Közigazgatási jog

Különös rész

Institutiones Juris

Közigazgatási jog

Különös rész

Szerkesztette

Rózsás Eszter

Budapest, 2021

Szerzők

Csefkó Ferenc

Fábián Adrián

Fülöp Péter

Pál Emese

Rózsás Eszter

Szakmai lektor

Lapsánszky András

Borítókép:

Melegh Andrea selyemfestő alkotása alapján (részlet)

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Koltay András rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Inzsöl Kata

Olvasószerkesztő: Bujdosó Hajnalka

Korrektor: Resofszki Ágnes

Tördelőszerkesztő: Fehér Angéla

Nyomdai kivitelezés: Pátria Nyomda Zrt.

Felelős vezető: Orgován Katalin

ISBN 978-963-531-577-2 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-579-6 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-578-9 (ePub)

ISSN 1218-9375

© A szerkesztő, 2021

© A szerzők, 2021

© A kiadó, 2021

Minden jog védve.

Tartalom

A kötet szerzői

A közigazgatási jogi különös rész fogalma, rendszere

(Fábián Adrián)

A különös rész fogalma és kialakulása

A különös részi joganyag és témakörei

A közigazgatási jog különös rész mint tantárgy

Felhasznált irodalom

A rendőrség igazgatása

(Rózsás Eszter)

Rendészet vagy rendvédelem?

A rendészet meghatározása

A rendvédelemről

A rendőrség feladatai

A rendőrség jogállása, szervezete

A rendőrség irányítása

A rendőrség működése

A rendőrség együttműködése

Felhasznált irodalom

Az egyéb rendvédelmi szervek igazgatása

(Rózsás Eszter)

Katasztrófavédelmi igazgatás

A nemzetbiztonsági igazgatás

A nemzetbiztonsági szervek működése

Felhasznált irodalom

A külföldiek igazgatása és a menedékjog

(Rózsás Eszter)

Az idegenjog, az idegenrendészet és a mozgásszabadság összefüggései

Az idegenrendészet története

Az idegenrendészet nemzetközi és európai uniós szabályozása

Az idegenrendészet hazai szabályozása

A menekültügyi igazgatás

Az idegenrendészeti és a menekültügyi eljárás szervei

Felhasznált irodalom

Területfejlesztés

(Csefkó Ferenc)

A területfejlesztés fogalmi apparátusa

A területfejlesztés alapelvei

A területfejlesztés területi egységei

Visszapillantás a területfejlesztési támogatáspolitika történetére

A területfejlesztés intézmény- és szervezetrendszere

A korábbi időszakok uniós fejlesztési programjai, tervei

Az új hazai (terület)fejlesztési támogatáspolitika

A hazai területfejlesztés negyedszázadának értékelése

Felhasznált irodalom

Az anyakönyvi igazgatás

(Pál Emese)

Az anyakönyvi igazgatás fogalma

Az állami nyilvántartások vázlatos története

Az anyakönyvi igazgatás alapelvei

Az anyakönyvi igazgatás jogszabályi háttere

Az anyakönyvezési eljárás hatásköri szabályai

Az anyakövezési eljárás illetékességi szabályai

Bejelentés

Okirat és személyes nyilatkozat

Az anyakönyvi nyilvántartások rendszere

Az elektronikus és papíralapú anyakönyv

Az anyakönyvi okiratok

Az anyakönyvek kutathatósága

Az okmányirodák működése

Az okmányirodák illetékességi területei

Az okmányirodák létesítésének személyi feltételei

Az okmányirodák létesítésének tárgyi feltételei

Felhasznált irodalom

Kulturális igazgatás

(Rózsás Eszter)

A kultúra és a közigazgatás összefüggései

A kulturális jogok

A kulturális igazgatás funkciói és tevékenységfajtái

A kulturális igazgatás ágazatai

A kulturális igazgatás irányítása, szervezete

A kulturális örökség védelme

A közgyűjtemények igazgatása

A közművelődés igazgatása

Ajánlott irodalom

A köznevelésügy igazgatása

(Rózsás Eszter)

Az oktatási igazgatás kialakulása, története

Az oktatás(hoz való jog) alaptörvényi szabályozása

A köznevelés törvényi szabályozása

A köznevelés intézményei

A köznevelési intézmény alapítása, szervezete és működése

A tanuló (a gyermek) jogai és kötelezettségei

A köznevelés szervezése és irányítása

Felhasznált irodalom

Ajánlott irodalom

A felsőoktatás igazgatása

(Fülöp Péter – Rózsás Eszter)

A felsőoktatás és a közigazgatás összefüggései, a szabályozás rendszere

A felsőoktatás működésének alapelvei

Felsőoktatási intézmény létesítése, átalakulása és megszűnése

A felsőoktatási intézmény felépítése

A felsőoktatás irányítása és szervezése

A fenntartói irányítás

Az Oktatási Hivatal

A Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság

A felsőoktatási intézmények szakmai testületei

Érdekvédelem, érdekegyeztetés

A felsőoktatásban alkalmazottak köre

A hallgatók

Felhasznált irodalom

Ajánlott irodalom

Az egészségügyi igazgatás

(Pál Emese)

Az egészségügy fogalma és funkciói

Az egészségügyi igazgatás vázlatos története

Az egészségügy jogi szabályozása

Az egészségügyi törvény alapelvei

Az egészségügy szervezete

Az egészségügyi igazgatásban közreműködő egyéb szervek

Az egészségügy fő feladatai

A betegek jogai és kötelességei

A betegek jogai az Eütv.-ben

Felhasznált irodalom

Szociális igazgatás

(Rózsás Eszter)

A szociálpolitika, a szociális igazgatás és a közigazgatás összefüggései

A szociálpolitika története

A hatályos szabályozás rendszere

A szociális igazgatás alapelvei

A szociális igazgatásban közreműködő szervek

A szociális ellátások

Felhasznált irodalom

Gyermekvédelmi és gyámügyi igazgatás

(Rózsás Eszter)

A gyermekvédelem és a közigazgatás összefüggései

A gyermekvédelem kialakulása és története

A gyermekjogok és a gyermekvédelem nemzetközi és európai uniós szabályai

A gyermekvédelem szabályozása

A gyermekek jogai

A gyermekvédelmi ellátások

A hatósági intézkedések

A gyermekvédelem intézményrendszere

A gyermekvédelmi gyámügyi igazgatás szervei

Felhasznált irodalom

Ajánlott irodalom

A kötet szerzői

Csefkó Ferenc nyugdíjas, korábban az MTA Regionális Kutatások Központjának ügyvezető igazgatója. A Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának címzetes egyetemi docense. Főbb kutatási területei: település- és területfejlesztés, helyi és nemzetiségi önkormányzatok, helyi társadalom, civil szervezetek.

Fábián Adrián a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszékének egyetemi tanára, a kar dékánja. Főbb kutatási területei: közigazgatás-elméleti kérdések, a közigazgatás szervezeti rendszere, hivatásos közszolgálat. Rendszeresen ad elő hazai és külföldi konferenciákon, magyar és idegen nyelven megjelent publikációinak száma meghaladja a százötvenet.

Fülöp Péter a Pécsi Tudományegyetemen végzett jogász-közgazdász, kulturális menedzser, a kaposvári Csiky Gergely Színház igazgatója, az Emberi Erőforrások Minisztériuma helyettes államtitkára. Főbb kutatási területei: kulturális igazgatás, (művészeti) felsőoktatás-igazgatás, kultúramarketing.

Pál Emese a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának adjunktusa. Doktori értekezését 2019 májusában védte meg. Tudományos érdeklődésének középpontjában a nők közigazgatásban betöltött szerepének vizsgálata áll. A tehetséggondozás területén kifejtett tevékenységéért a PTE rektora Pro Cura Ingenii díjjal tüntette ki. Franciául és angolul beszél.

Rózsás Eszter a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának habilitált egyetemi docense, kúriai főtanácsadó. Főbb kutatási területei: közigazgatási perjog, humán (szak)igazgatások.

Fábián Adrián

A közigazgatási jogi különös rész fogalma, rendszere

A különös rész fogalma és kialakulása

A közigazgatás szervezete és működése nem ismerhető meg a közigazgatási jog különös részéhez tartozó ismeretanyag nélkül. A közigazgatási jog különös része kiegészíti, részletezi és teljesebbé teszi azt az általános részi joganyagot, amely utóbbi – kissé leegyszerűsítve – a maga egészében szabályozza a közigazgatás szervezeti és intézményrendszerét.

Azt is mondhatjuk, hogy az általános részi közigazgatási jog a közigazgatás egészét, vagy több ágazat szervezetét, működését szabályozza, míg a különös rész egy-egy közigazgatási ágazatra (például rendvédelem, gyermekvédelem, fogyasztóvédelem) vonatkozó, csak adott területeken érvényesülő közigazgatási jogi normákat tartalmaz.

A közigazgatási jog különös része ágazatspecifikus szabályokat tartalmaz, amelyek között egyaránt találunk anyagi, alaki és szervezeti normákat.

A mai értelemben vett különös részi joganyag kialakulása a polgári forradalmakat követő kodifikációs törekvésekre vezethető vissza. Ebben az időszakban jelent meg a közigazgatási anyagi és eljárási jog, méghozzá oly módon, hogy minden közigazgatási tevékenységet (feladatellátás és/vagy hatáskörgyakorlás) külön jogszabályban, jogszabályokban kodifikáltak (külön jogszabályokban rendezték az adóztatásra, a vámoltatásra, a rendészetre, a szegényügyre stb. vonatkozó normákat).

Ennek a folyamatnak az lett a következménye, hogy rendkívül szerteágazó, heterogén joganyag keletkezett, de kétségtelenül fontos eredménye volt ezeknek a változásoknak, hogy a közigazgatási jog fejlődése megindulhatott. Az újonnan megjelenő és differenciálódott közigazgatási jog a későbbiekben különböző egyszerűsítési törekvések tárgyává vált. (Ennek a folyamatnak a legfontosabb eredménye az általános eljárási kódexek megjelenése.) Ez azt is jelenti, hogy történetiségében vizsgálva, előbb jelent meg a közigazgatási különös joganyag, mint az általános részhez sorolható normák.

A jogalkotó szervek igyekeztek (például általános közigazgatási eljárási kódex alkotásával) átláthatóbbá, homogénebbé tenni a közigazgatás szervezetére, működésére, feladatellátására vonatkozó normatömeget. Ezek a jogalkotási lépések viszont csak korlátozott sikerrel járhattak. Ennek oka pedig magában a közigazgatásban, pontosabban a közigazgatási feladatok mennyiségében és minőségében keresendő.

A közigazgatás több évszázados fejlődése igazolta, hogy a közigazgatás által ellátott feladatok száma folyamatosan emelkedik: egyre több és egyre bonyolultabb feladatot, hatáskört, közszolgáltatást, funkciót kell betöltenie a modern közigazgatásnak. Magyary Zoltán 1942-ben megjelent Magyar közigazgatás című munkájában így ír erről a tendenciáról:

„Az állam feladatköre azóta továbbfejlődött. A rendfenntartás és a veszélyelhárítás negatív feladata mellé a közület érdekében való pozitív teljesítmények járultak: a közlekedés, termelés fejlesztése, munkaviszonyok javítása, munkanélküliség leküzdése, közegészségügy, lakásügy, közművelődés stb. terén.”[1]

Ez a mai napig tartó folyamat természeténél fogva nem kedvezhet a közigazgatás szervezetére és működésére vonatkozó általános jellegű szabályok terjedésének, a közigazgatási joganyag egyszerűsítésének sem, hiszen

a)egyrészt a jogállami közigazgatás feladatokat csak jogszabályi felhatalmazás alapján, jogszabályban rögzített módon láthat el (azaz, ha sokasodnak a feladatok, ezzel párhuzamosan bővülnie kell az irányadó joganyagnak is);

b)másrészt az egyre bonyolultabb feladatok az általános jellegű normák helyett egyre specifikusabb jogi rezsimet kívánnak meg.

Azt is meg kell említeni, hogy ahogy egyre inkább diverzifikálódnak a feladatok, mennyiségük növekedése mellett egyre nagyobb minőségbeli eltérést mutatnak egymáshoz képest. (Egészen más típusú közigazgatási feladat például az anyakönyvvezetés és a fogyasztóvédelem.) Természetesen ez a feladatok közötti további differenciálódás a vonatkozó joganyagban is megmutatkozik.

A fentiek alapján könnyen levonható tehát az a következtetés, hogy az általános jellegű közigazgatási szabályok megalkotására vonatkozó törekvések, illetve ezeknek a törekvéseknek a kodifikációs eredményei nem teszik kérdésessé a különös részi, ágazati szabályok nélkülözhetetlenségét.

A különös részi joganyag és témakörei

A közigazgatásra vonatkozó joganyag nagyobb része különös részi joganyag, másképpen fogalmazva: a közigazgatási jogi normák döntő többsége ágazat-, illetve feladatspecifikus jogszabály. A különös részhez tartozó joganyag az alábbiak szerint jellemezhető:

a)hatalmas normaanyag (a különös részi joganyag megismerhetősége emiatt erősen korlátozott);

b)jellemzően törvénynél alacsonyabb szintű jogforrásokból áll;

c)gyakran változó joganyag, különösen igaz ez a részletszabályokra;

d)anyagi, eljárási és szervezeti normák keverednek egymással az egyes jogszabályokban;

e)a közhatalom gyakorlásáról és a közszolgáltatások biztosításáról egyaránt rendelkezhetnek;

f)a közigazgatási feladatellátásban és jogalkalmazásban egyaránt fontos szerepet töltenek be;

g)egyre nagyobb részét teszik ki az Európai Unió jogalkotását implementáló jogszabályok.

El kell egymástól választani a közigazgatási jog különös részt mint joganyagot, valamint a közigazgatás azon ágazatait, szegmenseit, amelyekre a különös részi joganyag speciálisan vonatkozik. A közigazgatás egyes, a különös részi joganyag által szabályozott részei a szakigazgatások.[2]

A különös részi szabályok és szakigazgatások az alábbi (általunk kiemelt és tárgyalt) ágazatok szerint osztályozhatók:

–rendészeti igazgatás,

–idegenrendészet,

–területfejlesztés,

–építésügyi igazgatás,

–kulturális igazgatás,

–oktatási igazgatás,

–szociális igazgatás,

–egészségügyi igazgatás,

–gyermekvédelem,

–anyakönyvi igazgatás.

Ez a tankönyv a fenti ágazatokkal foglalkozik, ugyanakkor meg kell jegyeznünk, hogy ezeken kívül más – különös részhez tartozó – területek is idesorolhatók, amelyeket azonban terjedelmi korlátok és oktatási megfontolások alapján nem dolgoztunk fel (például pénzügyi igazgatás, ipari igazgatás, közlekedési igazgatás, hírközlési igazgatás, környezetvédelmi igazgatás, médiaigazgatás).[3]

Ezenkívül lényeges körülmény az is, hogy – ahogy azt korábban hangsúlyoztuk – folyamatosan bővülnek a különös rész témakörei olyan (jog)területekkel, amelyeket a közigazgatási feladatok legújabb változásai eredményeztek (például sportigazgatás, energetikai igazgatás, terrorelhárítás).

A közigazgatási jog különös rész mint tantárgy

„A szakirányú tevékenység részletes tárgyalása azt kívánná, hogy az összes igazgatási ágakat sorra véve kifejtsük azok hatáskörét, szervezetét, eszközeit, eljárási módjait, a rájuk vonatkozó jogszabályokat és az illető közigazgatási ág feladatait és eredményeit. Mivel azonban a szakirányú fejlődés minden ágában különböző, bemutatása a közigazgatás feladatkörének rendkívüli kitágulása miatt együttvéve olyan terjedelmű lenne, hogy csak kötetek sorozatában, monografikusan dolgozható fel”[4] – fogalmazott Magyary fő művében, és megállapításai manapság hatványozottan is helytállók.

A különös rész mint egyetemi tantárgy arra vállalkozik, hogy a közigazgatási szervezet és működés részletszabályaival ismertesse meg a hallgatókat, mégpedig azoknak a közigazgatási ágazatoknak a szabályozási rendszerével, amelyek a közigazgatás tevékenységi területei közül a legfontosabbak közé sorolhatók.

A tantárgy buktatóit a korábbiakban már érintettük: a jogi szabályozás szerteágazó és erősen változó. Ezeknek a jellegzetességeknek az a következménye, hogy az oktatás egyrészt csak a rendszer bizonyos elemeire koncentrálhat (a korlátozott megismerhetőség miatt), másrészt a tananyag – követve a jogi szabályozás változásait – folyamatos korrekcióra szorul.

A különös részi joganyag és a tantárgy változásait jól mutatja, hogy az 1972-ben kiadott tankönyv milyen különös részi témákat dolgozott fel: népgazdasági és ipari igazgatás, mező-, erdőgazdasági és vízügyi igazgatás, építésügyi igazgatás, közlekedési igazgatás, postajog, kül- és belkereskedelmi igazgatás, honvédelmi és rendészeti igazgatás, igazságügyi igazgatás, nyilvántartások és igazolások, kulturális, oktatásügyi, népművelési és tudományos igazgatás, testnevelési igazgatás, egészségügyi igazgatás és szociális igazgatás.[5]

A különös rész tanulmányozása – az oktatás és az elsajátítás nehézségei ellenére is – elengedhetetlen az egyetemi szintű közigazgatási jog oktatásában. E tananyag megismerése nélkül ugyanis a közigazgatás szervezetéről és működéséről csupán részleges ismeretei lehetnek a hallgatóknak.

Felhasznált irodalom

Berényi Sándor – Martonyi János – Szatmári Lajos: Magyar államigazgatási jog. Különös rész. Budapest, Tankönyvkiadó, 1972.

Fábián Adrián: A szakigazgatás közigazgatás-elméleti alapjai. In Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Szakigazgatásaink elmélete és működése. Budapest, Wolters Kluwer, 2020. 31–51.

Fazekas Mariann (szerk.): Közigazgatási jog. Különös rész. Budapest, Osiris, 2011.

Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942.

Rózsás Eszter

A rendőrség igazgatása

Rendészet vagy rendvédelem?

A közigazgatás-tudomány bővelkedik olyan fogalmakban és intézményekben, amelyek definiálása körül a viták időről időre újraélednek. Hosszabb távon ez magától értetődő jelenség, amely abból következik, hogy nincsenek örök érvényű kategóriák, ugyanis a fogalmak jelentéstartalma kisebb-nagyobb mértékben változik. Esetenként azonban viszonylag rövid időn belül megtörténik bizonyos terminusok és intézmények újraértelmezése. Ugyanakkor kétségtelen, hogy ennek pozitív hatásai is vannak.

A fenti megállapítások a rendészet és rendvédelem definiálására vagy körülírására is maradéktalanul illenek. Ezeket illetően az alábbi megállapításokat bocsátjuk előre. Egyrészről a rendészeti szakirodalomban a két fogalmat gyakran szinonimaként alkalmazzák, másrészről viszont a rendészet- és a közigazgatás-tudomány művelői között a rendészet és a rendvédelem meghatározására vonatkozóan néhány esztendeje parázs vita dúl.[6] Ennek elsődleges oka az, hogy a hatályos joganyagban is gyakran keveredik a rendészet és a rendvédelem fogalma, ezek definiálása viszont nem a jogalkotás, hanem az elmélet dolga.[7]

Az alábbiakban a két fogalom kapcsán bemutatunk néhány elméleti meghatározást, jelezve, hogy a különböző megközelítések megvilágítása korántsem teljes, hiszen e témában – különösen a rendészetre vonatkozóan – könyvtárnyi szakirodalom áll rendelkezésünkre.

A rendészet meghatározása

Az állami (alap)funkciók közül az egyik legfontosabb az állam belső rendjének védelmére irányuló – elsősorban rendészeti és védelmi jellegű – funkció. A közrend – korábban belső rend – és a közbiztonság fenntartására irányuló rendészeti tevékenység a közigazgatás legrégebbi feladata, hiszen ez alapvető feltétele az államok létezésének, működésének. A rendészet – a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódóan – államigazgatási szervek által végzett, alapvetően hatósági jogalkalmazásban vagy hatósági intézkedésben megnyilvánuló tevékenység. Lényeges fogalmi ismérve továbbá a döntések és az intézkedések kikényszeríthetősége. A rendészeti tevékenység alapvető célja a közrend, illetve a közbiztonság megóvása, ezek megzavarása esetén a rend helyreállítása.

A rendészet fogalmának meghatározására korábban többen is kísérletet tettek. Az általánosan elfogadott definíció Szamel Lajos nevéhez fűződik:

„A rendészet úgy határozható meg, mint olyan állami tevékenység, amely a közrend megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállítására irányul.”[8]

Szamel Lajos tehát a fogalom meghatározásakor a közrendet állította előtérbe, a rendészet legfőbb feladatának a közrend védelmét tartotta, a rendészeti tevékenység joghoz kötését pedig a jogállamiság szempontjából elemi igénynek tekintette. Másként fogalmazva azt tartotta irányadónak, hogy semmilyen területen ne legyen lehetőség rendészeti fellépésre, ha ezt a jog nem alapozza meg. Emiatt a rendészet fogalmából ki kell iktatni mindent, ami felesleges, illetve ami a jog eszközeivel nem kezelhető. Ellenkező esetben nincs jogbiztonság, de előfordulhat önkény és kiszolgáltatottság. A vázolt célkitűzéseket Szamel úgy vélte elérhetőnek, ha megragadjuk a rendészeti tevékenységnek azt a központi elemét, amely jogilag egyértelműen definiálható. Felfogása szerint ennek leginkább a közrend felel meg, amely azonosítható a jogi renddel, de nem egyezik meg a teljes jogrenddel.[9]

Balla Zoltán szerint:

„A rendészet olyan állami, közigazgatási tevékenység, amely a közbiztonság megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállításra irányul.”[10]

Munkájában a rendészet fogalmi elemeit is megadja:

„A rendészet

– a közigazgatásban realizálódó állami feladat,

– feladatait, hatáskörét jogszabályok rögzítik,

– a közhatalom birtokában akár kényszert is alkalmazhat,

– működése centrumában a rend vigyázása áll,

– legtipikusabb szerve a rendőrség.”[11]

A fenti elemek felsorakoztatása egyértelművé teszi, hogy a szerző a fogalom meghatározásakor a tevékenység mellett a szervezetre, illetve a feladat- és hatáskörökre is figyelemmel van.

Finszter Géza meghatározása szerint:

„A rendészeti igazgatás […] békeidőben a civil közigazgatásnak az a szakigazgatási ágazata, amelyik rendészeti hatósági jogkörben eljárva, a hierarchikusan nem alárendelt ügyfelek részére a közbiztonság és a közrend védelmében intézkedéseivel jogokat biztosít és kötelezettségeket ír elő akként, hogy önkéntes jogkövetés hiányában hatósági intézkedéseinek – a legitim fizikai erőszak monopóliumát is magában foglaló – hatósági kényszer alkalmazásával szerezhet érvényt.”[12]

Másként megfogalmazva: „A rendészeti igazgatás a jogállam rendőrigazgatása, más szóval a fizikai erőszak-monopólium jogállami formája.”[13]

A fenti meghatározások nyomán két fontos következtetést tartunk kiemelendőnek. Ezek közül az első az, hogy a rendészeti tevékenység elválaszthatatlan a jogtól. Ennek fényében egyetértünk Ivancsics Imre véleményével, amely szerint a klasszikus értelemben vett diszkréciót, amely valójában jogi kötetlenséget jelentett, a rendészet köréből ma is száműzni kell.[14] A másik lényeges megállapítás az, hogy a rendészeti igazgatást hangsúlyosan a civil közigazgatás részeként határozhatjuk meg, és el kell különítenünk a rendőri vagy még inkább a rendőrségi tevékenységek összességétől, noha alapvető mozzanatai részben a veszélyelhárító, részben a rend helyreállításában közreműködő funkcióiban ragadhatók meg.[15] Azaz – noha a szakirodalom elsősorban a rendőrség által végzett rendészeti tevékenységgel foglalkozik – a rendészet és a rendőri tevékenység nem tekinthető azonosnak.

A meghatározások bemutatása korántsem teljes, a fentieken kívül idézhetnénk – többek között – Somló Bódog, Concha Győző, Tomcsányi Móric, Magyary Zoltán, Bibó István és Madarász Tibor, illetve Katona Géza és Papp Judit, Kántás Péter, Szikinger István, Korinek László és Patyi András munkáit, illetve Ivancsics Imre egyéb írásait.

A rendvédelemről

A rendvédelem meghatározása során nem áll rendelkezésünkre olyan sokféle definíció, mint a rendészet esetében. Ennek oka egyrészt az, hogy ez a kifejezés és a hozzá kapcsolódó tudomány mindössze három évtizedes múltra tekint vissza, létrejötte ugyanis az 1980-as, 1990-es évek fordulójához köthető. Bár korábban is létezett rendvédelmi tevékenység – az ezt megelőző fogalomrendszer nem volt alkalmas arra, hogy térben és időben összefoglalja a rendfenntartás történetét, továbbá, hogy a különböző korok alapvetően eltérő rendvédelmi helyzetét körülírja.[16]

A korábbi Alkotmány egyaránt ismerte a „rendészet” és a „rendvédelem” kifejezéseket, a VIII. Fejezete emelte alkotmányos rangra az addig csak egyes törvényekben szereplő „rendvédelem, rendvédelmi szerv” fogalmakat.[17] Patyi András szerint bármennyire is elterjedt és „alkotmányos rangra” emelkedett fogalomról van szó, tartalma és az általa lefedett szervek köre egységes jellemzők alapján nem határozható meg, ezért a rendvédelem helyett sokkal inkább a rendészet és a rendészeti szervek kifejezés használatát tartja helyénvalónak.[18] A fogalompár kapcsán hangsúlyozza, hogy a tevékenységre inkább a rendészeti jelző alkalmazható, a rendvédelmi alapvetően szervi (szervezeti) jellemző.

Papp Judit álláspontja alapján a jogi szabályozásban nem a rendvédelem, hanem – mind szervezeti, mind tevékenységi oldalról – a rendészet a helyes kategória, tehát a rendvédelem, mint új fogalom megalkotására tett kísérlet ez idáig nem volt teljesen sikeres.[19]

A rendészet és a rendvédelem fogalmára vonatkozó elméleti fejtegetések és meghatározások sorát azzal a megállapítással zárjuk, hogy a tételes jogi terminológia (az Alaptörvény, több mint kétszáz törvény – köztük a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény [Rtv.] –, a különböző szintű rendeletek) és a nemzetközi szerződések a rendvédelmi szerv kifejezést használja.

A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (5) bekezdése négy szervezetet sorol a rendvédelmi szervek közé:

–a rendőrséget,

–a hivatásos katasztrófavédelmi szervet,

–a büntetés-végrehajtási szervezetet és

–a polgári nemzetbiztonsági szolgálatot.

E szervek köréből az Alaptörvény a rendőrséget és a nemzetbiztonsági szolgálatot nevesíti.[20]

A rendőrség feladatai

A rendőrségről szóló szabályozás kiindulópontjának a feladatok körülhatárolása tekinthető, ugyanis a hatáskörök – ha racionális a szabályozás – szigorúan a feladatokhoz igazodnak. Ezért a szabályozás két szempontból is fontos. Egyrészt meghatározza, hogy a rendőrség mit tehet, illetve adott esetben mit köteles tenni, másrészt kijelöli a rendőri tevékenység határait, amelyeken nem lehet túlterjeszkedni. A feladatok meghatározása három szinten valósul meg: törvényben, kormányrendeletben és miniszteri rendeletben.

Az Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdése szerint

„A rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme. A rendőrség részt vesz a jogellenes bevándorlás megakadályozásában.”[21]

A közbiztonság a társadalom rendjének jogilag szabályozott védelme, az állam számára megfogalmazott alkotmányos cél.[22] A közbiztonság és a – Magyarország törvényes rendjét, valamint a társadalmi együttélés normáinak megfelelő állami és társadalmi viszonyok rendjét jelentő – közrend védelme a rendőrség hagyományos alapvető feladatai közé tartozik.[23] A bűncselekmények megakadályozása, felderítése viszont a közbiztonság és közrend védelmétől elkülönülő funkció (máskülönben az Alaptörvény nem emelte volna ki ezt a két feladatot külön).[24] Ezen feladatok ellátása alapul szolgálhat az alapjogoknak az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével összhangban álló korlátozásához.[25] Az államhatár rendjének védelme Magyarország schengeni övezethez történt csatlakozása óta (2008. január 1.) rendőrségi feladat.[26] Az Alaptörvény szövegezése egyértelműen jelzi, hogy a jogellenes bevándorlás megakadályozásában – a tevékenység komplexitására tekintettel – részt vevő egyéb szervek (idegenrendészeti hatóság, menekültügyi hatóság) kompetenciáját a törvény nem kívánja átrendezni.[27]

Az Rtv. a rendőrség feladatait – az Alaptörvényben meghatározott feladatok mellett – a határforgalom ellenőrzésében, a terrorizmus elleni küzdelemben és az Rtv.-ben meghatározott bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzésben, valamint a bűncselekményből származó vagyon visszaszerzésében, továbbá az idegenrendészeti és menekültügyi feladatok ellátásában jelöli meg.[28]

A rendőrség a bűnmegelőzési, bűnüldözési feladatai körében

–végzi a bűncselekmények megelőzését,[29] általános nyomozó hatósági jogkört gyakorol;

–a büntetőeljárásról szóló törvényben[30] meghatározottak szerint végzi a bűncselekmények felderítését, valamint a bűncselekményből származó vagyon visszaszerzését;

–elvégzi az Rtv.-ben meghatározott belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési célú ellenőrzést; valamint

–Magyarország területén felderíti a terrorszervezeteket, megelőzi, felderíti, illetve elhárítja magánszemélyek, csoportok, szervezetek terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvéseit, és megakadályozza azt, hogy bűncselekményt kövessenek el;

–a nemzetbiztonsági szolgálatokkal együttműködve külföldön felderítő tevékenységet végezhet, amely során információkat gyűjt az államhatár rendjét veszélyeztető cselekmények, valamint a terrorizmussal összefüggő cselekmények felderítése és a tömeges méretű migráció kezeléséhez szükséges intézkedések végrehajtása érdekében; valamint

–közreműködik a szabálysértések felderítésében, szabálysértési hatósági jogkört gyakorol.

Államigazgatási jogkörében a rendőrség – egyebek mellett – ellátja a közbiztonságra veszélyes egyes eszközök és anyagok előállításával, forgalmazásával és felhasználásával kapcsolatos hatósági feladatokat, engedélyezi és felügyeli a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységet, engedélyezi a szolgálati lőfegyverek és lőszerek szolgálati célból történő külföldre vitelét.

A rendőrség rendészeti tevékenysége körében közlekedési hatósági és rendészeti, a közterület rendjének fenntartásával kapcsolatos rendészeti és határrendészeti (határőrizet, határforgalom ellenőrzése), valamint hatáskörébe utalt idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat lát el.

A fentieken kívül a rendőrség – egyebek mellett – ellát büntetés-végrehajtási, illetve személyvédelmi és létesítménybiztosítási feladatokat, valamint a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a terrorveszélyhelyzet, a váratlan támadás és a veszélyhelyzet esetén a hatáskörébe utalt rendvédelmi feladatokat.

A rendőrség feladatkörében

–védelmet nyújt az életet, a testi épséget, a vagyonbiztonságot közvetlenül fenyegető vagy sértő cselekményekkel szemben;

–felvilágosítást és segítséget ad a rászorulóknak és

–tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.[31]

A rendőrség jogállása, szervezete

A szervezet jogállásának szabályozása azért fontos, mert ez határozza meg az adott szervezet (szerv, szervtípus) helyét az állami szervezeti rendszerben. A közigazgatásban a szervezet jogállásának meghatározásából általában a hierarchikus viszonyra (irányítás, felügyelet) is következtethetünk.

A hatályos szabályozás szerint a rendőrség állami, fegyveres, rendvédelmi szerv, amely

–az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szervből,

–a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szervből,

–a terrorizmust elhárító szervből és

–az idegenrendészeti szervből áll.

Az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv

Az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv központi szervre (Országos Rendőr-főkapitányság, ORFK), megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányságokra, rendőrkapitányságokra és határrendészeti kirendeltségekre tagozódik. A főkapitányságok az ORFK közvetlen irányítása alatt működnek, önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. A rendőrkapitányságok szintén önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervek, amelyek a főkapitányság irányítása alá tartoznak. A törvényben és kormányrendeletben létesített további rendőri szerveket az országos rendőrfőkapitány, illetve az ORFK főigazgatója irányítja. A rendőrőrsök viszont a rendőr-főkapitányság vagy kapitányság önállósággal nem rendelkező szervezeti egységei.

A határrendészeti kirendeltségek az illetékes rendőr-főkapitányság szerveként, önálló feladat- és hatáskörrel, külön jogszabályban meghatározott határterületen végzik a jogszabályban hatáskörükbe utalt feladatokat. A rendőr-főkapitányság, továbbá a rendőrkapitányság szervezetében rendőrőrs hozható létre. A rendőrőrsök feladat- és hatásköri önállósággal nem rendelkező szervezeti elemek, amelyek közül a rendőr-főkapitánysághoz vagy a rendőrkapitánysághoz tartozó rendőrőrsöket a rendőr-főkapitányság alapító okirata határozza meg.

Az általános rendőri szerv egyes feladatok ellátására létrehozott szervei:

–a Készenléti Rendőrség,

–a Repülőtéri Rendőr Igazgatóság,

–a Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ,

–a Rendőrségi Oktatási és Kiképző Központ és

–a Nemzetközi Oktatási Központ.

Az általános rendőri feladatok ellátására létrehozott rendőri szerv hivatásos állományú rendőrökből, igazságügyi alkalmazottakból, rendvédelmi igazgatási alkalmazottakból, a munka törvénykönyvéről szóló törvény[32] hatálya alá tartozó munkavállalókból, valamint tisztjelöltekből állhat.

Az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szervek feladat- és hatásköréről szóló részletes szabályokat a 329/2007. (XII. 13.) Korm. rendelet[33] foglalja magában. A szabályozás alapvetően követi az Rtv. rendszerét, az ORFK, a megyei rendőr-főkapitányság, a rendőrkapitányság, a határrendészeti kirendeltség, illetve az egyes feladatok ellátására létrehozott szervek feladat- és hatáskörei vonatkozásában

–bűnmegelőzési, bűnüldözési (bűnügyi felderítés, korrupció és gazdasági bűnözés elleni küzdelem, bűnmegelőzés, bűnügyi technika, nemzetközi bűnügyi együttműködés);

–rendészeti (közrendvédelem, baleset-megelőzés, határrendészet, igazgatásrendészet, közlekedésrendészet) és

–közigazgatási (a rendőrség hatáskörébe utalt közigazgatási hatósági eljárások lefolytatása, hatósági nyilvántartási és ellenőrzési feladatok ellátása)

feladatok között tesz különbséget.

A belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv

A rendőrség belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerve a Nemzeti Védelmi Szolgálat[34] (NVSZ). Az NVSZ országos illetékességű, önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv, amelynek élén főigazgató áll, szervezeti egységeként kirendeltségek hozhatók létre. Az NVSZ feladatai:

–a kifogástalan életvitel ellenőrzése,

–a bűnfelderítés és

–a megbízhatósági vizsgálat.

A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló törvényben,[35] valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatala személyi állományának jogállásáról szóló törvényben meghatározott kifogástalan életvitel ellenőrzését – fő szabályként az állományilletékes parancsnok megkeresése alapján – az NVSZ főigazgatója rendeli el. Az ellenőrzést végző személy összesítő jelentést készít, amely alapján az NVSZ főigazgatója az ellenőrzést egyszerűsített[36] vagy indokolással ellátott határozattal befejezi, a határozatot pedig megküldi az ellenőrzés kezdeményezőjének.

A megbízhatósági vizsgálat célja annak megállapítása, hogy az érintett (a védett állomány tagja[37]) eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali, illetve jogszabályban, kollektív szerződésben, üzemi megállapodásban, valamint munkaszerződésben előírt munkaköri kötelezettségének.[38] A munkaköri, illetve hivatali kötelezettség teljesítésének ellenőrzése érdekében a megbízhatósági vizsgálatot végző szerv a munkakör ellátása során a valóságban is előforduló vagy feltételezhető élethelyzeteket hoz mesterségesen létre. A megbízhatósági vizsgálat során feltárt jogsértés alapján fegyelmi vagy szabálysértési eljárás nem indítható. A megbízhatósági vizsgálatot határozattal kell elrendelni. A vizsgálat végrehajtásáról szóló részletes tervnek tartalmaznia kell – egyebek mellett – a vizsgálat végrehajtásának indokát és az alkalmazni kívánt módszer részletes leírását. A megbízhatósági vizsgálatra vonatozó részletes eljárási szabályokat a Kormány rendeletben[39] szabályozza.

Az NVSZ végzi a védett állománnyal összefüggő, jogszabályban meghatározott bűncselekmények megelőzését, továbbá a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározottak szerint ellátja ezen bűncselekmények felderítését. Ha a feladatai ellátása során bűncselekmény gyanúját észleli, haladéktalanul feljelentést tesz a nyomozás lefolytatására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező ügyészségnél vagy a nyomozó hatóságnál. Amennyiben olyan információt szerez meg, amely alapján a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározott előkészítő eljárás lefolytatásának lehet helye, a hatáskörébe tartozó bűncselekmény esetén előkészítő eljárást indíthat, vagy előkészítő eljárást kezdeményezhet az ügyészségnél, a nyomozó hatóságnál vagy a terrorizmust elhárító szervnél.

Az NVSZ közreműködik a korrupcióellenes tevékenységgel összefüggő kormányzati feladatok ellátásában, valamint – a kinevezésre jogosult, illetve az állományilletékes parancsnok kezdeményezése esetén – előzetes véleményt alkot a vezetői beosztásba kinevezést és a rendfokozatban történő soron kívüli előléptetést megelőzően.

A terrorizmust elhárító szerv

A rendőrség terrorizmust elhárító szerve az országos illetékességű, önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv a Terrorelhárítási Központ[40] (TEK). A TEK élén főigazgató áll, szervezeti egységeként kirendeltség hozható létre. A TEK Magyarország területén

–felderíti a terrorszervezeteket;

–megelőzi, felderíti, illetve elhárítja magánszemélyek, csoportok, szervezetek terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvéseit, és megakadályozza azt, hogy bűncselekményt kövessenek el;

–megakadályozza, hogy magánszemélyek, csoportok, szervezetek terrorszervezet működését anyagi források biztosításával vagy más módon elősegítsék.

Amennyiben felderítési, elhárítási és bűnüldözési tevékenysége során bűncselekmény elkövetésének gyanúját észleli, haladéktalanul feljelentést tesz a nyomozó hatóságnál vagy az ügyészségnél, és átadja az általa összegyűjtött adatokat. Amennyiben olyan információt szerez meg, amely alapján a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározott előkészítő eljárás lefolytatásának lehet helye, a hatáskörébe tartozó bűncselekmény esetén előkészítő eljárást indíthat, a nem a hatáskörébe tartozó bűncselekmény esetén előkészítő eljárást kezdeményezhet az ügyészségnél, nyomozó hatóságnál, illetve az NVSZ-nél.

A fentieken kívül a TEK

–ellát – jogszabályban meghatározottak szerint – személyvédelmi feladatokat és létesítményvédelmet;

–közreműködik a magyar állampolgárok életét, testi épségét Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a bajba jutott magyar állampolgárok mentésében;

–ehhez megszerzi, elemzi, értékeli, ellenőrzi és továbbítja a külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információkat;

–ellátja a magyar külképviseletek, illetve a kormányzati tevékenység szempontjából fontos, külföldön lévő magyar intézmények biztosítását és a diplomáciai személyzet védelmét;

–e célból együttműködik az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve nemzetközi szervezetekkel, a külföldi államok hatóságaival, valamint

–szintén az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel együttműködve közreműködik a külföldön megrendezett, kiemelt terrorfenyegetettségűnek minősíthető nemzetközi sportrendezvényeken részt vevő magyar sportolók és sportszakemberek személyvédelmében, valamint az általuk használt létesítmények védelmében.[41]

Az idegenrendészeti szerv

A rendőrség – Kormány által rendeletben[42] kijelölt – idegenrendészeti szerve az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (OIF). A főigazgatóság a rendészetért felelős miniszter irányítása alá tartozó központi költségvetési szerv, amely központi szervre és igazgatóságokra tagozódik. Az OIF élén főigazgató áll. Az OIF ellátja a jogszabályban hatáskörébe utalt idegenrendészeti, illetve menekültügyi hatósági feladatokat, valamint vízumhatósági és útlevélhatósági feladatokat, továbbá végrehajtja a feladat- és hatáskörébe utalt nemzetközi szerződésekből adódó feladatokat.[43]

A rendőrség irányítása

Az Alaptörvény a rendőrség – mint rendvédelmi szerv – irányítását a Kormány hatáskörébe utalja. A Kormány egyrészt a rendészetért felelős miniszter (a hatályos szabályozás szerint a belügyminiszter) útján irányítja a rendőrséget, másrészt közvetlenül a jogalkotási folyamaton keresztül vesz részt az irányításban. Utóbbi körben a törvény-előkészítés és a rendeletalkotás emelendő ki, de jelentős szerepe van a tárgykörben kiadott kormányhatározatok tekintetében is.

A miniszter az Rtv.-ben biztosított irányító jogkörében

–szabályozza a rendőrség tevékenységét és működését;

–irányítja az általános rendőri feladatok ellátására létrehozott szerv, az NVSZ, a TEK és az OIF tevékenységét, jóváhagyja e szervek szervezeti és működési szabályzatát;

–törvényességi, szakszerűségi, pénzügyi és hatékonysági szempontból ellenőrzi a rendőrség tevékenységét;

–előterjesztést készít a miniszterelnök részére az országos rendőrfőkapitány, továbbá a TEK vezetőjének (főigazgató) kinevezésére és felmentésére;

–gyakorolja az országos rendőrfőkapitány, illetve a TEK főigazgatója felett – a kinevezés és a felmentés kivételével – a munkáltatói jogokat;

–kinevezi és felmenti

•az országos rendőrfőkapitány helyetteseit,

•a rendőr-főkapitányságok vezetőit,

•az NVSZ vezetőjét és helyetteseit,

•a TEK vezetőjének helyetteseit,

•az OIF vezetőjét és helyetteseit;

–gyakorolja a külön jogszabályban hatáskörébe utalt személyügyi és munkáltatói jogokat;

–törvény eltérő rendelkezése hiányában egyedi utasítást adhat ki feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására;

–az országos rendőrfőkapitányt, az NVSZ, a TEK és az OIF vezetőjét jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezheti;

–jóváhagyja az államhatár rendjének fenntartása érdekében a konfliktushelyzet és a tömeges méretű migráció kezelésére vonatkozó terveket;

–gondoskodik a rendőrség belső bűnmegelőzési ellenőrzéséről, a bűncselekmények felderítéséről; valamint

–dönt a rendőri szervek közötti hatásköri összeütközés esetén.

Az ORFK élén álló országos rendőrfőkapitány – a központi szerv vezetésén kívül – jelentős irányítási jogkörrel is rendelkezik, amelynek elemei a következők:

–az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv számára utasítást adhat ki;

–javaslatot tesz az országos rendőrfőkapitány helyettesének vagy helyetteseinek, a rendőr-főkapitányságok vezetőinek, valamint a külön jogszabályban meghatározott rendőri szervek vezetőinek kinevezésére és felmentésére;

–a miniszter jóváhagyását követően kiadja a rendőrség központi szervének szervezeti és működési szabályzatát;

–gyakorolja a külön jogszabályban hatáskörébe utalt személyügyi és munkáltatói jogokat a rendőrség központi szervének állományába tartozó személyek felett;

–irányítja a rendőr-főkapitányságok és a közvetlen alárendeltségébe tartozó más rendőri szervek vezetőinek tevékenységét;

–a kinevezés és a felmentés kivételével gyakorolja a rendőr-főkapitányságok vezetői és az általa irányított más rendőri szervek vezetői felett a munkáltatói jogokat;

–kinevezi és felmenti a rendőr-főkapitányságok és a közvetlen alárendeltségébe tartozó más rendőri szervek vezetőinek helyetteseit;

–jóváhagyja a rendőr-főkapitányságok és az általa irányított más rendőri szervek szervezeti és működési szabályzatait.

A rendőrség működése

A jelentősebb törvények gyakran tartalmaznak alap- vagy általános elveket, amelyeknek az a sajátosságuk, hogy a szabályozás egészét áthatják. Erre tekintettel elsősorban garanciális jelentőségük érdemel kiemelést. Az Rtv. külön fejezetet szentel a működés általános elveinek és szabályainak. Megjegyezzük, hogy különösen hasznos, ha az elvek a részletes szabályokban „visszaköszönnek”. Ezt szem előtt tartva a részletek tárgyalása előtt kitérünk arra, hogy általános elvek már az Rtv. bevezető rendelkezései között is fellelhetők. Nevezetesen a rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait, valamint feladatának ellátása során

–együttműködik az állami, önkormányzati, társadalmi és gazdálkodó szervezetekkel, az állampolgárokkal és azok közösségeivel;

–segítséget nyújt – jogszabályban meghatározott esetben – az állami és a helyi önkormányzati szervek hivatalos eljárásának zavartalan lefolytatásához;

–támogatja a helyi önkormányzatoknak és az állampolgárok közösségeinek a közbiztonság javítására irányuló önkéntes tevékenységét;

–feladatainak teljesítése során pártbefolyástól mentesen jár el.[44]

A rendőrség működésére továbbá az alábbi követelmények jellemzők.

A feladat ellátásának és az utasítás teljesítésének kötelezettsége

A rendőrség belső szervezetét és működésének részletes szabályait, az utasításkiadás rendjét úgy kell kialakítani, hogy az utasítás kiadójának és végrehajtójának egyéni felelőssége mindenkor megállapítható legyen. A feladat ellátásának és az utasítás teljesítésének kötelezettsége azt jelenti, hogy a rendőr egyfelől köteles a szolgálati beosztásában meghatározott feladatát a törvényes előírásoknak megfelelően teljesíteni, a közbiztonságot és a közrendet, ha kell élete kockáztatásával is megvédeni, másfelől engedelmeskednie kell az elöljáró utasításának mint konkrét feladatot meghatározó, kitűző egyedi döntésnek. Ugyanakkor azt is meg kell jegyeznünk, hogy az Rtv. az úgynevezett mérsékelt engedelmességi kötelességet intézményesítette, azaz az utasításnak nem minden esetben szabad, illetve kell feltétlenül engedelmeskedni. (Az utasítás teljesítését ugyanis a rendőr köteles megtagadni, ha a végrehajtással bűncselekményt követ el.)

Az általános intézkedési kötelezettség

A rendőr hatáskörében eljárva köteles intézkedni vagy intézkedést kezdeményezni, ha rendőri beavatkozást igénylő tényt vagy körülményt közvetlenül észlel. Ehhez szolgál támpontul a rendőrség szolgálati szabályzatának az a rendelkezése, amely szerint bűncselekmény vagy szabálysértés észlelése, valamint a közbiztonságot, a közrendet, az államhatár rendjét, a polgárok személyét vagy javait fenyegető veszélyhelyzet esetén a rendőrt intézkedési kötelezettség terheli.

Rendőri intézkedések:

–igazoltatás,

–dolog helyszíni elvétele,

–fokozott ellenőrzés, ruházat, csomag és jármű átvizsgálása,

–felvilágosítás kérése,

–elfogás és előállítás,

–elővezetés,

–idegenrendészeti intézkedés,

–határforgalom ellenőrzése,

–járványügyi intézkedések tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetben,

–biztonsági intézkedés,

–kiemelt biztonsági intézkedés,

–közbiztonsági őrizet,

–intézkedés magánlakásban és közterületnek nem minősülő egyéb helyen,

–kép- és hangfelvétel készítése,

–helyszín biztosítása,

–közlekedésrendészeti intézkedés,

–személyvédelmi és létesítménybiztosítási intézkedés,

–személyi védelemmel, illetve Védelmi Programmal kapcsolatos intézkedés,

–rejtett ellenőrzés elrendelése,

–a Schengeni Információs Rendszerben elhelyezett rejtett ellenőrzésre irányuló jelzés végrehajtása,

–közös műveletek (az Európai Unió más tagállamának kijelölt, rendészeti feladatokat ellátó hatóságával írásbeli megállapodás, illetve az Európai Unió kötelező jogi aktusa alapján),

–nagy tömegeket vonzó eseményekkel, katasztrófákkal és súlyos balesetekkel kapcsolatos segítségnyújtás,

–határbiztosítási távoltartás.

Az intézkedési kötelesség szolgálaton kívül akkor terheli a rendőrt, ha intézkedésre alkalmas állapotban van, szolgálatban lévő rendőr nincs jelen, és az intézkedés elmaradása el nem hárítható hátrányt jelentene, vagy a szolgálatban lévő rendőr segítségre szorul.

A rendészeti igazgatásban a jogorvoslatnak jelentős szerepe van. Igénybevételére általában a rendőri intézkedés foganatosítása után nyílik lehetőség, és az érintettek jogorvoslathoz való jogát

–a rendőrségi működés általános elveinek és szabályainak megsértése,

–a rendőri intézkedés, illetve annak elmaradása vagy

–a kényszerítő eszköz (intézkedés) alkalmazása

alapozza meg.

Az intézkedés ellen – amennyiben az jogot vagy jogos érdeket érintett – panaszt lehet benyújtani az intézkedést foganatosító szervhez, amely szerv vezetője a 30 napon belül előterjesztett panaszt közigazgatási hatósági eljárásban 35 napon belül elbírálja. A fellebbezést az intézkedést foganatosító rendőri szerv vezetője felett irányítási jogkört gyakorló személy bírálja el. Ha a panaszt első fokon az országos rendőrfőkapitány (vagy az NVSZ, a TEK, illetve az OIF főigazgatója) bírálta el, a határozat ellen közvetlenül bírósági felülvizsgálatnak van helye.

Amennyiben a rendőri intézkedés valakinek az alapvető jogát sértette, választása szerint panasszal fordulhat

–az intézkedést foganatosító rendőri szervhez, vagy

–kérheti, hogy – amennyiben a panasz elintézése nem tartozik más eljárás hatálya alá – panaszát az alapvető jogok biztosa által lefolytatott vizsgálatot követően, az érintett rendőri szerv kilététől függően az országos rendőrfőkapitány, az NVSZ főigazgatója, a TEK főigazgatója vagy az OIF főigazgatója bírálja el.

Az arányosság elve

Az arányosság elve a rendőri intézkedés következménye és az intézkedés törvényes célja közötti viszonyban értelmezendő. Az Rtv. szerint a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nincs nyilvánvalóan arányban az intézkedéssel elérni kívánt céllal. A rendőri intézkedés azonban okozhat kisebb-nagyobb hátrányt. Erre tekintettel a lehetséges és alkalmas rendőri intézkedések és kényszerítő eszközök közül azt kell választani, amely az eredményességet a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással biztosítja.

A kényszerítő eszközök alkalmazása

Az intézkedési kötelezettséghez kapcsolódik a kényszerítő eszközök alkalmazásának követelménye is. A rendőr ugyanis intézkedésének akár kényszerítő eszköz útján is érvényt szerezhet. A kényszerítő eszközök jogszerű alkalmazásának legfontosabb garanciája az, hogy a feltételeket törvény határozza meg. Ugyanakkor ezek az eszközök a feltételek fennállása esetén is csak a legszükségesebb mértékben és ideig alkalmazhatók. Nincs helye további alkalmazásuknak, ha az ellenszegülés megtört, és a rendőri intézkedés eredményessége enélkül is biztosítható.

A rendőri intézkedések eredményessége érdekében az alábbi kényszerítő eszközök alkalmazhatók:

–testi kényszer,

–bilincs,

–vegyi eszköz, elektronikus sokkolóeszköz, rendőrbot, kardlap, illetőleg más eszköz,

–szolgálati kutya alkalmazása,

–útzár, megállásra kényszerítés,

–lőfegyverhasználat,

–lőfegyver használata tömegben lévő személlyel szemben,

–csapaterő alkalmazása,

–tömegoszlatás.

Az intézkedések és a kényszerítő eszközök alkalmazásának közös szabálya, hogy azok során lehetőleg kerülni kell a sérülés okozását, az emberi élet kioltását. Az intézkedés során megsérült személynek segítséget kell nyújtani, és a rendőrnek gondoskodnia kell a sérült orvosi, kórházi ellátásáról. Kórházba szállítás esetén értesíteni kell a sérült hozzátartozóját vagy más, vele kapcsolatban álló személyt.

Titoktartási kötelezettség

A rendőr tevékenysége során a legkülönbözőbb titkokról szerezhet tudomást (államtitok, szolgálati titok, magántitok, üzleti, orvosi titok stb.). Az Rtv. nem differenciál a titkok között, általános titoktartási kötelezettséget ír elő. E titoktartási kötelezettség alól törvény, valamint törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet és miniszteri rendelet, magántitok esetében az érintett adhat felmentést. Ennek hiányában a titoktartás megszegése büntetőjogi, fegyelmi szankciót vonhat maga után.

Fegyverviselési jog

A rendőr mint a fegyveres testület tagja szolgálati fegyver viselésére jogosult. A szolgálati lőfegyver szolgálatban nyíltan is viselhető, szolgálaton kívül azonban a rendőr csak rejtett módon tarthatja magánál.

Segítségnyújtási kötelezettség

Az intézkedési kötelezettség mellett a rendőrt segítségnyújtási kötelesség is terheli. Az Rtv. a rendőrség segítségnyújtási kötelezettségének többféle formáját rendezi. Az alapvető szabály szerint a rendőr a feladatkörébe tartozó segítséget és a tőle elvárható felvilágosítást köteles megadni. A rendőr a segítségnyújtást csak halaszthatatlan szolgálati érdekből tagadhatja meg. A segítségnyújtás körébe tartozik az is, hogy jogainak érvényesítése végett bárki felkérheti a rendőrt más személy igazoltatására. A magánérdek védelme általában nem tartozik a rendőrség feladat- és hatáskörébe, azonban, ha a magánérdek törvényes védelme az adott körülmények között más módon nem biztosítható, vagy rendőri segítség nélkül a jog érvényesíthetősége meghiúsulna, vagy számottevően megnehezülne, a rendőr e téren is eljárhat.

Közreműködő igénybevételének lehetősége

A rendőrség feladatai ellátásához saját szervezetén belül nem rendelkezik mindig a szükséges személyi és dologi feltételekkel. Erre tekintettel az Rtv. lehetővé teszi, hogy feladatai ellátásához – szerződés alapján – közreműködőt vegyen igénybe. Az Rtv. meghatározza azokat az esetcsoportokat, amelyekben eljárva a rendőrség mások segítségét és eszközeit kérheti és igénybe veheti. Ezek:

–a bűncselekmény elkövetésének megelőzése, megakadályozása,

–bűncselekmény felderítése,

–az elkövető elfogása és

–a közbiztonság védelme.

A díjkitűzés lehetősége

A rendőrség az Rtv.-ben meghatározott bűncselekmények, a bűncselekmények elkövetésével gyanúsítható személyek felderítése, a rejtőzködő vagy szökésben lévő elkövetők elfogásának elősegítése, eltűnt személyek megtalálása, illetve a nyomozás eredményessége érdekében a szükséges rendőri intézkedést közvetlenül elősegítő személy részére előzetesen és nyilvánosan díjat tűzhet ki. Nincs helye a díj kifizetésének, ha a rendőrség az információ átadásának időpontjában a díjfizetés ellenében szolgáltatott információval már rendelkezik.

Titkos információgyűjtés

A rendőrség a bűncselekmény elkövetésének megelőzése, illetve az Rtv.-ben meghatározott feladatai[45] ellátása céljából titkos információgyűjtésre jogosult. Az Rtv. alapján végzett titkos információgyűjtés – a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő – alapvető jogok korlátozásával járó, a rendőrség által, az érintett tudta nélkül végzett különleges tevékenység. A rendőrség a titkos információgyűjtés során az Rtv.-ben meghatározott, bírói engedélyhez nem kötött és bírói engedélyhez kötött eszközöket alkalmazhat. A titkos információgyűjtés során az arányosság követelményét fokozott körültekintéssel kell érvényesíteni.

A rendőrség együttműködése

Az Rtv. 2004. évi módosítását követően a rendőrség szervezeten kívüli (külső) kapcsolatai kibővültek. Ez szervezeti oldalról nézve azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatok mellett a törvény számos államigazgatási szervet is bevon az együttműködők körébe. Tartalmi változások a rendvédelmi integráció (2008) következtében is létrejöttek.

A rendőrségi szervezet alakításához kapcsolódó véleményezési jog

A rendőrség együttműködése terén mindenekelőtt a települési önkormányzatoknak a rendőrségi szervezet alakításával kapcsolatos véleményezési jogáról kell említést tenni. A rendőrkapitányság, a határrendészeti kirendeltség és más helyi rendőri szerv létesítése és megszüntetése előtt ki kell kérni az érintett települési, Budapesten a fővárosi kerületi önkormányzati képviselő-testület, illetve – a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében – a fővárosi közgyűlés véleményét. E visszafogott jogosítványnak azonban legfeljebb gesztus értéke van.

A vezetői kinevezésekhez kapcsolódó véleményezési jog

A vezetői kinevezések véleményezése, az eredményt tekintve – elvileg – alkalmas lehet a döntés befolyásolására. Az említett szervek vezetőinek kinevezése előtt a kinevezési jogkör gyakorlója kikéri a rendőri szerv illetékességi területén működő települési – Budapesten a fővárosi kerületi – önkormányzatok képviselő-testületeinek a véleményét. A rendőrkapitányok kinevezése előtt a megyei, fővárosi közgyűlés véleményét kell kikérni.

Ha a települési önkormányzatok képviselő-testületeinek többsége, illetve a megyei, fővárosi közgyűlés a kinevezéssel szemben foglal állást, a kinevező két lehetőség közül választhat: vagy újabb jelöltet állít, figyelemmel a nemleges véleményre, vagy nem állít újabb jelöltet, de ez esetben köteles a döntés szakmai indokairól állásfoglalásban tájékoztatni az érintett testületeket. A szükségessé váló vezetői felmentésről, az érintett vezetőt és az illetékes önkormányzati testületeket egyidejűleg tájékoztatni kell.

A képviselő-testület irányában érvényesülő beszámolási kötelezettség

A rendőrkapitány vagy kijelölt helyettese évente beszámol a kapitányság illetékességi területén működő települési önkormányzatok képviselő-testületének

–a település közbiztonsági helyzetéről,

–a közbiztonság érdekében tett intézkedésekről és

–az ezzel kapcsolatos feladatokról.

A megyei, fővárosi rendőrfőkapitány vagy kijelölt helyettese beszámolójára az imént ismertetett szabályok mutatis mutandis vonatkoznak, azaz ő nem egy-egy település, hanem a megye közigazgatási helyzetéről számol be.

Ha a képviselő-testület, illetve a közgyűlés a beszámolót nem fogadja el, három hónapon belül újabb beszámolót kell készíteni. Ennek elutasítása esetén, az önkormányzat(ok) testülete a beszámolásra kötelezett vezető feletteséhez fordulhat. E felettes köteles átfogó vizsgálatot tartani, amelynek ki kell terjednie a testületek által megfogalmazott kérdésekre és a rendőri vezető felelősségére és alkalmassága megállapítására. A vizsgálat eredményéről az érintett önkormányzat(ok) képviselő-testületét, közgyűlését tájékoztatni kell, továbbá a megyei (fővárosi) rendőrfőkapitány, az országos rendőrfőkapitány köteles a közbiztonsági feladatok ellátása érdekében a vizsgálat szerint szükséges szolgálatszervezési, szervezeti, személyi és belső irányítási intézkedéseket megtenni.

A képviselő-testület tájékoztatása

A rendőrség a fentieken kívül tájékoztatja a helyi önkormányzatokat a lakosság széles körét érintő, tervbe vett intézkedések végrehajtásáról – ha ez nem veszélyezteti a végrehajtás eredményességét –, valamint a határrend és határőrizet, továbbá a határforgalom alakulásáról.

Tájékoztatási kötelezettség

A fővárosi, megyei rendőrfőkapitány tájékoztatja a megyei (fővárosi) kormányhivatal vezetőjét, a területi önkormányzat közgyűlésének elnökét (főpolgármestert), a területi katasztrófavédelmi szerv vezetőjét, a Nemzetbiztonsági Hivatal területi szervének vezetőjét; a rendőrkapitány vagy a határrendészeti kirendeltség vezetője pedig a települési önkormányzat polgármesterét

–a lakosságot a szomszédos állam területéről fenyegető veszélyről;

–a tömegesen menekülő, illetve ideiglenes menedéket kérő személyek várható érkezéséről;

–az ország területére betört fegyveres csoportról, a lakosság védelme érdekében tett és javasolt intézkedésekről, a fegyveres csoport felszámolásáról;

–a határterületen – törvény alapján – bevezetett minden korlátozásról, ha annak előzetes bejelentésére a késedelem veszélye miatt nem volt lehetőség és

–a környezet szennyezéséről, illetve annak veszélyéről, vagy a természeti értékek és területek károsításáról.

A felterjesztési jog

A rendőrség és az önkormányzatok együttműködésének egy sajátos formája a helyi önkormányzatok felterjesztési joga. Ezek alapján, ha a helyi önkormányzat a rendőrség

–döntésével, intézkedésével vagy annak elmulasztásával nem ért egyet, és

–külön jogszabály alapján a megtámadásra (fellépésre) nincs lehetőség, akkor

–az önkormányzat képviselő-testülete – felterjesztési jogával élve – indokolást tartalmazó észrevételt tesz,

–az illetékes rendőri szerv megvizsgálja az észrevételt, és a vizsgálat eredményéről tájékoztatja az önkormányzatot.

Ha az illetékes rendőri szerv az észrevétellel nem ért egyet, az észrevételt haladéktalanul megküldi a felettes rendőri szervnek, amelynek vezetője az észrevételt megvizsgálja, és az eredményről tizenöt napon belül tájékoztatja az önkormányzatot.

Szerződéskötési lehetőség

Az együttműködés keretében arra is van lehetőség, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete és az illetékességi területén működő rendőrkapitányság vagy határrendészeti kirendeltség vezetője közigazgatási szerződést kössön, különösen

–a helyi közbiztonságot érintő feladatok ellátása,

–a két szerv tevékenységének összehangolása, valamint

–az illetékességi területen működő rendőri szerv létesítésének, bővítésének és fejlesztésének elősegítése

érdekében.

A szerződésben foglaltak teljesítéséről, a juttatott eszközök felhasználásáról a rendőrség és az önkormányzat képviselő-testülete egymást kölcsönösen tájékoztatja.

Bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottság alakítása

A rendőrkapitány, a megyék (főváros) tekintetében a rendőrfőkapitány és az illetékességi területen működő önkormányzatok a közbiztonsággal összefüggő feladatok ellátásának társadalmi segítésére és ellenőrzésére – a közbiztonság fenntartásában érintett állami és társadalmi szervezetek bevonásával – bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságot hozhatnak létre. Ha a települési önkormányzat képviselő-testülete saját szervezetén belül közbiztonsági ügyekkel foglalkozó bizottságot hoz létre, a rendőrkapitány a bizottság feladatai ellátásához szükséges tájékoztatást köteles megadni.