Tárnok Balázs

Mire elég egymillió aláírás?

Az európai polgári kezdeményezés
mint a nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítési eszköze

Budapest, 2023

Szerző

Tárnok Balázs

Szakmai lektor

Láncos Petra Lea

A kézirat lezárva: 2021. augusztus 10.

Kiadja a Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Ludovika Egyetemi Kiadó

A kiadásért felel: Deli Gergely rektor

Székhely: 1083 Budapest, Ludovika tér 2.

Kapcsolat: kiadvanyok@uni-nke.hu

Felelős szerkesztő: Varga Zoltán

Olvasószerkesztő: Bíró Csilla

Korrektor: Kalcsics Ildikó és Resofszki Ágnes

Tördelőszerkesztő: Stubnya Tibor

ISBN 978-963-531-768-4 (nyomtatott)

ISBN 978-963-531-769-1 (elektronikus PDF) | ISBN 978-963-531-770-7 (ePub)

© A szerző, 2023

© A kiadó, 2023

Minden jog védve.

Tartalom

Fontosabb rövidítések jegyzéke

Előszó

Köszönetnyilvánítás

1. Bevezetés

2. A nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítési lehetőségei a nemzetközi térben és az Európai Unióban

2.1. Fogalmi és elméleti keretek

2.1.1. Definíciós nehézségek

2.1.2. Az őshonos nemzeti kisebbségek és a bevándorló kisebbségek

2.1.3. A kisebbségi jogok mint az emberi jogi koncepció része, illetve a kisebbségi jogok kollektív értelmezése

2.2. Nemzetközi kitekintés

2.2.1. Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ)

2.2.2. Európa Tanács (ET)

2.2.3. Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ)

2.3. A nemzeti kisebbségek jogai az Európai Unióban

2.3.1. Kisebbségvédelmi rendelkezések az elsődleges uniós jogban

2.3.2. Kisebbségvédelem a másodlagos uniós jogban

2.3.3. Kisebbségvédelmi tárgyú uniós esetjog

2.4. Az uniós intézmények és a kisebbségvédelem

2.4.1. Európai Parlament

2.4.2. Az Európai Unió Tanácsa – a tagállamok eltérő álláspontjának széles skálája

2.4.3. Európai Bizottság

3. Az európai polgári kezdeményezés (EPK)

3.1. Az EPK mint az uniós részvételi demokrácia új eszköze

3.1.1. Az EPK célja és sajátossága

3.1.2. Az EPK elhatárolása a részvételi demokrácia egyéb formáitól

3.1.3. EPK – történeti előzmények

3.2. Az EPK jogi kerete az Európai Unióban

3.2.1. Az eljárás folyamata

3.2.2. Az EPK benyújtásának tartalmi követelményei

3.2.3. Az aláírásgyűjtés formai követelményei

3.2.4. Az Európai Bizottság kétlépcsős vizsgálata

3.3. Az EPK működési problémái és az EPK-rendelet reformja

3.3.1. A régi EPK-rendelet felülvizsgálatának szükségessége és a reform folyamata

3.3.2. Működési nehézségek, megoldási javaslatok és fennmaradó problémák – elemzés

3.3.3. A reform értékelése

4. Európai polgári kezdeményezések a nemzeti kisebbségek védelmében

4.1. A Minority SafePack kezdeményezés

4.1.1. A Minority SafePack kezdeményezésről

4.1.2. Minority SafePack kontra Bizottság ügy (T-646/13.)

4.1.3. Nyilvántartásba vétel

4.1.4. Románia kontra Bizottság ügy (T-391/17.)

4.1.5. Az aláírásgyűjtés

4.1.6. A kezdeményezés intézményi vizsgálati szakasza

4.1.7. Az Európai Bizottság közleménye a Minority SafePack kezdeményezésről

4.1.8. Az Európai Bizottság közleményének megtámadása az Európai Törvényszék előtt

4.2. A nemzeti régiókról szóló kezdeményezés

4.2.1. A nemzeti régiókról szóló polgári kezdeményezésről

4.2.2. Izsák és Dabis kontra Bizottság ügy (T-529/13.)

4.2.3. Izsák és Dabis kontra Bizottság ügy (C-420/16. P.)

4.2.4. Románia kontra Bizottság ügy (T-495/19.)

4.2.5. Az aláírásgyűjtés

4.2.6. Az aláírásgyűjtés után

5. Az EPK mint a nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítésének hatékony eszköze

5.1. A sikeres EPK ismérvei

5.1.1. A civil szervezetek szerepvállalásának szükségessége az EPK szervezésében

5.1.2. Az európai hálózatok szükségességéről és a „húzó tagállamok” szerepéről

5.1.3. A megfelelő anyagi források szükségessége

5.1.4. A két vizsgált EPK értékelése

5.2. Az EPK mint a nemzeti kisebbségek védelmének hatékony politikai érdekérvényesítő eszköze?

5.2.1. EPK – az Unió demokráciáját növelő vagy politikai érdekérvényesítő eszköz?

5.2.2. Az EPK mint politikai érdekérvényesítő eszköz hatékonyságáról

5.2.3. Lehetőségek és korlátok az EPK kisebbségvédelmi célú felhasználására

5.2.4. A két vizsgált EPK értékelése

6. Összegzés

Felhasznált irodalom

1. Forrásművek

2. Jogforrások

2.1. Európai uniós jogforrások

2.2. Nemzetközi jogi források

2.3. Hazai jogforrások

3. Internetes és egyéb források

Fontosabb rövidítések jegyzéke

AFCO

az Európai Parlament Alkotmányügyi Bizottsága

CULT

az Európai Parlament Kulturális és Oktatási Bizottsága

EBEÉ

Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet

EBESZ

Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet

EJB

az Egyesült Nemzetek Szervezetének Emberi Jogi Bizottsága

EJEB

az Emberi Jogok Európai Bírósága

EJEE

Emberi Jogok Európai Egyezménye

EJT

az Egyesült Nemzetek Szervezetének Emberi Jogi Tanácsa

ENSZ

Egyesült Nemzetek Szervezete

EP

Európai Parlament

EPK

európai polgári kezdeményezés

ET

Európa Tanács

ET PK

az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlés

EUMSZ

az Európai Unió működéséről szóló szerződés

EUSZ

az Európai Unióról szóló szerződés

FUEN

Federal Union of European Nationalities (Európai Nemzetiségek Föderatív Uniója)

LIBE

az Európai Parlament Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottsága

Máért

Magyar Állandó Értekezlet

PETI

az Európai Parlament Petíciós Bizottsága

PPJNE

Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya

RMDSZ

Romániai Magyar Demokrata Szövetség

UPR

universal periodic review (az Egyesült Nemzetek Szervezetének egyetemes időszakos emberi jogi felülvizsgálati eljárása)

Előszó

A nemzeti kisebbségek védelme nem csupán a szakmai érdeklődésem tárgya, hanem vállalt hivatásom is egyben. Felvidéki magyarként a kisebbségi jog- és érdekvédelem egész életemet végigkísérte. Bár a kisebbségi lét számos nehézséget okozhat a mindennapok során, jómagam áldásként élem meg. Felvidéken (és általában a külhonban) magyarnak lenni örökölt állapot, de saját választásunk kérdése is. Kaszás Attila felvidéki színészóriás ezt így fogalmazta meg: „Kisebbségi magyarnak lenni egy másik életérzés. […] A határon túli magyarnak azt jelenti a haza, mint a sivatagi embernek a víz. Egy sivatagi embernek a víz lelkiállapot.”[1]

A nemzeti kisebbségek jog- és érdekvédelme mint hivatás választásában meghatározóak voltak számomra a felvidéki magyarságot 2006–2010 között a soviniszta szlovák államhatalom részéről ért jogsértések és politikai támadások. Ezen időszakra tehető Malina Hedvig megverése, számos magyarellenes törvény elfogadása, így különösen a nyelvtörvény szigorítása vagy a kettős állampolgárság betiltása. Nemzeti közösségünk ellen intézett számos megnyilvánulást szülővárosomban, Komáromban, testközelből tapasztaltam: Sólyom László államhatáron történő feltartóztatását, Cirill és Metód szobrának a helyi lakosság akaratával ellentétes áthelyezését, Ján Slota Trianon-emlékművének avatását a magyar–szlovák határon. A legijesztőbb az a cinizmus volt, ahogy a szlovák kormány ezt a megfélemlítő politikát folytatta. Bár a sorozatos politikai támadások ellen több nemzetközi szervezet felemelte a hangját, a szlovák kormány ezeket a kritikákat lerázta magáról. Mindezzel egy időben a szlovák–magyar bilaterális kapcsolatok is megromlottak, illetve a hivatalban lévő magyar kormány is háttérbe szorította a határon túli magyarok nemzetpolitikai célú támogatását. Ezenfelül ezen időszak alatt a felvidéki magyarság politikai egysége is megbomlott, aminek eredményeképpen 2010-ben nem jutott be a parlamentbe a felvidéki magyarok etnikai alapon szervezett politikai pártja. Úgy tűnt, magunkra maradtunk, hazai érdekérvényesítési lehetőségeink vészesen beszűkültek.

Bár mára a közhangulat jelentősen javult az 1990-es évek mečiari, majd a 2000-es évek második felének ficói soviniszta politikájához képest, Szlovákia továbbra sem olyan állam képét mutatja, amely értékként tekint a területén élő nemzeti kisebbségekre, és őszintén törekszik azok kultúrájának, anyanyelvének és identitásának megőrzésére. A felvidéki magyarok az anyaország bilaterális kapcsolatokban rejlő érdekérvényesítő képességére sem bízhatják teljesen magukat, hiszen Magyarország ez irányú lehetőségei messze nem korlátlanok – a „virágzó” szlovák–magyar kapcsolatok idején továbbra is hatályban vannak a szlovák nyelvtörvény diszkriminatív rendelkezései, tiltott a kettős állampolgárság, a kollektív bűnösség elvének alkalmazásával koboznak el földeket a Beneš-dekrétumok alapján, és időnként vezető szlovák politikusok nemzetbiztonsági kockázatként hivatkoznak közösségünkre.

A határon túli magyarságnak ennek okán elemi érdeke a nemzetközi szervezetek és fórumok minél hatékonyabb bevonása a kisebbségi jogi követelések előmozdításába, illetve a határon túli magyar közösségek érdekeinek minél szélesebb körű érvényesítése, különösen az Európai Unióban. A területi államokra nézve kötelező, érvényesíthető, így a nemzeti kisebbségek helyzetét ténylegesen javítani képes európai uniós garanciarendszer csökkentené közösségeink aktuális politikai változásoknak való kitettségét.

A fenti eseményeket követően alakult ki bennem az elhatározás, hogy szakmai érdeklődésemet a nemzeti kisebbségek európai uniós védelmének szentelem. Figyelemmel arra, hogy felvidékiként Magyarországon kezdtem meg jogi tanulmányaimat, kötelességemnek éreztem, hogy közösségem szolgálatából ekképpen is kivegyem a részem. Ennek megfelelően már szakdolgozatomban is az uniós kisebbségvédelmi lehetőségeket vizsgáltam, valamint Gyeney Laura irányítása alatt részt vettem a Kisebbségi Jogvédő Intézet munkájában is.

2015-ben, a doktori tanulmányaim kezdetén a nemzeti kisebbségek európai uniós jog- és érdekvédelmének egy új eszközét, az európai polgári kezdeményezést választottam kutatásom tárgyául. A döntésemet az is befolyásolta, hogy ezen idő alatt már folyamatban volt a Minority SafePack és a nemzeti régiókról szóló európai polgári kezdeményezések bírósági eljárása. Elhatározásomban ezenfelül kulcsszerepet játszott témavezetőm, Láncos Petra Lea ajánlása és támogatása a választott kutatási téma iránt.

A későbbiekben aztán gyakorló jogászként mindkét kezdeményezésben szerepet vállalhattam. A nemzeti régiókról szóló kezdeményezés szervezőinek jogi képviseletét ellátó Sobor Dávid ügyvéd munkáját 2015-től segítettem. Ennek köszönhetően én is kivehettem a részem a közel hatévnyi luxemburgi pereskedés után történelmi sikerrel záródó bírósági eljárással kapcsolatos jogi munkából. 2017-ben Halzl József és Csáky Csongor felkérésére a Minority SafePack magyarországi aláírásgyűjtésének koordinációját ellátó Rákóczi Szövetség jogi tanácsadójaként dolgoztam a nemzeti kisebbségvédelmi kezdeményezés hazai aláírásgyűjtési kampányában, így részese lehettem az európai uniós kisebbségvédelem egyik sikertörténetének. 2018 májusa óta a Rákóczi Szövetség egyik alelnökeként is igyekszem kivenni a részem a külhoni magyarság érdekvédelméből.

Írásom, illetve a határon túli magyar közösségek joginak védelmével és érdekeinek nemzetközi szintű érvényesítésével kapcsolatos elköteleződésem, remélem, valamelyest hozzájárul a nemzeti kisebbségek és a külhoni magyarság európai uniós jog- és érdekérvényesítésével kapcsolatos lehetőségeinek feltérképezéséhez.

2021. augusztus 10.

Tárnok Balázs

Köszönetnyilvánítás

Köszönettel tartozom a Nemzeti Közszolgálati Egyetemnek, illetve ezen belül az Eötvös József Kutatóközpontnak és az Európa Stratégia Kutatóintézetnek jelen értekezés könyv formájában való kiadásának támogatásáért.

Köszönöm a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának, illetve a Jog- és Államtudományi Doktori Iskolának a doktori tanulmányaim során nyújtott támogatást. Jelen kiadvány Az európai polgári kezdeményezés különös tekintettel a nemzeti kisebbségek jog- és érdekvédelmére című, 2020. november 4-én a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Doktori Iskolájában megvédett doktori értekezésem frissített és átdolgozott változata.

Hálásan köszönöm doktori iskolai témavezetőmnek, Láncos Petra Leának többéves szakmai mentorálását, tanácsait, támogatását és a doktori képzés teljes ideje alatt nyújtott folyamatos segítségét – nélküle ez a könyv sem születhetett volna meg.

Hálával tartozom Szabó Marcelnek, Gyeney Laurának és a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Európajogi Tanszék további munkatársainak a sokéves támogatásukért.

Köszönetemet fejezem ki Koltay Andrásnak, Navracsics Tibornak, Török Bernátnak és Deli Gergelynek, akik a Nemzeti Közszolgálati Egyetem, illetve az Európa Stratégia Kutatóintézet kötelékein belül támogatták és támogatják szakmai és tudományos előmenetelemet. Köszönöm továbbá Breuer Klárának, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem korábbi nemzetközi igazgatójának, valamint az NKE Európa Stratégia Kutatóintézetben munkatársaimnak támogató biztatásukat.

Hálás vagyok Sobor Dávidnak a támogatásáért, tanácsaiért és baráti biztatásáért, valamint az általa nyújtott lehetőségért, hogy közreműködhettem a nemzeti régiókról szóló kezdeményezésnek az Európai Unió Bírósága előtti pervitelével kapcsolatos munkában, aminek köszönhetően értékes tudással és tapasztalatokkal gazdagodtam. Köszönöm továbbá Izsák Balázsnak, a Székely Nemzeti Tanács elnökének, hogy érdemesnek talált a nemzeti régiók ügyének képviseletére.

Köszönettel tartozom Csáky Csongornak, a Rákóczi Szövetség elnökének, valamint Halzl Józsefnek (†), a Rákóczi Szövetség örökös tiszteletbeli elnökének, hogy részt vehettem a Minority SafePack magyarországi aláírásgyűjtésének sikerre vitelében, és értékes gyakorlati tapasztalatokat szerezhettem az európai polgári kezdeményezések aláírásgyűjtési szakaszáról. Köszönöm továbbá Vincze Lorántnak, az Európai Nemzetiségek Föderatív Uniója (FUEN) elnökének, valamint Németh Zsoltnak, az Országgyűlés Külügyi Bizottsága elnökének a támogatását.

Hálával tartozom Szalayné Sándor Erzsébetnek és Manzinger Krisztiánnak az elmúlt években nyújtott tanácsaikért és támogatásukért, valamint a jelen könyv alapjául szolgáló doktori értekezés szakmai véleményezéséért.

Hálával és szeretettel gondolok a 2021-ben tragikusan fiatalon elhunyt barátra és kollégára, Lancz Attilára, akinek szintén sok bátorítást és támogatást köszönhetek.

Köszönettel tartozom Smith Lacey Annának, April H. Foley nagykövet asszonynak és a Hungary Foundation kuratóriumának e kiadvány utómunkálatai idején nyújtott nagylelkű támogatásukért.

Köszönöm a Ludovika Egyetemi Kiadó munkatársainak e kiadvány szerkesztésével és megjelentésével kapcsolatban elvégzett.

Köszönöm a támogatást családomnak: feleségemnek és fiamnak, akik nélkülöztek e munka megírásának idejére.

1. Bevezetés

A nemzeti kisebbségek – és különösen a külhoni magyar nemzeti közösségek – jogainak fontosságát a magyar jogásztársadalom számára nem szükséges különösebben hangsúlyozni. A száz évvel ezelőtti trianoni békediktátum következtében több millió magyar, illetve a történelmi Magyarország területének mintegy kétharmada került idegen állam fennhatósága alá. A Magyarország határain kívül kisebbségben élő magyar nemzeti közösségek védelme, e közösségek iránt viselt felelősség nemzeti identitásunk szerves része. E felelősséget az Alaptörvény is rögzíti.[2] Magyarország ezenfelül egy többnemzetiségű állam, a velünk élő 13 nemzetiség az Alaptörvény értelmében államalkotó tényező. A nemzeti kisebbségek és különösen a magyar nemzeti közösségek jogvédelme ennek megfelelően a magyar jogtudomány kiemelt figyelmét élvező terület.

Mára a nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítésének fontos dimenziója a nemzetközi tér. A kisebbségi jogok előmozdításában ugyanis – az adott nemzeti közösség fogadó állammal szemben megfogalmazott követelésein és küzdelmén, valamint esetlegesen az anyaállam és a területi állam közötti bilaterális megegyezéseken és politikai érdekérvényesítésen túl – kiemelt szerepe van a nemzeti kisebbségi jogi követelések externalizációjának,[3] vagyis a nemzetközi szervezetek és fórumok, így az Európai Unió bevonásának a kisebbségi jogi követelések előmozdításába.

Jelen értekezésemet a nemzeti kisebbségek európai uniós jog- és érdekérvényesítésére összpontosítom, amelynek keretén belül azt vizsgálom, hogy az Európai Unió részvételi demokráciájának új eszköze, az európai polgári kezdeményezés alkalmas lehet-e a nemzeti kisebbségek jogainak védelmére, a nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos európai uniós jogi keret fejlesztésére, valamint e közösségek politikai érdekeinek előmozdítására, így különösen a nemzeti kisebbségek európai uniós szintű védelmével kapcsolatos elutasító politikai felfogás megváltoztatására.

A nemzeti kisebbségek védelme a jogtudomány kiemelt érdeklődésre számot tartó területe. A kisebbségvédelem nemzetközi intézmény- és keretrendszerét számos elismert hazai és külföldi szerző átfogóan bemutatta, illetve ismerjük a nemzeti kisebbségek európai uniós védelmének hasonlóan rendkívül gazdag szakirodalmát (lásd a 2.2. és 2.3. fejezetet). Jelen értekezés fő célkitűzése ennek megfelelően nem az európai uniós kisebbségvédelem teljes körű bemutatása, ezt a részt csupán érintőlegesen tárgyaljuk. E kutatások megállapításainak ismertetésével bemutatjuk a kisebbségek jogaira vonatkozó hatályos uniós jogi keretet, valamint feltárjuk a nemzeti kisebbségek védelmének lehetőségeit az uniós jog adta kereteken belül.

A kisebbségek védelméhez hasonlóan az európai polgári kezdeményezésnek is tekintélyes nemzetközi szakirodalma van: az eszközt több szempontból bemutató tanulmánygyűjteményeken túl azt számos neves szerző munkásságából ismerhetjük (lásd a 3. fejezetet). Eddig ugyanakkor kevés tudományos igényű munka született az európai polgári kezdeményezés kisebbségvédelmi célokra történő felhasználásának lehetőségeiről (javarészt egy-egy részkérdést tárgyaló tanulmányok keretén belül),[4] átfogó munka pedig e viszonylatban eddig nem készült, sem hazai, sem nemzetközi szinten. Jelen értekezés ennek pótlására tesz kísérletet.

A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos európai uniós jogalkotás előmozdítására irányuló kisebbségi érdekérvényesítésnek ugyan számos módját ismerjük (lásd lent), jelen értekezés kifejezetten az európai polgári kezdeményezést mint az uniós demokrácia eszközét vizsgálja. Arra a kérdésre keressük a választ, hogy az európai polgári kezdeményezés alkalmas eszköz lehet-e a nemzeti kisebbségek uniós jog- és érdekvédelmére. Feltevésünk szerint igen. Az értekezést a két, kisebbségek védelmére irányuló európai polgári kezdeményezés, a Minority SafePack és a nemzeti régiókról szóló kezdeményezés ihlette.

Felmerül ugyanakkor a kérdés, hogy miért éppen az európai uniós kisebbségvédelmi lehetőségeket vizsgáljuk, és miért nem egyéb nemzetközi szervezetek, így például az Európa Tanács által nyújtott kisebbségvédelmi lehetőségekkel foglalkozunk bővebben. A nemzetközi kisebbségvédelmi rendszerből – a pacta sunt servanda elvet leszámítva – hiányzik a valódi kényszerítő erő, amely e normák érvényesülését a kormányokon számonkérhetné, és megvalósulásukat garantálná. Az EU előnye más nemzetközi szervezetekkel szemben, hogy az uniós jog megfelelő politikai akarat esetén feltétlen érvényesülést igénylő és kikényszeríthető normákat fogadhat el a nemzeti kisebbségek védelme érdekében, amelyek valódi megoldást nyújthatnának a kisebbségek problémáira.

Az értekezés első nagy kutatási kérdése annak vizsgálatára irányul, hogy a hatályos európai uniós jogi keret alkalmas-e a nemzeti kisebbségek olyan hatékony védelmére, amelynek köszönhetően az Európai Unióban biztosított a nemzeti kisebbségek megmaradása, identitásuk, valamint etnikai, kulturális és nyelvi jellegzetességeik megőrzése.[5] Ennek kapcsán azt feltételezzük, hogy az uniós kisebbségvédelmi jogi keret gyenge, a kifejezett kisebbségvédelmi hatáskör hiánya és a túlságosan általános kisebbségvédelmi rendelkezések miatt a gyakorlatban alkalmatlan a nemzeti kisebbségek védelmére. A kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartása ugyan a lisszaboni szerződés hatálybalépése óta az Európai Unió deklarált alapértéke, ez azonban a gyakorlatban nincs jelentős hatással a nemzeti kisebbségek helyzetére. Ahogyan erre Szalayné is felhívja a figyelmet, „újból és újból kénytelenek vagyunk rácsodálkozni arra, milyen nehéz az alapértékeket jogi normákba önteni és e jogi normákat tényleges és mindennapos realitássá változtatni”.[6]

Éppen ezért szükségesnek gondoljuk a nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos európai uniós jogi keret fejlesztését. A jelenlegi, szinte kizárólag a kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartására mint alapértékre épített, konkrét és a nemzeti kisebbségek védelme érdekében felhívható és érvényesíthető jogi normákat nélkülöző jogi keret ugyanis nem nyújt megfelelő védelmet a nemzeti kisebbségek számára. Ha pedig a gyakorlatban a kisebbségek jogainak védelme nem érvényesül, az az EU alapértékének sérelmét eredményezi, és ez ellen az Európai Uniónak fel kell lépnie. Egyébiránt a nemzeti kisebbségek védelmét biztosító jogi keret megalkotását az erkölcsi elvárások és az általános igazságérzet is megalapozzák. Flachbarth Ernő, a 20. század első felének aktív felvidéki származású nemzetközijog-tudósa szerint „a jogtudomány azt a magas rangot, amelyet még a XVIII. században, a természetjog tanának korszakában élvezett, csak úgy szerezheti vissza, ha nem elégszik meg a jogalkotó tolmácsának szerepével, hanem ezen felül azt a célt tűzi ki, hogy a jogrendet az erkölcsi normákhoz, a társadalom igényeihez és a népek jogérzetéhez igazítsa”.[7]

A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos európai uniós jogi keret fejlesztése kapcsán arra a feltevésre építünk, hogy erre a Szerződések lehetőséget biztosítanak. Másrészt úgy véljük, hogy az európai polgári kezdeményezés intézménye alkalmas lehet a változások ösztönzésére mind a kérdés európai uniós szintű tematizálása, mind pedig a konkrét jogi normák megalkotásában vagy módosításában való közreműködés által.

Másfelől azt is feltételezzük, hogy a hatályos jogi keret megváltoztatásához szükséges politikai akarat egyelőre hiányzik mind a tagállamok, mind pedig az uniós intézmények részéről. Bár vannak olyan tagállamok, amelyek kifejezetten támogatják a nemzeti kisebbségek védelmét, több tagállam hagyományosan ezzel szemben határozza meg önmagát. Az uniós intézmények tekintetében is hasonlóan felemás a helyzet. Az Európai Parlament az elmúlt évtizedekben számos kisebbségvédelmi tárgyú, de alapvetően politikai jellegű állásfoglalást fogadott el, amelyek inkább politikai, mintsem jogi hivatkozási alapok. Ezzel szemben a Bizottság soha nem vette napirendjére a nemzeti kisebbségek védelmét. Ennek azért is van jelentősége, mert a Bizottságnak kizárólagos joga van az uniós jogalkotási eljárás megindítására, azaz kulcsfontosságú szerepet tölt be az uniós kisebbségvédelmi jogi keret megváltoztatásában.

Vizsgálatunk ugyanakkor azt is feltételezi, hogy az uralkodó politikai megközelítés – mind a tagállamok, mind az uniós intézmények részéről – megfelelő politikai érdekérvényesítő tevékenységgel megváltoztatható. Ezért kiemelkedően fontos a nemzeti kisebbségek hatékony uniós jogi védelme érdekében kifejtett politikai érdekérvényesítő tevékenység. A kisebbségvédelmi jogi keret bővítésének ugyanis előfeltétele a jelenleg uralkodó politikai megközelítés megváltoztatása és az általános politikai ellenállás megszüntetése a nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatban.

A 2. fejezetben az európai uniós kisebbségvédelmi jogi és politikai keretet mutatjuk be. Előbb megvizsgáljuk, hogy van-e olyan kisebbségfogalom, amelyre a nemzeti kisebbségek védelme során hivatkozhatunk. Kitérünk a fogalommeghatározás esetleges szempontjaira, az egyes nemzeti kisebbségek elhatárolási kérdéseire. Ezt követően nemzetközi kitekintés keretén belül ismertetjük a nemzetközi kisebbségvédelem szervezeteit, intézményeit, fórumait és mechanizmusait, szemléltetjük e nemzetközi rendszer lehetőségeit és gyenge pontjait. Ezek után a kisebbségek védelmével kapcsolatos hatályos uniós jogi rendelkezéseket elemezzük. Megvizsgáljuk, hogy milyen kisebbségvédelmi rendelkezéseket tartalmaznak az elsődleges uniós jogi dokumentumok, kitérünk a másodlagos jogforrásokra, illetve azok hiányára, valamint feltárjuk az Európai Unió Bírósága kisebbségvédelmi vonatkozású ítélkezési gyakorlatát is.

A tételes jog kapcsán azt feltételezzük, hogy nincsenek szilárd és a gyakorlatban is alkalmazható jogi alapok, csupán olyan, egyelőre bizonytalan jelentéstartalommal bíró rendelkezések, amelyek inkább politikai jellegű kiindulási alapok, mintsem a gyakorlatban is a kisebbségek védelmére felhívható jogszabályhelyek. Figyelemmel arra, hogy a hatályos uniós kisebbségvédelmi rendszer gyengesége leginkább a kisebbségvédelmi célú másodlagos uniós jogi aktusok hiányára vezethető vissza, a fejezet utolsó részében az uniós társjogalkotók és a jogalkotási eljárás megindítására kizárólagosan jogosult Európai Bizottság kisebbségvédelmi tárgyú politikai álláspontját ismertetjük.

A 3. fejezetben bemutatjuk az európai polgári kezdeményezés intézményét, egyfajta kézikönyv jellegű útmutatót szolgáltatva az Unió részvételi demokráciájának ezen új eszközéhez. Ennek keretén belül ismertetjük az eszköz jellegzetességeit, elhelyezzük az uniós jog rendszerében, és összehasonlítjuk más polgári részvételi eszközökkel (népi kezdeményezések, petíció, társadalmi konzultáció). Betekintést nyújtunk a polgári kezdeményezés életre hívásának történeti előzményeibe, működésébe és követelményeibe. Kiemelt figyelmet fordítunk a polgári kezdeményezések kétlépcsős vizsgálatára és az ebből származó problémákra, így különösen a nyilvántartásba vételi szakasz során felmerült nehézségekre, a „nyilvánvalóan hatáskörön kívül esés” fogalmára, a Bizottságnak a kezdeményezések nyilvántartásba vételével kapcsolatos változó jogalkalmazói gyakorlatára, valamint a Bizottság diszkrecionális jogkörére. Ezt követően részletesen elemezzük az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet 2017 és 2019 között lezajlott felülvizsgálatát. Ennek keretén belül tanulmányozzuk a korábbi működési nehézségeket, az azok kapcsán tett jogalkotói és a tudomány szereplői által megfogalmazott javaslatokat, valamint az új rendelet által átültetett módosításokat. Habár az új rendelet számos kérdés tekintetében megoldani látszik az európai polgári kezdeményezések gyakorlati működésének elmúlt években tapasztalt nehézségeit, több olyan probléma azonosítható, amely vélhetően a jövőben is befolyásolni fogja az eszköz hatékony működését.

A 4. fejezetben részletesen elemezzük, hogy a nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos kezdeményezésekben a szervezők hogyan hívták segítségül az európai polgári kezdeményezés eszközét a nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítésére. Mindkét ügy vonatkozásában ismertetjük a kezdeményezések hátterét és fő javaslatait. Részletesen elemezzük az Európai Törvényszék és az Európai Unió Bírósága előtti semmissé nyilvánítási eljárásokat, ideértve mind a szervezők, mind pedig később, a kezdeményezések bejegyzését követően az ellenérdekeltek által indított eljárásokat, értékelve és kritikával illetve az ítéleteket. Részletekbe menő betekintést nyújtunk a szervezők által megvalósított aláírásgyűjtési kampányokba, beszámolunk az aláírásgyűjtés tanulságairól és tapasztalatairól. Elemezzük a Minority SafePack uniós intézményi vizsgálatát, az Európai Bizottság kezdeményezést elutasító közleményét, valamint vizsgáljuk a kezdeményezések lehetséges további alakulását és várható hatásait.

Az 5. fejezetben a jelen értekezés tárgyát képező kutatás fő kérdésére keressük a választ, vagyis hogy az EPK alkalmas és hatékony eszköz-e a nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítésére. Előbb megvizsgáljuk, hogy mi szükséges ahhoz, hogy egy európai polgári kezdeményezés sikeres legyen. Azt feltételezzük, hogy a civil szervezetek szerepvállalása elengedhetetlen az európai polgári kezdeményezések sikerre vitelében. A feltevés szerint további kritérium, hogy ezek a szervezetek európai hálózattal is rendelkezzenek, mindemellett pedig képesek legyenek koncentrálni az aláírásgyűjtést egy-két tagállamban, ahol kiemelkedően magas lesz az aláírások száma. A hipotézis szerint a sikeres európai polgári kezdeményezés harmadik feltétele a megfelelő finanszírozottság.

A fejezet második részében arra keressük a választ, hogy az európai polgári kezdeményezésre elsősorban a demokrácia növelésének vagy a társadalmi csoportok érdekérvényesítének eszközeként érdemes tekintenünk. Feltevésünk, hogy bár a jogtudomány képviselői az EU demokráciadeficitjének csökkentésére hivatott eszközként tekintenek az európai polgári kezdeményezésre, a gyakorlatban sokkal inkább érdekérvényesítő eszközként használható, és nem igazán tud hozzájárulni az Unió demokráciájának javításához. E megközelítésben kulcsfontosságú kérdés, hogy hatékony érdekérvényesítő eszköz-e az európai polgári kezdeményezés. Hatékonyságának vizsgálata során három szempontot veszünk figyelembe: az európai polgári kezdeményezéssel kapcsolatos tudatosságot, a „sikeres polgári kezdeményezés” fogalmának meghatározását, illetve az eszköz „ár-érték” arányát. Végül azt is vizsgáljuk, hogy az EPK irányulhat-e a nemzeti kisebbségek védelmére, illetve milyen keretek között teheti tárgyává a nemzeti kisebbségek jog- és érdekvédelmét.

Mindkét kérdés vonatkozásában értékeljük a két kiemelten vizsgált polgári kezdeményezést. Előbb azt nézzük meg, hogy az általunk meghatározott sikerességi követelmények mennyiben érvényesültek a Minority SafePack és nemzeti régiókról szóló kezdeményezés esetében, majd azt mutatjuk be, hogy e kezdeményezések miként tudtak hozzájárulni a nemzeti kisebbségek európai uniós jog- és érdekérvényesítéséhez.

Az értekezés lezárásaként összegezzük a kutatás eredményeit. Arra igyekszünk választ adni, hogy valóban lehet-e az európai polgári kezdeményezés a nemzeti kisebbségek európai uniós jog- és érdekérvényesítésének eszköze.

2. A nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítési lehetőségei
a nemzetközi térben és az Európai Unióban

Ebben a fejezetben a nemzeti kisebbségek védelmének európai uniós jogi és politikai keretét tanulmányozzuk.

A fogalmi és elméleti háttérre vonatkozó részben megvizsgáljuk a nemzeti kisebbségeket érintő fogalmi keretet, azt kutatva, hogy van-e olyan kisebbségfogalom, amelyre a nemzeti kisebbségek védelme során hivatkozhatunk. Kitérünk az őshonos és bevándorló kisebbségek közti elhatárolás szempontjaira, valamint arra, hogy a kisebbségi jogok miként helyezhetők el és értelmezhetők az egyetemes emberi jogi keretrendszerben, illetve ez milyen lehetőségeket rejt magában a hatékony érdekérvényesítés szempontjából. Taglaljuk továbbá az e megközelítésből fakadó azon kihívásokat is, hogy a nemzeti kisebbségek jogai kapcsán szükségszerűen alkalmazandó kollektív jogi felfogás miként alkalmazható az emberi jogok individualista megközelítésében.

Külön alfejezetet szentelünk a nemzetközi kitekintésnek. Bár jelen értekezés tárgya az európai polgári kezdeményezés mint az Európai Unió nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos jogi kerete fejlesztésének lehetséges eszköze, fontos bemutatni a nemzeti kisebbségek jog- és érdekérvényesítése szempontjából releváns nemzetközi kereteket. Vizsgáljuk az Egyesült Nemzetek Szervezete, az Európa Tanács és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet kisebbségvédelmi jogforrásait, egyezményeit, mechanizmusait és érdekérvényesítési fórumait. Mint látni fogjuk, a nemzetközi kisebbségvédelmi rendszerből – a pacta sunt servanda elvet leszámítva – hiányzik a tényleges kényszerítő erő, amely e normák érvényesülését garantálná. Az EU előnye más nemzetközi szervezetekkel szemben ugyanakkor éppen abban rejlik, hogy megfelelő politikai akarat esetén feltétlen érvényesülést igénylő és kikényszeríthető normákat fogadhat el a nemzeti kisebbségek védelme érdekében, amelyek valódi megoldást jelenthetnének a nemzeti kisebbségek problémáira.

Ezt követően a kisebbségek védelmével kapcsolatos hatályos uniós jogi rendelkezéseket mutatjuk be. Ismertetjük az elsődleges uniós jogi dokumentumok kisebbségvédelmi rendelkezéseit, kitérünk a másodlagos jogforrásokra, illetve azok hiányára, valamint tanulmányozzuk az Európai Unió Bíróságának kisebbségvédelmi vonatkozású ítélkezési gyakorlatát is.

Végezetül az európai uniós rendes jogalkotási eljárás szereplőinek nemzeti kisebbségek uniós szintű védelmével kapcsolatos hozzáállását elemezzük, tehát az uniós szintű kisebbségvédelem politikai helyzetképét mutatjuk be. Ennek során ismertetjük az Európai Parlament által elfogadott állásfoglalásokat, az Európai Parlament nyújtotta egyéb jog- és érdekérvényesítési lehetőségeket, az egyes tagállamok eltérő felfogását, valamint az Európai Bizottság elutasító álláspontját és annak lehetséges okait.

2.1. Fogalmi és elméleti keretek

2.1.1. Definíciós nehézségek

Amikor egy adott területen kisebbségben élő nemzeti közösségről szólunk, a nemzetközi és a hazai szakirodalom jelentős részében a „kisebbség”, „nemzeti kisebbség”, „nemzetiség”, esetleg „őshonos kisebbség” fogalmakkal találkozunk. Pontos definíció jelenleg semmilyen jogi kötőerejű nemzetközi dokumentumban nem létezik. Ennek ellenére számos szerző kísérletet tett a kisebbségfogalom átfogó definíciójának megalkotására, illetve több definíció és meghatározás született egyrészt a nemzetközi soft law keretében, másrészt politikai programok részeként.

A nemzetközi soft law keretében elfogadott definíciók közül az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201 (1993) sz. ajánlása[8] 1. cikkelyében olvasható megfogalmazás számít az egyik legjobban körülhatárolt kisebbségfogalomnak, azon belül is a nemzeti kisebbségek első számú nemzetközi említése ez. Eszerint

„nemzeti kisebbség alatt az embereknek egy államon belüli olyan csoportja értendő, amelynek tagjai:

a) ennek az államnak a területén laknak és annak állampolgárai;

b) régi, szilárd és tartós kapcsolatot tartanak fenn ezzel az állammal;

c) sajátos etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi jellegzetességekkel rendelkeznek;

d) kellően reprezentatívak, bár számszerűleg kisebbségben vannak ezen állam egy körzetének lakossága körében;

e) arra törekednek, hogy közösen megőrizzék azt, amiből közös identitásuk fakad, nevezetesen kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy nyelvüket”.

Más szerzők is hasonló alapokra helyezve fogalmaztak meg egyes részletekben eltérő meghatározásokat.[9] Néhányan azonban kifejezetten a „kisebbség” szó használatával szemben, a „közösség” kifejezés mellett foglaltak állást. Duray szerint a kisebbségi tudat „lelki zsugorodást” okoz, és mivel a modern emberi jogi szemléletet figyelembe véve a nemzeti közösségeket megillető jogok nem tehetők függővé az adott népcsoport számbeli arányától, az ezt kifejező nyelvi megfogalmazás is felesleges.[10] Kiss szerint a kisebbség szónak sem mint minőségi, sem mint mennyiségi megjelölésnek az azonos jogokkal és kötelezettségekkel bíró polgárok Európai Uniójában nincs létjogosultsága.[11]

Van olyan megközelítés is, miszerint a kisebbségek definíciójához való szigorú ragaszkodás nemhogy előmozdítja, hanem hátráltatja a nemzeti kisebbségek jogvédelmére irányuló európai törekvéseket, hiszen maga a definíció az első akadály, amely kibékíthetetlen ellentétként feszül az uniós tagállamok között.[12] E megközelítés szerint a definíció hiánya nem jelenti azt, hogy nem lehet megfelelő tartalmú jogi aktusokat elfogadni az Európai Unióban a nemzeti kisebbségek védelmére. Vizi szerint ugyanakkor „anélkül, hogy a tagállamok között bármilyen konszenzus kialakulna a kisebbség vagy a kisebbségvédelem fogalmáról, nem várható, hogy az EU által védendő kisebbségi jogok megfogalmazásában egyetértésre tudnának jutni”.[13]

Itt jegyezzük meg, hogy a magyar jogi terminológia a „nemzetiség” kifejezést használja,[14] és a magyar jogi szaknyelv szerint is ez a helyes magyar kifejezés a nemzetközi jogirodalom által használt „nemzeti kisebbség” fogalomra. Ennek ellenére a hazai szakirodalomban is legtöbb esetben a „nemzeti kisebbség”, „kisebbség” vagy az „őshonos kisebbség” terminus fordul elő. Jelen értekezés – figyelemmel annak európai uniós vizsgálódási szempontjára – a nemzetközi terminológia alapján kialakított magyar nyelvi fogalmakat használja, így a nemzeti kisebbségek vagy őshonos kisebbség fogalmakat.

Különösen nehéz az őshonosság feltételeinek meghatározása, amelyhez több szempont szerint kellene közelíteni. Ilyen szempontok az időbeliség, a számszerűség, a kultúra, a nyelv, valamint a csoportidentitás. Itt érdemes megvizsgálnunk az egyes nemzetközi dokumentumok által használt kifejezéseket. Az Európa Tanács és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) dokumentumaiban a „nemzeti kisebbségek” (national minorities) kifejezéssel találkozhatunk. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az általa elfogadott, fent említett 1201 (1993) sz. ajánlásán kívül más jelentésekben is kitért a nemzeti kisebbségek jogaira (lásd később), továbbá az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) 14. cikke is tiltja a nemzeti kisebbséghez tartozáson alapuló diszkriminációt.

2.1.2. Az őshonos nemzeti kisebbségek és a bevándorló kisebbségek

Az őshonos/hagyományos és új/bevándorló kisebbségek elhatárolása nem új keletű kérdés Európában, és az elmúlt évek migrációs tendenciái alapján vélhetően még erőteljesebben merül fel majd a következő évtizedek során. A téma politikai dimenziója mellett jogi szempontból is fontos a kétfajta kisebbség elhatárolása, hiszen a megfelelő jogi védelem garantálásához elengedhetetlen, hogy pontosan definiáljuk az egyes kategóriákat. Az őshonos európai népek kiemelt státuszának biztosítása, így kultúrájuk megőrzése is csak a szükséges jogi distinkciók alapján biztosítható.

Egyesek szerint, ha a „jogvesztést” elfogadjuk a bevándorlók leszármazottjai esetében, akkor annak irányadónak kell lennie az őshonos kisebbségekre is.[15] Varga arra hívja fel a figyelmet, hogy a kétfajta kisebbség közti elhatárolással eddig az európai politikai és szakértői fórumok sem foglalkoztak.[16] Szent-Iványi ennek okát abban látja (utalva Németország példájára, amely ugyan különbséget tesz a két kategória között, mégis tartózkodik a kisebbségi jogok kiterjesztésétől), hogy az európai államok félnek attól, hogy az őshonos kisebbségeknek juttatott jogokra idővel a bevándorló közösségek is igényt formálnak.[17] Eplényi szerint azonban a „bevándorló kisebbségek összemosása az őshonosok közösségeivel oda vezethet, hogy végül egyik kérdést sem lehet megnyugtatóan rendezni”.[18] Manzinger és Vincze szerint néhány évvel ezelőttig a közvélemény a jelenség létét sem volt hajlandó elismerni, azonban a németországi Sarrazin-vita,[19] az elmúlt évek saríaítélkezései és a közel-keleti konfliktuszónába távozó nyugati-európai állampolgárokkal kapcsolatos fejlemények változást hoztak a kérdésben.[20] A szerzők szerint közép-európai perspektívából nézve a legsúlyosabb gond az őshonos és bevándorló kisebbségek párhuzamba állítása kapcsán abból származik, hogy a „bevándorló hátterű állampolgárok iránt támasztott integrációs-asszimilációs elvárásokat egyesek megpróbálják a teljesen más élethelyzetben levő őshonos kisebbségekre is kiterjeszteni”.[21]

Éppen ezért számos kisebbségi jogokkal foglalkozó szakember érvel a kétfajta kisebbség közti különbségtétel mellett. Szent-Iványi szerint a bevándorló közösségekkel szemben „teljesen mások a többségi társadalom attitűdjei és elvárásai, mint az őshonos, az évszázadok óta az adott területen élő kisebbségekkel szemben”,[22] ezért a kétfajta közösség gyökeresen eltérő megközelítést igényel. Ódor szerint a megfelelő jogi distinkciók új helyzetet teremthetnének Európa őshonos közösségei számára.[23] Gál szerint, amennyiben olyan általános európai elvek érvényesítésére összpontosítunk, mint amilyen az önkormányzatiság, a szubszidiaritás, az anyanyelvhasználat, akkor „kiküszöbölhetjük az új, a migráns kisebbségek integrálásának és az őshonos közösségek esélyegyenlőségének szembeállítását”.[24]

A bevándorló kisebbségek megkülönböztetése az őshonos kisebbségektől azzal is indokolható, hogy amíg az őshonos nemzeti közösségek külső hatalmi döntés eredményeként kerültek kisebbségi helyzetbe (border-shifting),[25] a bevándorló kisebbségek önkéntes vállalásuk alapján válnak részeseivé egy idegen társadalomnak. Gordos szerint éppen e miatt az önkéntes döntésük miatt a bevándorló kisebbségek számára az asszimiláció az irányadó.[26] A szerző szerint, amennyiben az erre irányuló törekvéseket a bevándorlók nem fogadják el, lehetőségük van visszatérni származási országukba.[27] Szintén a területiségi elv alapján határolja el az egyes kisebbségeket Kymlicka, aki szerint a bevándorló kisebbségek nem kötődnek egy adott földrajzi területhez, míg az állam nélküli nemzetek (sub-state nation) és az őslakos népek történelmileg kötődnek ahhoz a területhez, amely később különböző okok miatt (például határok változása) egy más állam fennhatósága alá került.[28]

Ezenfelül a kétfajta kisebbség elhatárolása – és ekképpen az őshonos közösségek számára biztosított többletjogok – igazolása vonatkozásában az összetartozás-tudat is meghatározó. A bevándorló kisebbségek egy kulturális szempontból eltérő alapokon nyugvó társadalomból, tipikusan több országból, esetleg különböző földrészekről érkeztek, ekképpen az összetartozás-tudatuk sem annyira egységes, mint az évszázadok óta adott területen élő őshonos közösségek esetében. Szent-Iványi István szerint a bevándorló közösségekkel szemben „teljesen mások a többségi társadalom attitűdje és elvárásai, mint az őshonos, az évszázadok óta az adott területen élő kisebbségekkel szemben”, ezért a kétfajta közösség gyökeresen eltérő megközelítést igényel.[29] E közösségek többnyire etnikai, illetve vallási háttér, valamint a származási ország szerint is elkülönülnek a társadalmon belül.[30] Ezzel szemben a kisebbségben élő őshonos közösségeket erős összetartozás-tudat jellemzi, ami abból is fakad, hogy ezek a közösségek huzamosabb ideje élnek együtt egy adott földrajzi területen [lásd az ET PK 1201 (1993) sz. ajánlásában található „nemzeti kisebbség” meghatározást].

Míg a bevándorló kisebbségek az európaitól sok esetben teljesen eltérő kulturális alapokkal és történelmi hagyományokkal rendelkeznek, az őshonos nemzeti kisebbségek és a többségben élő európai népek között kulturális azonosság és közös történelmi hagyományok figyelhetők meg. Az összetartozás-tudat pedig a nemzeti közösségek, így a kulturális sokszínűség fenntartásához elengedhetetlen, különösen a nemzeti közösségek európai integrációja miatt. Az európai integráció iránti elkötelezettség fenntartása az őshonos közösségek esetében az előjogok megadásával biztosítható, a bevándorló közösségek esetében pedig közösségeik integrációban történő érdekeltségének előmozdításával.

Manzinger és Vincze ezért az őshonos nemzeti kisebbségek számára biztosított jogokat célszerűnek tartja a hagyományosan e közösségek által lakott területekhez kapcsolni.[31] Ez a megközelítés szoros gondolati összefüggésben áll a jelen értekezésben a későbbiek során tárgyalt „nemzeti régiók” koncepciójával.

2.1.3. A kisebbségi jogok mint az emberi jogi koncepció része, illetve a kisebbségi jogok kollektív értelmezése

Az I. világháborút követően a Nemzetek Szövetsége keretében a kisebbségvédelem egy sajátos rendszerét hozták létre, amely csupán egyes államok számára állapított meg kötelezettségeket. A népszövetségi kisebbségvédelmi rendszer kudarcot vallott, aminek hatására 1945 után az ENSZ-ben egy olyan új emberi jogi rezsim alakult ki, amelynek középpontjában az individuális jogi megközelítés állt. Kialakult az a vélemény, hogy a kisebbségi jogok veszélyt jelenthetnek az államok stabilitására.[32] Ez a paradigmaváltás a nemzetközi kisebbségvédelemre is komoly hatással volt. Kialakult az az elképzelés, hogy pusztán az emberi jogok és alapvető szabadságok elidegeníthetetlen volta elegendő védelmet nyújt a kisebbségeknek. Újabb fordulatot a hidegháború lezárása és az 1990-es évek elején kirobbant délszláv konfliktus etnikai atrocitásai hoztak, amikor újra napirendre került a kérdés. Erre elsősorban éppen az egyetemes emberi jogok mindenhatóságába vetett bizalom megdőlése miatt került sor.[33] Az 1945 után kialakult doktrinális megközelítés ennek ellenére továbbra sem változott meg.[34]

Ma a nemzetközi térben a kisebbségi jogokat jellemzően az egyetemes emberi jogok részének tartjuk. A kisebbségvédelem ebben a megközelítésben tehát az emberi jogok védelmének része, de ahhoz képest többletet jelent, hiszen individuális része mellett van egy közösségi része is: míg a kisebbségvédelem egyéni része az adott kisebbséghez tartozó személy védelmét szolgálja, amelynek célja a többség tagjaival egyenlő bánásmód biztosítása (ez összhangban van az egyéni emberi jogi megközelítéssel), a közösségi része a csoport védelmére, a csoport sajátosságainak fenntartására irányul. A két rendszer közti átfedés egyúttal az emberi jogi dogmatika alkalmazhatóságát mutatja azokra a jogokra vonatkozóan, amelyek az egyéneket egy kisebbségi csoporthoz való tartozásukból eredően illetik meg, így a hatékonyabb kisebbségvédelem lehetőségét hordozza magában.[35]

A fenti megközelítésnek számos előnye mellett tagadhatatlan kihívása az egyéni emberi jogok koncepciójától alapvetően idegen csoportjogi felfogás alkalmazása. A kollektív jogi megközelítés a kisebbségek védelme során azonban szükségszerű, ugyanis a nemzeti kisebbségek egyes jogai kizárólag csoportjogként értelmezhetők. A kisebbségeket megillető nyelvi, kulturális és oktatási jogokat egyénként gyakoroljuk, mégis kollektív jogként értelmezzük, hiszen igénybevételi lehetőségük annak köszönhető, hogy egy adott közösség számára biztosítottak, ráadásul bizonyos egyéni jogok – például az anyanyelvi oktatáshoz való jog – csak a kollektív jogok elismerése révén élvezhetők.[36] Hasonló véleményen van Vogel is, aki szerint a kisebbség „természetszerűen csoportként létezik, és csak csoportként tudja megélni, megőrizni és továbbadni identitását”.[37] Andrássy szerint a kollektív nyelvhasználati jogok nem veszélyeztetik az individuális jogi megközelítést, ráadásul az e megközelítést vallók is jellemzően elismerik kollektív nyelvi jogként például a többségi nemzet hivatalos nyelv meghatározásához fűződő jogát.[38]

Sokan azonban kétségbe vonják a kisebbségek számára biztosított kollektív többletjogok legitimitását, mondván, hogy az egyetemes emberi jogi keret a csoportjogok biztosítása nélkül is kellő védelmet nyújt az egyéneknek, illetve hogy a többségi társadalomban kisebbségiként élni nem olyan súlyos hátrány, amelyet a jognak kompenzálnia kellene. Kardos szerint a „politikai demokrácia alapvető elve a többség hatalma, a kisebbséget a többség permanens ellenszenvével, azaz a többség kisebbségellenes összeesküvésével szemben csupán kifejezett garanciák védhetik meg”.[39] Hasonlóan közelített a kérdéshez Orbán, aki szerint „a nacionalizmus a közösségen, a közösséghez tartozáson keresztül fenyegeti az egyén szabadságát, ezért az individuális szabadság megteremtéséhez és fenntartásához a közösség védelmén keresztül vezet az út”.[40] Kymlicka szerint bár a kisebbségek ilyen előnyben részesítése különbségtétel az egyenlő állampolgári jogokhoz képest, mégis szükséges a közösség felszámolódástól való megóvása érdekében; a pusztán egyenlő állampolgári jogokat biztosító állam pedig valójában diszkriminál, az egyenlő jogok ugyanis ebben a tekintetben a többségi kultúra dominanciájának elismerését jelentik.[41] Szalayné szerint az individuális emberi jogok leglojálisabb alkalmazása sem akadályozhatja meg, hogy a különböző kisebbségi csoportokhoz tartozó egyéneket hátrányos megkülönböztetések érjék, így a kisebbségek számára pusztán a formális – és nem a tényleges – egyenlőség biztosítása a közösség felszámolódásához vezet.[42] Várady szerint vannak olyan jogos kisebbségi igények, amelyek csak az általánostól eltérő szabályozással oldhatók meg; a „többletjogoknak” nevezett jogok zömmel nem többletet, hanem egyenlőséget (vagy nem is teljes egyenlőséget, csak annak megközelítését jelentik).[43]

2.2. Nemzetközi kitekintés[44]

Az alábbiakban ismertetjük az egyes nemzetközi szerződések kisebbségvédelmi tárgyú rendelkezéseit, illetve bemutatjuk a nemzetközi szervezetek égisze alatt létrejött kisebbségvédelmi tárgyú és kisebbségvédelmi rendelkezéseket tartalmazó emberi jogi egyezményeket és határozatokat, ezek végrehajtási mechanizmusait és kisebbségi érdekérvényesítésre alkalmas fórumait.

Látni fogjuk, hogy a nemzetközi kisebbségvédelmi rendszerből hiányzik a tényleges kényszerítő erő, amely e normák érvényesülését a kormányokon számonkérhetné. A nemzetközi kisebbségvédelmi jogforrások egyik része kötelező erejű ugyan, de nincs megfelelő szankciós rendszer, így végrehajtásuk sincs megfelelően biztosítva, míg a nagyobb részük a nemzetközi soft law keretébe tartozik. A nemzetközi garanciarendszer elemei végrehajtási hiányosságaik ellenére fontos hivatkozási pontok, amelyekre az Európai Unió is képes támaszkodni a későbbi jogfejlesztés során.

2.2.1. Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ)

A nemzetközi jogi kisebbségvédelem modern formája – amelynek keretén belül egy nemzetközi szervezet ellenőrzi, hogy a kisebbségi sorban élő lakosság és kisebbséghez tartozó személyek jogai nem csorbulnak-e – az I. világháborút követő területi változások ellentételezéseként jelent meg a Nemzetek Szövetsége keretén belül.[45] A népszövetségi kisebbségi rendszer kudarcát követően alapokmánya értelmében az ENSZ-nek nem vált feladatává a kisebbségek védelme, vagyis a direkt kisebbségvédelmi rendszer felállítása.[46] Ehhez hasonlóan az ENSZ keretén belül elfogadott emberi jogok egyetemes nyilatkozata[47] sem tartalmaz kisebbségvédelmi rendelkezéseket.[48]

Ezzel együtt a nemzetközi kisebbségvédelem egyik legfontosabb jogforrása mégis az ENSZ-hez kötődik; a szervezet égisze alatt fogadták el a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (PPJNE) 27. cikkét. Ez a cikk az első és máig egyetlen világszintű, nemzetközi jogi kötőerővel bíró kisebbségvédelmi rendelkezés, amelynek értelmében „olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, […] vagy hogy saját nyelvüket használják”. A „csoportjuk más tagjaival együttesen” szófordulat az emberi jogok individuális alapja mellett kiemeli a kisebbségi jogok csak kollektíven gyakorolható jellegét, ezzel a cikkben garantált jogok az egyéni és a csoportjogok közti sávba kerültek. Az egyezségokmányban foglalt kötelezettség ratifikáló államként Szlovákiát is köti. A 27. cikk kisebbségi szempontból értelmezett hiányossága a pozitív lépések megtételére kötelezés (az államnak csak a jog megtagadásától kell tartózkodnia), illetve hogy a jogokra a kisebbség mint csoport nem, csak az ahhoz tartozó egyének hivatkozhatnak.[49] A PPJNE végrehajtását egy emberi jogi szakértőkből álló testület, az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága (EJB) felügyeli. Felügyeleti eljárása során az EJB támaszkodik a részes államok által ötévente benyújtott jelentésekre, de felhasználhatja a független szakértők és nem kormányzati szervezetek által benyújtott árnyékjelentéseket is. A felügyeleti eljárás keretében lehetőség van egyéni panaszok benyújtására is. Ezenfelül az EJB általános állásfoglalásokat is kibocsát, amelyekben meghatározza az egyezségokmányban foglalt jogok alkalmazási körét, értelmezi az egyes rendelkezéseket.

Ennél konkrétabb megfogalmazásokat tartalmaz az ENSZ Közgyűlésének 47/135. sz. határozata (Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól, 1992 – „ENSZ kisebbségi nyilatkozat”[50]), amely által először jelent meg a „nemzeti kisebbség” fogalma az ENSZ dokumentumaiban. Ez volt a nemzetközi közösség első próbálkozása, hogy önálló dokumentumban tegyen hitet a kisebbségi jogok védelmének szükségessége mellett.[51] A nyilatkozat továbbá nagyobb hangsúlyt fektet a kisebbségek pozitív védelmének állami kötelezettségére, amennyiben kötelezi a területi államot arra, hogy védje a kisebbségek létét és identitását, és minden szükséges jogalkotói és egyéb intézkedést megtegyen ahhoz, hogy a kisebbségek tagjai emberi jogaikat diszkriminációmentesen gyakorolhassák, anyanyelvüket megtanulhassák, kultúrájukat megismerhessék. Bár a dokumentum a nemzetközi soft law keretébe tartozik, fontos hivatkozási pont mind a nemzetközi diskurzusban, mind pedig a bilaterális kapcsolatokban – szlovákiai magyar vonatkozásban például kiemelt jelentősége van, ugyanis a szlovák–magyar alapszerződésben a felek magukra nézve kötelező erővel ruházták fel a nyilatkozatot.

Az ENSZ előtti kisebbségi érdekérvényesítés további fontos intézménye az Emberi Jogi Tanács (EJT). 2008 óta ez az intézmény valósítja meg az ENSZ egyetemes időszakos emberi jogi felülvizsgálati eljárását (universal periodic review, UPR). Az UPR általános, egyetemes emberi jogi vizsgálati mechanizmus, független attól, hogy valamely ország mely nemzetközi emberi jogi egyezménynek részese. Az egyes államok vonatkozásában ötévente megvalósuló felülvizsgálat során az EJT három forrásra támaszkodik: a vizsgált állam kormánya által benyújtott nemzeti jelentésre, az ENSZ emberi jogi mechanizmusai által készített összefoglalóra, valamint az ombudsmanok és a civil szervezetek információira.

Kisebbségi szempontból további fontos szereplő az ENSZ emberi jogi főbiztosa, aki az emberi jogok alkalmazását felügyeli, és ennek eredményeként bizalmasan felhívhatja a kormányok figyelmét különféle emberi jogi kérdésekre, így a kisebbségi vonatkozású emberijog-sértésekre is. A szervezet specifikus kisebbségi hivatala az ENSZ kisebbségi jogi különmegbízott (Special Rapporteur on minority issues), akinek fő feladata az ENSZ kisebbségi nyilatkozat alkalmazásának elősegítése. A különmegbízott átfogó jelentéseket készíthet egy adott ország kisebbségeinek helyzetéről, egyéni panaszeljárás keretében felveheti a kapcsolatot az egyes államokkal egy konkrét jogsérelem kapcsán, valamint vezeti az évente Genfben megrendezett Kisebbségi Fórum szakmai munkáját.[52] A Kisebbségi Fórum évente megrendezett kétnapos ülésén több százan vesznek részt, a jelenlét nincs speciális státuszhoz kötve, azon bárki részt vehet, így fontos lehetőséget jelent a kisebbségek képviselői számára az őket érintő ügyek globális szintű tematizálása és szakmai kapcsolataik bővítése céljából.[53]

2.2.2. Európa Tanács (ET)

A 47 tagállamot tömörítő Európa Tanács egy regionális, nemzetközi emberi jogi szervezet, amelynek célja az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság védelme.[54] Az ET égisze alatt született meg 1950-ben az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE), amelyet az ET valamennyi tagállama aláírt, és amelynek végrehajtását a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) felügyeli. Az EJEE a nemzeti kisebbségekről csupán egy diszkriminációtilalmi rendelkezést tartalmaz (EJEE 14. cikk), amelynek értelmében a dokumentumban meghatározott jogok élvezetét minden megkülönböztetés, így többek között a nemzeti kisebbséghez tartozás alapján történő diszkrimináció nélkül kell biztosítani.[55]

Bár az EJEE-nek nincsenek kifejezetten kisebbségvédelmi rendelkezései, az egyezményben foglalt egyes jogok sérelme rendszeresen felmerül kisebbséghez tartozó személyek esetében olyan tagállami szabályozások vonatkozásában, amelyek egyes kisebbségi közösségeket érintenek, vagy kifejezetten ellenük irányulnak.[56] Az elmúlt években számos ilyen ügy került a strasbourgi bíróság elé, köztük szlovákiai magyar kisebbségeket érintő kérdések is, így például a Beneš-dekrétumok kapcsán a Bosits k. Szlovákia ügy, vagy a szlovák nyelvtörvény kapcsán a Pereszlényi k. Szlovákia ügy.[57] Ezekben az ügyekben bár a jogviták tárgya az egyes egyéni alapjogok sérelme, a sérelmet előidéző nemzeti jogi tényállás az egész kisebbségi közösséget érinti, így egy-egy ilyen döntésben a kisebbséghez tartozó személy számára kedvező ítélet képes a kisebbség mint csoport számára is jelentős eredményt elérni, ha a tagállam a vonatkozó nemzeti szabályozás vagy gyakorlat korrekciójára kényszerül. Ezért is különösen fontos, hogy minél több ilyen ügy születhessen, azonban a gyakorlatban visszatérő probléma, hogy az ügyfelek elzárkóznak a perindítástól, így sok esetben egyáltalán nem lesz nemzetközi ügy a problémás helyzetekből.[58]

A délszláv háború hatására az ET keretein belül fogadták el a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját,[59] illetve a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményt.[60] A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (Nyelvi charta) nem a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogait védi közvetlenül, hanem – az európai kulturális örökség részeként – a kisebbségi és regionális nyelveket. A Nyelvi charta egyrészt tartalmazza az általános elvek olyan gyűjteményét, amely minden aláíró országra nézve – és minden nyelv vonatkozásában – maradéktalanul kötelező, másrészt az egyes nyelvekre vonatkozó kötelezettségvállalásokat rögzíti, egy à la carte rendszer bevezetésével; a Nyelvi charta által felkínált pontokból az aláíró országok választanak ki minden egyes adott nyelvre vonatkozóan legalább harmincöt konkrét kötelezettségvállalást. A Keretegyezmény egyetlen jogi kötőerővel bíró átfogó nemzetközi kisebbségvédelmi szerződés. Egy átfogó, azonban tudatosan keretjellegű kisebbségvédelmi dokumentum, hiszen nem tartalmaz közvetlenül végrehajtandó jogi kötelezettségeket, csupán normatív elveket, amelyeket a szerződő államok belső jogalkotásuk és jogalkalmazásuk útján kötelesek megvalósítani és végrehajtani. A Keretegyezmény 1. cikkében megteremti az összefüggést a kisebbségvédelem és az emberi jogok védelme között: „a nemzeti kisebbségek és ezen kisebbségekhez tartozó személyek jogainak és szabadságainak védelme az emberi jogok nemzetközi védelmének szerves részét képezi és mint ilyen, a nemzetközi együttműködés keretébe tartozik.” A dokumentum nem kötelezi el magát a kollektív jogok mellett, de több esetben kimondottan cselekvő magatartást vár el az államtól a kisebbségek érdekében.

A Nyelvi charta végrehajtási mechanizmusa értelmében a részes államok ötévente, ezt követően pedig két és fél évente átfogó időszakos jelentést nyújtanak be a meghozott intézkedésekről. Az egyezmény végrehajtását az ET részéről a független szakértőkből álló Szakértői Bizottság végzi (magyar tagja Kardos Gábor). A Szakértői Bizottság küldöttsége előbb meglátogatja az adott országot, konzultál kisebbségi nem kormányzati szervezetekkel és kormányzati hatóságokkal, majd elfogadja saját értékelési jelentését. A folyamatot a Miniszteri Bizottság zárja le az intézkedésekkel kapcsolatos ajánlások megfogalmazásával és esetleges közzétételével. A Keretegyezmény végrehajtása ehhez nagyon hasonló azzal a különbséggel, hogy az ellenőrzést a Tanácsadó Bizottság elnevezésű független szakértői testület végzi (legutóbbi magyar tagja Szalayné Sándor Erzsébet).

A nem kormányzati és kisebbségi szervezeteknek kulcsszerepük van a Keretegyezmény és a Nyelvi charta nyomonkövetési mechanizmusában, hiszen hasznos információkkal láthatják el a Tanácsadó Bizottságot és a Szakértői Bizottságot. Árnyékjelentéseket a civil szervezetek bármikor benyújthatnak, de a leghatékonyabb, ha erre az intézményi ellenőrzést követően, de még az országlátogatások előtt kerítenek sort, hiszen így alkalmuk van reagálni a tagállam jelentésére, amelyet aztán személyesen is megvitathatnak az országlátogatást végző delegációval. A szervezetek az árnyékjelentésben véleményezhetik a tagállami jelentés egészét, annak egy részét, vagy kiegészíthetik azt.

A fenti egyezmények bár kötelező erejűek az aláíró államokra nézve, gyengeségük végrehajtásukban rejlik, ezáltal erejüket is gyengítik – ahogy Kardos Gábor fogalmaz: minden nemzetközi norma annyit ér, amennyit végrehajtanak belőle.[61] Hiányoznak ugyanis az egyezményekből a szankcionáló mechanizmusok; az EJEE-vel ellentétben nem áll mögöttük bíróság, csupán egy bizottság kormányzati jelentéseken alapuló időszakos vizsgálata, így egyéni vagy kollektív panaszra sincs lehetőség. Ráadásul ezek az ellenőrzési eljárások – szemben a bírósági eljárásokkal – egyáltalán nem transzparensek; nem nyilvános, hogy az ellenőrzést végző bizottság milyen arányban támaszkodott a különböző forrásokra, mely érveket és milyen súllyal vett figyelembe.[62] A Keretegyezmény és a Nyelvi charta végrehajtását ellenőrző szakértői bizottságok több felvidéki magyarokat érintő esetben teljesen eltérően értékelték ugyanazon tényállásokat.[63] További általános probléma a végrehajtással kapcsolatban a kormányzati késedelmek a jelentések beterjesztésében, a politikai nyomásgyakorlás az ellenőrző testületek által készített ajánlástervezetek tartalmának megváltoztatására, az elfogadott ajánlások végre nem hajtása, illetve a felülvizsgálati mechanizmus inaktivitása két jelentéstételi forduló között.[64] Végül szintén problémaként azonosítható a konfliktusmegelőző mechanizmusok hatásainak megjelenése a kisebbségi jogi egyezmények végrehajtásában. Ez a gyakorlat csökkenti a kisebbségvédelmi egyezmények hatékonyságát, ugyanis amellett, hogy olyan kisebbségi jogsértések legitimálásához vezet, amelyek egy emberi jogi rendszerben elfogadhatatlanok, az sem látszik, hogy a kisebbségi jogi szervezetek diplomatikusabb hozzáállásuk eredményeképpen sikeresebben oldottak volna meg kisebbségi jogi problémákat.[65]

A fenti kisebbségvédelmi egyezményeken túl az Európa Tanács különböző szervei számos további soft law dokumentumot, határozatból és ajánlásból álló jelentést fogadtak el a nemzeti kisebbségek védelmében – a legtöbb esetben magyar kezdeményezés vagy közreműködés eredményeként. Ezek közül kiemelendő a Gross-jelentés,[66] a Kalmár-jelentés,[67] a Magyar–Hunziker-jelentés,[68] a Hoffmann-jelentés[69] és a Kovács-jelentés.[70] Ezeken túl fontos megemlíteni még az ET PK 1201 (1993) sz. ajánlását, amelyet a szlovák–magyar alapszerződésben a felek magukra nézve kötelező erejűnek ismertek el.

Kisebbségi szempontból az ET kiemelt jelentőségű, független alkotmányjogászokból álló tanácsadó szerve a Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (ismertebb nevén: Velencei Bizottság). A bizottság – az egyes tagállamok, az ET intézményei, illetve az érintett tagállamok alkotmányosan elismert intézményeinek kérésére – megvizsgálhatja a tagállamok, az érintett államok alkotmányos kérdéseit, és ezekről ajánlásokat, véleményeket fogalmaz meg a tagállam számára. A szervezet véleményeinek jogi kötőereje nincs, de a tagállamok jellemzően figyelembe veszik ezeket a javaslatokat. A Velencei Bizottság tevékenységére jó példaként szolgál a testület szlovák államnyelvtörvényt vizsgáló 2010-es jelentése, amely a törvény több rendelkezését nemzetközi szerződésbe ütközőnek minősítette.[71]

Kardos szerint a ’90-es években elfogadott, a kisebbségek védelmének minimumszabályait tartalmazó nemzetközi egyezmények a mai helyzetben már meg sem születnének, ugyanis ma már nincsenek súlyos etnikai konfliktusok Európában, ráadásul a bevándorolt közösségek kérdése árnyékba borítja a hagyományos nemzeti kisebbségek jogvédelmét is.[72] Jelen helyzetben ugyanakkor már a meglévő nemzetközi szabályok jobb érvényesülése is jelentős eredményeket lenne képes elérni a szlovákiai magyar nemzeti közösség számára.

2.2.3. Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ)

Az EBESZ – 1994-ig Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) – egy 57 államot tömörítő nemzetközi biztonsági szervezet, amelynek fő funkciója az európai béke, biztonság és stabilitás megőrzése, a korai előrejelzés, a konfliktus- és válságkezelés a diplomácia eszközeivel. A szervezet tehát a kisebbségi konfliktusmegelőzési mechanizmusok és nem a hagyományos emberi jogi védelmi rendszerek közé sorolható.[73] A szervezet égisze alatt elfogadott számos dokumentum részletesen kitér a kisebbségek védelmére, így például a EBEÉ 1975. évi helsinki, illetve az 1990. évi koppenhágai záródokumentuma.

Az EBEÉ 1992-ben önálló hivatalt is felállított a nemzeti kisebbségek jogainak védelmére, amelyet a nemzeti kisebbségügyi főbiztos lát el. A főbiztos feladata a kisebbségeket érintő konfliktusoknak már a korai szakaszban történő kezelése, aminek eredményeként tematikus ajánlásokat tesz közzé, és a konfliktusok megelőzésére képes megoldásokat vázol fel.

Az EBESZ dokumentumai nélkülözik a jogi kötőerőt, de a gyakorlatban a kisebbségvédelem területén a szervezet (és különösen a kisebbségi főbiztos) képes pozitívan befolyásolni a kisebbségek helyzetét. Ez ugyanakkor nem mindig van így, amire jó példa szlovákiai magyar viszonylatban a szlovák nyelvtörvény 2009. évi módosítása kapcsán tett EBESZ-ajánlások teljes figyelmen kívül hagyása Szlovákia részéről.

2.3. A nemzeti kisebbségek jogai az Európai Unióban[74]

Európa kulturálisan, történelmileg és nyelvileg is rendkívül színes kontinens. A több száz év alatt kialakult és többször nagymértékben változó határok olyan helyzetet eredményeztek, hogy ma Európában rendkívül magas a nemzeti kisebbségben élő személyek száma. Ma az Európai Unióban közel minden tizedik polgár valamely nemzeti kisebbséghez tartozónak vallja magát (több mint 50 millió ember), ami részben a keleti bővítésnek köszönhető.[75] Az elmúlt évtizedek továbbá arra tanították Európát, hogy az etnikai feszültségeket nem szabad félvállról venni (gondoljunk csak az egyes nyugat-európai terrorcselekményekre vagy akár a nemzetközi kisebbségvédelmi keretrendszer megszületését előmozdító délszláv konfliktusra). Szent-Iványi István szerint „a kisebbségi jogok biztosítása a legjobb megelőzés: nemcsak azért kell megadnunk, mert az megilleti az érintetteket – bár ez önmagában elég alap lenne –, hanem azért is, mert megtagadásukért sokkal nagyobb árat kell fizetnünk”.[76] Ezenfelül az uniós tagállamok többsége számos kisebbségvédelmi tárgyú nemzetközi megállapodás részese; a Keretegyezményt példának okáért az EU tagállamai közül kizárólag Franciaország nem írta alá, illetve Belgium, Görögország és Luxemburg aláírta, de nem ratifikálta,[77] tehát a többi 23 tagállam vonatkozásában kötelező erővel bír.

Ahogy látni fogjuk, az Európai Uniónak ugyan nincs kifejezett hatásköre a nemzeti kisebbségek védelmére, mégis a kisebbségi jog- és érdekérvényesítés egyik legfontosabb szereplője. Ez annak köszönhető, hogy az uniós jogban már most is vannak olyan jogszabályhelyek,[78] amelyek felhívhatók a nemzeti kisebbségek védelmére, és amelyeket érdemes lenne a kisebbségeknek kedvező módon használni.[79] Másrészt, amíg a nemzetközi kisebbségvédelmi rendszerből hiányzik a valódi kényszerítő erő, amely e normák érvényesülését a kormányokon számonkérhetné, az EU megfelelő politikai akarat esetén kikényszeríthető normákat fogadhat el a nemzeti kisebbségek védelme érdekében. Az Európai Unióban rejlő ezen potenciál miatt kiemelten érdemes foglalkoznunk az EU-val.

2.3.1. Kisebbségvédelmi rendelkezések az elsődleges uniós jogban

Ebben a részben az Európai Unió elsődleges jogi keretét, tehát a Szerződéseket és az Alapjogi Chartát vizsgáljuk. Látni fogjuk, hogy bár a kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartása az Európai Unió deklarált alapértéke, ez nem jelent új hatáskört a kisebbségek védelmére. Barten szerint ez azt a skizofrén helyzetet eredményezi, hogy bár az Unió értékként határozza meg a kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartását, hatáskör nem társul hozzá a kisebbségek érdekében történő fellépésre.[80] A legfőbb probléma ugyanis éppen az, hogy a kisebbségek jogai kívül esnek az Európai Unió működéséről szóló, az EU hatásköreit tartalmazó szerződés (továbbiakban: EUMSZ) 3–6. cikkeiben meghatározott uniós hatáskörökön. Ezenfelül olyan másodlagos uniós jogi aktus sincs, amely a hatásköri keretek között rögzítene garanciákat a nemzeti kisebbségek védelmére. Ennek ellenére az EU elsődleges jogában már most is vannak olyan jogszabályhelyek, amelyek felhívhatók a nemzeti kisebbségek védelmére, ráadásul a Szerződések alapvetően lehetőséget nyújtanak a nemzeti kisebbségek védelmére szolgáló jogi aktusok elfogadására,[81] amihez szintén szükséges az uniós „alkotmányos alapok” ismerete.

2.3.1.1. A kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartása
mint az EU alapértéke

A lisszaboni szerződés értelmében az Európai Unióról szóló szerződés (továbbiakban: EUSZ) 2. cikke meghatározza az Unió alapvető értékeit – ezek olyan általános értékek, amelyeket a tagállamok és az EU intézményei kötelesek tevékenységük során tiszteletben tartani. Ennek eredményeként először jelent meg a Szerződésben a „kisebbségek” kifejezés. Az EUSZ 2. cikke értelmében ugyanis „az Unió az […] emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul”.

A „kisebbséghez tartozó személyek jogai” megfogalmazás részben magyar siker eredménye. Az Alkotmányszerződés szövegezése során a Konvent magyar tagjai a „kettős mérce” megszüntetését javasolták: a nemzeti kisebbségek jogainak védelme úgy manifesztálódjon az alapító szerződésben, hogy a koppenhágai kritériumok számonkérhetősége is biztosított legyen a csatlakozás után. A magyar javaslat csak részben teljesült, két jelentős módosítással: a „kisebbségi jogok” helyett (ami engedett volna következtetni a kollektív jogok létére) a „kisebbséghez tartozó személyek jogai” formula került be, másrészt nem került be a „nemzeti vagy etnikai” jelző, ezzel pedig a védendő értéket az összes kisebbségre kiterjesztette (bár az Alkotmányszerződés elbukott, megfogalmazását a Reformszerződés átvette).

Bár e cikk értelmezési kerete meglehetősen széles körű, a nemzeti kisebbségek uniós védelmének legfontosabb hivatkozási pontja. Egyrészt e cikk értelmében a kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartása az Unió alapvető értéke – elviekben ugyanolyan súlyú alapértéke, mint az elmúlt években az Unió számos politikáját jelentősen meghatározó jogállamiság. Másrészt éppen a tág fogalmazási keret miatt e cikk alapján a nemzeti kisebbségek identitásának megőrzését garantáló jogok is az Unió alapvető értékei.

Az EUSZ 2. cikke rendkívül óvatos fogalmazásának oka lehet az EUSZ 7. cikkének rendelkezése. A 2. cikkben foglalt alapvető értékek védelmére ugyanis a 7. cikkben foglalt prevenciós és szankciós mechanizmus szolgál, az úgynevezett 7. cikk szerinti eljárás.[82] A 7. cikk (1) bekezdése egy prevenciós eljárás megindítását irányozza elő, amelynek keretében a Tanács négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésével megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. A 7. cikk (2) bekezdése egy büntető mechanizmus, amelynek eredményeképpen az Európai Tanács egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket, és amennyiben ilyen megállapításra jutott, a Tanács minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ez a szankciós és prevenciós eljárás arra enged következtetni, hogy az EU és a tagállamok összessége együtt figyeli a tagállamok értéksértéseit, és ezt a 7. cikkben foglalt eljárással szankcionálni is tudja.

Az EUSZ 7. cikk hatálya nem korlátozódik az uniós jog által szabályozott területekre. Ezt fejti ki a Bizottság véleménye,[83] amelynek értelmében az Unió nemcsak a közös értékeknek e korlátozott területen történő megsértése esetén léphet fel, hanem az olyan területen elkövetett megsértések esetén is, amely a tagállamok autonóm cselekvési körébe tartozik[84] (európai közrendi minimum[85]). Bár ez az értelmezés súlyos politikai kérdéseket vet fel, hiszen adott esetben az EU intézményei a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken is kezdeményezhetnek politikai természetű eljárásokat a tagállamokkal szemben (egyes vélemények szerint éppen ennek lehetünk tanúi napjainkban, amikor a Bizottság az alapértékekre hivatkozva indít eljárást tagállamokkal szemben, amely területek egyébként nem esnek uniós hatáskörbe),[86] kisebbségvédelmi szempontból ez kedvező, hiszen jogi szempontból nyitva hagyja azt a lehetőséget, hogy az uniós intézmények a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelmében indítsák meg az eljárást, és ekképpen érvényt szerezzenek az EUSZ 2. cikkében foglalt értéknek. A politikai realitások szempontjából ez a forgatókönyv azonban egyelőre messze nem valószínű, ugyanis az uniós intézmények a nemzeti kisebbségek védelmének kérdésében általában tartózkodnak a tagállamok felelősségre vonásától.[87]

A kisebbséghez tartozó személyek jogainak védelme mint uniós alapérték deklarálása a nemzeti kisebbségekkel szemben kialakult „kettős mérce” problémáját enyhítette. A ’90-es évek elején a tagjelölt államokra vonatkozó koppenhágai kritériumok ugyan előírták a „kisebbségek tiszteletét és védelmét”, a lisszaboni szerződésmódosítás hatálybalépéséig az uniós jog a tagállamoktól szinte semmiben nem követelte meg a kisebbségek védelmét. Az az ellentmondásos helyzet állt tehát elő, hogy amíg az Unió a tagjelölt államoktól megkövetelte a kisebbségek tiszteletét és védelmét, saját tagállamai vonatkozásában semmilyen garanciákat nem állított fel a kisebbségek védelmére nézve. Következésképpen az Unión belül a kisebbségek védelme sokkal kevésbé volt biztosított, mint az Unión kívüli tagjelölt államokban. Bruno de Witte ironikus megjegyzése szerint a kisebbségekért való aggodalom „elsősorban exportcikk, és nem hazai fogyasztásra ajánlott”.[88] Vizi szerint „az EU láthatólag nem vállalta egyértelműen az értékközösséget a tagjelöltekkel, ám igyekezett a kisebbségi jogok kelet-európai elfogadtatásában megjelenő érdekeit érvényre juttatni”.[89]

A lisszaboni szerződéssel a kettős mérce e vetülete ugyan enyhült, teljes mértékben azonban ezt a szerződésmódosítás sem számolta fel. Miközben ugyanis az EUSZ 2. cikke nem értelmezhető kollektív jogként,[90] a koppenhágai kritériumok egyértelműen e jogok kollektív gyakorlását fogalmazzák meg elvárásként.[91] Ha a lisszaboni szerződésmódosítás során igazán következetesek akartak volna lenni a tagállamok, és valóban fel akarták volna oldani a kettős mérce problémáját, akkor a tagjelölt országok számára kijelölt követelmények útján továbbhaladva ugyanazon követelményeket támasztják a régi tagállamok felé is. Azzal ugyanis, hogy a koppenhágai kritériumok révén kollektív jog jellegű elvárások állnak fenn a tagjelölt országok irányában, azonban a régi tagországokban csupán individuális jog jellegű értékként jelenik meg, az egyenlőség elve sérül, és ezzel a kettős mérce sem oldódott fel teljes mértékben.