Tóth András

Kortárs magyar versenyjog

Tóth András

Kortárs magyar versenyjog

Budapest, 2022

Szerzők

Tóth András

Szakmai lektor

Pünkösty András

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Benkő Krisztina

Olvasószerkesztő: Pokorádi Zsófia

Korrektor: Tomka Eszter

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

Nyomdai kivitelezés: Gelbert Eco Print Kft.

Felelős vezető: Gellér Róbert

ISBN 978-963-531-783-7 PDF (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-784-4 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-785-1 (ePub)

© A szerző, 2022

© A kiadó, 2022

Minden jog védve.

As a starting point, let me propose a simple idea: the aim of managerial
work in the public sector is to create public value just as the aim of
managerial work in the private sector is to create private value.” [1]

[1]1 Mark H. Moore: Creating Public Value. Strategic Management in Government. Cambridge, Harvard University Press, 1995. 28.

Tartalom

Előszó

Módszertani bevezetés

A gazdaság mint a versenyjog elsődleges közege

Két válság közt: válságkezelés és versenyfelügyelet Magyarországon

A versenyfelügyelet fokozása a válságból való kilábalás érdekében

Kríziskartellek Magyarországon

A versenyhatóság működése hatékonyságának fokozása

A GVH kiszámítható jogalkalmazását támogató közlemények kiterjedt alkalmazása

Elektronikus ügyintézés bevezetése

A fúzióengedélyezési rezsim fejlesztése

Gazdasági növekedés és fúziók

Problémamentes fúziók jóváhagyásának gyorsítása

A bürokratikus terhek csökkentése

Előzetes egyeztetés bevezetése és hozadékai

A GVH beavatkozásai

Start-up befektetések sajátosságainak figyelembevétele

A családi vállalkozások generációváltásának előmozdítása

Az összefonódás-bejelentés időelőttiségének lazítása

Nacionalizáció és fúziókontroll

Az önálló döntéshozatali centrum értékelése a GVH gyakorlatában

A nemzetstratégiai jelentőségű összefonódás

A koronavírus-járvány okozta gazdasági visszaesés

A gazdaság egyes jelenkori kihívásainak versenyjogi vonatkozásai

Digitális átalakulás

Kitekintés

Magyar ügyek

Versenykorlátozás joga

Fúziókontroll

Fogyasztóvédelem

Fenntarthatóság és versenyjog

Verseny(jog) a fenntarthatósági célok hatékonyabb teljesüléséért

Verseny(jog) és fenntarthatóság konfliktusa és annak feloldása

Monopszónia és önfoglalkoztatás átalakuló kereteinek versenyjogi kihívásai a munakerőpiacokon

A magyar társadalmi sajátosságok figyelembevétele a hazai versenyjogi jogérvényesítés és versenypolitika alakítása során

A magyar vállalkozások versenyismereteinek figyelembevétele: megfelelés és ismerethiány

A versenyjogi ismerethiány ellensúlyozása a magyar szabályozásban és a GVH gyakorlatában

A KKV-jelleg figyelembevétele

Megfelelési erőfeszítések elismerése

Egyezség

A GVH-val együttműködés és a közbeszerzési öntisztázás

A nagyvállalati megfelelés erősödése és hatása a versenyjogi jogérvényesítésre

A célzatos versenykorlátozásokkal kapcsolatos útkeresés Magyarországon és annak ára

Információk lényegessége és tartalma fogyasztóvédelmi ügyekben

A verseny elfogadottságának erősítése a magyar fogyasztók körében

Magyar versenyjog az Európai Unióban

Az EU- és a magyar versenyjog viszonya: jogkövetés és kölcsönhatás

Kötelező jogharmonizáció

Magyar hatás a kötelező jogharmonizációra

Célszerűségi jogharmonizáció a magyar versenyjogban

Különállás és jogharmonizáció a magyar fúzió-ellenőrzési jogban

Az EU versenyjoga mint a magyar versenyjogi gyakorlat kiszámíthatóságának alkotmányos támasztéka

Az EU-versenyjogba ütközés miatti félretétel Magyarországon

Magyar versenyügyek hozzájárulása az európai versenyjogi gyakorlat fejlesztéséhez

Tibor-Trans-ügy

Célzatos versenykorlátozások gyakorlatának magyar ügyek általi fejlesztése

A magyar biztosítós kartell: új korszak születik?

Az Allianz-ügyet követő európai bírósági gyakorlat: a konszolidáció

Ismét egy magyar ügy: az Allianz-ügy szerinti korszakhatár mégis létezik

A magyar ügyek általi európai jogfejlesztés egy elmulasztott esete

Versenyjog a magyar közigazgatási bíróságok gyakorlatában

A 2010 utáni időszak mérlege az adatok tükrében

A magyar bírói jogorvoslat hatékonysága a versenyügyekben

A versenyügyek hozzájárulása a magyar közigazgatási bíráskodás fejlesztéséhez

A teljes körű felülvizsgálat követelménye a magyar közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata során

A felülmérlegelés tilalmának tisztázása a teljes körű felülvizsgálati elv fényében

A teljes körű felülvizsgálat sem jelent parttalanságot

A magyar versenyjogi döntések felülvizsgálati sztenderdje

A versenyjogi anyagi jogi szabályok értelmezése

A közvetett bizonyítás jelentőségének növekedése

A kétséget kizáró bizonyítás követelménye és a közvetett bizonyítás, valamint a vélelmek

A közvetett bizonyítás helytállósága

A bizonyítékok hitelessége

Adatszolgáltatási kötelezettség

Általános megfontolások a bírói gyakorlatban a tényállástisztázással kapcsolatban

A tényállástisztázás (adatszolgáltatás) sajátosságai összefonódás-ellenőrzési eljárásokban

A magyar versenyfelügyeleti eljárás egyes alapvető jogi kérdéseinek tisztázódása

A GVH bírságolási gyakorlata

Versenyfelügyeleti bírság

A GVH bírságolási jogosítványa az Alkotmánybíróság gyakorlatában

A GVH bírságolási gyakorlata a közigazgatási bíróságok döntéseinek fényében

Eljárási bírság

Az eljárás elhúzására irányuló magatartás

A valós tényállás felderítésének meghiúsítására irányultság

Az eljárás elhúzása, illetve a tényállásfeltárás meghiúsulása mint eredmény

A magánszféra korlátozásával beszerzett bizonyítási eszközök a versenyfelügyeleti eljárásban

Alapvető megfontolások a magánszférát korlátozó bizonyítási eszközök jogszerűségével kapcsolatban

Rajtatütés

Büntetőügyből származó bizonyíték felhasználása a versenyfelügyeleti eljárásban

Védett tanú

Iratbetekintés és üzleti titok

Az észszerű ügyintézési idő követelménye a versenyfelügyeleti eljárásokban

Az Alkotmánybíróság jogfejlesztése az észszerű idő követelményének megsértése kapcsán

Közigazgatási bírósági útkeresés az alkotmánybírósági jogfejlesztés fényében

Az észszerű idő és az ügyféli érdeksérelem megítélése a versenyügyekkel kapcsolatos európai bírósági gyakorlatban

A legújabb magyar gyakorlat értékelése és javaslatok

Az elévülés megítélése versenyügyekben

A bírósági felülvizsgálat hatása a versenyfelügyeleti intézményrendszer hatékony közérdek-érvényesítésére

Teljes körű versenyhatás-vizsgálat szakhatósági tiltás esetén

Összefonódás-ellenőrzési eljárásban hozott döntéssel szembeni perindítási jog

Azonnali jogvédelem a közbeszerzésből való kizárás elkerülése érdekében

A bírósági felülvizsgálat hatása az EU-versenyjog hatásos érvényesülése elvére

A magyar versenyjogi gyakorlat fejlődése

Hub-and-spoke kartell a GVH gyakorlatában

Kartellre felhívás

Kartellben való közreműködői felelősség

Egységes, folytatólagos, komplex jogsértés

Az egységes, folytatólagos, komplex jogsértés és a nullum crimen sine lege elv

Az egységes, folytatólagos, komplex jogsértés fogalmi elemei

Felelősség

Az egységes, folytatólagos, komplex jogsértés elévülése

A vállalkozások függetlenségének kérdése közbeszerzési kartellekben

Az engedékenységi kérelem visszavonása

A mögöttes tagi felelősség megosztása bírság kiszabásánál

A kereskedelmi törvény szerinti jelentős piaci erővel való visszaélés

A jelentős piaci erő számítása alapja

Kertv. 7. § (1) bekezdés e) és f) pontjainak viszonya

Indokolatlanság

Egyoldalúság

Az érdekelti felelősség körvonalazása fogyasztóvédelmi ügyekben

A fúziós joggyakorlat fejlődése

Végrehajtási tilalom

A kapcsolódó versenykorlátozások és a végrehajtási tilalom elhatárolása

A végrehajtási tilalmat sértő és nem sértő gyakorlatok

Jogalkalmazói engedékenységi program a végrehajtási tilalom megsértése esetére

Kapcsolódó versenykorlátozások

Az irányítási jog gyakorlása kockázati tőkealap esetében

Vállalkozásrész megszerzésének összefonódáskénti minősülése

Bérleti szerződés megszerzése

Ingatlan tulajdonjogának megszerzése

Vállalkozásrész és kizárólagos jog átruházása

Több ügylet egy eljárásban való elbírálása

Tényállásfeltárási kötelezettség fúziókontroll-eljárásban

Adathitelesség

Lényeges tény fúziós határozat visszavonása szempontjából

A Tpvt. 24. § (4) bekezdés szerinti bejelentési kötelezettség

A fokozatosság elve a teljes körű eljárás indításai kapcsán

Ellenőrzési biztos

Összegzés

Felhasznált irodalom

Hivatkozott jogszabályok

Törvények

Rendeletek

Irányelvek

Hivatkozott döntések, ítéletek

Az Európai Unió Bíróságának ítéletei

Az Európai Törvényszék ítéletei

Az Európai Bizottság döntései

Az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) döntései

Hazai bíróságok döntései

Alkotmánybírósági határozatok, döntések

A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának döntései

Külföldi hatóságok döntései

Hivatkozott közlemények

A Gazdasági Versenyhivatal közleményei

Az Európai Bizottság közleményei

Internetes hivatkozások

Egyéb hivatkozások

Előszó

Ajánlom a könyvet mindazoknak, akik nem csupán szeretnének többet tudni a versenyjog klasszikus nagy területeiről, hanem arra is kíváncsiak, hogy miképpen lehet egyedi látásmódból fakadó módszertannal bemutatni és elemezni a magyar versenyjog 12 évnyi fejlődését 2010 és 2021 között. Ha röviden kellene megfogalmazni a tanulmánykötet legfontosabb üzenetét, akkor az egyértelműen a közérdek védelme az egyéni érdekek védelme előtt. Ez az üzenet tiszteletre méltó és teljes mértékben érthető egy olyan szakember tollából, aki legalább két évtizednyi versenyjogi tapasztalattal rendelkezik. Mindemelett Tóth András közel 12 éve a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) elnökhelyettese, egyúttal a Versenytanács elnöke.

A könyv gazdag elméleti hivatkozások segítségével, ugyanakkor sok-sok gyakorlati jogesettel alátámasztva átfogóan mutatja be a társadalom károktól való megóvásának képességét a versenyfelügyelet, a versenypártolás és a versenykultúra-fejlesztés eszközeivel. Tóth András unikális struktúrában, rengeteg területet érintve, valamennyi eszmefuttatását szakirodalmi hivatkozással, kutatásokkal, valamint az európai és magyar joggyakorlatból vett versenyfelügyeleti példákkal, bírósági ítéletekkel támasztja alá. Külön értéke a munkának a több helyen is felbukkanó bátor kritika, amely minden esetben logikusan levezetett. A szerző nem fél kimondani és cáfolni, ha egy bírósági ítélet ellentmondásos vagy a bíróság nem veszi figyelembe az Alkotmánybíróság határozatát.

Elfogultság nélkül írhatom, hogy a művet precíz igényesség és teljességre való törekvés jellemzi. Nem maradt ki a dolgozatból egyetlen olyan releváns ügy sem, amely a GVH elmúlt 12 éves történetében előfordult. A teljesség igénye nélkül álljon itt néhány – ma is hungarikumszámba tartozó – rendkívül izgalmas és aktuális téma napjaink jogalkalmazásából, amelyek kétséget kizáróan alátámasztják, hogy abszolút kortárs mű született: a versenyjog és fenntarthatóság konfliktusának feloldása (mentesülés), az adattal való fizetés jelensége (FB-ügy), a magyar vállalkozások versenyismeretének fejlődése, a monopszónia és önfoglalkoztatás, az észszerű ügyintézési idő mint kiforratlan joggyakorlat, az aktív perbeli legitimáció vizsgálatának hiánya összefonódás-ellenőrzési eljárásban hozott döntés közigazgatási bírósági felülvizsgálata során, azonnali jogvédelem a GVH határozatával szemben a közbeszerzési tenderekből történő kizárás elkerülése érdekében, hub-and-spoke kartell a GVH gyakorlatában.

A könyv bőven alkalmat ad arra, hogy a szerző gondolataival azonosuljon az olvasó, vagy azokat árnyalva továbbgondolja, esetleg vele építő vitát kezdeményezzen. Ugyanakkor a kiindulópontként javasolt egyszerű ötlet viszont vitán felül áll, hogy tudniillik „a közszférában végzett vezetői munka célja a közszolgálati érték megteremtése, csakúgy, mint a magánszektorban végzett vezetői munka célja a magánérték megteremtése”.

Javaslom, hogy fejezetenként olvassák!

Rigó Csaba Balázs

a Gazdasági Versenyhivatal elnöke

Módszertani bevezetés

A versenyjogról szóló átfogó, teljes körű elemzéseknek bevett módszertana van az európai és a magyar versenyjogi irodalomban. Az európai versenyjog átfogó tárgyalása és bemutatása a versenyjog négy nagy területe (versenykorlátozás joga, erőfölénnyel visszaélés, fúziókontroll és állami versenyjog) mentén szokott történni. Ebben a műfajban mind angol, [1] mind pedig magyar nyelven [2] most már klasszikusnak számító kötetek érhetők el. A magyar versenyjog átfogó bemutatásának bevett módszertana kommentárjelleggel a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) rendelkezései mentén zajlik. [3]

Egyre gyakoribb azonban a versenyjog valamilyen egyedi látásmódból fakadó módszertan szerinti leírása, amelyre már magyar nyelven is van több példa. [4] Sőt, arra is, hogy a magyar versenyfelügyeletről angolul jelenik meg egy meghatározott nézőpontból feldolgozás. [5] Jelen kötettel a magyar versenyjog elemzésének ezt a kategóriáját akartam bővíteni.

Mivel „a nézőpont meghatározza az álláspontot is”, ezért a magam részéről nem kívánom véka alá rejteni, hogy a hazai versenyjognak a későbbiekben ismertetett módszertan szerinti feldolgozása során markánsan befolyásolta nézőpontomat az a körülmény, hogy az említett időszakban a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban röviden: GVH) elnökhelyetteseként, egyúttal a Versenytanács elnökeként működtem. Már elöljáróban fel szeretném hívni a figyelmet azon területekre, amelyek tekintetében szakmai érvelésem mögött a hazai versenyjogi közérdek-érvényesítés hatékonysága, a hatékonyság megőrzésének motivációja húzódott meg. Például: pusztán egyoldalú gazdasági függés is hozzon létre tényleges irányítást; a GVH ne szabhasson ki bírságot, ha túllépi az ügyintézési időt; a Versenytanács működése teljesen egyértelműen alkalmatlan a tisztességes eljárás követelményének biztosítására.

Amikor a könyvnek a Kortárs magyar versenyjog címet adtam, akkor a kortárs megjelöléssel egyúttal módszertant is választottam. A jog kortársként való szemlélése a pozitív jog működését az aktuális társadalmi viszonyokba ágyazottan és hangsúlyosan kölcsönhatásként mutatja be. A jog kölcsönhatásban van a társadalom többi alrendszerével, és a társadalmi igények és változások alakítják magát a jogot; a komplexitás tudománya rámutatott, hogy az összetettség egy bizonyos szintje után a rendszer új tulajdonságokat kezd mutatni. [6] Már a komplex rendszerelmélet előtt Montesquieu-nél megjelenik az, hogy a jog adott társadalom körülményeinek és viszonyainak kifejeződése. [7] Nála a jogrendekben minden esetben tükröződik azon nép szelleme, észjárása, amely e törvényeket létrehozta. [8] Ez a népszellem jelenik meg aztán Savignynél, [9] ami ezzel járult hozzá a jog társadalomtudományosításához, talán éppen annak érdekében, hogy teljesítse Kant tudománnyal kapcsolatos elvárásait, az esetlegesség kiküszöbölése érdekében (lásd jogalkotói kiszámíthatatlanság). [10] A német történeti iskola így a jogot mintegy „államtalanítva” [11] nem pusztán törvények halmazának tekintette, hanem sokkal inkább az emberek meggyőződése kifejezésének, miként a nyelvet, a szokásokat vagy a művészetet. Mindez valószínűleg Hegel filozófiájában gyökeredzik, amely szerint a filozófia nem más, mint annak saját kora gondolatokban megragadva. [12]

Pokol így foglalja össze: „A jog tehát – funkciójának normatív dimenzióban ellátása mellett – ugyanúgy társadalmi jelenség, mint a többi társadalmi funkciót ellátó tevékenységi szféra, a gazdaság, a művészet, a tudomány, a politika stb., és éppúgy vizsgálható minden jogi jelenség a tényszerűség oldaláról, mint a többi társadalmi jelenség.” [13] A jog tehát eleve kortárs, mert mint a művészet, a jog is tükrözi saját korát és kihívásait. A tételes jog természetesen nem fogható fel az adott társadalom teljes körű tükröződéseként, miként a művészet sem. Egyrészt Jehring szerint is a tételes jog eleve csak azon társadalmi életfeltételek biztosítását emeli ki mindig megvalósítandó célként, amelyek a központosított államhatalom kényszerrendjét igénylik. [14] Másrészt, ahogy a tételes jogot képzik és alkalmazzák, abban olyan esetlegességek vannak, mint a megismerésben magában, amely során kanti értelemben az emberi elme nemcsak visszatükrözi a valóságot, hanem aktívan alakítja is. [15] Ezért a jog sajátos társadalmi képződmény, akár önállóan vizsgálható társadalmi képletként (organizmusként) is felfogható, mint Luhmann-nál. [16] De semmiképpen sem a többi társadalmi alrendszertől függetlenül működő. Pokol szerint a társadalomtudományosított jogi szemléletmódnál a normatív dimenzió helyett a tényszerűség, a társadalmi okok és hatások dimenziójába térünk át a jogi normák és a jogi jelenségek vizsgálatánál. [17]

A magyar versenyjog kortárs megközelítésének módszertanából fakadóan először azonosítani kell a verseny jogának azt a közegét, amely a jogalkotást és a jogalkalmazást alakítja, befolyásolja. A versenyjog átalános közege kapcsán nem lehet elvonatkoztatni attól, hogy Magyarország az EU tagállama, amelynek történetesen a versenyjog az egyik legfontosabb jogterülete. Ezen túlmenően a verseny mint a piacgazdaság egyik feltétele nem választható el magától a gazdaságtól és annak körülményeitől. A versenyjog társadalmi közegét adják a fogyasztók és a piaci szereplők. És nem lehet megfeledkezni a versenyjogi jogalkalmazás szempontjából a bíróságokról [18] sem. Alábbiakban a magyar versenyjogot ezen felsorolt szempontokból mutatom be:

–A gazdaság mint a versenyjog elsődleges közege (A gazdaság egyes jelenkori kihívásainak versenyjogi vonatkozásai).

–Magyar társadalmi sajátosságok figyelembevétele a hazai versenyjogi jogérvényesítés és versenypolitika alakítása során (A magyar társadalmi sajátosságok figyelembevétele a hazai versenyjogi jogérvényesítés és versenypolitika alakítása során).

–Magyar versenyjog az Európai Unióban (Magyar versenyjog az Európai Unióban).

–Versenyjog a magyar közigazgatási bíróságok gyakorlatában (Versenyjog a magyar közigazgatási bíróságok gyakorlatában).

A versenyjog anyagi jogát főként ezen felosztás mentén tárgyalom. Ennek köszönhetően:

–a gazdasági, A gazdaság egyes jelenkori kihívásainak versenyjogi vonatkozásai című fejezetben található meg a közeli hozzátartozói minőség megítélése a fúziós jogban, az önálló döntéshozatali centrum értékelése a GVH gyakorlatában, az ingyenesség hamis látszatának keltése az online közösségi médiában, a vertikális kettős árazás, a fenntarthatóság mint a versenykorlátozás tilalma alóli mentesülési ok, a no poach és no touch megállapodások értékelése;

–a társadalmi, Versenyjog a magyar közigazgatási bíróságok gyakorlatában című fejezetben található a nagyvállalati megfelelés erősödése okán a célzatos versenykorlátozásokkal kapcsolatos gyakorlat és a fogyasztói döntések érzékelhető torzításának a kérdése;

–az EU-s és magyar versenyjog viszonyával foglalkozó Magyar versenyjog az Európai Unióban című fejezetben található meg, hogy a magyar gyakorlat miként járult hozzá a célzatos versenykorlátozások európai joggyakorlatának fejlesztéséhez.

Azoknak az anyagi jogi kérdéseknek, amelyek a fenti felosztásba nem fértek bele, a könyv végén önálló fejezetet szentelek A magyar versenyjogi gyakorlat fejlődése címmel.

Azt az időhorizontot, amelyet átfogok, a versenyjog két legfontosabb közege, a gazdaság és társadalom szempontjából határoltam be. Jelenkori (kortárs) gazdasági és társadalmi helyzetünket két válság fogja keretbe: a 2008-as nagy pénzügyi válság, valamint a 2020-ra begyűrűzött koronavírus-járvány okozta gazdasági válság és az ezekből való kilábalás. Erre figyelemmel a magyar versenyjog 2010 és 2022 közepe közötti fejleményeit dolgoztam fel és mutatom be.

A gazdaság mint a versenyjog elsődleges közege

Két válság közt: válságkezelés és versenyfelügyelet Magyarországon

Amikor a piacgazdaságról van szó, abba beleértendő a versenyszabadság, és fordítva. „A piacgazdaságra alapozott társadalmi és gazdasági rend létfontosságú értéke ugyanis a gazdasági verseny kibontakozása és védelme.” [19] A verseny tehát nem választható el a piacgazdaságtól, és fordítva, ezért a versennyel és annak szabályozásával, valamint a versenyjog alkalmazásával kapcsolatos legfontosabb külső tényezőt maga a gazdaság adja. Ebből a szempontból lényeges, hogy a magyar gazdaság jelen- és közelmúltbeli állapotát keretbe fogalja két válság: a 2008-as nagy pénzügyi válság, valamint a 2020-ra begyűrűzött koronavírus-járvány okozta gazdasági válság, és az ezekből való kilábalás. Magyarország a 2008-as pénzügyi krízisnek is köszönhetően „összetett, válságok halmazából álló válságot él[t] át”. [20] Magyarországot 2010-re a legkockázatosabb országok között jegyezték, az EU-ból Magyarország kért először nemzetközi pénzügyi segítséget. [21] A válságokból való kilábalás kulcsa az ellenálló képesség növelése. Az ellenálló képesség a zavarokkal való megbirkózást és a változások közepette megnyilvánuló olyan újraszerveződési képességet jelent, amely közben a rendszer nem veszíti el szerkezetét, identitását és funckióját. [22] Az ellenálló képesség a gazdaságban többek között a verseny biztosítását, [23] továbbá az állami működés hatékonyabbá tételét is magába foglalja. [24] Ennek mentén mutatom be és tekintem át a hazai versenyfelügyeleti intézményrendszer és a versenyt biztosító szabályozás és jogalkalmazás fejlesztését és alakulását.

A versenyfelügyelet fokozása a válságból való kilábalás érdekében

A korábbi válságok tapasztalatai azt mutatják, hogy a versenynek alapvető szerepe van a piacok ellenálló képességének megerősítésében és a gazdaság válságból való gyors kilábalásának támogatásában. [25] Például az élelmiszer-ellátási láncokat érő sokkok hatásaink kutatása során kimutatták, hogy azok a gazdaságok, ahol élénk a verseny, kevésbé valószínű, hogy fennakadásokat szenvednek. [26] Az OECD 2008-as pénzügyi válságra adott stratégiai válasza is arra mutat rá, hogy a verseny a válságból való kilábalásban is fontos szerepet játszik. [27] A magyar versenyhatóság is ennek fényében fokozta a versenyjogi jogérvényesítést. A válság kezdeti éveiben (2008–2009) összesen 8 erőfölénnyel való visszaéléses és 13 versenykorlátozó magatartás tilalmába ütköző ügyben hozott döntést a GVH. 2010–2011-ben már 19 erőfölénnyel való visszaéléses ügyben és 12 versenykorlátozó magatartás tilalmába ütköző ügyben járt el a hivatal. Miközben a 2008-as válság első két évében a GVH nem szabott ki erőfölénnyel való visszaélés miatt bírságot, addig 2010–2011-ben már 245 millió forint összegben. Versenykorlátozó magatartások esetében a kiszabott bírságok összege a válság kezdeti két évéhez képest majdnem megduplázódott (5 milliárd forintról 9,6 milliárd forintra emelkedett). A versenykorlátozó magatartások terén ez a tendencia a 2010-es években végig folytatódott, a GVH összesen 44,6 milliárd forint bírságot szabott ki ebben a körben, kétharmaddal többet, mint a 2000-es években összesen kiszabott 26,8 milliárd forint. A GVH a fogyasztóvédelem terén is fokozta az aktivitását, és a 2000-es évekhez képest (5,6 milliárd forint) 2010 után több mint háromszor annyi bírságot szabott ki (18,9 milliárd forint).

2013 és 2018 között 150 milliárd forintnál több maradt a fogyasztók zsebében azáltal, hogy a GVH áremelkedéssel járó kartelleket számolt fel, vagy ilyen fúziókba avatkozott be, így a jóléti haszon 6,66-szorosa időarányosan a GVH-ra fordított kiadásoknak. [28]

A szigorodó jogérvényesítés része, hogy a GVH országgyűlési beszámolói alapján a GVH 2014 óta több mint 100 esetben eljárási bírságolt több mint 900 millió forint összegben, 2013 óta 29 céggel szemben alkalmazott ideiglenes biztosítási intézkedést, 38 esetben tett büntetőfeljelentést, és 27 esetben kezdeményezett felszámolást.

A versenyfelügyelet intenzitásának fokozása [29] a magyarországi versenymutatók alakulásán is meglátszik. Az Európai Unió adatai szerint: [30]

–2009–2019 között:

•13%-kal (az EU-átlag felett) javult a fogyasztók arra vonatkozó érzékelése, hogy a verseny jobb fogyasztói árakat eredményez, miközben az EU-átlag csak 2%-os javulást mutat, és e tekintetben visszaesés vagy stagnálás mutatkozik 13 tagállamban, köztük a legnagyobb mértékben Belgiumban, Spanyolországban, Szlovákiában és Portugáliában;

•17%-kal (messze az EU-átlag felett) javult a fogyasztók arra vonatkozó érzékelése, hogy a verseny nagyobb választékot eredményez, miközben az EU-átlag csak 5%-os javulást mutat, és e tekintetben visszaesés mutatkozik 8 tagállamban.

–2014–2019 között:

•10%-kal (az EU-átlag fölött) javult a fogyasztók arra vonatkozó érzékelése, hogy a verseny magasabb minőséget eredményez, miközben az EU-átlag stagnálást mutat, és e tekintetben visszaesés mutatkozik 6 tagállamban, köztük a legnagyobb mértékben Belgiumban, Portugáliában, Olaszországban, Franciaországban, Szlovéniában. Például míg Franciaországban csak a lakosság 60%-a gondolja így (ezzel az utolsó az EU-ban), addig Magyarországon 77%-uk;

•5%-kal (az EU-átlag felett) javult a fogyasztók arra vonatkozó érzékelése, hogy a verseny innovációt és gazdasági fejlődést eredményez;

•az EU-átlaggal megegyezően 4%-kal javult a fogyasztók arra vonatkozó érzékelése, hogy a verseny őket fogyasztóként pozitívan érinti;

•Magyarországon az EU-átlag alatt érzékelnek a fogyasztók versenyproblémákat az energetika, távközlés, közlekedés szektoraiban.

Kríziskartellek Magyarországon

A válságok időszakában felmerül, hogy a versenyhatóságok átmenetileg hunyjanak szemet az olyan vállalati versenykorlátozások felett, amelyek ezekben a vészterhes időkben a munkahelyek megőrzésére, a túlkapacitások racionalizálására, a termelők túlélésének, megélhetésének biztosítására, az árak stabilitására hivatkozással szoktak létrejönni. [31] Ezzel kapcsolatban a korábbi uniós versenyügyi biztos kifejezetten azt hangsúlyozta, hogy a válságok megszorító hatásait nem súlyosbítani, hanem enyhíteni kell. [32] A GVH két válságkartell esetében is fellépett. Az egyik a 2011-es végtörlesztős kartell (Vj-74/2011.), amely ügyben a devizahitelt nyújtó bankok összehangolták arra vonatkozó stratégiájukat, hogy a jogalkotó által megteremtett fix árfolyamú végtörlesztés előmozdítása érdekében a forintalapú kiváltó hitelek terén nem fognak aktív versenyző magatartást tanúsítani. Ezt az ügyet a GVH jogalap tekintetében jogerősen megnyerte. [33]

A másik ügyben a GVH 2012 augusztusában indított eljárást (Vj-62/2012.) számos magyarországi kereskedelmi lánccal szemben, mert azok a minisztérium felhívására megegyeztek a Magyarországon termesztett görögdinnye 2012. július közepétől alkalmazandó áraiban, másrészt abban, hogy a Magyarországon kívül megtermelt dinnyét nem vagy csak diszkriminatív árazással forgalmaznak Magyarországon. Az Országgyűlés 2012. november 19-i ülésnapján elfogadta a szakmaközi szervezetekről és az agrárpiaci szabályozás egyes kérdéseiről szóló 2012. évi CXXVIII. törvény módosítását, amelynek eredményeként az eljárást a GVH vizsgálati szinten megszüntetni kényszerült. [34] Tóth Tihamér szerint a GVH joggal értelmezi úgy a helyzetet, hogy a közérdek hiánya miatt uniós jog alkalmazásával sem feladata erőteljesen fellépni az agráriumban folyó verseny védelme érdekében. [35] Meg kell jegyezni, hogy a versenyjog mozgásterét szűkítő változások következtek be ezzel párhuzamosan uniós szinten is. 2009-ben például a tejárak jelentős csökkenésére a gazdák kríziskartellekkel válaszoltak, ami magával vonta az EU versenyhatóságainak beavatkozásait. [36] A gazdák később erős nyomást gyakoroltak a politikusokra, elérve egy politikai kompromisszumot („Milk Package”, 2012), [37] ami tovább erodálta a versenyjog szektorsemleges jellegét, és precedenst teremtett a Közös Agrárpolitika 2013-as reformjára, amely tovább szűkítette a versenyjog mozgásterét a mezőgazdasági szektorban. Például a tej- és sajtágazatban [38] 33%-os nemzeti részesedésig a termelői szervezetek tárgyalhatnak a termelői nyerstej eladásáról.

A versenyhatóság működése hatékonyságának fokozása

A 2011-ben elindított közigazgatás-fejlesztési program [39] célja az ügyfélközpontú, szolgáltató működés kialakítása, az eljárások egyszerűsítése, az ügyfélterhek csökkentése volt, amely program a vizsgált időszakban konkrét jogalkotási lépésekben [40] is testet öltött. A GVH ennek jegyében 2011-ben a hatóság ügyfélbarát működésének stratégiai irányát jelölte ki, ennek keretében a hatóság az eljárások kiszámíthatóságának növelése és ügyfélszolgálatának megújítása mellett belekezdett a fúziós eljárásrend fejlesztésébe, annak gyorsítását célként deklarálva. [41]

Az eljárások határidőben való befejezése 2010 óta a GVH kiemelt célja volt. [42] Az egyik legjelentősebb eredmény ezen a fronton, hogy míg 2010-ben az összes ügy 56%-a határidőn túli volt, addig 2021-re megszűntek a hátralékos ügyek a Versenytanácson. [43]

A GVH kiszámítható jogalkalmazását támogató közlemények kiterjedt alkalmazása

A GVH tehát kiemelt hangsúlyt helyezett jogalkalmazási gyakorlata kiszámíthatóságának és átláthatóságnak a növelésére. A versenyjogi jogalkalmazás előreláthatósága és kiszámíthatósága az Alkotmánybíróság szerint is alapvető jelentőségű. [44] Ennek jegyében több mint háromszor annyi GVH és Versenytanács elnöki közleményt adtak ki 2010 óta (38 db), mint a 2010 előtti időszakban összesen (12 db). [45] A közlemények között van több hiánypótló jellegű is, amelyek más közigazgatási szervek és eljárások szempontjából is iránymutatók lehetnek. Ezek között kell említeni az adatszolgáltatási kötelezettséggel összefüggésben kiszabott eljárási bírságokról, [46] valamint a GVH nyilvános tájékoztatási gyakorlatáról és a GVH felső vezetőivel való kapcsolattartás szabályairól [47] szóló közleményt. Ez utóbbi közlemény kapcsán megjegyezendő, hogy az európai ombudsman 2015. márciusi ajánlása [48] is sürgeti olyan tájékoztató közzétételét, amely az érdekeltek számára világosan rögzíti a folyamatban lévő versenyhatósági eljárásokkal kapcsolatos nyilvános tájékoztatások kereteit és rendjét. Az ombudsman hangsúlyozta, hogy a jogszerű eljárás követelménye (benne a tisztességes eljárás, törvényesség, pártatlanság elveivel) nemcsak a hatósági döntéssel, hanem a teljes eljárással szemben a pártatlanság követelményét támasztja. A pártatlanság az Alkotmánybíróság gyakorlatában az ártatlanság vélelméből fakadó követelmény. Az Alkotmánybíróság már korábban [49] sem csupán a büntetőeljárásban irányadó alkotmányos elvnek tekintette az ártatlanság vélelmét, az Emberi Jogok Európai Bírósága [50] és az Európai Unió Bírósága [51] gyakorlatával összhangban alkalmazandónak találta az ártatlanság vélelmét a versenyfelügyeleti eljárásokkal összefüggésben is. [52] Minderre figyelemmel a GVH közleménye rögzíti, hogy a GVH nevében eljáró személyek minden olyan intézkedéstől tartózkodnak, amely adott ügyben az eljárás pártatlanságát megkérdőjelezheti, ezzel összefüggésben a nyilvánosság felé irányuló kommunikációjuk során nem kelthetik azt a benyomást, hogy a még folyamatban lévő ügy érdemben eldőlt volna. [53] Ebből is következően ugyanakkor a ténybeli közlések tekintetében – így különösen a már meghozott érdemi döntésről szóló nyilvános tájékoztatás esetén – a pártatlanság követelményének sérelme nem merülhet fel. [54]

Elektronikus ügyintézés bevezetése

Az OECD is hangsúlyozza, hogy a fúziók felgyorsítása, az elektronikus ügyintézés hozzájárul a válságból való kilábaláshoz. [55] A GVH 2018 óta lehetőséget biztosít a vállalkozások számára, hogy az összefonódás-bejelentéseket elektronikus formában nyújtsák be a GVH számára, azóta az elektronikusan benyújtott bejelentések aránya folyamatosan emelkedik. 2020-ban, a járványhelyzetben különösen segítette ez az ügyintézést, így ebben az évben már a bejelentések több mint 82%-át elektronikus formában nyújtották be. [56] A GVH az iratbetekintés kapcsán is bevezette az akták elektronikus elérési lehetőségét, 2017-től. Az online iratbetekintés során az egyes iratokat akár vízjellel ellátott példányban le is lehet tölteni, és ki is lehet nyomtatni. [57]

A fúzióengedélyezési rezsim fejlesztése

A Tpvt. fúziók ellenőrzésére vonatkozó szabályai a 2010-es évek első feléig nem vezettek a szabályozás alapvető, elvi jelentőségű megváltoztatásához. 2010 után azonban két, az összefonódás-ellenőrzési rendszer alapvonását érintő változtatás is történt: 2014. július 1-jei hatállyal bevezették a végrehajtási tilalmat, [58] 2017. január 15-étől pedig az addigi kérelmezés helyébe az összefonódás-bejelentés rendszere lépett. [59]

A GVH a fúziós eljárásrendjének fejlesztése során három, egymással is összefüggő szempont érvényesítésére törekedett: a vállalkozások terheinek csökkentésére, a fúziós ügyintézés kiszámíthatóságának, átláthatóságának javítására és az eljárások átfutási idejének rövidítésére az adathitelesség megőrzése mellett. [60] Van egy negyedik tényező is, ez pedig a fúziós jogalkalmazás, amelynek kiszámíthatósága, átláthatósága és észszerűsége szintén hozzájárul az intézményrendszer hatékonyságának fejlesztéséhez.

Az egyik első lépés 2011-ben a GVH által alkalmazott fúziós űrlap és az annak kitöltését segítő útmutató teljes revíziója volt. Az új űrlap megkönnyítette az egyszerűbb és a bonyolultabb megítélésű fúziók elhatárolását, részletesebb adatok benyújtását csak a versenyprobléma lehetőségét felvető ügyletekhez kapcsolódóan írta elő, és így csökkentette a szolgáltatandó adatok körét és így az ügyfelek ezzel összefüggő költségeit. Ezzel párhuzamosan a GVH lehetővé tette és transzparens módon egy tájékoztatóval, majd közleménnyel szabályozta a fúziós kérelmek benyújtása előtt a GVH-vizsgálóval folytatható egyeztetések lehetőségét. A hatékonyságnövelő intézkedések sorát 2012 márciusában a szervezeti átalakítás folytatta, amelynek eredményeképpen létrejött az erre az ügytípusra szakosodott vizsgálati egység, a Fúziós Iroda, ami a szakértelem koncentrációja révén az ügyintézés gyorsítását és egységességét is előmozdította.

A korábbi, Ket. (2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól) szerinti, indokolást és a jogorvoslatról való tájékoztatást nem tartalmazó, úgynevezett egyszerűsített döntés 2012. február 1-jétől való alkalmazása fúziós eljárásokban gyorsította az eljárásokat az indokolt döntések számának csökkentésével, amit a GVH a közleményeivel [61] igyekezett ellensúlyozni, biztosítva az iránymutatást a jogkeresőknek. Mindennek köszönhetően a jogalkotó 2014 júliusától az egyszerűsített eljárások határidejét 45 napról 30 napra tudta csökkenteni. Emellett a 2016. január 1-jével hatályba lépő, közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosítás a GVH fúziós eljárásainak a határidejét is érintette: a főszabály szerint 30 nap alatt intézendő egyszerűsített fúziós eljárásokban – abban az esetben, ha a kérelem minden szükséges információt tartalmazott – alkalmazandóvá tette az úgynevezett sommás eljárás szabályait (annak nyolcnapos határidejével), ami hozzájárult ahhoz, hogy az egyszerűbb megítélésű fúziós ügyek ügyintézési határideje tovább csökkent.

2017. január 15-étől a korábbi kérelmes eljárást a bejelentéses rendszer váltotta fel a fúziókontrollban, amelynek lényege, hogy nem minden összefonódás-bejelentés alapján indul versenyfelügyeleti eljárás, mint a korábbi kérelmes rezsimben, hanem csak abban az esetben, ha az összefonódás felveti a verseny jelentős mértékű csökkenésének lehetőségét (ekkor úgynevezett teljes körű eljárás indul, alapesetben 4 hónapos határidővel), vagy ha a benyújtott űrlap nem tartalmaz a versenyhatások előértékeléséhez szükséges minden információt (ekkor egyszerűsített eljárás indul, alapesetben 30 napos határidővel). Azon fúziókat, amelyek előzetes értékeléséhez minden, az űrlapban elvárt információt a GVH rendelkezésére bocsátottak, és azok a piaci verseny szempontjából nyilvánvalóan aggálymentesek, a GVH hatósági bizonyítvánnyal veszi tudomásul a bejelentést követő 8 napon belül.

A bejelentéses rendszer a fúziók ügyintézésének szervezeti oldalát is érintette: a vizsgálók csak a kijelölt eljáró tanács egyetértésével dönthetnek hatósági bizonyítvány kiadásáról [62] vagy eljárás indításáról, emellett a Fúziós Iroda az egyetlen vizsgálati szervezeti egység, amelyet szervezetileg is a döntéshozó Versenytanács elnöke irányít.

Gazdasági növekedés és fúziók

A fúzióengedélyezés egyfajta mintavételezés, ezért a hatékonysága négy mutatón keresztül mérhető: az egyik, hogy a problémamentes fúziókat a rendszer milyen gyorsan és milyen bürokratikus teher mentén engedi át; a másik, hogy az ehhez szükséges adatok hitelessége miként biztosítható; a harmadik (ezzel összefüggésben), hogy a versenyproblémákat felvető fúziókat a közérdek mentén miként sikerül kezelni; és a negyedik, hogy a fúziós jogalkalmazás mennyiben kiszámítható. [63] Jelen fejezet ezen mutatók közül csak azokkal foglalkozik, amelyeknek kifejezetten a gazdasági növekedés szempontjából van jelentőségük. A jogalkalmazás kiszámíthatóságáról és az adathitelesség biztosításáról 9. Az érdekelti felelősség körvonalazása fogyasztóvédelmi ügyekben Az érdekelti felelősség körvonalazása fogyasztóvédelmi ügyekben című alfejezet szól.

Problémamentes fúziók jóváhagyásának gyorsítása

A 2008-ban kirobbant gazdasági világválság általános recessziót eredményezett, a beruházási szándék csökkent, megtört a közvetlen külföldi tőkebefektetések tendenciája, [64] ami a fúziók számát is visszavetette. A válság mélypontját követően megindult a gazdasági növekedés, ami a piaci tranzakciók számának emelkedésével járt. A GVH-hoz bejelentett összefonódások száma 2010-hez képest 2020-ra 42%-kal nőtt. [65] A bejelentett összefonódások számát a fúziós bejelentési küszöbszám emelése sem törte meg 2017-ben, ami arra utal, hogy gazdasági növekedés fokozta a vállalati összefonódási kedvet Magyarországon. A Covid-világjárvány okozta gazdasági növekedés lassulása a GVH által vizsgált tranzakciók összetételére is hatással volt: a GVH-hoz bejelentett összefonódások kisebb vállalkozások feletti irányításszerzésre vonatkoztak. [66] 2020-ban a világjárvány ellenére mintegy 10%-kal nőtt az összefonódás-bejelentések száma 2019-hez képest. [67]

Az a fúzióengedélyezési intézményrendszer, amely 2010 előtt a GVH-ban működött, alkalmatlan lett volna a 2008-ban indult gazdasági válságból való kilábalás kezelésére. [68] Az Európai Bíróság esetjoga is elismeri, hogy a versenyjogi ügyek elhúzódása károsan érintheti a befektetők pénzügyi érdekeit. [69] Mivel az adott ország fúzióengedélyezési rezsimje kihat a befektetők pénzügyi érdekeire, így annak hatékonysága egy növekedő gazdaságban, a befektetőkért folyó versenyben, alapvető fontosságú. Különösen igaz ez az olyan nyitott gazdaságra, mint a magyar, amit az is mutat, hogy az egész EU-ban a magyar versenyhatóság alkalmazta harmadik legtöbbször az összes tagállam közül az EU versenyjogát GDP-arányosan. [70] Ehhez képest a GVH 2010-ben még 43 összefonódás-bejelentést intézett, és azok 90%-át átlagosan 103 nap alatt kezelte. 2020-ra a GVH 69 bejelentés mellett az ügyek 80%-ában már átlagosan 4 nap alatt volt képes döntésre jutni. [71] (Ami ahhoz képest különösen szembetűnő, hogy 2010-ben az aggálymentes fúziók átlagos átfutási ideje több mint 100 nap volt.) A 2010. évi adatokhoz képest a teljes körű fúziós eljárások átlagos ügyintézési ideje 2020-ra 62%-kal, az I. fázisú ügyek elintézési ideje 82,5%-kal csökkent. [72]

A bürokratikus terhek csökkentése

2017-ben a 2016. évi CLXI. törvénnyel [73] a fúziós bejelentések 80%-ában az igazgatási szolgáltatási díj 4 millió forintról 1 millió forintra csökkent, ennek hatására a GVH fúziós eljárási díjbevételének körülbelül harmada (éves átlagban 40-60 millió forintnyi összeg) a vállalkozásoknál marad. [74] A gazdasági szereplők adminisztratív terheit csökkentő 2017. évi változás volt – szintén a 2016. évi CLXI. törvény alapján – a bejelentési küszöbszám emelése, amelynek eredménye, hogy a jogalkotó indokolása szerint [75] körülbelül 10-15%-kal csökkent azoknak a tranzakcióknak a száma, amelyek végrehajtásához a GVH hozzájárulása szükséges. A 2016. évi CLXI. törvény indokolása szerint az akkor hatályos küszöbszámok 2005 óta változatlanok, miközben 2005 és 2015 között az infláció 50%-os volt. Ez azonban nem vezetett a 15 milliárdos küszöb emeléséhez, mert mint az indokolás megjegyezte: „Európai összehasonlításban a hatályos 15 milliárd forintos magyar küszöbérték GDP-arányosan érezhetően magasabb, mint az európai országok átlaga, és a hozzánk hasonló nagyságrendű országok többségét tekintve is magas, azonban az eltérés nem tekinthető jelentősnek.” Ezzel szemben az akkor 500 millió forintos küszöbérték nemcsak a GDP-hez viszonyított arányát tekintve, de abszolút összegében is a legalacsonyabbak közé tartozott az EU-ban, ezért 1 milliárd forintra emelték.

Előzetes egyeztetés bevezetése és hozadékai

A GVH a fúziós eljárások hatékonyságának növelése, gyorsítása, a bejelentők adminisztratív terheinek csökkentése és ilyen értelemben az ügyfélbarát és rugalmas jogalkalmazás elősegítése érdekében már 2011-től biztosítja a fúziók bejelentőinek, hogy a hivatalos benyújtás előtt űrlapjukat a GVH-val egyeztethessék. [76] Az előzetes egyeztetés ahhoz is hozzájárul, hogy a GVH hatékonyan tudja szűrni az aggálymentes fúziókat, és ezek vizsgálatával a befektetések végrehajtását indokolatlanul ne késleltesse. [77] A GVH vonatkozó közleménye kifejezetten rögzíti, hogy a benyújtandó információk köre egyeztetés tárgyát képezheti. [78] A később a Tpvt. 43/L. §-ba került előzetes egyeztetések révén jelentősen csökkenthető az elkerülhető eljárások megindításának kockázata, amit jól mutat, hogy 2020-ban a prenotifikált ügyek 7%-ában indítottak ügyet (ez a teljes körű ügyeket is tartalmazza), míg a nem prenotifikált ügyek esetében ugyanez az arány 43% volt. [79]

A prenotifikációs eljárások egyik hozadéka, hogy amennyiben az előzetes egyeztetés során benyújtott dokumentumokban foglalt információkra tekintettel a vizsgáló úgy ítéli meg, hogy a) további információk szükségessége nem valószínűsíthető; és b) a meglévő információk alapján az összefonódás megítélése egyértelmű, akkor a vizsgáló az előzetes egyeztetés során kezdeményezheti a Versenytanács bevonását, ami az aggálymentes összefonódások esetén a bejelentés megtételekor jelentősen lerövidítheti a vizsgáló és az eljáró versenytanács közötti, a Tpvt. 43/N. § (1) bekezdés b) pontja szerinti intézkedésre vonatkozó egyetértés kialakításának időigényét. [80] Ha ugyanis az egyeztetést követően a bejelentő az egyeztetés során a vizsgáló és a Versenytanács által megismerttel azonos ténybeli és jogi helyzet mellett az előzetes egyeztetés eredményének megfelelő tartalommal nyújtja be az űrlapot, akkor a Tpvt. 43/N. § (1) bekezdés b) pontja szerinti hatósági bizonyítványt a GVH a nyolcnapos határidő leteltét megelőzően is, akár már az összefonódás-bejelentés benyújtását követő egy-két munkanapon belül kiadja. [81] Ezen prenotifikációk által lehetővé tett gyorsított bejelentéssel annak 2017-es bevezetése óta az összes bejelentés 10%-ában éltek a felek. [82]

A GVH beavatkozásai

A magyar és a nemzetközi tapasztalat is az, hogy az engedélyezés alá vont tranzakciók kis része indokol beavatkozást (bármilyen korrekciós intézkedést), a tiltások száma pedig kifejezetten elenyésző. [83] A GVH 2010 óta összesen 10 tranzakció esetében látta szükségesnek valamilyen korrekciós intézkedés alkalmazását, illetve 1 tranzakciót akadályoztak meg a GVH-t kötő tiltó szakhatósági állásfoglalás miatt [84] (ezek együttesét tekintjük beavatkozásnak). Ennek helyes értelmezéséhez ugyanakkor azt is hozzá kell tenni, hogy a fúziókontroll létezésének önmagában is van egy nem elhanyagolható megelőző szerepe, bizonyos tranzakciókba a vállalkozások bele sem vágnak, mert már a saját előzetes értékelésük alapján nyilvánvaló számukra, hogy azt a versenyhatóság nem engedélyezné. Arra is van példa, hogy a vállalkozások a GVH álláspontja fényében hagynak fel a fúzióval, amint történt 2014-ben, amikor a Magyar Telekom visszavonta a VidaNet feletti irányításszerzés engedélyezésére benyújtott kérelmét, mert a versenyproblémák kiküszöböléséhez felajánlott vállalásokat a GVH nem fogadta el. [85] A prenotifikácó további fórumot adott a GVH-nak arra, hogy aggályait jelezze. 2019-ben például a Tpvt. 43/L. § szerinti előzetes egyeztetés során felmerült aggályokra figyelemmel álltak el a felek a fúzióktól. [86] 2020-ban pedig szintén a prenotifikáció során jelzett aggályokra figyelemmel a felek még a fúzió hivatalos bejelentése előtt leválasztották a versenyproblémát felvető vállalkozásrészt, és azt harmadik félnek értékesítették. [87] A prenotifikáció tehát jelentősen hozzájárult ahhoz, hogy az érdemi versenyproblémák harmadának megoldása mára a GVH nem formális jelzése következtében történik (ezt hívja a GVH verbális intervenciónak). [88]

A kapcsolódó versenykorlátozások terén ennél is nagyobb az arány. A GVH a fúziós eljárásokban – a Bizottsághoz, illetve más versenyhatóságokhoz hasonlóan – nem végzi el a kapcsolódó versenykorlátozások értékelését, ugyanakkor az előzetes egyeztetések során jelzi a felek számára, hogy mely korlátozások terjeszkedhetnek túl az elfogadható körön. Ennek eredményeként 2016 és 2020 között az esetek 75%-ában ilyen módon elkerülhető volt a versenyfelügyeleti eljárás megindítása. [89]

Start-up befektetések sajátosságainak figyelembevétele

A GVH egyre növekvő számban szembesült a piacon adott tevékenységgel korábban nem jelen lévő (start-up) vállalkozásokba való, kockázati tőkealapok általi befektetésekkel (évente 10-20). Ezek a befektetések azzal a specialitással rendelkeznek, hogy a befektetőknek nem szakmai, hanem pénzügyi profiljuk van, emiatt felmerült, hogy a GVH azon gyakorlata, amely főszabályként nem tekinti kapcsolódónak a közös irányítás megszűnése utáni esetre is fennálló versenytilalmat, nem védi eléggé a pénzügyi befektetők érdekeit. Másfelől, gyakran a start-up alapítók kisebbségi tulajdonosként maradnak a pénzügyi befektetők mellett, viszont a GVH (szintén szakmai befektetőkre tekintettel kialakított) gyakorlata ilyen esetben csak három évig ismerte el kapcsolódóként a kisebbségi tulajdonosokra vonatkozó versenykorlátozást, ami a pénzügyi befektetők esetében megint csak elégtelen lehet. Minderre figyelemmel a GVH ezen általánosan érvényesített gyakorlatát a pénzügyi befektetők esetében két lépésben enyhítette.

Első lépésben a versenytilalom jogszerű időtartamát terjesztték ki akként, hogy a vállalkozásnak a pénzügyi befektető melletti (szakmai befektetőnek minősülő) közös irányítóját terhelő versenytilalom nemcsak a közös irányítás idejére, hanem az irányítása megszűnését követő további legfeljebb kétéves időtartamra is vonatkozhat (kapcsolódó versenykorlátozásnak minősül). Ez a könnyítés azon a megfontoláson alapult, hogy egy szakmai ismeretekkel rendelkező (nem pénzügyi) befektető közös irányító a közös irányítói helyzetéből fakadóan már hozzájuthatott azokhoz az ismeretekhez, amelyek képessé teszik arra, hogy a közös irányításból kilépő részéről esetlegesen jelentkező versenyben ne legyen hátrányos helyzetben. A vállalkozást korábban irányító, a szakmai tudás és a piaci ismeretek birtokában lévő irányító mellé belépő pénzügyi befektetőtől azonban nem feltétlenül várható el, hogy a közös irányítás időtartama alatt a szakmai befektetővel versenyképes tudásra tegyen szert.

Második lépésként a Gazdasági Versenyhivatal a versenytilalomra jogszerűen kötelezhetők körét a pénzügyi befektető belépését követően is (közös) irányítói pozícióban maradó addigi tulajdonosok mellett kiterjesztette azokra az alapítókra is, akik a befektetést követően (közös) irányítási joggal nem rendelkező tulajdonosok maradnak. [90] Ezekről ugyanis alappal feltételezhető, hogy részesei voltak a start-up vállalkozás tevékenységét megalapozó innovációnak, és így rendelkeznek azzal a képességgel, hogy tudásukat más vállalkozásban felhasználva veszélyeztessék a pénzügyi befektető érdekeit. Az ilyen versenytilalom legfeljebb a kisebbségi tulajdonlás megszűnését követő kétéves időszakra vonatkozhat, és csak addig, amíg a pénzügyi befektető a céltársaságban tulajdonosi részesedéssel rendelkezik. [91] Ilyen helyzetben sem minősül azonban a Tpvt. 30. § (7) bekezdése szerinti kapcsolódó versenykorlátozásnak a céltársaság működtetésében ugyan meghatározó szerepet játszó, de tulajdoni részesedéssel nem rendelkező, úgynevezett kulcsmunkavállalókra vonatkozó versenytilalom. Az ilyen személyekkel kapcsolatos korlátozásokra a Munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvényben foglaltak az irányadók. [92]

A családi vállalkozások generációváltásának előmozdítása

A 2010-es években felerősödő jelenség volt, hogy az elsősorban az 1980-as évek végén, illetve az 1990-es évek elején a (jelentős részben spontán) privatizáció révén vállalkozásokban irányítást biztosító tulajdont szerző magánszemélyek a tulajdonukban lévő vállalkozások irányítását (vélhetőleg korukra is tekintettel) részben vagy egészben utódaiknak adták át. Az előzőek szerinti jelenségtől függetlenül is egyre gyakoribb, hogy adott vállalkozásban egyidejűleg több családtag is rendelkezik tulajdonrésszel, illetve a családtagok különböző vállalkozásokban tulajdonosok. Mindez szükségessé tette a Ptk. közeli hozzátartozókra vonatkozó rendelkezéseinek alapulvételével a családi vállalkozásokkal kapcsolatos joggyakorlat egyértelműsítését.

A természetes személyek által irányított vállalkozásokra a Tpvt. nem tartalmaz speciális szabályokat. A természetes személyek irányítási viszonyaira így a Tpvt. általános szabályai az irányadók, tekintettel arra is, hogy a Tpvt. 1. §-a a természetes személyeket a jogi személyekkel egyezően bevonja a vállalkozás gyűjtőfogalma alá. A Ptk. ugyanakkor a közeli hozzátartozókra nézve tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyeket a versenyjogi gyakorlat az irányítási viszonyok értékelésénél nem hagyhat figyelmen kívül. A Ptk. 8:2 § (5) bekezdése szerint ugyanis a Ptk. 8:1 § (1) bekezdésének 1. pontja szerinti közeli hozzátartozók közvetlen és közvetett tulajdoni részesedéseit egybe kell számítani.

Egy vállalkozás adott időpontban meglévő irányítási viszonyainak értékelésekor erre a körülményre a Gazdasági Versenyhivatal már 2010 előtt is tekintettel volt (az akkor hatályos Ptk. a fentebb ismertetettel teljesen azonos tartalmú rendelkezést tartalmazott). A versenyfelügyeleti gyakorlat abból indult ki, [93] hogy ha az egymással kölcsönösen közeli hozzátartozói kapcsolatban álló személyek külön-külön nem, de együttesen rendelkeznek a vállalkozás (a továbbiakban: családi vállalkozás) irányítását biztosító szavazati joggal, akkor (csakúgy, mint az egy vállalkozáscsoportba tartozó, és így egymástól nem független jogi személyiségű vállalkozások) arra vonatkozó külön megállapodásuk nélkül is valószínűsíthetően összehangoltan élnek a szavazati jogaikkal, így a vállalkozás közös irányítóinak [94] minősülnek. A kölcsönös közeli hozzátartozói viszony fontos megszorító feltétel, mert valamely természetes személy két közeli hozzátartozója nem feltétlenül közeli hozzátartozója egymásnak. Ezért, ha egy ilyen személy mindkét közeli (de egymásnak nem közeli) hozzátartozójával képes az irányításhoz szükséges szavazattöbbséget biztosítani (például a férj a feleségével és a testvérével is), vagyis a szavazattöbbség nem csak egyféle módon jöhet létre, akkor a gyakorlat úgy tekinti, hogy a vállalkozásnak nincs irányítója. Mindezt a Kúria is megerősítette egy közbeszerzésikartell-ügyben: csak a közeli hozzátartozói minőség alapozhat meg egy vállalkozáscsoportba tartozást. [95]

A 2010 előtti joggyakorlat az előzőeket csak (megdönthető) főszabálynak tekintette, jelenleg azonban a Gazdasági Versenyhivatal már minden esetben alkalmazható szabálynak minősíti. [96] Ennél is lényegesebb, hogy a jelenlegi joggyakorlat a közeli hozzátartozói kapcsolatot nemcsak a Ptk. hivatkozott rendelkezése szerinti statikus módon (adott időpontban meglévő tulajdonosi struktúrára nézve) tekinti relevánsnak, hanem dinamikusan is, vagyis nem minősül összefonódásnak, ha adott vállalkozásba az addigi tulajdonos helyébe annak közeli hozzátartozója (mint tőle nem független vállalkozás) lép. [97] Ez a jogértelmezés nagyban segítette a családi vállalkozásokban a 2010-es években bekövetkezett generációváltási folyamatot.

Az összefonódás-bejelentés időelőttiségének lazítása

Az összefonódás bejelenthetőségének feltétele, hogy a felek között végleges akarategyezség jöjjön létre annak végrehajtását illetően. [98] Ez alól kivételt képez az irányítási jog megszerzését célzó nyilvános vételi ajánlatnak a megtételét követő bejelentése, amely esetében értelemszerűen még nem lehet az eladóval való akarategyezséget megkövetelni. [99]

A jogalkalmazás során problémaként jelentkezett azon feltételek kezelése, amelyek teljesüléséhez kötötték a felek a szerződésben az összefonódás végrehajtását. Az összefonódás-bejelentési rendszer bevezetését követően a Gazdasági Versenyhivatal még azt a szigorú követelményt támasztotta, hogy ha a zárást a felek olyan általuk elhatározott feltételekhez kötik, amelyek megvalósulása harmadik fél, illetve felek közreműködését (hozzájárulását) is igényli, akkor azok teljesülése hiányában a bejelentés idő előttinek minősül. Ez alól csak speciális esetekben tett kivételt a joggyakorlat (például olyan bankgarancia hiánya, amelyet a vállalkozás a méretére, jellegére tekintettel nyilvánvalóan megkap majd). [100] Ez a gyakorlat azon a megfontoláson alapult, hogy elkerülhető legyen, hogy a Gazdasági Versenyhivatal a korlátozottan rendelkezésére álló erőforrásait olyan összefonódások vizsgálatára használja fel, amelyek a tudomásulvétel esetén sem biztos, hogy megvalósulnak. A tapasztalatok azonban azt mutatták, hogy ennek a veszélye minimális. Ezért a Gazdasági Versenyhivatal 2019-től változtatott a gyakorlatán, és lényegében csak a felek közötti akarategyezséget tekintette az összefonódás bejelentése elengedhetetlen feltételének. Ezzel is elősegítve a piaci szereplők által eldöntött (és jellemzően a gazdasági hatékonyság javulását eredményező) összefonódások mielőbbi megvalósíthatóságát. [101] Ennek megfelelően a jelenlegi gyakorlat szerint a felek közötti akarategyezség megléte esetén nem teszi idő előttivé az összefonódás-bejelentést, ha a felek az összefonódás zárását meghatározott feltételek (például bankgarancia beszerzése, harmadik tulajdonostárs hozzájárulása) megvalósulásához kötik, de azok az összefonódás bejelentésekor még nem teljesültek. [102]

Nacionalizáció és fúziókontroll

2010 után deklarált gazdaságpolitikai cél lett a stratégiai ágazatokban a nemzeti vagyon visszaszerzése, különösen ott, ahol az Magyarországról kiáramló monopoljövedelmet biztosított külföldi tulajdonosának, növelve ezzel az egyensúlytalanságot. [103] Ennek eredményeként a 2010-es években a GVH-hoz bejelentésköteles állami irányításszerzések aránya átlagosan 15% körül mozgott, de például 2020-ban 30% volt. [104] Ez utóbbi adathoz hozzá kell tenni, hogy ezen irányításszerzések nagy része állami tulajdonban lévő kockázati tőkealaphoz kapcsolódó közös irányításszerzéseket jelentett start-upokban, ami ellensúlyozta a tranzakciók száma esetében a Covid miatti esetleges visszaesést, ugyanakkor ezek többnyire szintén kisebb értékű tranzakciók voltak. [105] Több állami irányításszerzést ugyanis A nemzetstratégiai jelentőségű összefonódás alcím alatt ismertetettek szerint nemzetstratégiai jelentőségűvé nyilvánítottak.

Az önálló döntéshozatali centrum értékelése a GVH gyakorlatában

A Tpvt.-nek az állami többségi tulajdonban lévő vállalkozások függetlenségével kapcsolatos rendelkezései értelmezésének a jelentősége 2010 után az állam mint tulajdonos szerepének erősödése következtében jelentősen felértékelődött, amely jogértelmezésre a Gazdasági Versenyhivatal már a 2010-es évek elején sort kerített. [106]

A jogértelmezés kiindulópontja az, hogy a Tpvt. 15. § (3) bekezdés szerinti, az állami többségi tulajdonban lévő vállalkozás függetlenségét megalapozó önálló döntési jog nem a vállalkozás egy-egy konkrét döntéséhez kapcsolódó fogalom, hanem olyan tartós állapot, amelyben az állam nem él többségi tulajdonán alapuló irányítási jogával. [107] A GVH a többségi közvetlen állami tulajdonú vállalkozás feletti döntési jog jogosultjának meghatározásakor abból indult ki, hogy ki jogosult az érintett állami vállalat üzleti tervének elfogadására. [108] Ha az üzleti terv elfogadásához az állam többségi tulajdonosi jogai gyakorlójának jóváhagyása szükséges, akkor a vállalkozásnak nincs önálló döntési joga. Ez alól azonban kivételt képezhet, ha az üzleti terv csak általános célkitűzéseket rögzít, vagy az üzleti terv elfogadására vonatkozó felhatalmazás csak formális. Ebben az esetben a vállalkozás működése egészének értékelésével dönthető el az, hogy rendelkezik-e önálló döntési joggal, vagy sem. Ha az üzleti tervet a közvetlen állami irányítás alatt álló vállalkozás vezető testülete (igazgatósága, ügyvezetése) önállóan – az irányítási jogok gyakorlójától (például a minisztertől) függetlenül – fogadja el, akkor az a körülmény, hogy a vezető testület tagjait a miniszter választja meg vagy hívja vissza, önmagában nem kérdőjelezi meg a vállalkozás Tpvt. szerinti függetlenségét. [109] Lényeges, hogy mindezt a megközelítést a közvetlenül állami irányítás alatt álló vállalkozások esetében kell alkalmazni. Az ilyen vállalkozáshoz tulajdonilag kapcsolódó vállalkozások esetében a függetlenséget nem a Tpvt. 15. § (3) bekezdése, hanem a Tpvt. 15. § (1) és (2) bekezdése szerinti általános szabályok alapján kell megítélni. [110]

A Tpvt. 27. § (3) bekezdése alapján az állami vagy helyi önkormányzati közvetlen irányítás alatt álló vállalkozások nettó árbevételének kiszámításánál azt a gazdasági egységet alkotó vállalkozást kell számításba venni, amely piaci magatartásának meghatározásában önálló döntési joggal rendelkezik. Ezért a másik értelmezendő fogalom a gazdasági egység. Az állami tulajdonosi jogok gyakorlását végző szervezethez tartozó további, önálló döntési joggal nem rendelkező vállalkozások (és az azok által irányított vállalkozások) az állami tulajdonosi jogok gyakorlójával együttesen alkotnak egy gazdasági egységet. Ez azzal jár, hogy a gazdasági egység tagjai közötti irányításváltozások nem minősülnek összefonódásnak, továbbá a gazdasági egység valamely tagja által megvalósított összefonódás esetén az abba tartozó valamennyi vállalkozást figyelembe kell venni a bejelentési kötelezettség és a versenyhatások értékelésekor. [111]

Az önálló döntési jog és azon alapulóan a gazdasági egység egyértelmű meghatározása az érintett vállalkozások működésének részletes vizsgálatát igényelheti. Ezért a Gazdasági Versenyhivatal – az eljárások lehető leggyorsabb lefolytathatósága érdekében – azt a gyakorlatot alakította ki, hogy nyitva hagyja azok egyértelmű meghatározását, ha az közömbös az összefonódásnak minősülés, a bejelentési kötelezettség fennállása, a káros versenyhatások hiánya és a hatáskör (Gazdasági Versenyhivatal vagy Bizottság) szempontjából is. [112]

A nemzetstratégiai jelentőségű összefonódás

Minthogy a nacionalizációs gazdaságpolitikai törekvés összeütközésbe kerülhet a fúziókontroll céljával, ezért a 2013. évi CXCI. törvénnyel 2013. november 22-től a Tpvt.-be építették a 24/A. §-t, amelynek értelmében a kormány a vállalkozások összefonódását közérdekből – így különösen a munkahelyek megőrzése, az ellátás biztonsága érdekében – nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítheti. Az ilyen összefonódást nem kell a Gazdasági Versenyhivatalnak a 24. § szerint bejelenteni. A kormány 2020 végéig 31 esetben élt az ezen törvény adta felhatalmazással, ami jól mutatja a nacionalizáció és a fúziókontroll közti konfliktus súlyát.

A Tpvt. 24/A. § szerinti szabályozás célja elsősorban annak biztosítása, hogy a versenyfelügyeleti eljárásban a Tpvt. alapján nem mérlegelhető, de nemzetgazdasági szempontból lényeges szempontokat is megfelelően figyelembe vehessék. A versenyen kívüli közérdekű tartalommal is bíró célokra való hivatkozások figyelembevételére a GVH-nak ugyanis nincsen hatásköre és így törvényes lehetősége (lásd Tpvt. 33. § [1] bekezdés). Ennek fényében pedig a Tpvt. 24/A. §-t kifejezetten a GVH függetlenségét erősítő megoldásként kell elismerni.

Az Európai Bizottság (a későbbiekben: Bizottság) fúziós munkacsoportja (EUMWG) 2016-ban egy összefoglaló kutatási anyagot tett közzé munkájának eredményeként arról, mely tagállamok fúziókontroll-rezsimjét/összefonódás-ellenőrzési rendszerét hogyan befolyásolják a közérdekkel kapcsolatos megfontolások. [113] Elöljáróban leszögezhető, hogy a jogintézmény széles körben elterjedt, az Európai Unió 28 tagállamából számos országban (például Ciprus, Németország, Spanyolország, Hollandia, Olaszország, Lengyelország, Portugália, Románia, Svédország, Egyesült Királyság, Magyarország, Finnország, Franciaország) kifejezetten lehetőséget biztosít a jogalkotó, hogy a versenyszempontokon túlmutató közérdeket a vállalkozások összefonódásának ellenőrzése során figyelembeve vegyék. A közérdekű szempontok megjelenhetnek egyrészt a versenyhatóság eljárása során, másrészt pedig – ahogy a magyar példa is mutatja – az adott ország versenyhivatalán kívüli más intézmény, illetve kormányzati szerv eljárásában. Egyes tagállamokban a közérdek figyelembevételére csak bizonyos iparágakban létrejövő összefonódások ellenőrzésekor van mód, például Görögországban a médiakoncentrációk esetén. Azzal kapcsolatban, hogy mely okok minősülhetnek közérdekkel kapcsolatos megfontolásnak egyes tagállamoknál, a tanulmány több említésre érdemes példát is bemutat: a pénzügyi rendszer stabilitásának megőrzése (Egyesült Királyság), nemzetbiztonság (Svédország), ellátás biztosítása (Svédország), médiapluralizmus (Görögország), gondos ügyintézés érdekében alkalmazott szabályok (Ciprus), munkahelyek megőrzése/teremtése (Franciaország), a fúzió hozzájárul a gazdasági és technikai fejlődéshez (Lengyelország). A magyar megoldáshoz hasonló található Kanadában és Izraelben is. [114]

Az Alkotmánybíróság a Közép-európai Sajtó és Média Alapítvány által megvalósított összefonódások nemzetstratégiai jelentőségűvé minősítéséről szóló 229/2018. (XII. 5.) Korm. rendelet Alaptörvény-ellenességét vizsgáló 16/2020. (VII. 8.) AB határozatában is megállapította, hogy az Alaptörvényből nem olvasható ki pusztán egyféle nemzetstratégia helyessége. [115] A nemzetstratégiai jelentőségű közérdek meghatározása a mindenkori kormányzati szervek hatásköre. [116] A közérdek fogalmának meghatározásakor az egyedi esetben a kormányzati szerveknek széles mérlegelési lehetősége van a nemzetstratégia helyességének elbírálására; a vállalkozások fúziója előnyeinek és hátrányainak mérlegelésére az Alkotmánybíróságnak sem hatásköre, sem eszköztára nincsen. [117] A kormánypolitika meghatározása a kormány feladata és felelőssége, ennek része a gazdaságpolitika meghatározása is. Annak megítélése, hogy egy konkrét beruházás nemzetgazdasági szempontból kiemelten közérdekűnek minősül-e, alapvetően gazdaságpolitikai döntésnek tekinthető, ami elsődlegesen a kormány politikai felelőssége körébe tartozik. Az is gazdaságpolitikai döntésnek tekinthető, hogy a kormány gazdasági okokból, a gazdaságpolitikája keretében mely fúziót mentesít a fúziókontroll alól. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fúziókontroll alóli mentesítés a gazdasági verseny szabadságának a korlátozása, a gazdasági verseny szabadságának a korlátozását pedig ilyen esetben a gazdaságpolitikai döntés mögött álló közérdek igazolhatja. [118]

A 2013. évi CXCI. törvényjavaslat indokolása szerint a Tpvt. 24/A. §-ban foglalt szabály a Tpvt. „hatálya alóli kivételi kört pontosítja, egyértelművé téve, hogy az mely, a Kormány által közérdekből rendelettel nemzetstratégiainak minősített ügyekre nem terjed ki. A módosítás a jogbiztonságot és az átláthatóságot szolgálja.” A Tpvt. 1. §-a rendelkezik a törvény személyi és tárgyi hatályáról, egyúttal biztosítja a lehetőséget a Tpvt. hatálya alól – törvényi rendelkezés alapján történő – kivételre is, miszerint: „E törvény hatálya kiterjed […] kivéve, ha törvény eltérően rendelkezik.” Fontos rögzíteni, hogy – miként azt a törvényjavaslat indokolása is rögzíti – a GVH gyakorlata szerint a törvénnyel azonos elbírálás alá esnek a törvényre egyértelműen visszavezethető alacsonyabb szintű jogszabályok is. [119] A Tpvt. 97. §-a erre figyelemmel felhatalmazást ad a kormánynak, hogy a vállalkozások összefonódását rendelettel közérdekből nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítse, így e rendeletek a Tpvt. 97. §-ára tekintettel a törvényre egyértelműen visszavezethetőnek minősülnek. A 16/2020. (VII. 8.) AB határozat szerint bár a Tpvt. 97. § szerint kiadott rendelet címzettje és tárgya egyedi megjelöléséből következik, hogy az egyedi rendelkezés, [120] így önmagában nem eredményez Alaptörvény-ellenességet a jogszabály normativitásának a hiánya. [121] Sőt, önmagában egy összefonódás is lehet közérdek, [122] nem kell a Tpvt. 24/A. §-ban meghatározott további közérdeket sem társítani hozzá, ez nem eredményez az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdéséből fakadó – amely szerint a kormány rendelete nem lehet törvénnyel ellentétes – Alaptörvény-ellenességet.

Szintén nem állapított meg Alaptörvény-ellenességet az Alkotmánybíróság arra hivatkozással, hogy más, hasonló helyzetben lévő jogalanyok – akik összefonódása nem részesül a Tpvt. 97. § szerinti rendeleti mentesítésében – hátrányt szenvednek. Az Alkotmánybíróság ugyanis emlékeztetett rá, hogy a rendeleti mentesítéssel érintett versenyszabadság azonban nem önálló alkotmányos jog; a 8/2014. (III. 20.) AB határozat megerősítette azt a korábbi gyakorlatot, amely szerint a gazdasági versenyt korlátozó jogszabálynak nem kell megfelelnie az alapjog korlátozására általában irányadó szempontoknak. Nincs tehát akadálya annak, hogy a törvényhozó a gazdasági versenyt a közérdekre tekintettel korlátozza. Az Alkotmánybíróság szerint az alapjogokon kívüli egyéb jogokra vonatkozó diszkrimináció esetében csak akkor állapítható meg Alaptörvény-ellenes megkülönböztetés, ha annak nincs tárgyilagos mérlegelés szerinti észszerű indoka, vagyis önkényes. [123] Az Alkotmánybíróság szerint azonban a nemzetstratégiai jelentőségű minősítés észszerűen igazolja az egyes összefonódások vizsgálhatósága közti eltérést, így – bár az összefonódó vállalkozások azonos szabályozási körbe tartoznak – a különbségtétel nem sérti az Alaptörvény XV. cikkét.

A koronavírus-járvány okozta gazdasági visszaesés

A koronavírus (Covid) okozta gazdasági válság eltér a korábbi gazdasági válságoktól, amelyek esetében általában jellemző, hogy a kereslet az egész gazdaság szintjén csökkent, ami többletkapacitások kialakulásához vezet. Általában a gazdasági válságokban ezért a kríziskartellek is a többletkapacitás felszámolást szokták célozni. [124] A Covid-válság azonban más. Míg számos iparág hirtelen jelentős keresletcsökkenést tapasztalt (például a légi közlekedés és a vendéglátás), mások kapacitáshiányokkal és megnövekedett kereslettel szembesültek. Ez különösen a Covidhoz kapcsolódó termékek, például kézfertőtlenítők és maszkok esetében jelentkezett. [125] Mindezek alapján nem meglepő, hogy a Covid-válság kapcsán ezért a rövid távú kapacitáshiány kezelésének versenyjogi vonatkozásai kerültek előtérbe. Az Európai Versenyhálózat (ECN) által közzétett közlemény megállapította, hogy a vállalatok együttműködhetnek annak érdekében, hogy „biztosítsák a szűkös termékek ellátását és méltányos elosztását minden fogyasztó számára”. [126] Ilyen esetekben ugyanis ezek az intézkedések „nem valószínű, hogy versenykorlátozást jelentenek, vagy ha igen, akkor valószínűleg hatékonyságnövekedést eredményeznek, amely meghaladja az esetleges kárt”. [127] Ennek jegyében az Európai Bizottság engedélyezett is koordinációt a Covid kezelésére nélkülözhetetlen gyógyszerek „egyensúlyának helyreállításához és kiigazításához”. [128] A Bizottság is hangsúlyozta, hogy a sokkok „főként a hatóságok népegészségügyi megfontolásokból eredő döntésein alapulnak, nem pedig olyan tényezőkön, amelyeknek nem mindegyike van a vállalkozások ellenőrzése alatt”. [129] Ugyanakkor a jelenlegi helyzetben fontos annak biztosítása, hogy a fogyasztók egészségének védelméhez elengedhetetlennek tartott termékek (például arcmaszkok és fertőtlenítő) versenyképes áron álljanak rendelkezésre. Az ECN ezért hangsúlyozta, hogy nem habozik fellépni azokkal a vállalatokkal szemben, amelyek kihasználják a jelenlegi helyzetet, és kartellizálnak, vagy visszaélnek az erőfölényükkel.

A GVH a fogyasztóvédelmi hatásköre révén mutatott különös versenyfelügyeleti aktivitást a koronavírus-járvány idején. A GVH a Covid-járványra tekintettel 2020. március 19–20-án átfésülte a vírusellenesnek hirdetett termékeket, valamint védőmaszkokat kínáló webshopokat. [130] A GVH külön figyelemfelhívást tett közzé a Covid-tesztek [131] és a koronavírus-járvánnyal összefüggő egyéb egészségügyi tárgyú hirdetések jogszerűségének biztosítása érdekében. [132] Emellett a GVH eljárásokat is indított olyan termékek reklámjai kapcsán, amelyek megalapozatlanul tulajdonítottak maguknak vírusölő hatást, [133] vagy pszichés nyomásgyakorlással próbáltak vírusellenes termékek megvételére rábírni. [134]

A koronavírus okozta járvány hatásaként bekövetkező gazdasági nehézségeket a GVH 2020 folyamán figyelembe vette, ennek eredményeként a GVH 768 millió forint részletfizetési kedvezményről vagy hátralévő bírság átütemezéséről döntött. [135] A bírságok átütemezése a moratóriummal érintett időszakban időlegesen 128,2 millió Ft megfizetése alól mentesítette a magyar vállalkozásokat. [136] A Versenytanács emellett több tízmillió forint értékben vett figyelembe gazdasági nehézséget bemutató érveléseket bírságcsökkentő tényezőként elsősorban a munkahelyek megtartása érdekében. [137]

A gazdaság egyes jelenkori kihívásainak versenyjogi vonatkozásai

A gazdaság mint a versenyjogi jogalkalmazás elsődleges közegét nem csak a válságok alakították és alakítják, de a digitális átállás, a klímaváltozás következményeinek enyhítése és a munkaerőpiaci kihívások is. Alábbiakban az ezekkel kapcsolatos magyar gyakorlatot mutatom be.

Digitális átalakulás

A világban zajló digitális átalakulás a társadalom minden aspektusát áthatja, befolyásolva az emberek interakcióját, és széles körű szociológiai változásokat idéz elő. [138] A világgazdaság digitalizálódása a digitalizált információk és tudás kulcsfontosságú termelési tényezővé válását jelenti. Ma már a teljes gazdaság digitális abban az értelemben, hogy nincs olyan ágazat, amely ne használna digitális adatokat. [139] A digitális gazdaság az emberek, vállalkozások, eszközök, adatok és folyamatok közötti mindennapi online kapcsolatok sokaságából származik. A digitális gazdaság gerincét tehát ez az úgynevezett „hiperkapcsoltság” adja, amely az emberek, szervezetek és gépek növekvő összekapcsolódásából fakad, ami az internet, a felhőalapú számítástechnika, a mobiltechnológia és a tárgyak internete (IoT) segítségével valósul meg. [140] Ezek mind olyan információs és kommunikációs technológiák (ICT), [141] amelyek lehetővé teszik ezen kapcsolódások (tranzakciók) lebonyolódását.

A digitális gazdaságon belül a digitális szektor az információk digitális gyűjtésére, tárolására, elemzésére és megosztására, valamint a társadalmi interakciók bonyolítására szolgál, és szűken véve az információs és kommunikációs technológiákat (ICT), a big datát, a mesterséges intelligenciát és az online platformokat jelenti. A digitális gazdaság tehát digitális eszközökkel megkönnyített tranzakciók sokasága. A digitális szektor részét képező, online platform óriások (Google, Facebook) által jellemzett adatvezérelt digitális szektorban a platformok a fogyasztói figyelmet és adatokat használják bevételtermelő lehetőségek létrehozására. Az adat azonban az egész digitális átalakulás kulcsa, annak tüzelőanyaga, az új olaj. [142]

Kitekintés

A platformosodás a digitális szektor fő jellemző üzleti modellje, ebben a formában működnek a digitális szektor részét képező megosztásalapú gazdasági szereplők (például Uber, Arbnb), a mobil operációs rendszerek gyártói (Google Android, Apple iOS), az adatvezérelt figyelempiaci szereplők (Google-kereső, YouTube, Chrome böngésző, Facebook) és az online piacterek (például Amazon). A platformok egy része úgynevezett zéróáras üzleti modellben működik, ami azt jelenti, hogy a keresleti oldali felhasználók nem fizetnek pénzt a platformnak annak használatáért, azonban cserébe jelentős értékű személyes adatot kereskedelmi célból át kell adniuk. A versenyjogi problémák a digitális átalakulással összefüggésben jellemzően a platformokkal kapcsolatosan merülnek fel, nem függetlenül azok versenykorlátozásra hajlamosító közgazdasági jellemzőitől, mint amilyen a hálózati hatás vagy a méretgazdaságosság. Az online platformokkal kapcsolatos versenyproblémák az USA-ban egyenesen reflexióra késztettek az antitröszt célját illetően (lásd hipszter antitröszt). [143]

A versenyhatóságokat több bírálat is érte amiatt, hogy évekig tétlenül nézték a technológiai óriások növekedését. 2009–2018 között a Google, Apple, Facebook, Amazon 400 fúziót hajtott végre, miközben egyet sem tiltottak meg ezek közül. [144] 2012-ben például az FTC fontolgatta a Google elleni antitrösztfellépést, de végül letett erről. [145] Az EU első komolyabb beavatkozása a Google ellen is csak 2017-ben történt. [146] Az óceán mindkét partján közben a versenyhatóságok nem elleneztek olyan összefonódásokat sem, amelyek jelentősen hozzájárultak a technológiai óriások megerősödéséhez. Ide kell mindenképpen sorolni a Google–DoubleClick- és Facebook–WhatsApp-fúziókat. Különösen az előbbi összefonódás következményeként a Google olyan vertikálisan integrált online hirdetési vállalkozássá vált (hiszen a DoubleClick megszerzése tette számára lehetővé a böngészési adatok megismerését), amely mára az online hirdetési piac főbb problémáinak egyike lett például a francia versenyhatóság ágazati vizsgálata szerint. [147]

Az EU-ban a digitális gazdaság versenyproblémái kapcsán maguk a versenyhatóságok (ideértve az Európai Bizottságot, amelynek a digitális korszakért felelős ügyvezető alelnöke 2019-től egyben az EU versenyügyi biztosa is) azok, akik a technológiai óriások szabályozás alá vonását sürgetik úgy, hogy az új hatáskörök gyakorlására magukat ajánlják. A 2020. decemberi bizottsági Digital Market Act (DMA) [148] javaslat kapcsán is az EU versenyhatóságai közös nyilatkozatban kérték, hogy a DMA alkalmazásában (a kapuőri kijelölés és a mentesítés kivételével) kapjanak ők is szerepet. [149]

A Benelux államok versenyhatóságainak közös nyilatkozata [150] és a francia versenyhatóság javaslata [151] is a versenyhatóságok digitális óriásokkal szembeni szabályozási megerősítése mellett érvelt. A 2021-ben elfogadott német szabályozás pedig már fel is jogosította a német versenyhatóságot a digitális kapuőrökkel [152] szembeni fellépésre. [153] A brit CMA [154] a versenyhatóságon belüli dedikált szervezeti egység létrehozását javasolta versenyjogot kiegészítő további eszközök megteremtése mellett.

Miközben tehát a versenyhatóságokat bírálatok érték amiatt, hogy a technológiai óriások a szemük láttára és némely esetben az asszisztálásuk mellett nőttek nagyra, addig az EU-ban a versenyhatóságok a technológiai óriások megregulázásának zászlóvivői és – úgy tűnik – az új hatáskörök élvezői is lesznek. Az, hogy a versenyhatóságok szabályozási javaslattal élnek a versenyjog elégtelensége esetére, fontos prevenciós eszköz a társadalom károsodástól való megóvása érdekében. [155] Mindenképpen figyelemre méltó fejlemény, hogy az EU-ban a versenyhatóságok ilyen értelemben megerősödve kerülnek ki a kritikákból.

2021-ben a Facebook ellen vizsgálódik az Európai Bizottság [156] és a német versenyhatóság [157] is adatkizsákmányolás miatt (emlékezetes, a tárgyban már született más, hasonló ügyben német döntés a Facebookkal szemben [158]). Az üzletfelek adatainak vertikális versenyben való tisztességtelen, versenyelőnyt keletkeztető felhasználása miatt az Európai Bizottság előtt az Amazon,