Autonómia és önrendelkezés a Balkánon

III. Balkán-konferencia

Autonómia és önrendelkezés
a Balkánon

III. Balkán-konferencia

Szerkesztette

Ördögh Tibor

Budapest, 2021

Szerzők

Csapó Dániel Gábor

Dobos Balázs

Endrődi-Kovács Viktória

Fórizs Gabriella

Horváth László

Kovács Viktória

Lattmann Tamás

Lángné Petruska Szidónia

Lőrinczné Bencze Edit

Pap Tibor

Szabó Zsolt

Ördögh Tibor

Szakmai lektor

Koller Boglárka

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó Iroda

A kiadásért felel: Koltay András rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Pordány Katalin

Olvasószerkesztő: Szabó Ilse

Korrektor: Kalcsics Ildikó

Tördelőszerkesztő: Fehér Angéla

ISBN 978-963-531-414-0 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-415-7 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-416-4 (ePub)

© A szerkesztő, 2021

© A szerzők, 2021

© A kiadó, 2021

Minden jog védve.

Tartalom

Előszó 7

Lattmann Tamás: Autonómia, önrendelkezéshez való jog, állami
szuverenitás a Balkánon – változatlan jogi fogalmak egy változó politikai térben 9

Dobos Balázs: Személyi elvű kulturális autonómiák Közép- és Délkelet-Európában – elmélet és gyakorlat 23

Szabó Zsolt: A nyugat-balkáni államok közjogi kihívásai 45

Lőrinczné Bencze Edit: Európaizáció és feltételesség: a hágai Nemzetközi Törvényszékkel való teljes körű együttműködés a Nyugat-Balkán posztkonfliktusos államaiban 57

Lángné Petruska Szidónia: Új állam? Modern államférfi? – Hashim Thaçi szerepe Koszovó státuszának alakulásában 75

Csapó Dániel Gábor: Kínai jelenlét Bosznia-Hercegovinában és Szerbiában 93

Pap Tibor: Montenegró útja az önállósodási referendumtól a kisállamiság koncepciójának országimázzsá szervezéséig 109

Ördögh Tibor: Határtalanul – Határviták a Balkánon 125

Fórizs Gabriella: A korrupció hatása Szerbia európai integrációs lehetőségeire 153

Kovács Viktória: Vérbosszú a Nyugat-Balkánon – Az albán gjakmarrja 169

Endrődi-Kovács Viktória: Koszovó lassú felépülése a háború után 187

Horváth László: Bosznia-Hercegovina választási rendszere: demokrácia vagy etnokrácia? 207

Előszó

A Balkánon az elmúlt harminc évben számos változás történt, amelyek az autonómia és az önrendelkezés témakörébe tartoznak. A 2019. április 5-én a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen megrendezett III. Balkán-konferencián azokat a jelenségeket járták körül előadóink, amelyek a történések láncolatában kiemelkedőnek számítottak.

Összesen négy szekcióban 18 előadó számolt be aktuális kutatásairól, és kívánta azokat a szélesebb közönség elé tárni. Kötetünkben a beérkezett lektorált tanulmányokat közöljük a szekció-előadások sorrendjében. A Jogértelmezés és -érvényesítés a Balkánon szekció keretében Lattmann Tamás, Dobos Balázs, Szabó Zsolt és Lőrinczné Bencze Edit nemzetközi jogi, közjogi és kisebbségi jogi kérdéseket tárgyalt. Az Identitás és függőség a Balkánon szekcióban doktoranduszhallgatók adtak számot vizsgálataikról: Bozsó Péter, Lángné Petruska Szidónia, Dobos Edgár és Varga-Kocsicska Aleksandra előadásaikban Koszovó, Bosznia-Hercegovina és a Vajdaság problémáit ismertették. A Hatalmi érdekek a Balkánon szekció keretében Csapó Dániel, Pap Tibor, Harangozó Dániel, Kemenszky Ágnes és Ördögh Tibor Kína befolyásának növekedése, Montenegró, Észak-Macedónia, Bosznia, illetve a határviták jellemzése történt meg. Az állami működés zavarai kapcsán Kodori József, Fórizs Gabriella, Kovács Viktória, Endrődi-Kovács Viktória adott számot kutatási eredményéről a gazdasági etnokrácia, a korrupció, a nemzeti kérdések és a vérbosszú intézménye témájában.

Sajnos kötetünkben nem minden előadás írott változatát közöljük, így Bozsó Péter, Dobos Edgár, Varga-Kocsicska Aleksandra, Harangozó Dániel, Kemenszky Ágnes és Kodori József kutatását nem publikáljuk.

Remélem, hogy kötetünkkel a szakmai közönségen túl a posztjugoszláv térség iránt érdeklődők számára is sikerül érdekes újdonságokkal szolgálnunk.

A szerkesztő

Lattmann Tamás[1]

Autonómia, önrendelkezéshez való jog, állami szuverenitás a Balkánon – változatlan jogi fogalmak egy változó politikai térben

A Jugoszlávia széteséséhez vezető válság, valamint a Balkán egyéb krízisei nem hagyták érintetlenül a nemzetközi jogrend normáit, köztük a címben jelzett alapvető jogintézményeket sem. Miközben azok értelmezése, tartalmuk pontos meghatározása és precíz alkalmazásuk tisztán szakmai környezetben sem egyszerű, ez – más nemzetközi jogi normákhoz hasonlóan – egy átpolitizált válsághelyzetben különösen nehéz.

Ez a krízis az államiság, államelismerés, államutódlás területén jelentett kihívásokat, kezdve a tartományok autonómiájának 1989-es megvonásával, folytatódva a szövetségi állam tagállamokra szakadásával, amely szokatlan helyzet elé állította az európai államokat, beleértve ebbe nemcsak a politikai, hanem a jogi megfontolásokat is. Majd az 1999-es NATO-beavatkozás eredményeképpen előállt helyzet és annak Koszovó elszakadásával járó végkifejlete ismét az államiság kérdéseit nyitotta meg, ezúttal viszont a kiszakadás jogszerűségének kérdése került terítékre.

A tanulmány és az előadás a fenti pontok nemzetközi jogi kritikai elemzésére vállalkozik, kiegészítve azt a közelmúlt egyéb releváns balkáni problémáinak, mint például az államiság szempontjából meghatározó görög–macedón névvita és annak jogi hatásának elemzésével.

Kulcsszavak: autonómia, önrendelkezéshez való jog, szuverenitás, államiság

Bevezetés

A Balkán eseményeivel nemzetközi jogászként azért szükséges foglalkozni, mert annak válságai – így a jelen tanulmány témája is – bizonyos nemzetközi jogi alapfogalmakat érintettek az elmúlt húsz év folyamán. A cím is azt érzékelteti, hogy miközben a politika, a politikai körülmények és szereplők változnak, addig a jogi kifejezések, a jogi terminológia alaptartalma, alapvető jelentései többnyire nem. Persze a politikai, különösen a politikai kommunikációs térben egy adott fogalom jelentése eltérővé válhat az eredeti jelentéstartalmától, a jelentésváltozások pedig válhatnak maradandóvá is,[2] de nem minden esetben lesznek hosszú távúak, hiszen a változást okozó körülmények újabb változásokat, adott esetben visszarendeződést is okozhatnak.

A különböző csoportok számára biztosítható autonómia, valamint a népek önrendelkezéshez való joga – amely e tanulmánynak, valamint az arra vezető kutatásnak is a fókuszpontjában áll – mindig az állami szuverenitással összefüggésben és ahhoz képest értelmezhető és meghatározható fogalmak. És időnként, különösen a modern politikai kommunikációban, ezek az alapvető fogalmak néha összekeverődni látszanak, illetve eltérő jelentéstartalmat mutatnak, elsősorban az egyes politikai szereplők kommunikációja vagy cselekményei okán – ezt alapvetően az határozza meg, hogy a változó politikai körülmények között a különböző politikai szereplők milyen ambíciókkal használják őket. Ennek okán hasznos, hogy egy-két szervezet és intézmény bír azzal a képességgel, hogy a fogalmakat tisztán tudja tartani, vagy legalább utólag tisztázza azokat. Jó példa erre a 2019 februárjában megjelent, a Chagos-ügyben hozott tanácsadó vélemény a Nemzetközi Bíróságtól,[3] amely pont a tanulmány alapkérdésével áll összefüggésben.

Itt a népek önrendelkezéshez való jogának tartalmát kellett a Nemzetközi Bíróságnak újra napirendre tűznie, amely véleményem szerint nagy újdonságot vagy meglepetést nem okozott, nem hozott radikális ellépést vagy újítást a népek önrendelkezéshez való jogának értelmezésében. Kicsit talán megelőlegezve a következtetéseket, a Chagos-ügy, illetve annak bírói értelmezése nem fog segíteni azoknak a politikai szereplőknek, akik az elmúlt évek során a népek önrendelkezéshez való jogának egyfajta progresszívebb, kiterjesztőbb értelmezése mellett kardoskodtak, olyan konkrét helyzetekben, mint például a katalán elszakadás vagy Skócia helyzete.[4] Utóbbiak magyar szempontból azért válhatnak igazán relevánssá, mert azok a határokon túl élő magyar nemzeti kisebbségek szempontjából is fontos hivatkozási alapot jelenthetnek, ahogy láthatóan ezeknek a helyzeteknek az értelmezésében a hazai szereplők nem is tudnak elszakadni attól a szerencsétlen gyakorlattól, hogy párhuzamokat állítsanak fel. Ugyanakkor itt fontos tisztázni, hogy az említett tanácsadó vélemény csak a népek önrendelkezéshez való jogának tekintetében értelmezendő, az autonómia kérdéskörét nem érinti, miközben a hazai politikai kommunikációban e két kérdés kivétel nélkül összekapcsolódik – amit szakmai szempontok nem igazolnak.

Nemzetközi jogi alapfogalmak

Az „autonómia” nemzetközi jogi értelemben nehezen értelmezhető, lényegében nem létező fogalom, abból a szempontból mindenképpen, hogy nemzetközi jogi kötelezettséget nem von magával.[5] Bármilyen kötelező nemzetközi alapja teljes mértékben hiányzik, nemzetközi szerződések nem utalnak rá, még az alapelvi szintű utalások is hiányoznak a nemzetközi joganyagból, ha pedig nemzetközi szokásjogi alapokat szeretnénk keresni, még nehezebb a dolgunk releváns állami gyakorlat hiányában. A létező többféle autonómiamodell (már a korai szakirodalmi források is különbséget tettek például területi, kormányzati vagy kulturális autonómiák között, ahogy a későbbi gyakorlat is többféle modellt alakított ki)[6] ráadásul nem a nemzetközi, hanem az adott állam belső jogrendjén alapul, és ez az igen szűkös állami gyakorlat sem „nemzetközi jogilag kötelező” alapon áll, azaz a kötelező szokásjogi erő létéhez szükséges opinio juris egyáltalán nem állapítható meg. Kiterjedtnek tekinthető állami gyakorlatot is legfeljebb olyan államok esetében látunk, amelyeken belül a történelmileg kialakult autonóm régiók egyben államalkotó entitások is.[7] A különböző autonómiamodellek egyes elemeit maximum levezetni tudjuk bizonyos kisebbségi jogokból,[8] de önmagában olyan, hogy „autonómiához való jog” nincs, a kisebbségek számára biztosított autonómia lényegében egy belső jogi, a szuverén által biztosított jogintézmény, amelyet a nemzetközi jog jelenleg nem tesz semmilyen módon kötelezővé. Ami nem is csoda, hiszen a szuverén államokra a nemzetközi jog általánosságban nem szeret, ellenállásuk esetén pedig nem is tud ilyen jellegű kötelezettségeket rákényszeríteni.

A nemzetközi jog területén a népek önrendelkezéshez való joga és az állami szuverenitás kérdése az, ami tradicionálisan összeütközésbe kerül egymással. Az „önrendelkezéshez való jog” nemzetközi jogi történetében felmerülő kérdések a „nép” kifejezés körül forogtak (lásd „people’s right to self-determination”), azaz akörül, hogy mit értünk konkrétan a „nép” (people) kifejezés alatt. Ennek kapcsán jelentek meg folyamatosan új értelmezések az eredeti jelentéstartalomhoz képest,[9] de klasszikusan a nemzetközi jog a népek önrendelkezéshez való jogát a dekolonizációval összefüggésben alakította ki, azaz a gyarmati sorban élő népek önállósodásának támogatására szolgált, ez tekinthető hagyományos értelmezésnek és jelentéstartalomnak. Később a népek önrendelkezéshez való jogának egyéb értelmezései is megjelentek, amelyek vagy életképesek voltak, vagy nem. Példaként a szocialista jogfejlődésben is kialakult az egyes társadalmi osztályok – elsődlegesen természetesen a munkásosztály – önrendelkezéshez való joga, illetve a nemzeti kisebbségek kérdésének erősödésével jelent meg – és vált egyre hangsúlyosabbá – a nemzeti kisebbségek önrendelkezéshez való joga is. E többféle értelmezést segítő folyamatot ráadásul a különböző nem kormányzati szervezetek tevékenysége is gyorsította.[10]

A wilsoni elvekben a klasszikus dekolonizációs önrendelkezéshez való jog megjelent úgy is, mint egyfajta, a nemzeti kisebbségek számára elismert, az elnyomással vagy a nemzeti identitást kizáró vagy elnyomó körülményekkel szembeni fellépés lehetősége, ez viszont a gyakorlatban kevesebb sikert ért el, példaként említhetjük az I. világháború után kialakított, papíron a wilsoni elveken alapuló békerendszereket,[11] ám ezek végül csak a kommunikáció szintjén, és messze nem az érintett felek tekintetében egyenlően jelenítették meg azokat, jelentős részben megágyazva Európában a mai kisebbségi feszültségeknek. A fentebb már említett, a Nemzetközi Bíróság Chagos-ügyben elfogadott tanácsadó véleménye az önrendelkezéshez való jog eredeti, dekolonizációs kontextusát erősítette meg, a Bíróság a véleményében leszögezte, hogy e fogalom alapvetően dekolonizációs, gyarmati népekhez köthető önrendelkezési jogot takar.

Az „állami szuverenitás” a jelen nemzetközi jogrend alaptétele és építőeleme,[12] hiszen az egész a szuverenitással bíró államok együttműködésén áll vagy bukik. Az államiságnak az 1933-ban elfogadott montevideói egyezménybe foglalt, de egyben szokásjoginak is tekinthető alapú kritériumai ugyanakkor a Balkán válságai során többször, több különböző formában is kihívás elé kerültek. Amint arra már utaltam, a két fogalom, vagyis a népek önrendelkezéshez való joga és az állami szuverenitás között van egy állandó ütközés, aminek alapja, hogy a népek önrendelkezési jogának a dekolonizációs kontextusban való elismerése természetszerűen a korabeli állami szuverenitás sérelmét jelentette, hiszen a gyarmatok a gyarmattartó állam területének számítottak, azok lebontása pedig logikusan az államok szuverenitásának sérelmét jelentette. Ennek következtében a klasszikus dekolonizációs kontextusban az állami szuverenitás az önrendelkezéshez való joghoz képest háttérbe szorult a gyarmati területeken, a kérdés az, hogy a későbbiekben, különösen pedig a Balkán válságaiban ez az értelmezés megfelelő módon alkalmazható-e.

Az alapfogalmak és a Balkán válságai

Véleményem szerint a Balkán modern válságának kronológiájában az autonómia megvonása az első vizsgálandó tényező, amikor a közép-európai rendszerváltások időszakában Slobodan Milošević döntésére megszüntették Koszovó autonómiáját. A lépést mélyrehatóan nem kívánom nemzetközi jogi szempontból értelmezni, mivel mint fentebb tisztáztam, az autonómiát, ekképpen pedig ezt a lépést is egy belső jogi lépésnek tekintem, amely egyben akkor belpolitikai eszköz is volt. Nyilvánvalóak voltak Milošević belpolitikai ambíciói, ám ezzel együtt erősen kérdéses, hogy volt-e, lehetett-e egyáltalán a nemzetközi jognak ebben a helyzetben bármi relevanciája. Fentebb már elég borús képet festettem az autonómia gondolatának nemzetközi jogi beágyazottságáról, és ha ugyanezt a vizsgálatot az 1988–1989-es jogi-politikai környezetben végezzük el, a helyzet még kiábrándítóbb. Azt kell mondanunk sajnos, hogy a nemzetközi jog akkor nem tudott ebben a témában semmilyen módon segítségére lenni azoknak, akik ezt a döntést elszenvedték. További kérdés, hogy az autonómia megvonása tekinthető-e jogkorlátozásnak. Tekintettel arra a fenti megállapításra, amely szerint a nemzetközi jog a mai napig nem ismer el olyasmit, hogy az autonómiához fűződő jog biztosítása akár egyéni, akár kollektív szinten kötelező lenne, így jogkorlátozásnak egy ilyen lépés akkor tekinthető, ha az autonómia kérdését lebontjuk, megpróbáljuk egyéni joggá transzformálni, valahogy úgy, hogy az individuumnak az identitáshoz fűződő különböző jogait egyéni jogok gyűjteményeként fogjuk fel (erre a módszerre, azaz a kisebbségi jogokból való levezethetőség lehetőségére utaltam a fenti, az autonómia nemzetközi jogi beágyazódottságának hiányáról szóló részben). Ebben az esetben egyéni emberi jogok sérelmeként értelmezhetővé válhat az autonómia megvonása, de ismételten kiemelném, hogy a nemzetközi jog a mai napig nem rendelkezik kialakított, erős állásponttal ebben a kérdésben, tehát ez az értelmezés jelenleg csak „lóg a levegőben”.

Jugoszlávia szétesése, az egyes tagállamok kiválása és a régi-új államok létrejötte belső jogi szempontból a föderális államiság összes problémáját mutatta. Az eseményeknek nemzetközi jogi kihatása is volt annyiban, hogy egy föderális állam szétesése esetében a nemzetközi jog és az elemzői környezet is lehet egy kicsit megbocsátóbb, kevésbé ragaszkodik például az állami szuverenitás sérthetetlenségéhez, de természetesen viták így is keletkezhetnek.[13] Ennek oka, hogy az állami szuverenitás egy föderális állam esetében egyszerűbben osztható tovább a föderatív részállamok irányába (hiszen maga a föderális állam is e korábbi államok szuverenitásának összességeként jött létre), és e mellé könnyedén fel lehet sorakoztatni a politikai, jogon kívüli érveket is (például történelmi érvek stb.). További fontos tényező volt a nemzetközi jog tekintetében, hogy a montevideói egyezményben foglalt, klasszikus államisági kritériumok alkalmazása abból a szempontból viszonylag problémamentes volt, hogy a terület-lakosság-kormányzat „szentháromsága” mindegyik utódállam esetében nagyjából megfelelt a követelményeknek. Természetesen területi viták voltak és vannak is ezek között az államok között mind a mai napig. Példaként utalnék a szlovén–horvát területi vitára, amely során sikerült még a rendezésére megállapított választottbírósági döntéshozatalt is diszkreditálni.

Nemzetközi jogi szempontból a helyzet kifejezetten érdekes, újszerű és érdeklődést kiváltó eleme az volt, hogy az új államok létrejötte okozta állapot értelmezése céljából létrehozott szakértői testület, az úgynevezett Badinter-bizottság működése során az uti possidetis elvére (azaz arra a követelményre, hogy a gyarmati sorból függetlenné váló állam határai meg kell egyezzenek a gyarmat volt határaival) azt mondta ki, hogy az a nemzetközi jog általánosan elismert elvének minősül. Ez azért problémás, mert ezt az amerikai kontinens dekolonizációs időszakában, a határviták miatt aggódó államok által kialakított elképzelést a későbbiekben nem alkalmazták töretlenül, Európában legalábbis semmiképpen, különösen nem az ott soha nem létezett gyarmati kontextusban, sőt. Az I. világháború utáni határváltoztatások például nyomokban sem utaltak erre. Emellett ez az állítás még a gyarmati kontextusban sem feltétlenül állja meg a helyét: így például bár 1964-ben az Afrikai Egységszervezet is megerősítette ezt az elvet, annak gyakorlati alkalmazása itt sem volt töretlen, tegyük hozzá, hogy a Bizottság álláspontját cáfoló esetek már annak tevékenységének befejezése után történtek.[14] A Bizottság ekkor megfogalmazott, érzésem szerint téves értelmezése ugyanakkor azért volt jelentős, mert bizonyos mértékig korlátozta az azt létrehozó európai államok politikai mozgásterét – igaz, végül azok mindegyike nem is várta be annak következtetéseit, és önálló politikai döntést hozott az utódállamok elismerése tekintetében.

A következő, vizsgálatot érdemlő fontos nemzetközi jogi kérdés az államelismerések, valamint azok hiányának hatása, adott esetben azok jelentéktelensége. A Badinter-bizottság működésével kapcsolatban is az vált az egyik legfontosabb tanulsággá, hogy a nemzetközi jog világában kialakítható, kiművelt és tiszta jogi álláspontokhoz képest a nemzetközi politikában az államok akkor is meghozzák a saját érdekeiknek megfelelő politikai döntéseiket, ha azok nemzetközi jogi szempontból nem kellően megalapozottak, vagy legalábbis aggályosak. Ilyen volt például Németország idő előtti államelismerése, a bizottság véleményének bevárása nélkül.

Koszovó elszakadása újabb, az államisággal kapcsolatos nemzetközi jogi kérdéseket vetett fel. Személyes véleményem szerint az elszakadás jogszerűsége aggályos. Az államiság klasszikus kritériumainak az alkalmazhatósága is problémás, hiszen a legfontosabb szempont, a terület kritériuma esetében az államiság feltétele kétséges, hogy fennáll-e, mivel Koszovó területe egy másik szuverén állam, Szerbia által foglalt. Ugyanakkor különböző érvelési irányok lehetségesek a kérdésben, amennyiben alkalmazzuk a népek önrendelkezéshez való jogának fentebb már bemutatott újabb értelmezéseit, röviden összefoglalva: amennyiben a népek saját állam alapítására vezethető önrendelkezéshez való jogát nemcsak gyarmati, hanem elnyomó rezsimek alatt élő csoportokra is alkalmazzuk, úgy érvelhetővé válik a koszovói albánok Szerbia szuverenitásának megtörésére alkalmas igénye. A kérdés több elem együttes tisztázását igényelte: a korábban már említett „nép” fogalmáét, az elnyomás jellegét, intenzitását, és hogy mindez milyen viszonyban áll az állami szuverenitással. Vajon a szerb állam által a koszovói albánok ellen elkövetett súlyos jogsértések, bűncselekmények megalapozzák-e az elszakadást?

Ehhez képest, amikor a Nemzetközi Bíróság 2010-ben megalkotta tanácsadó véleményét ebben az ügyben,[15] az lényegében egyik kérdésre sem adott választ. Sőt, inkább csak növelte a zavart, különösen a nem jogász közvélemény szemében. Véleményem szerint ez az egyik tipikus olyan döntés a Nemzetközi Bíróságtól, amelynek a médiában való megjelenése köszönőviszonyban sem volt a valósággal (akár korai, igaz, nem feltétlenül szándékos „fake news”-ként is láttathatjuk, hatását tekintve mindenképpen). Emiatt pedig sokan, akik ebben a kérdésben állást kívántak foglalni, egyszerűen megzavarodtak, és hibás tényanyaggal dolgozva hibás következtetéseket vontak le. Az ENSZ Közgyűlése által a Nemzetközi Bíróság vizsgálatára szánt, megválaszolandó kérdés a következőképpen hangzott: „Összhangban áll-e a nemzetközi joggal a koszovói önigazgatás átmeneti intézményei által elfogadott egyoldalú függetlenségi nyilatkozat?” („Is the unilateral declaration of independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo in accordance with international law?”) Erre a Nemzetközi Bíróság – leegyszerűsítve a problémát, ahelyett, hogy a szuverenitás-önrendelkezés ellentét feloldására törekedett volna – azt a választ adta, hogy nem ellentétes azzal, hiszen a vizsgálandó dokumentum egy, a belső intézmények által elfogadott dokumentum, azaz fogalmilag kizárt, hogy a nemzetközi joggal ellentétes lenne. Utóbbi válasz már másnap úgy jelent meg a média szinte teljes spektrumában, hogy a Bíróság azt állítja, nem jogellenes Koszovó önállósága. A tanácsadó vélemény részletes elemzésére nem térek ki itt,[16] de rögzítem, hogy az egyáltalán nem oldotta meg a problémát, megjelenése a sajtóban pedig súlyosan félrevezető volt, ami utána a félreértések sorához vezetett.[17]

Ami pedig Koszovó elismerésének gyakorlati kérdéseit és hatásait illeti, teljesen nyilvánvaló, hogy az egyes államok Koszovót elismerő vagy el nem ismerő magatartását kizárólag saját politikai érdekeik határozták meg, ami ismételten rámutat arra, hogy az államelismerés a nemzetközi jogban az államiság tekintetében nem konstitutív hatású, azaz egy állam létének megállapításához szükséges, de nem kizárólagosan elégséges. Véleményem szerint nem is szabad, hogy az legyen, hiszen abban az esetben az államok szubjektív politikai szándékai az objektív jog kizárólagos alakítójává válhatnának, ami a nemzetközi jog működőképessége szempontjából végzetes hatású lehetne.

Érdekességképpen érdemes megvizsgálni az akkori magyar álláspontot. 2008-ban, Koszovó függetlenségének kikiáltásakor a magyar kormány rendkívül nehéz döntési pozícióba került. Egyrészt szövetségesi, „illő elvárás” volt az Egyesült Államok irányából, hogy ismerjük el Koszovó államiságát, miközben azzal akár komolyan kockáztathattuk volna a magyar–szerb kétoldalú kapcsolatokat, amelyek egyes elemei (így például a vajdasági autonómia megvalósíthatósága, vagy általában a vajdasági magyarok helyzete) mindenképpen értékesebbek, mint az amerikai érdekek mellett való kiállás. Emellett az elismerés erősíthette azt a politikai (revizionista jellegű) narratívát, amely a más szomszédos országokban élő magyar kisebbségek érdekvédelmét nehezíti meg: az EU tagállamai közül Románia, Szlovákia és Spanyolország határozottan elutasította az elismerést, mind a saját területén esetlegesen feltámadó elszakadási törekvésektől való félelmében, és szomszédaink esetében ez a magyaroktól való félelem jegyében meghozott döntést jelentett. Ennek beárazását jól mutatta Románia példája, amely ezzel épp az amerikai kétoldalú kapcsolatait kockáztatta, ám utólag már könnyen megállapíthatjuk, hogy azok e döntés miatt semmilyen mértékben nem szenvedtek csorbát, azaz e vélt érdek annyira mégsem volt jelentős. Végül a magyar diplomácia egy óvatos elismerési politikát választott, azaz nem az elsők között ismerte el Koszovót, amit a szerb diplomácia bár nem fogadott örömmel, de nem is rontott a kapcsolatokon. Személyes véleményem szerint Magyarország számára előnyösebb lett volna, és a kisebbségvédelem, valamint a további autonómiatörekvések szempontjából is újabb taktikai útvonalat nyitott volna meg Koszovó elismerésének megtagadása, a Szerbiával való egyeztetések után, egy olyan alku részeként, amely alapján cserébe déli szomszédunk a továbbiakban támogatja a magyar kisebbségek (és áttételesen az összes nemzeti kisebbség) helyzetének erősítésére irányuló magyar erőfeszítéseket, valamint akár a vajdasági autonómia kulturális helyett területi alapúként való szervezését is elfogadva.[18] Ráadásul azzal, hogy Magyarország egyértelműen elutasítja az ilyen, nemzetközi jogi szempontból aggályos módokon történő elszakadási-államalapítási kísérleteket, azonnal kivonja a szelet a többi szomszédos állam magyarellenes, a volt magyar területek elszakítását vizionáló politikai erőinek vitorlájából, lehetővé téve a közép-európai régióban egy új kisebbségvédelmi rendszer kialakítását. Az akkori külügyminisztériumi előkészítőkkel való egyeztetéseim viszont arról győztek meg sajnálatos módon, hogy e stratégiai elképzelések mögött nem állt politikai szándék vagy ambíció, és végül nem is ez a döntés született.

A Balkánon létrejött új államokkal kapcsolatos további kérdések tekintetében érdemes kitérni Macedóniára. Ebben az esetben alapvetően egy névvitáról beszélhettünk sokáig, azonban ez a látszat ellenére nemcsak egy egyszerű elismerési vita volt, hanem miután területi igényektől tartott,[19] azt egy blokkolási elemmel is kiegészítette Görögország (hasonlóan a szlovén–horvát viszonyhoz). Ez kiemelt politikai súlyt adott a feszültségnek, és jogi úton történő rendezése mindenképpen örömteli – a jövő majd megmutatja, hogy e rendezés politikai szinten is tartós lesz-e.

További nyitott kérdések a Balkánon kívül

Mindenképpen érdekes kérdés a Balkán tapasztalatainak, valamint a Chagos-ügy esetleges hatásainak alkalmazhatósága a Balkánon kívüli új elszakadási törekvések szempontjából. Véleményem szerint a katalán, skót és egyéb helyzetekben ez semmilyen módon nem fogja segíteni az elszakadás mellett érvelőket. Mint fentebb jeleztem, a bíróság lényegében a dekolonizációs kontextusban értelmezte a népek önrendelkezéshez való jogát, nyitva hagyva viszont a lehetőséget, hogy beszélhessünk népek önrendelkezéshez való jogáról elnyomó rezsimek és azok gyakorlatai alapján, utóbbit úgy téve lehetővé, hogy egyáltalán nem tett róla említést. Ennek eredményeképpen például a kurdok vagy akár a (napjainkban népirtásnak kitett) rohingyák esetében ez a lehetőség még nyitva áll, de a viszonylag jól szervezett, demokratikus rendszerekben működő katalánok és skótok esetében kizárt.[20]

Hasonlóképpen, a magyar kisebbségek tekintetében is fennáll ez a „probléma”: amíg a magyar kisebbségek olyan más államokban élnek, ahol nem lehet valamiféle szervezett elnyomást tapasztalni, addig jó eséllyel a népek önrendelkezéshez való jogára történő hivatkozásainkat a nemzetközi jog nem fogja alátámasztani, marad az érintett államok belső joga alapján kiépíthető kisebbségvédelmi vagy autonómiarezsimek érdekében való lobbi és meggyőzés igyekezete. Így fontos tisztázni az autonómiára való törekvések politikai támogatásának ambíciója esetében, hogy mik azok a lehetséges argumentációs vonalak, amelyeket érdemes követni, és mik azok az irányok, amelyek még ha politikailag szimpatikusnak és a választók egy részének tetszőnek tűnnek is, valódi eredményre biztosan nem fognak vezetni.

Felhasznált irodalom

Csapó Zsuzsanna: A népek jogai. Nemzetközi nem-kormányzati kezdeményezések a nemzetközi jogi dokumentumok tükrében. Acta Humana, 18. (2007), 1–2. 122–147.

Dinstein, Yoram: Autonomy regimes and international law. Villanova Law Review, 56. (2011), 3. 437–454.

Hannum, Hurst – Richard B. Lillich: The concept of autonomy in international law. The American Journal of International Law, 74. (1980), 4. 858–889. Online: https://doi.org/10.2307/2201026

Hoffmann Tamás: Jugoszlávia felbomlása és a népek önrendelkezési joga, avagy a képzelőerő diadala a realitás felett. In Lamm Vanda (szerk.): Dayton, 10 év után. Budapest, MTA Jogtudományi Intézet – MTA Társadalomkutató Központ, 2006. 43–62.

International Court of Justice: Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo. Advisory Opinion of 22 July 2010. (I.C.J. Reports.) Online: https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/141/15987.pdf

Juhász József – Márkusz László – Tálas Péter – Valki László: Kinek a békéje? Háború és béke a volt Jugoszláviában. Budapest, Zrínyi, 2003.

Kardos Gábor: Az államok szuverén egyenlősége. In Jakab András – Fekete Balázs (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia. 2018. Online: http://ijoten.hu/szocikk/az-allamok-szuveren-egyenlosege

Kecskés Gábor: A Koszovó-dilemma megoldása? A Nemzetközi Bíróság legújabb tanácsadó véleményének ismertetése. Jogi Iránytű, 1. (2010), 1. 1–2.

Kovács Péter: Az autonómia és a nemzetközi jog. South-East Europe International Relations Quarterly, 3. (2012), 2. Online: www.southeast-europe.org/pdf/10/DKE_10 _M_B_Kovacs-Peter.pdf

Lattmann Tamás: Húsz évvel a rendszerváltás után: érdekes kérdések a nemzetközi jogász számára. In Gosztonyi Gergely – Nagypál Szabolcs (szerk.): A rendszerváltás húsz éve: állam, jog, társadalom. Jogtörténeti Szemle, 12. (2010), 2. 13–20.

Lattmann Tamás: Kurdisztán és Katalónia mint új államok? Csapdában a szuverenitás és a népek önrendelkezéshez való joga között. International Law Reflection 2017/12/HU, 2017. október 29. Online: www.dokumenty-iir.cz/ILR/2017/ILR-2017_12_HU_.pdf

Németh Csaba: A Nemzetközi Bíróság koszovói függetlenségi nyilatkozatra vonatkozó tanácsadó véleményéről. Külügyi Szemle, 9. (2010), 4. 63–77.

Sanders, Douglas: Is autonomy a principle of international law? Nordic Journal of International Law, 55. (1986), 1–2. 17–21. Online: https://doi.org/10.1163/15718108 6X00238

Tóth Norbert: A népek önrendelkezési joga. In Jakab András – Fekete Balázs (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia. 2018a. Online: http://ijoten.hu/szocikk/ a-nepek-onrendelkezesi-joga

Tóth Norbert: Mi fán terem a vajdasági autonómia? A Vajdaság Autonóm Tartomány helye a legismertebb kisebbségi autonómiatipológiák koordináta-rendszerében. In Ördögh Tibor (szerk.): Variációk autonómiára. Szabadka, Vajdasági Magyar Doktoranduszok és Kutatók Szervezete, 2018b. 9–22.

Valki László: Válaszolhatott volna másként Hága? A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleménye Koszovó függetlenségéről. Külügyi Szemle, 9. (2010), 4. 46–62.

Dobos Balázs[21]

Személyi elvű kulturális autonómiák Közép- és Délkelet-Európában – elmélet és gyakorlat

Közép- és Kelet-Európában az államszocialista rendszerek bukását és nem egy esetben a függetlenség elnyerését követően napjainkra már mintegy tucatnyi ország hivatkozik a személyi elvű kulturális autonómiára a jogszabályaiban és politikáiban, és közülük többen a közjogi, a regisztrált kisebbségi szavazók által választott kisebbségi tanácsok vagy önkormányzatok típusát alakították ki. Mindezzel párhuzamosan a szakirodalomban az autonómia ezen formájával kapcsolatban egy sor normatív jellegű elvárás is megfogalmazódott. A tanulmány célja, hogy ez utóbbiakat összevesse a gyakorlattal, hogy megvizsgálja, vajon ezek azonosíthatók-e, és miként, a választott modellt alkalmazó rendszerekben, elsősorban a magyarországi nemzetiségi önkormányzatok, a szerbiai nemzeti tanácsok, a horvátországi kisebbségi tanácsok és képviselők, illetve a szlovéniai nemzeti önkormányzati közösségek esetében. Ennek során rövid áttekintést ad ezen személyi elvű autonómiák főbb jellemzőiről, illetve a modellt kísérő fontosabb elméleti és normatív megállapításokról, majd azt a kérdést járja körül, hogy a vizsgált esetek mennyiben képesek elérni a sokszor területileg szétszórtan elhelyezkedő csoporttagokat, és őket a közéleti részvételre, a regisztrációra és a kisebbségi választásokon való voksolásra ösztönözni. Továbbá, a várakozásokhoz képest vajon mennyiben növelik, vagy ellenkezőleg, csökkentik a kisebbségi elitek szerepét, és járulnak hozzá az érintett közösségek belső demokráciájához.

Kulcsszavak: személyi elvű kulturális autonómia, kisebbségi választások, kisebbségi jogok, kisebbségi képviselet, politikai mobilizáció

Bevezetés

A különböző kisebbségi és etnoregionális közösségek számára a világ számos pontján kialakított területi autonómiák intézményi kereteinek és működési gyakorlatának vizsgálatához képest az autonómiák másik ideáltípusát, a magyar nyelvű szakirodalomban leginkább személyi elvű vagy kulturális autonómiaként hivatkozott formát és konkrét eseteit csak az utóbbi egy-másfél évtizedben kezdi övezni növekvő nemzetközi érdeklődés. Ennek okai között szerepelhet, hogy a személyi elvű vagy nem területi autonómia önmagában még meglehetősen általános fogalom, és nem egy meghatározott modellt takar,[22] ezért különböző jelzős megjelöléseket (személyi, kulturális, területen kívüli stb.) és a hozzájuk kapcsolódó definíciós kísérleteket, elméleteket és gyakorlatokat ölelheti fel.

Ezek sorában a nemzeti-kulturális autonómia, tulajdonképpen a szűkebb értelemben vett személyi elvű autonómia az, amely egyrészt alaposan kidolgozott elméleti háttérrel bír – elsősorban az Osztrák–Magyar Monarchia osztrák szociáldemokrata gondolkodóinak (Karl Renner, Otto Bauer) és a két világháború közötti balti teoretikusoknak köszönhetően –, másrészt pedig a Balkánon az oszmán milletrendszer, északabbra főként az 1905-ös, németek és csehek közötti és a gyakorlatba is átültetett morvaországi etnikai kiegyezés, valamint az 1925-ös észtországi törvény következtében komoly történeti előképekkel is rendelkezik. Közép- és Kelet-Európában az államszocialista rendszerek bukását és nem egy esetben a függetlenség elnyerését követően napjainkra már mintegy tucatnyi ország hivatkozik a személyi elvű autonómiára a jogszabályaiban és politikáiban (Magyarországon kívül elsősorban Észtország, Horvátország, Koszovó, Lettország, Macedónia, Montenegró, Oroszország, Szerbia, Szlovákia, Szlovénia, Ukrajna). Ilyenformán – bár találunk sokat idézett példákat más régiókban is, köztük a szorbok autonómiáját Németországban vagy a számi parlamenteket az észak-európai országokban – a modell nagyban sajátos közép-európai terméknek is tekinthető.

Azonban az autonómia melletti elköteleződéshez még a fent szereplő országok közül sem mindegyikben társulnak feltétlenül intézményi-szervezeti következmények, kiváltképp a közösség tagjai által választott és működő testületek. Holott a modell kulcseleme, hogy az egyéni részvételre összpontosítva lefedje a legtöbbször szétszórtan elhelyezkedő, adott kisebbségi csoporthoz tartozókat az országon belül lakhelyüktől és helyi számarányuktól függetlenül, ezért feltételez már valamilyen szintű intézményesülést, legalább egy intézményt országos vagy alacsonyabb szinten, amely tömöríteni és megszervezni képes a közösséget,[23] és kifelé képviselni tudja az érdekeiket a sajátosságaik megőrzése érdekében. Az intézmény egyaránt létrehozható magánjogi, egyesületi alapon vagy közjogilag, a regisztrált kisebbségi szavazók által választott kisebbségi tanácsok vagy önkormányzatok formájában. Jelen elemzés elsősorban ez utóbbiakra fókuszál: a térségből az észtországi nemzeti kulturális tanácsok és a magyarországi nemzetiségi önkormányzatok mellett idetartoznak a nemzeti tanácsok Szerbiában, a kisebbségi tanácsok és képviselők rendszere Horvátországban, illetve a nemzeti önkormányzati közösségek Szlovéniában. Ami kétségkívül összeköti őket, az a felépítésük azon alapeleme, hogy a testületek minden tagját az előzetesen nyilvántartásba vett kisebbségi szavazók választhatják, miközben az intézményi szerkezetük egyéb vonásaiban, feladat- és hatásköreikben, jogosítványaikban, erőforrásaikban és politikai lehetőségeikben már komoly eltéréseket mutatnak.

Némileg különbözik a fentiektől, ezért ki is esik az elemzés köréből a montenegrói szabályozás: a kisebbségi jogokról és szabadságokról szóló 2006-os törvény következő évi módosítása szerint ugyanis a kisebbségi tanácsokat csak részben választják meg az erre a célra összehívott elektori gyűléseken, amelyeken az adott közösséghez tartozó és a jelölést elfogadó személyek vehetnek részt, ugyanakkor bármiféle kisebbségi regisztrációs kötelezettség nélkül. Elektor lehet bármely nagykorú állampolgár, aki a közösség soraiból – a népszámláláson kimutatott nagyság szerint – legalább 30, 60 vagy 100 támogató aláírást összegyűjtött.[24] A választott tagok mellett a tanácsoknak hivatalból tagjai a közösségek olyan további vezetői, mint a kisebbségi parlamenti képviselők, a kisebbségi pártok vezetői, illetve azon polgármesterek, akik az érintett kisebbséghez tartoznak. Hasonlóan Szlovéniában, ahol a roma közösség korántsem rendelkezik a jogok akkora terjedelmével, mint az olasz és a magyar kisebbség, a Roma Tanácsnak egyaránt vannak választott és funkcióból adódó tagjai.[25]

A sokszínűség kezeléséhez kapcsolódó különböző, integrációs és akkommodációs megközelítéseknek mind megvannak a maguk előnyei és hátrányai, és nincs ez másként a személyi elvű autonómiák esetében sem. A kérdéssel foglalkozó, növekvő számú nemzetközi szakirodalom leginkább történeti, elméleti-normatív és gyakorlati-működési szempontból járja körül a modell által felvetett kérdéseket és a létező példákat,[26] miközben egy sor normatív várakozást is támaszt vele szemben. Ezeket alapul véve, jelen tanulmány célja, hogy ezen elvárásokat összevesse a gyakorlattal, hogy megvizsgálja, vajon ezek azonosíthatók-e, és miként, a választott modellt alkalmazó rendszerekben, elsősorban Magyarországon és a három szomszédos, volt jugoszláv köztársaságban. Ennek során rövid áttekintést ad ezen személyi elvű autonómiák főbb jellemzőiről, illetve a modellt kísérő, fontosabb elméleti és normatív megállapításokról, majd azt a kérdést járja körül, hogy a vizsgált esetek mennyiben képesek elérni a sokszor területileg szétszórtan elhelyezkedő csoporttagokat, és őket a közéleti részvételre, a regisztrációra és a kisebbségi választásokon való voksolásra ösztönözni. Továbbá, a várakozásokhoz képest vajon mennyiben növelik, vagy ellenkezőleg, csökkentik a kisebbségi elitek szerepét, és járulnak hozzá az érintett közösségek belső demokráciájához.

A személyi elvű autonómiák főbb jellemzői Közép- és Kelet-Európában

A kérdéssel foglalkozó szakirodalom számára elsőre szembeötlő az a legalábbis látszólagos ellentmondás, hogy a térségben a kommunista örökség részeként továbbra is a nemzetállami modell dominanciája, a kisebbségi ügyek nagyfokú állami kontrollja figyelhető meg. Ennek jegyében a közintézményekre széles körben úgy tekintenek, és úgy is funkcionálnak, mintha a többségi nemzetek kizárólagos tulajdonai lennének,[27] bebiztosítva így a kisebbségekkel szemben a többségi nyelvek és kultúrák intézményes pozícióit,[28] miközben a személyi elvű autonómiára – miként fentebb utaltunk rá – mintegy tucatnyi ország hivatkozik. Adódik tehát a feltételezés, hogy a személyi alapú modell azért válhatott több ország számára is vonzóvá, mert az esetében valós, gyakorlati korlátai vannak a kisebbségek számára átadható, velük megosztható hatalomnak,[29] amit megerősít az, hogy Salat Levente összehasonlító elemzése szerint a vizsgált térségbeli példák inkább csak szimbolikus kompetenciákkal bírnak, amelyek viszont jogilag kellően leszabályozottak.[30] Hozzátéve, hogy kétségkívül jelentős különbségek figyelhetők meg az egyes esetek között, hiszen míg a szlovéniai önkormányzati közösségek vétójoggal rendelkeznek, addig a horvátországi kisebbségi tanácsok és képviselők csupán véleményt nyilváníthatnak bizonyos kérdésekben.

A fentiek alapján ugyanakkor a kérdéssel foglalkozó szakértők arra a következtetésre jutottak, hogy ezeket az autonómiamodelleket jobbára felülről hívták életre, ezáltal is elejét véve, semlegesítve az esetleges messzebb menő kisebbségi igényeket, mintsem hogy a kisebbségek alulról jövő nyomása kényszerítette volna ki őket, bár például a nemzeti tanácsok szerbiai rendszerének kialakításában jelentős volt a magyar kisebbség politikai erőinek és szakértőinek a befolyása. A térség egyik legnagyobb lélekszámú kisebbsége, a romák esetében is kétségkívül kevésbé költséges az identitás megőrzésére, a nyelvi-kulturális ügyekre helyezni a hangsúlyt, mintsem komplex, a társadalmi-gazdasági integrációt elősegítő intézkedéseket meghozni.

A felülről való életre hívást támasztja alá egy további nem elhanyagolható körülmény, amely szintén azt látszik igazolni, hogy a személyi elvű autonómiák kialakítását kevésbé a sokszínűség és a kisebbségek igényeinek normatív-igazságossági szempontú kezelése, mint egyéb, instrumentális megfontolások vezérelték, köztük a nemzetközi nyomás, a standardoknak való megfelelési kényszer vagy a belső, reciprocitási elvárások. Rögtön ez utóbbiakkal kapcsolatban széles körben elfogadott például, hogy az 1993-as magyarországi kisebbségi törvény elfogadását jelentős mértékben motiválta a szomszédos országokban élő kisebbségi magyar közösségek helyzete,[31] és hasonlóan, a szlovéniai szabályozást is nagyban ösztönözte a főként Ausztriában és Olaszországban élő szlovénok státusa.[32] A szintén az 1990-es évek elején elfogadott észtországi törvény pedig alkalmas lehetett arra, hogy némileg javítsa az ország kedvezőtlen külföldi megítélését, melyet az állampolgársági politikája váltott ki a Szovjetunió évtizedei alatt érkezett bevándorlókkal kapcsolatban.[33] Végül, de nem utolsósorban, az Európa Tanács és az Európai Unió nyomásának hatására mind Horvátországnak, mind Szerbiának tovább kellett fejlesztenie a kisebbségvédelmi rendszerét Tuđman államfő 1999-es halálát,[34] illetve a Milošević-rendszer 2000-es bukását követően.[35]

Mindezek tükrében azonban különösen érdekes, hogy ezek a rendszerek vajon mennyiben elégítik ki a kisebbségek igényeit, ők maguk miként tekintenek ezekre a testületekre, azok mennyiben ösztönöznek a közéleti részvételre, a demokratikus képviselet és elszámoltathatóság erősítésére, mennyiben integráló a szerepük, és képesek-e megjeleníteni a közösségek belső összetettségét.[36] Másként fogalmazva, mennyiben tekinthetők ezek az autonómiák olyan hatékony struktúráknak, amelyek képesek megszervezni és mobilizálni a közösségeket, hogy elláthassák a képviseletüket a sajátosságaik megőrzése érdekében, vagy ehelyett vagy épp ezzel párhuzamosan, mennyiben eszközei a kisebbségi ügyek állami kontrolljának.

A vizsgált eseteknek azzal a demokratikus-képviseleti dilemmával is szembesülniük kell, hogy egyszerre kell eleget tenniük a kisebbségvédelem követelményének, magyarán, hogy csak a kisebbséghez tartozók működhessenek közre a létrehozásukban, de rendelkezzenek a kellő legitimációval, társadalmi támogatottsággal is a csoportok képviseletére. Közös elemük ez a személyi elvű modellre általában jellemző vonás, hogy elkerülhetetlenül felvetik a csoporthatárok és a hovatartozás kérdéseit, jelesül hogy kinek lehet hozzáférése a kisebbségi intézményekhez, ki vehet részt a kisebbségi választásokon, és mindez miként kerüljön megítélésre, tekintetbe véve az identitások rendkívüli összetettségét, az etnikai adatok érzékeny voltát is. Észtországban és Szlovéniában mindeddig csak két-két, relatíve csekély létszámú közösség, a finn és a svéd, illetve a magyar és az olasz számára tartottak választásokat, és mindkét esetben maguk a kisebbségek vezetik a választói névjegyzéküket. Ezzel szemben Magyarországon a törvény 13 nemzetiséget ismer el, Horvátországban és Szerbiában pedig legalább 20-20 kisebbségi csoport tartott legalább egy alkalommal választásokat. Ezen országokban a névjegyzékek központi állami szerv kezelésében vannak, és mindegyük esetében jelentették már az etnobiznisz gyanúját.

Az érintett kisebbségi közösségek meglehetősen csekély létszámúak: csak a horvátországi szerbek, a szerbiai bosnyákok, magyarok és romák, valamint a magyarországi németek és romák száma haladja meg a százezer főt a hivatalos népszámlálási adatok szerint. Közülük kevesen mobilizálódtak politikai szinten, leginkább saját kisebbségi párt létrehozása révén. Jelentős részben szétszórtan élnek az országok területén, és gyakorta a nyelvi-kulturális asszimiláció előrehaladott fokán állnak, illetve olyan többes, elmosódó vagy épp vitatott identitásokkal bírnak, amelyek következtében világos csoporthatárok aligha húzhatók meg. Többeknek ráadásul történeti traumákkal vagy napjainkban is negatív attitűdökkel, hátrányos megkülönböztetéssel kell megküzdeniük.

A Balkánon különösen számos módozata figyelhető meg annak, hogy az állami politikák miként képesek beavatkozni nemcsak a csoportközi, hanem a csoporton belüli viszonyokba, többek között új identitások hivatalos elismerésével és támogatásával,[37] amely táptalajává válhat az alcsoportok közötti vitáknak, versengésnek és etnikai túllicitálásnak is. A regisztráció következtében ráadásul az etnicitás óhatatlanul átpolitizálódik, és egy kötelező, megosztó és előíró kategóriává is válik. Mindezek hatására számos esetben komoly kihívás a kisebbségek számára, hogy miként érjék el és mozgósítsák a kevésbé aktív, a közösséghez lazább szálakkal kapcsolódó tagokat. A regisztrációs folyamat és maga a szavazás, kiváltképp, ha az a helyhatóságitól eltérő napon és eltérő szavazóhelyiségben történik, különös terhet jelenthet a csoporttagok számára.[38]

Mindeközben a vizsgált rendszerek némileg eltérő célokkal, feladatokkal és kihívásokkal szembesülnek az intézményi és társadalmi környezetből és a kisebbségek sajátosságaiból adódóan. Észtországban és Szerbiában a tanácsokat kizárólag csak országos szinten választják arányos-listás rendszerben, míg Horvátországban és Szlovéniában az alsóbb, járási-települési szinten is létrehozhatók testületek többségi választási szisztéma szerint. Főszabályként mind az öt országban közvetlen választásokat tartanak, egyedül Szerbiában választották 2010-ig közvetett módon, elektorok útján a nemzeti tanácsokat,[39] illetve egyes szinteket továbbra is így hívhatnak életre: a kisebbségi tanácsok és képviselők koordinációit Horvátországban, az önkormányzati közösségek csúcsszervét Szlovéniában, valamint 2014-ig Magyarországon az országos nemzetiségi önkormányzatokat. Mandátumuk három esetben négy, Észtországban három, míg Magyarországon 2014 óta öt évre szól.

A személyi elvű autonómiával kapcsolatos főbb elméleti-normatív
várakozások

A számos térségbeli kisebbség által is követelt területi autonómiát az államok sokasága ismert módon a nemzeti önrendelkezés valamilyen szintjével azonosítja, a szecesszió melegágyának és a területi integritást veszélyeztető tényezőnek tartja, és ezért utasítja el annak biztosítását.[40] A személyi elvű konstrukciót pedig van, aki ebből is fakadóan az önrendelkezési jog alternatívájaként ábrázolta a bipoláris rend felbomlása után,[41] amely elkerüli a területi autonómia bevezetésének magas költségeit, vagy éppen morális alapon utasítja el a területi jellegű követeléseket.[42] Egyik vezető képviselője, Ephraim Nimni szerint a személyi elvű autonómia alkalmas a kisebbség fogalmának, a modern nemzetállam termékének meghaladására, amikor a szabad, egyéni akaratnyilvánítás alapján, szerves úton jön létre az egyének és közösségek autonóm és demokratikus szervezete, amely közösségi jogokkal rendelkezik, és egyenlően részesül a forrásokból. Ideális esetben csökkenti az elitek szerepét, lehetővé teszi a befogadóbb, működőképes, csoporton belüli, belső demokráciát a vita lehetőségének megteremtésével, és ezáltal növeli a csoportok közötti együttműködést is. Egy ilyen szerveződés álláspontja szerint jobb esélyekkel bír a transznacionális és globalizációs korszakban, miközben elejét veszi a nemzetállamot hagyományosan fenyegető szeparatista nacionalizmusnak. Nimni leszögezi ugyanakkor, hogy az autonómia nem jelent egyúttal valamiféle belső szegregációt, hanem a sokszínűség fenntartásának és legitimitásának egyik eszköze a közéletben,[43] ilyenformán inkább akkomodációs, mint integrációs megközelítésnek minősíthető.[44]

Aviel Roshwald ezzel szemben azt állítja, hogy egy túlontúl kifejlett autonómiastruktúra gyengítheti az össztársadalmi kohéziót, a közös kulturális minimumot, nem segíti elő a kisebbségek társadalmi integrációját, és akár még tovább marginalizálhatja is őket.[45] Geneviéve Nootens szerint abban az esetben lehet különös értéke a személyi elvű autonómiának, ha képes meghaladni a diverzitás kezelésének biztonságpolitikai szemléletét, és a kisebbségeket többé nem biztonsági veszélyforrásként kezelik. Az autonómiának a kellő jogokkal, kompetenciákkal és kapacitásokkal is fel kell ruháznia a közösségeket annak érdekében, hogy egyenlően vehessenek részt a közügyek intézésében. Végül kérdés, hogy hosszabb távon képes-e egy befogadóbb politikai közösséget megteremteni mindezek által.[46] Ez utóbbi aspektushoz hozzátehetjük azt a kérdést, hogy a személyi elvű autonómiák mennyiben képesek a kisebbségek egészét integrálni, és a belső összetettségüket, a különböző szegmenseket megjeleníteni képviseleti szintjeiken.

Mint érzékelhető volt, a modellel kapcsolatos fenti elméleti-normatív állítások némelyike már önmagában vitát válthat ki, nem beszélve arról, ha ezeket az elvárásokat a létező kisebbségi önkormányzati/tanácsi rendszerek megoldásaival, kompetenciáival és működési tapasztalataival vetjük össze. Szembeötlő, hogy a gyakorlatban a kialakított példák többnyire a hagyományos, területi háttérrel, települési hálózattal rendelkező nemzeti kisebbségeket célozzák meg,[47] amelyek közül egyesek akár területi igényekkel is felléphetnek. A különböző elméleti megközelítések mellett, különböző kontextusokban működő és sok tekintetben igencsak eltérő megoldásokról azonban meglehetősen kevés az empirikus és összehasonlító elemzés, amelynek következtében Alexander Osipov szerint meg is kérdőjelezhető a személyi elvű autonómiának leíró és elemzési eszközként való használata. Álláspontja szerint ezért nagyobb hangsúlyt kellene inkább fektetni az összetevők, az intézményi szerkezet, a kompetenciák, illetve a csoporttagság meghatározásának vizsgálatára.[48]

A személyi elvű autonómiák integratív kapacitása

A kisebbségi önkormányzati/tanácsi választásokon az aktív és passzív választójog rendszerint azon nagykorúak és a legtöbb esetben az illető országok azon állampolgárai számára van fenntartva, akik valamely elismert kisebbséghez tartoznak, és ezen kötődésüket kinyilvánítják a kisebbségi választói névjegyzékbe való feliratkozással. Számos helyen az állampolgárság követelménye már önmagában komoly nehézség elé állít bizonyos közösségeket, például a visszatérő horvátországi szerbeket. Ezen előírás alól Szlovénia és 2014-ben Magyarország volt a kivétel: előbbinél az úgynevezett etnikailag vegyesen lakott területeken letelepedett, a magyar vagy az olasz közösséghez tartozó külföldi állampolgárok is részt vehetnek a választásokon. Az erős területi elem, a hivatalosan meghatározott vegyes terület ugyanakkor nem szükségszerűen fedi le egy község teljes területét: a muravidéki Salovci (Sal) községen belül például egyedül Domonkosfa számít magyarlakta településnek, ahol így kisebbségi választásokat is rendeznek, illetve a szlovén tengerpartnak is csak egy szűkebb sávja, így például Koper kikötővárosnak korántsem a teljes közigazgatási területe minősül az olasz kisebbség által lakott résznek. Bár mind a magyar, mind az olasz közösség területileg meglehetősen koncentráltan él, a vegyes területen kívül élők így nem vehetnek részt a kisebbségi választásokon.

Ahol települési vagy járási szinten tartanak még választásokat (Horvátországban és Magyarországon), ott szükségszerű, hogy a választások kiírásának feltételéül bizonyos létszámküszöböket szabjanak meg, például a regisztrált szavazói vagy a népszámláláson kimutatott minimális népességszámot. A küszöb bevezetése viszont olyan helyzeteket eredményezhet, hogy a területi szétszórtság, a szervezettség és a mobilizáció alacsony szintje következtében egyes helyeken a kisebbséghez tartozók nem tudják megválasztani a helyi képviselőiket, és ezáltal a kisebbségi intézményekhez és jogokhoz is korlátozottá válik a hozzáférésük. Magyarországon például a legutóbbi, 2014-es választásokon átlagban 10 százalék alatt maradt ezen regisztráltak aránya a nemzetiségek körében, de az ukránok esetében meghaladta a 34 százalékot is. A szerbiai országos szintű és arányos rendszerben ilyen kihívással nem kell szembesülni: a regisztrált kisebbségi választónak a lakóhelyén, legyen az bárhol az ország területén, le kell tudnia szavazni a nemzeti tanácsára. A fent említett tényezők hatására ugyanakkor a közösségek számottevő része maradhat távol a kisebbségi választásoktól, amelyet a regisztrációs és a népszámlálási adatok összevetése jelez (1. táblázat) – hozzátéve, hogy az utóbbiak olyanokat is összeírnak,