipiális”.[69] Meglepő módon a szószólók az önkormányzati rendőrség soraiból kerültek ki, ők ugyanis az állami rendőrség elitkategóriájába akartak inkább tartozni. Az önkormányzatok azért nem tiltakoztak, mert ezzel nagy teher került volna le a vállukról.

A modern rendészet folyamatban lévő kialakulása a polgári Magyarországon formálódó rendőrségre is hatást gyakorolt, ugyanis az említett 1881. évi XXI. törvénycikknek a fővárosi (állami) rendőrség feladatait rögzítő 2. szakaszában már jól nyomon követhető, hogy megalkotásánál az akkori rendészetfogalmat vették alapul.[70] Ezen fő feladatok a következők voltak:

„a) a szabad közlekedésnek biztositása utczákon, utakon, téreken, a Dunán, – s bármely okból eredett közlekedési akadálynak rögtöni elháritása;

b) intézkedni a személy- és helyi árúszállitásnak minden néven nevezendő közegeit és eszközeit illetőleg mindazok iránt, mik közlekedés közben a rend, személy- és vagyonbiztonság, kényelem, s általában a nagy közönség jogos igényeinek biztositására avagy zsarolások és bántalmazások elleni gyors és sikeres megóvására megkivántatnak;

c) a főváros területén a nyilvános szini előadásokra vonatkozó engedélyek adása – a magyar nemzeti szinház kivételével – a tisztán rendőri felügyelet gyakorlása pedig a nemzeti szinházat illetőleg is – a fővárosi rendőrség hatáskörébe tartozik;

d) rendelkezőleg intézkedni a közerkölcsiség és szemérem érdekeinek megóvása iránt.

A főváros törvényhatóságának ez irányban eddig fennállott azon joga, hogy a kéjnőtelepekre vonatkozó engedélyek a rendőrség által csak vele egyetértőleg adathatnak, nézetkülönbség esetében pedig a belügyminister dönt, továbbra is fentartatik;

e) mindennemű nyilvános előadások, mutatványok, tánczvigalmak, fáklyás és egyéb menetek a fővárosi rendőrségnél jelentetnek be, s a mennyiben azokhoz a fennálló törvények vagy törvényes gyakorlat szerint engedély kivántatik, adja az engedélyeket; az üzletszerű ily előadásokért az 1875. évi XXV. tc. 7. és következő §-ai által megállapitott díjakon kivül fizetendő díjak minimumát és maximumát – a belügyminister jóváhagyása mellett – a fővárosi közgyülés, az engedélyek kiállitásáért és a rendőri segédletért járó díjakat pedig, szintén belügyministeri jóváhagyás mellett, a fővárosi rendőrség állapitja meg. Egyes concret esetben a fentebbiek szerint megállapitott szabályrendelet korlátai között, a fővárosi rendőrség alkalmazza a díjtételeket, s az előadás díját a főváros, az engedély kiállitása és a rendőri segédlet díját pedig a rendőralapba szolgáltatja be;

f) törvényes hatáskörében életbelépteti a béke és közrend fentartására, s ha az megzavartatott, annak helyreállitására esetenként szükséges intézkedéseket.”[71]

A fenti feladatok ugyanakkor a fővárosi rendőrségre vonatkoztak, egyben mintául szolgáltak a vidéki rendőrségek számára is.

Gróf Tisza István miniszterelnök 1905-ben miskolci beszédében hitet tett az államosítás mellett, majd 1912-ben a Belügyminisztériumban új osztály jött létre az önkormányzati rendőrségek államosításának előkészítésére.[72] A magyar kormány 1919. évi 5.047. M.E. számú rendeletével államosította az önkormányzati rendőrségeket lezárva ezzel az önkormányzati elven szerveződő rendőrség több évtizedes korszakát. A fenti rendelet hatálybalépését követően az alábbiak szerint szabályozta az immár új, központi állami rendőrség hatáskörét.

„A) A közbiztonsági rendészet egész körének ellátása,[73]

B) az igazgatási rendészet gyakorlása azokban a közigazgatási ügyekben, amelyeknek intézését valamely jogszabály (törvény, rendelet, szabályrendelet) kifejezetten a rendőrhatóságok hatáskörébe utalja,

C) a rendőri büntető bíráskodás gyakorlása, a közigazgatási hatóságok elé tartozó azokban a kihágásokban, amelyek a rendőrhatóság intézkedése alá eső közigazgatási ügyekben merültek fel, vagy amelyek kifejezetten a rendőrhatóságok elé vannak utalva.

A magyar állami rendőrség működése területén a szorosan vett rendőri szolgálat ellátása valamennyi közigazgatási ügyben a m. állami rendőrség feladatkörébe tartozik.”

D) A rendőri szolgálat ellátása: „A m. állami rendőrség saját hatáskörében intézkedik akkor is, amikor valamely hatóság megkeresésére jár el.

A m. állami rendőrség a közigazgatási hatóságokban nincs alárendelve, köteles azonban azokat törvényes intézkedéseikben támogatni, megkereséseikre a szükséges rendőri segédkezet nyujtani, valamint a közigazgatási hatóságok által ellátott rendészeti ügyekben a szorosan vett rendőri feladatokat teljesíteni és a karhatalmat szolgáltatni.

Megkeresés nélkül is köteles a m. állami rendőrség működése területén a jóváhagyott szabályrendeleteket, valamint a végrehajtó képviselőtestületi vagy tanácsi határozatok és intézkedések megszegését lehetőleg meggátolni, az azok ellen vétőket pedig kinyomozni és feljelenteni.”[74]

A fenti szabályozással, amelynek hatása a mai napig érezhető, a törvény jól lehatárolta az intézői hatásköröket. Ugyanebben az időszakban jogszabályban rögzítették a rendőrség, csendőrség létszámát, amelyek a 12 ezret nem haladhatták meg. A centrális állami rendőrség létrehozása egyben megteremtette az igényt a jól felkészített rendőrtisztviselői hivatalnokok (fogalmazók, felügyelők, detektívek és altisztek) iránt, ezért 1922-től megszervezték az országos rendőrtisztviselői szaktanfolyamokat. Ezzel az egységes felkészítéssel, amelyhez elkészültek az okatási célokat szolgáló szakmai könyvek, biztosították az egységes szolgálati tevékenységet Záhonytól Hegyeshalomig.

Ezen időszak fontos jellemzője volt, hogy a rendészet terén egységes jogalkalmazást az egész országra érvényes törvények garantálták, ezzel megszűnt a korábbi gyakorlat, amely szerint a városi rendőrségek a fővárosi rendőrség szabályozását ugyan alapul véve, de a helyi sajátosságokat szem előtt tartva adták ki a rendőri szolgálati szabályzataikat.

A dualizmus időszaka nagymértékben elősegítette az önálló belügyminisztérium létrejöttével a modern magyar rendészet kialakulását és megerősödését. 1869-től folyamatosan jelentek meg rendőri, csendőri szakfolyóiratok, szakkönyvek, 1903-ban és 1909-ben rendőrségi lexikon, a külföldi és a magyar rendőrségről szóló szakkönyvek. Kezdetét vette a rendőri hivatalnokok intézményi felkészítése, és néhány órában ugyan, de az egyetemen oktani kezdték a rendészetet. Egy sor közigazgatási jogi és rendészeti, rendőrségi tudós publikált tanulmányokat a rendészettel, a rendőrség intézményeivel, feladataival kapcsolatos témákban. Közülük kiemelkedett Fekete Gyula, Rédey Miklós és Concha Győző.

A kiegyezés előtt a rendőri és a titkosrendőri munkát az osztrák besúgói rendszer miatt az emberek összemosták, és negatívan viszonyultak a rendőrséghez. Erről írt Pichler Nándor, amikor az 1881. évi XXI. törvény elfogadása előtt kifejtette gondolatait a leendő rendőrségről. A dualizmus idején a modern rendészet létrejöttekor fontos volt, hogy a titkosrendészeti tevékenység szabályozott, és ne misztifikált legyen. Ezzel kapcsolatosan fejtette ki véleményét Fekete Gyula a Jogtudományi Közlöny hasábjain. Fekete szerint a titkosrendészetet két fő területre lehet elkülöníteni, a polgári és a politikai rendészetre. A polgári titkosrendészet alatt a gonosztevők nem nyilvános ellenőrzését értette, míg a politikai rendészet feladatának az állambiztonság ellen irányuló bűntettek, vétségek és politikai mozgalmak titkos ellenőrzését, felderítését tartotta. Továbbá Fekete szerint a titkos eszközöket csak kivételesen lehet alkalmazni, és nem mindkor, mindenki ellen, az ő szavaival élve: a titkos eszközök csak kivételes rendőri eszközök lehetnek, a „legnagyobb megszorítások, és óvatosságok előírásával és nem mindenütt”[75] alkalmazhatók. Fekete szakmai érdeklődését, elméleti írásait a titkosrendészet témaköre uralta. Szerinte a feljelentés és a titkosrendészet közé nem lehet egyenlőségjelent tenni, elítélte a feljelentgetéseket, ha valaki irigység vagy anyagi ellenszolgáltatás miatt sároz be embereket. Fekete írásai a titkosrendészet terén úttörőnek bizonyultak, és hosszú ideig érdemben nem cáfolta őket senki.

A rendészet elmélete, gyakorlata és oktatása terén a magyar rendészet történetében kitüntető helyet foglal el Rédey (Rohrbacher) Miklós. Laky Imrével 1903-ban és 1909-ben közösen szerkesztett rendőrségi lexikonjaik több mint száz évet éltek meg a következő rendészeti lexikon (Rendészettudományi szaklexikon, 2019) kiadásáig. Rédey kiemelten foglalkozott a rendőrség centralizációjával és államosításával. A rendészeti funkciók hatásai a központosításban című rendészetelméleti írásában kifejtette, hogy véleménye szerint a következő fő kérdéseket kell megválaszolni ahhoz, hogy sikeres legyen az államosítás, és elkerülhető legyen a funkcionális zavar:

–Melyek a rendészeti funkciók, és meddig terjednek?

–Melyek azok a rendészeti funkciók, amelyek külön rendőri hatóságot igényelnek?

–Mely funkciókat lehet meghagyni az autonómiák intézésében?

–Mely funkciókat lehet meghagyni az egyéb igazgatási ágazatban?

Rédey a Magyarország városi rendőrsége és annak újjászervezése, tekintettel a közigazgatás államosítására című 1892-ben Győrben kiadott egyik fő művében részletesen foglalkozott az államosítás előzményeivel, a kialakult helyzettel és a tennivalókkal. Rédey a kialakult helyzetet összetákoltnak tartotta, és véleménye szerint túl sok adminisztráció hárult a rendőrségre. A rendőrök városi vezetés által való kinevezését (kivétel a kapitány) erkölcstelenségekhez vezetőnek tartotta. Rédey szerint túl nagy adminisztráció hárul a rendőri végrehajtókra, így háttérbe szorulhat a területi szolgálat. A rendőri közegek tevékenységét zavarhatja, hogy a városi vezetés nevezi ki őket, így ha velük szemben kell intézkedni, akkor nehezen képzelhető el, hogy erkölcsi vagy lelki kényszer nélkül tud határozatot hozni, intézkedni a rendőr. „A fentieken túl Rédey foglalkozik a könyvében a tisztviselők és a közegek minősítésével, szolgálati viszonyaival, fizetésével, a tiszti szolgálati szabályzat, valamint a felügyelet és az ellenőrzés hiányával, továbbá fegyelemmel és a büntetéssel.”[76]

A rendőri kiképzés terén egyetértett azokkal a rendészeti folyóiratokban publikált nézetekkel, hogy az egyetemeken tanított 10–12 óra rendészet kevés. Rédey szerint a rendészetet önálló államvizsgatantárgyként kellene tanítani, és önálló rendészeti tanszékre lenne szükség. Mindezt egy szakmai könyvtár létrehozása támogatná. Rédey munkásságát számos kiemelkedő mű jelzi, amelyek a mai rendészeti problémák megértéséhez is segítséget nyújtanak.[77]

Műveiben az egyik legfontosabb útmutató a rendőri hivatás ellátásához feltétlenül szükséges rendőri tízparancsolat kifejtése. Ezek közül a következő gondolatok mind a mai napig megfontolandók: „A rendőrnek egész embernek kell lennie. Pihenő idejét leszámítva, tehát csak hivatásának élhet. Semmiféle más hivatalt nem viselhet, üzletet nem gyakorolhat.”[78] Továbbá „a rendőr ne politizáljon”![79]

A rendészet első képviselője az MTA tagjai között Concha Győző, aki 1901-ben A rendőrség természete és állása szabad államban címmel tartotta meg székfoglalóját, amelyben kifejtette hogy a „rendőrség feladata ez alaptényezők mellett az állam és társadalom rendjének előfeltételeit létesíteni, biztosítani, a társadalmi rendnek érvényesülését lehetségessé tenni, nem magát a rendet”.[80] Amelyet csak akkor tud ellátni, ha:

1. „az egyeseknek a jog által engedett szabad működését és javait állandó őrködéssel védelmezi másoknak valószínű, vagy tényleges támadása ellen,

2. ha az ilyen támadásokat tényleg megakadályozza,

3. a támadásokkal megzavart rendet helyreállítja a támadásnak, a jogtalan állapotnak tényleges megszüntetése és a jogrend helyreállításában való segédkezés által.”[81]

Concha gondolataiból egyértelműen kivehető, hogy a rendészet fogalmából adódóan a rendőrség feladata a veszély elhárítása, a rend helyreállítása és a jogrend helyreállításában való segédkezés, amelyet többek között állandó őrködéssel teljesít. Concha következő művében, a Politika II. kötetében részletesen foglalkozik a rendészeti igazgatással, fegyverhasználattal, kivételes állapottal, a rendőrség discrecionarius jogával. Véleménye szerint semmi sem indokolhatja, hogy a rendőrség a jog fölé helyezkedjen. A rendőrség nem lehet jogalkotó vagy jogváltoztató, aminek ellentmondanak az adott korszakban – például a közlekedés témakörében – kiadott rendeletek. Ugyanakkor Conchának komoly érdeme a rendfenntartás és a bűnüldözés elméleti szétválasztása, különösen azért, mert tisztázza a végrehajtó hatalom felelősségét a közrendért és a közbiztonságért, de az állam büntető igényének érvényesítése már egy másik hatalmi ág, a bíróságok feladata, ahol a kormányzatnak semmi keresnivalója nincs.

A 19–20. század fordulójának időszakában több jogtudós, például Kmetty Károly, Grünwald Zoltán, Kovács Pál, Kiss Mihály, Falcsik Dezső, Vásárhelyi Gyula és több rendőrségi szakember, például Laky Imre, Dorning Henrik, Nagy Valér foglalkoztak és publikáltak a rendészettel kapcsolatos témakörökben.

A felfelé ívelő fejlődést a világháború és az azt követő zavaros időszak törte meg. A rendészeti szervek állományának jó részét katonai szolgálatra hívták be, ezért a rendvédelmi szervek működőképességének fenntartását a harctéri szolgálatra alkalmatlan és a rendfenntartásban is járatlan személyekkel igyekeztek fenntartani. Jó példa erre a „pótcsendőrök” intézménye. A közbiztonság helyzete rohamosan romlott, aminek az lett az eredménye, hogy civil szervezetek alakultak egy-egy csoport, közösség érdekeinek védelmében. A háború előszele a határrendészet terén már a határrendőrségről szóló 1903-as törvényben jelentkezett, amely törvényben már egyértelműen rögzítettek preventív rendészeti feladatokat, mint a kémkedés megakadályozását, fegyverek, lőszerek és hadiszerek ki- vagy bevitelének ellenőrzését, hadköteles egyének kiszökésének megakadályozását. Továbbá az 1910-es években a határrendészeti szerveket is felkészítették a háborús időszakra, fegyverzetüket alkalmassá tették harci feladatok végrehajtására, és tartalékkészleteket alakítottak ki a felügyelőségeken, kapitányságoknál.[82] A várható háború tényét jelezte, hogy már 1909-ben elkészítettek egy titkos kéziratot a katonai határőrizetre való áttérés esetére, amely a következő szervezetek számára fogalmazott meg feladatokat: honvédség, népfölkelés, csendőrség, pénzügyőrség és határrendőrség. A kiadott utasítás ebben az időszakban polgári jellegű határrendészeti szervezet részére az alábbiakat írta elő:

–„A katonai határőrizeti szolgálat létesítésének kezdetét a hadtestparancsnokságok táviratilag közlik az érdekelt határszéli rendőrkapitányságokkal.

–Ezen időponttól kezdve a határrendőrség az ellenség által veszélyeztetett országhatár mentén a reája háramló katonai határőrizeti ügyekben közvetlenül az illető országhatár (tengerpart védelmi) szakasz parancsnokának rendeltetik alá.

–Azon mérven azonban, amint a katonai érdekek megengedik, a határrendőrség a háború folyama alatt az előbbi pontban megjelölt területen is a béke idejére előírt határrendőr-szolgálatot változatlanul teljesíti.

–A határrendőrség ezen §. b) pontjában megjelölt területen alkalmazott, a véderő (közös hadsereg, honvédség, népfelkelés) kötelékében álló tagjai mozgósítás esetén békealkalmazásukban maradnak.

–Katonai szolgálati viszonyuk szempontjából ezen határrendőrségi közegek a m. kir. csendőrségi (m. kir. horvát-szlavon csendőrségi) és pénzügyőri közegekkel egyen állásúak és mindhárom testület a katonai határőrizet tekintetében a legszorosabb egyetértésben járjon el.

–A határrendőrség közegei katonai határőrizeti ténykedésüknél egymás közt, tekintet nélkül a katonai tényleges szolgálatban elért rendfokozati különbségekre békeszolgálati alárendeltségi viszonyokban maradnak.”[83]

A fenteik és az utasítás többi előírása időtállónak bizonyult, amit igazol, hogy a II. világháborúban ugyanezt az utasítást vették elő, és aktivizálták.

Az I. világháború egy sor új veszélyforrást hozott, amelyek kezelésére az akkori politikai és rendőri, csendőri vezetés speciális intézkedéseket, rendeleteket adott ki, amelyek felsorolása is igen terjedelmes lenne. A háború alatt szigorításokat, korlátozásokat vezettek be, így korlátozták a népmozgalmakat, a gyülekezési és egyesületi jogot, a határforgalmat, a közlekedést, a fegyvertartást, a térképek, útikönyvek, képes levelezőlapok terjesztését. Megtiltották a robbanóanyagok postai szállítását, az árdrágítást, a katonai ruházat jogtalan viselését. Érdekessége a korszaknak, hogy külön megtiltották a katonai felszerelésekkel történő házalást.

A Tanácsköztársaság a maga eszközeivel igyekezett úrrá lenni a helyzeten: létrehozott egy új rendvédelmi szervezetet, a Vörös Őrséget. Mindazonáltal ennek a szervezetnek semmi köze nem volt a legálisan működő rendészethez.[84] A Tanácsköztársaság bukását követően a Vörös Őrség megszűnt, és ideiglenesen visszaállították a világháború előtti rendészeti struktúrát. Említésre méltó reform volt a rendőrség államosítása, amelyről az 1920. évi II. törvénycikk rendelkezett, a gyakorlati megvalósítás pedig 1921 augusztusáig tartott, azonban a rendőrség csak a 30-as években nyerte el végső formáját Magyar Királyi Rendőrség néven.[85]

A trianoni békediktátum által megállapított irreálisan alacsony számú haderő (35 ezer fő önkéntes)[86] létszámának növelése érdekében az ország vezetése a rendészeti szervekbe elrejtett, bújtatott egységekkel igyekezett erősíteni a hadsereget, ennek következtében azonban erőteljes militarizálódási folyamat ment végbe a rendészet szerveinél.

A két világháború közötti időszakban születet meg 1932. évi XIII. törvénycikk a m. kir. rendőrség fegyverhasználati jogáról, amely a rendészet egyik legérzékenyebb területe. A rendőr ebben az időben szálfegyvert használhatott, kivéve a karhatalmi feladatok ellátása terén.

Ugyanebben az időben születetet meg a második rendészeti témakörben íródott MTA-székfoglaló Tomcsányi Móric által. Tomcsányi többnyire osztotta Concha Győző felfogását, szerinte azonban a rendőrség nem csak diszkrecionális módon[87] és eszközökkel érheti el a célját. Úgy látja, hogy a rendőri tevékenység rendszerint többnyire diszkrecionális természetű, de a diszkrecionális elem hiányában is megállapítható a tény rendőri jellege abban az esetben, ha a közrendet és a személy- és vagyonbiztonságot közvetlenül fenyegető nagyobb veszély elhárításáról van szó. Az akadémiai székfoglalót 1933-ban a Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. Különös (szakigazgatási) rész című írás követte, amelyben a 20. században elsőként alkotta meg a magyar rendőri közigazgatás rendszerét, amelyet az 1. ábra segítségével szemléltetett. Az ábra segítségével jól megérthetők a rendészet ágazatai, és egyben választ ad a rendészet kontra rendvédelem vitára is. Ezek szerint az általános közbiztonsági rendészet részeként előfordulhat, hogy a rendet meg kell védeni, de ez csak része a rendészeti tevékenységnek, nem pedig szinonimája.

Már a II. világháború közvetlen kirobbanása időszakában jelent meg Tóth József két rendészetelméleti munkája. Tóth József abból indult ki, hogy a biztonság nem más, mint a veszély- és háborításmentes állapot, amelyet a rendészet szolgáltat. Ezt folytatva – „a veszély az az állapot, amely káros következmények lehetőségét feltételezi”[88] – a rendészet nem más, mint a veszély elhárítása. A következő művét 1939-ben A rendészeti ténykedés alakjai címmel adta ki, és szükségességét a hasonló tematikájú művek kis számával indokolta. Könyvében részletesen bemutatta a következő rendészeti ténykedési elemeket, amelyek szinte minden addigi rendészeti szakirodalomból hiányoztak:

–rendészeti parancs;

–rendészeti engedély;

–rendészeti kényszer;

–rendészeti büntetés.[89]

1. ábra: A rendőri közigazgatás

Forrás: Tomcsányi Móric: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog: különös (szakigazgatási) rész. Budapest, a szerző kiadása, 1933. 18.

A katonáktól eltérően Tóth a parancs fogalma alatt a következőket értette: „valamely alárendeltségi viszonyon felépülő s az alárendelt személy (személyek) pozitív vagy negatív magatartását meghatározó közhatalmi akaratnyilvánítás.”[90]

A háborús időszak ellenére Tóth fontosnak tartotta, hogy a rendőrség nem használhat akármilyen törvénytelen, meg nem engedett eszközt. Véleménye szerint az akkori hatályos jogszabályok alapján az alábbi eszközöket vehette igénybe a rendőrhatóság:

–bekísérés, személyes szabadság korlátozása, amikor a rendészeti szerv az adott személyt akarata ellenére a rendőrségre vezeti;

–elővezetés, rendőr vagy más hatóság írásbeli határozatával azon személyek elővezetése, akik az idézésre indok nélkül nem jelentek meg;

–előállítás, az adott személynek haladéktalanul a hatóság elé állítása;

–kiutasítás, kitiltás, (esetleg) rendőri kitiltás megelőző, míg a bírói kitiltás büntető jellegű lehet;

–rendőri felügyelet alá helyezés, amely során az adott személy nem hagyhatja el a rendőrség által megnevezett területet, helyiséget;

–őrizetbe vétel, a rendőri felügyeletnél szigorúbb, amely által a személyt mozgásában és másokkal való érintkezésében korlátozzák;

–internálás, társadalmi veszélyesség miatt az őrizetbe vétel szigorúbb módja;

–karhatalom igénybevétele (legszigorúbb kényszereszköz, akár behatás is lehet);

–fegyverhasználat, a legkényesebb kényszerítő eszköz, amelynek célja lehet védekezés és az ellenállás megtörése is.

A fenti eszközök alkalmazása rendészettechnikai ténykedésnek minősült. Részletes leírásuk a korabeli rendőri szabályzatban megtalálható.[91]

Az 1930-as évek végét a II. világháború kezdete jelentette, amely hasonlóan az I. világháború időszakához a rendészet, rendfenntartás minden területére hatással volt. Ilyen körülmények között adták ki a 2300/1944. számú ME rendeletet, amely militarizálta a rendőrséget, és ezzel olyan folyamatot indított el, amely a II. világháború utáni rendészetre is hatással volt. Az ME rendelet az 1939. évi II. törvénycikk 141. § (2) bekezdésében foglaltakra hivatkozva intézkedett a belügyminiszter és a honvédelmi miniszter irányában a rendőrség átszervezésére, aminek következtében a M. Kir. Rendőrség szinte katonailag szervezett testületté vált.[92]

A II. világháború után hazánk és a rendfenntartó szervek is romokban hevertek, az egyenruhás testületek tagjainak java a hadszíntéren maradt örökre, más részük hadifogságba került. Kihasználva a közbiztonsági vákuumot jól felszerelt, felfegyverkezett bűnbandák fosztogattak országszerte. A lakosság, egyes közösségek, önkormányzatok saját erőből igyekeztek megoldani a javaik védelmét, ugyanis nem számíthattak a „lefejezett” rendőrség hathatós segítségére.

Az 1881-ben létrehozott és évtizedekig Európa egyik elit rendészeti szervének számító Magyar Királyi Csendőrséget az 1700/ 1945. sz. ME rendelettel feloszlatták,[93] és rendelkeztek a rendőrség újjászervezéséről. A csendőrség jelenlegi ambivalens vagy inkább negatív megítélése annak köszönhető, hogy működésének utolsó időszakában a politika kiszolgálójává vált, és aktívan segítette a magyarországi zsidók összegyűjtését és átadását a német hatóságok részére, és ezzel a testület bűnrészességet vállalt a holokausztban.

1946-ban létrehozták a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztályát (ÁVO), irányítását pedig kivonták a rendőrség hatásköréből, és közvetlenül a belügyminiszternek rendelték alá. Két évvel később az elnevezés Államrendőrség Államvédelmi Hatóságára (ÁVH) módosult, ennek alárendeltségébe helyezve a határrendőrséget, folyami és légirendőrséget is. 1949-ben a folyamat betetőzéseként egy párthatározat nyomán az ÁVH-t és a rendőrséget a Politikai Bizottság közvetlenül irányíthatta és irányította is. A pártvezetés figyelmét a totális centralizáció kötötte le, miközben az ország bűnügyi, közbiztonsági helyzete siralmas volt.